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     Ricorso  ai  sensi  dell'art.  127  Cost.  del  Presidente   del
Consiglio  dei   ministri   in   carica,   rappresentato   e   difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale 80224030587,  n.
fax   0696514000   e   PEC   per   il    ricevimento    degli    atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) nei cui uffici e' domiciliato  in
Roma, via dei Portoghesi, 12; 
    Contro la Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente della
Regione pro tempore, Stefano Bonaccini,  domiciliato  per  la  carica
presso la sede della Regione in Bologna, viale Aldo Moro, 52  (C.a.p.
40127); 
    Per l'impugnazione della legge  della  Regione  Emilia-Romagna  3
giugno 2019, n. 5 pubblicata sul B.U.R  n.  172  del  3  giugno  2019
recante: «Disposizioni urgenti in materia di organizzazione»,  giusta
delibera adottata dal Consiglio dei  ministri  nella  seduta  del  19
luglio 2019. 
 
                                Fatto 
 
    L'art. 1 della legge regionale in epigrafe cosi' dispone: 
        «1. Al fine di assicurare la continuita' dei servizi pubblici
erogati e l'efficienza ed economicita' dell'attivita' amministrativa,
in coerenza con i principi di buon andamento e di coordinamento con i
vincoli di finanza pubblica,  la  Regione,  le  Agenzie  e  gli  enti
regionali, nonche' le Aziende  e  gli  enti  del  Servizio  sanitario
regionale possono utilizzare le proprie graduatorie di idonei per  la
copertura di ulteriori posti rispetto  a  quelli  messi  a  concorso,
entro il periodo di vigenza  delle  medesime,  a  condizione  che  le
assunzioni  siano  coerenti  con  il  proprio  piano  triennale   del
fabbisogno del personale. 
    2. Per le medesime finalita' i soggetti di cui al comma 1 possono
utilizzare le graduatorie di idonei dei pubblici  concorsi  approvate
da altre  amministrazioni,  previo  accordo  fra  le  amministrazioni
interessate.  Le  medesime  graduatorie   possono   altresi'   essere
utilizzate per il reclutamento di personale a tempo  determinato  nei
limiti di cui all'art. 36, comma 2, del decreto legislativo 30  marzo
2001,  n.  165  (Norme  generali  sull'ordinamento  del  lavoro  alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche)». 
    Le disposizioni riportate divergono  da  quelle  della  normativa
nazionale in materia, contenute nei commi 361 e 365 dell'art. 1 della
legge n. 145/2018 e successive modifiche. 
    Infatti il comma 361 dell'art. 1 della legge  n.  145  del  2018,
novellato dall'art. 14-ter, comma 1, del decreto-legge n. 4 del 2019,
stabilisce che: «Fermo quanto previsto dall'art. 35, comma 5-ter, del
decreto legislativo  30  marzo  2001,  n.  165,  le  graduatorie  dei
concorsi per il reclutamento del personale presso le  amministrazioni
pubbliche  di  cui  all'art.  1,  comma  2,  del   medesimo   decreto
legislativo sono utilizzate esclusivamente per la copertura dei posti
messi a concorso nonche' di quelli che si rendono disponibili,  entro
i limiti di efficacia temporale  delle  graduatorie  medesime,  fermo
restando il numero dei posti banditi e nel  rispetto  dell'ordine  di
merito, in conseguenza della  mancata  costituzione  o  dell'avvenuta
estinzione  del  rapporto  di  lavoro  con  i  candidati   dichiarati
vincitori.  Le  graduatorie  possono  essere  utilizzate  anche   per
effettuare, entro i limiti percentuali stabiliti  dalle  disposizioni
vigenti e comunque  in  via  prioritaria  rispetto  alle  convenzioni
previste dall'art. 11 della legge 12 marzo 1999, n. 68, le assunzioni
obbligatorie di cui agli articoli 3 e 18 della medesima legge  n.  68
del 1999,  nonche'  quelle  dei  soggetti  titolari  del  diritto  al
collocamento obbligatorio di cui all'art. 1, comma 2, della legge  23
novembre 1998, n. 407, sebbene collocati oltre il limite dei posti ad
essi riservati nel concorso». 
    A sua volta il successivo comma 365, come  da  ultimo  modificato
dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12, cosi' dispone: «La previsione di
cui  al  comma  361  si  applica  alle  graduatorie  delle  procedure
concorsuali bandite successivamente alla data di  entrata  in  vigore
della presente legge. Le previsioni di cui ai commi 361, 363 e 364 si
applicano alle procedure concorsuali per  l'assunzione  di  personale
medico,  tecnico-professionale  e  infermieristico,   bandite   dalle
aziende e dagli enti del Servizio sanitario nazionale a decorrere dal
1° gennaio 2020.». 
    L'indiscutibile divergenza fra la norma regionale impugnata e  le
disposizioni  legislative  statali  riportate  impone   la   presente
impugnazione, per violazione  dei  parametri  costituzionali  che  si
verranno ad indicare. 
 
