N. 215 SENTENZA 15 luglio - 27 settembre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Caccia - Norme della Provincia autonoma di Trento - Deroghe al divieto di abbattimento delle specie protette dell'orso e del lupo - Attribuzione al Presidente della Provincia autonoma del potere di autorizzarle - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema nonche' degli obblighi europei e internazionali, avocazione di funzioni amministrative al di fuori del procedimento statutariamente previsto - Non fondatezza della questione. Caccia - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Deroghe al divieto di abbattimento delle specie protette dell'orso e del lupo - Attribuzione del potere di autorizzarle al Presidente della Provincia autonoma - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema nonche' degli obblighi europei e internazionali, superamento dei limiti posti dallo statuto alle competenze legislative primarie provinciali, avocazione di funzioni amministrative in contrasto con i principi di sussidiarieta' e adeguatezza e al di fuori del procedimento statutariamente previsto - Non fondatezza della questione. - Legge della Provincia autonoma di Trento 11 luglio 2018, n. 9, art. 1; legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 luglio 2018, n. 11, art. 1. - Costituzione, artt. 117, primo e secondo comma, lettera s), e 118, primo e secondo comma; statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 4, 8 e 107.(GU n.40 del 2-10-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Provincia autonoma di Trento 11 luglio 2018, n. 9
(Attuazione dell'articolo 16 della direttiva 92/43/CEE del Consiglio,
del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche:
tutela del sistema alpicolturale) e dell'art. 1 della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 16 luglio 2018, n. 11 (Misure di
prevenzione e di intervento concernenti i grandi carnivori.
Attuazione dell'articolo 16 della direttiva 92/43/CEE), promossi dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorsi notificati il 7-12
e il 14-19 settembre 2018, depositati in cancelleria rispettivamente
il 14 e il 24 settembre 2018, iscritti ai numeri 60 e 65 del registro
ricorsi 2018 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
numeri 41 e 44, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione della Provincia autonoma di Trento
e della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nella udienza pubblica del 21 maggio 2019 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Giandomenico Falcon per la
Provincia autonoma di Trento e Renate von Guggenberg per la Provincia
autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1.- Con due distinti ricorsi, depositati il 14 e il 24 settembre
2018, iscritti al registro ricorsi n. 60 e n. 65 del 2018, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale, rispettivamente, dell'art. 1 della legge
della Provincia autonoma di Trento 11 luglio 2018, n. 9 (Attuazione
dell'articolo 16 della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21
maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche: tutela del
sistema alpicolturale), in riferimento agli artt. 117, primo e
secondo comma, lettera s), e 118, secondo comma, della Costituzione,
nonche' all'art. 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione
del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), e dell'art. 1 della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 16 luglio 2018, n. 11 (Misure di
prevenzione e di intervento concernenti i grandi carnivori.
Attuazione dell'articolo 16 della direttiva 92/43/CEE), in
riferimento all'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost.,
in relazione all'art. 11 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357
(Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa
alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche'
della flora e della fauna selvatiche), all'art. 118, primo e secondo
comma, Cost., e agli artt. 4, 8 e 107 dello statuto speciale della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige.
2.- Le norme impugnate attribuiscono ai Presidenti delle Province
autonome di Trento e di Bolzano la competenza ad autorizzare il
prelievo, la cattura e l'uccisione dell'orso e del lupo, specie
protette dalla normativa nazionale e sovranazionale, purche' cio'
avvenga a specifiche condizioni ovvero al dichiarato fine di dare
attuazione alla normativa comunitaria in materia di conservazione
degli habitat naturali e seminaturali e per proteggere la fauna e la
flora selvatiche caratteristiche dell'alpicoltura e conservare i
relativi habitat naturali, prevenire danni gravi, specificatamente
alle colture, all'allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico, alle
acque ed alla proprieta', nell'interesse della sanita' e della
sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante
interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, o
tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per
l'ambiente. In tali casi, i Presidenti delle Province autonome di
Trento e di Bolzano possono autorizzare la cattura e l'uccisione
degli esemplari delle specie protette (ursus arctos e canis lupus),
previo parere dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale (ISPRA) e sempre che non sussistano altre soluzioni valide
e non venga messa a rischio la conservazione della specie.