                               Motivi 
 
Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera  l)  e  dell'art.  3
della Costituzione. 
    Preliminarmente, appare opportuno evidenziare che  la  disciplina
dei rapporti di diritto privato regolati  dal  codice  civile  e  dai
contratti collettivi e, quindi, anche la  disciplina  generale  degli
atti  funzionali  alla  loro  instaurazione,  come   le   graduatorie
concorsuali, e' materia  che  attiene  all'«ordinamento  civile»,  in
relazione al quale sussiste, ex art. 117, secondo comma, lettera  l),
Costituzione, la competenza legislativa esclusiva dello Stato. 
    La disciplina contenuta nell'art. 1, comma 361,  della  legge  n.
145 del 2018, in quanto finalizzata  a  regolare  la  disciplina  del
reclutamento del personale in  una  fase  anteriore  all'espletamento
della singola procedura concorsuale, e' espressione di  un  principio
generale  di  organizzazione  enucleato   dal   legislatore   statale
nell'esercizio della sua  funzione  di  garanzia  dell'unitarieta'  e
uniformita' dell'ordinamento. 
    In altri termini, la previsione fissa,  nell'intero  settore  del
pubblico impiego, un principio generale in  materia  di  reclutamento
del  personale   fondato   sull'esigenza,   connessa   al   principio
costituzionale di eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione,
di garantire l'uniformita'  nel  territorio  nazionale  delle  regole
fondamentali di diritto che  disciplinano  l'accesso  alle  pubbliche
amministrazioni che, in quanto tale, vincola anche le regioni che  ad
esso devono adeguare i propri ordinamenti. 
    Esclusivamente  entro  i  limiti  e   principi   definiti   dalla
disciplina  statale,   trova   spazio   la   regolamentazione   delle
dettagliate e specifiche modalita'  di  accesso  al  lavoro  pubblico
regionale    riconducibile    alla    materia     dell'organizzazione
amministrativa  delle  regioni  e  degli  enti  pubblici   regionali,
attribuita alla competenza delle regioni ai sensi  del  quarto  comma
del medesimo art. 117 della Costituzione. 
Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera  m),  nonche'  degli
articoli 3, 51 e 97 della Costituzione. 
    Anche l'attivita' amministrativa (e quindi, pure  i  procedimenti
amministrativi in genere), puo' qualificarsi  come  «prestazione»  in
relazione  alla  quale  emerge  l'esigenza  di  fissare  un  «livello
essenziale» a fronte di una specifica pretesa di individui,  imprese,
operatori economici e, in generale, di soggetti privati (cosi'  Corte
costituzionale sentenza n. 207 del 2012),  ragion  per  cui  anche  i
moduli  procedimentali  destinati  a  dare  attuazione  concreta   ai
principi di uguaglianza, imparzialita' e buon andamento di  cui  agli
articoli 3, 51 e 97 della Costituzione  devono  ritenersi  rientranti
nella competenza legislativa esclusiva statale ex art.  117,  secondo
comma, lettera m), per propria natura non costituente  una  «materia»
in  senso  stretto,  in  quanto  configurante  una   competenza   del
legislatore  statale  di  carattere  trasversale,   suscettibile   di
investire tutte  le  materie  in  relazione  alle  quali  si  avverte
l'esigenza  di  assicurare  un  uniforme  godimento,  sul  territorio
nazionale, di prestazioni garantite, non limitabile o  condizionabile
dal legislatore regionale  (cosi'  Corte  costituzionale  n.  62  del
2013). 
    Ne deriva che anche la determinazione dei  limiti  soggettivi  di
efficacia delle graduatorie,  tendendo  ad  assicurare  per  tutti  i
candidati ai pubblici uffici un trattamento  eguale,  rispettoso  dei
principi di imparzialita' e buon andamento di cui agli articoli 3, 51
e 97  della  Costituzione,  nell'ottica  della  valorizzazione  delle
professionalita' al servizio della Nazione unitariamente intesa, deve
ritenersi afferente alla competenza esclusiva statale  ex  art.  117,
secondo comma, lettera m). 
    Cio' posto  in  linea  generale,  va  detto  che  la  previsione,
opportunamente  sancita  dalla  normativa  statale,  di   limiti   di
efficacia soggettiva delle graduatorie delle procedure selettive  per
l'accesso  all'impiego  nella  pubblica   amministrazione   ai   soli
vincitori e' diretta a garantire che siano reclutati i migliori tra i
candidati risultati,  all'esito  della  procedura,  in  possesso  dei
requisiti tecnico-culturali richiesti  per  le  figure  professionali
messe a concorso e  garantisce  all'amministrazione  di  dotarsi  del
personale maggiormente qualificato. 
    La  previsione,  poi,  di  utilizzo  della  graduatoria  per   la
copertura, oltre che per i posti messi a concorso,  anche  di  quelli
che si rendono disponibili, in conseguenza della mancata costituzione
e dell'avvenuta estinzione del rapporto di  lavoro  con  i  candidati
dichiarati  vincitori,  risponde  alla  duplice  esigenza  di  dotare
immediatamente  l'amministrazione  del  personale   necessario   allo
svolgimento     dei      compiti      istituzionali,      consentendo
all'amministrazione di attingere alla graduatoria ancora efficace  in
relazione al numero dei posti messi a concorso. 
    Si tratta, dunque, di una  finalita'  intimamente  correlata  con
l'attuazione  del  principio   di   efficienza   e   buon   andamento
dell'amministrazione. 
    Debordando da tali limiti, la norma regionale impugnata non  solo
invade  l'area  di  competenza  del  legislatore  nazionale  -  cosi'
integrando la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere l)  ed
m) - ma lo fa violando altresi' i principi di uguaglianza, di parita'
delle condizioni di accesso ai pubblici impieghi e di buon  andamento
sanciti  dalle  norme  costituzionali   in   epigrafe   e   garantiti
dall'unitaria e razionale normativa nazionale, dalla quale la Regione
si e' voluta illegittimamente discostare. 
    Ne'  sembra  -  sia  detto  per  prevenire  infondate   eccezioni
avversarie - che la disciplina  contenuta  nella  legge  statale  sia
contraria al principio di leale collaborazione tra Stato e regioni. 
    Al   riguardo,   e'   sufficiente   richiamare   il   consolidato
orientamento giurisprudenziale della  Corte  costituzionale,  secondo
cui l'esercizio della funzione legislativa sfugge alle  procedure  di
leale collaborazione (ex plurimis, sentenze numeri 249, 232, 225, 107
e 88 del 2009). 
    Pertanto, considerato che si fa questione nella specie  di  norma
di legge, che non delega il Governo ad una riforma di settori in  cui
si assiste ad un intreccio inestricabile di  competenze  regionali  e
statali, ma che detta una disciplina puntuale sui  limiti  soggettivi
di efficacia delle graduatorie concorsuali  con  previsione,  dunque,
riconducibile alla competenza esclusiva statale, comunque prevalente,
deve escludersi che sia ipotizzabile la necessita' di  una  sorta  di
«approvazione» regionale della disciplina in parola. 
Violazione dell'art. 117, terzo comma, nonche' degli articoli 3, 51 e
97 della Costituzione. 
    Infine, si ritiene opportuno evidenziare  che  la  materia  delle
procedure concorsuali pubbliche, tendendo ad  assicurare  (come  gia'
evidenziato) il rispetto dei  principi  costituzionali  di  cui  agli
articoli 3, 51 e 97 Cost. ed a regolare la  spesa  per  l'accesso  ai
pubblici  uffici  (evitando   il   reclutamento   secondo   modalita'
differenziate - cfr. Corte costituzionale, sentenza 18 gennaio  2013,
n. 3 sull'art. 17,  comma  10,  del  decreto-legge  n.  78  del  2009
convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102),  appare  riconducibile
anche alla materia del coordinamento della finanza  pubblica  di  cui
all'art. 117, terzo comma della Costituzione, non potendosi ammettere
usi di risorse pubbliche diverse da quelle dettate a livello uniforme
sul piano nazionale  per  consentire  l'assunzione  (con  correlativa
spesa) alle dipendenze della pubblica amministrazione. 
    Spetta, quindi, al legislatore statale l'attuazione del principio
costituzionale di cui agli articoli 3, 51 e 97 Cost., anche  dettando
modalita' uniformi di  utilizzo  delle  graduatorie  concorsuali  per
l'accesso al pubblico impiego, traducendosi  la  relativa  disciplina
altresi' in un principio fondamentale di coordinamento della  finanza
pubblica. 
    Con specifico riguardo  alla  disciplina  contenuta  nella  legge
regionale in oggetto, si osserva  che  essa,  analogamente  a  quanto
previsto in alcuni testi di legge  recentemente  approvati  da  altre