3.- Secondo la difesa dello Stato, che pone a fondamento dei due
ricorsi le medesime argomentazioni, le Province autonome di Trento e
di Bolzano, nel rivendicare la competenza ad autorizzare la deroga al
divieto di uccisione delle specie protette dell'orso e del lupo,
avrebbero ecceduto le rispettive competenze legislative statutarie e
avrebbero invaso la sfera di competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema»,
nell'esercizio della quale il legislatore nazionale ha attribuito il
potere di deroga al Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio (ora Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare); tale invasione avrebbe comportato un abbassamento del
livello di tutela ambientale, in violazione degli obblighi
internazionali e di quelli derivanti dall'ordinamento comunitario, e
l'avocazione illegittima di funzioni amministrative in contrasto con
il principio di sussidiarieta' e con quello di adeguatezza di cui
all'art. 118 Cost., e senza il rispetto del procedimento delineato
dall'art. 107 dello statuto speciale della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige.
4.- In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri
deduce che le specie animali dell'orso e del lupo sono
particolarmente tutelate sia in ambito internazionale che nazionale;
la Convenzione relativa alla conservazione della vita selvatica e
dell'ambiente naturale in Europa, adottata a Berna il 19 settembre
1979, ratificata e resa esecutiva in Italia con legge 5 agosto 1981,
n. 503, include tali specie tra quelle «rigorosamente protette»; la
direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche (cosiddetta "direttiva habitat"), le colloca
tra quelle di interesse comunitario per cui e' prevista una
protezione rigorosa; la legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), all'art. 2, comma 1, le include tra le specie
«particolarmente protette», in quanto appartenenti alla fauna
selvatica vivente stabilmente o temporaneamente in stato di naturale
liberta' nel territorio nazionale.
La direttiva 92/43/CEE, pur vietando la cattura e l'uccisione
dell'orso e del lupo, prevede che gli Stati membri possano, a
determinate condizioni, autorizzare deroghe in assenza di altre
soluzioni valide e il legislatore nazionale ha dato attuazione a tale
direttiva con il d.P.R. n. 357 del 1997.
L'art. 11 del succitato decreto ha attribuito il potere di deroga
al divieto di abbattimento al ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare, in coerenza con l'art. 1 della legge n.
157 del 1992, che include la fauna selvatica nel patrimonio
indisponibile dello Stato, nonche' a rafforzamento della tutela
apprestata dall'art. 19 della stessa legge n. 157 del 1992.
Sebbene quest'ultima previsione demandi alle Regioni il controllo
della fauna selvatica, a parere della difesa dello Stato la natura
rigorosa della protezione, a cui le suddette specie sono sottoposte,
implica che il potere di deroga debba essere attribuito solo al
Ministro competente per materia, al fine di garantire una tutela
uniforme su tutto il territorio nazionale.
Viceversa, la dimensione locale degli interessi perseguiti dai
Presidenti delle Province autonome di Trento e di Bolzano
determinerebbe un abbassamento della tutela ambientale, con
violazione dell'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost.,
ne' la legittimita' delle norme impugnate potrebbe essere fatta
derivare dalle competenze statutarie in materia di «caccia» e
«agricoltura, foreste e Corpo forestale, patrimonio zootecnico
[...]», di cui all'art. 8, comma 1, numero 15), e numero 21) dello
statuto speciale, poiche' esse vanno esercitate nel rispetto delle
norme di grande riforma economico-sociale, tra le quali rientrerebbe
il d.P.R. n. 157 del 1997, attributivo della competenza ministeriale.
5.- Infine, l'Avvocatura generale dello Stato esclude che le
norme impugnate possano determinare quell'ampliamento delle funzioni
amministrative in capo alle due Province autonome che solo lo
speciale procedimento di cui all'art. 107 dello statuto di autonomia
puo' consentire.