regioni, consente l'utilizzo delle graduatorie per il reclutamento di
personale a tempo indeterminato e a tempo determinato «oltre che  per
la copertura dei posti messi a concorso, anche  per  l'assunzione  di
idonei non vincitori nei limiti del fabbisogno triennale di personale
e della relativa dotazione organica». 
    Come gia' rilevato, il comma 361 dell'art. 1 della legge  n.  145
del 2018, come novellato dall'art. 14-ter, comma 1, del decreto-legge
n. 4 del 2019, individua le ipotesi in cui e' possibile reclutare gli
idonei, circoscrivendole,  fermi  i  limiti  temporali  triennali  di
vigenza delle graduatorie medesime, ai casi in cui il  posto  si  sia
reso  disponibile  «in  conseguenza  della  mancata  costituzione   o
dell'avvenuta estinzione del  rapporto  di  lavoro  con  i  candidati
dichiarati vincitori». 
    In sostanza, l'assunzione degli idonei e' possibile soltanto  per
sostituire i vincitori del concorso, laddove, nella vigenza triennale
della graduatoria approvata, essi abbiano  rinunciato  all'assunzione
ovvero abbiano interrotto per qualsiasi motivo il rapporto di  lavoro
con l'amministrazione. 
    Inoltre, non puo' non evidenziarsi come: 
        a) il comma 361 dell'art. 1 della legge n. 145  del  2018  si
riferisca  tout  court  al  reclutamento  del  personale  presso  una
pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del  decreto
legislativo n. 165 del 2001, senza  operare  alcuna  distinzione  tra
assunzioni a tempo indeterminato e a tempo determinato; 
        b) ai sensi del comma 365 dell'art. 1 della legge n. 145  del
2018, le previsioni di cui al  comma  361  del  medesimo  art.  1  si
applichino   esclusivamente   «alle   graduatorie   delle   procedure
concorsuali bandite successivamente alla data di  entrata  in  vigore
della presente legge» e, limitatamente alle procedure concorsuali per
l'assunzione   di   personale   medico,    tecnico-professionale    e
infermieristico, bandite dalle aziende  e  dagli  enti  del  Servizio
sanitario nazionale, a decorrere dal 1° gennaio 2020. 
    Orbene, l'art. 1 della legge regionale in oggetto, nel consentire
l'utilizzazione delle graduatorie  «per  la  copertura  di  ulteriori
posti rispetto a quelli messi a concorso, entro il periodo di vigenza
delle medesime, a condizione che le assunzioni siano coerenti con  il
proprio piano triennale del fabbisogno del personale» e nel  disporre
altresi' che «per le medesime finalita' i soggetti di cui al comma  1
possono utilizzare le graduatorie di  idonei  dei  pubblici  concorsi
approvate  da  altre   amministrazioni,   previo   accordo   tra   le
amministrazioni interessate», indiscutibilmente prevede una modalita'
di utilizzazione  delle  graduatorie  concorsuali  molto  diversa  da
quella individuata dall'art. 1, commi 361 e 365, della legge  n.  145
del 2018 e, comunque, incompatibile con la disciplina contenuta nelle
prefate disposizioni. Ne deriva che,  alla  stregua  delle  suesposte
considerazioni,  l'art.  19  della  legge  regionale  in  oggetto  e'
suscettibile di suscettibile di  annullamento  da  parte  di  codesta
eccellentissima Corte costituzionale per violazione degli articoli 3,
51, primo comma, e 97, quarto comma, della Costituzione, nonche'  per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere l) e m), e art. 117,
terzo comma, della Costituzione. 
    Per quanto sopra esposto, si ritiene, pertanto, di promuovere  la
questione di legittimita' costituzionale  della  legge  regionale  in
esame.

 
                               P.Q.M. 
 
    Voglia   codesta   ecc.ma   Corte    costituzionale    dichiarare
costituzionalmente illegittima e conseguentemente annullare la  legge
della Regione Emilia-Romagna 3 giugno 2019, n. 5 pubblicata sul B.U.R
n. 172 del 3 giugno 2019 recante: «Disposizioni urgenti in materia di
organizzazione», come da delibera del Consiglio dei ministri adottata
nella seduta del 19 luglio 2019. 
    Con l'originale del ricorso si depositeranno: 
        1. copia della legge regionale Emilia Romagna n. 5 del 2019; 
        2. estratto della delibera del Consiglio dei ministri del  19
luglio 2019. 
 
          Roma, 29 luglio 2019 
 
          Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Pignatone