Peraltro, secondo la difesa statale, tale ampliamento di
competenze amministrative contrasterebbe con i principi di
sussidiarieta' e di adeguatezza di cui all'art. 118 Cost., poiche' le
caratteristiche ecologiche dei due carnivori che si muovono su aree
amplissime imporrebbero una pianificazione del controllo di tali
specie su scala ultra-provinciale, in modo da interessare l'intero
contesto alpino.
6.- Con distinti atti, depositati entrambi in data 22 ottobre
2018, si sono costituite le due Province autonome di Trento e di
Bolzano.
7.- La Provincia autonoma di Trento ha premesso di aver dato
attuazione all'art. 16 della direttiva 92/43/CEE sulla conservazione
degli habitat, riproducendone integralmente il testo.
In linea generale, la difesa della Provincia autonoma di Trento
osserva che: 1) la problematica posta alla base del ricorso statale
riguarderebbe solo il riparto interno delle competenze, non
disciplinato dalla "direttiva habitat", ovvero l'individuazione
dell'organo deputato al rilascio delle autorizzazioni in deroga al
prelievo dell'orso e del lupo; 2) il ricorso dello Stato avrebbe
omesso di esaminare le norme di attuazione dello statuto speciale del
Trentino-Alto Adige e, segnatamente, l'art. 1 del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 279 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprieta'
colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste), secondo cui
spettano alle Province autonome le attribuzioni dell'amministrazione
dello Stato in materia di caccia, pesca, alpicoltura e parchi per la
protezione della flora e della fauna, agricoltura, foreste, Corpo
forestale, patrimonio zootecnico e ittico; 3) le affermazioni
contenute nel ricorso sarebbero contraddittorie poiche', da un lato,
e' affermato che la legge impugnata ha abbassato il livello di tutela
ambientale previsto dal legislatore nazionale e, dall'altro, che
sussiste l'illegittimita' della norma censurata, sebbene essa
contenga previsioni analoghe a quelle poste dalla disciplina statale.
8.- In riferimento alle singole censure, la Provincia autonoma di
Trento deduce l'inammissibilita' di quella riferita all'art. 117,
primo comma, Cost. per difetto di motivazione, mancando nel ricorso
l'indicazione degli atti normativi europei o internazionali che si
assumono violati, e la sua non fondatezza, essendo le norme
sovranazionali del tutto indifferenti al riparto interno delle
competenze e all'attribuzione della competenza ad autorizzare i
prelievi in deroga al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare.
9.- Quanto all'avocazione di funzioni statali in violazione
dell'art. 107 dello statuto speciale della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige, la Provincia autonoma di Trento sottolinea che
l'art. 1, primo comma, del d.P.R. n. 279 del 1974 attribuisce alla
stessa Provincia autonoma le funzioni amministrative in materia di
tutela della fauna e del patrimonio zootecnico e che la legge
provinciale impugnata avrebbe dato esecuzione a tale disposizione,
con conseguente cedevolezza del d.P.R. n. 357 del 1997, avente natura
suppletiva poiche' adottato per dare immediata attuazione alla
direttiva comunitaria, nelle more dell'adozione dei provvedimenti di
competenza della Provincia autonoma.
10.- In ogni caso, l'attribuzione del potere di deroga ai divieti
di abbattimento in capo ai Presidenti delle Province autonome di
Trento e di Bolzano, secondo la resistente, troverebbe fondamento
nelle competenze statutarie primarie in materia di alpicoltura,
parchi per la protezione della flora e della fauna, agricoltura,
foreste, patrimonio zootecnico e caccia, e nella stessa legge
statale, ovvero nell'art. 19 della legge n. 157 del 1992, che
attribuisce alle Regioni la funzione di controllo delle specie di
fauna selvatica anche nelle zone vietate alla caccia, senza che possa
configurarsi alcun abbassamento del livello di tutela ambientale,
assicurato sia dalla conformita' delle prescrizioni provinciali alle
norme sovranazionali e nazionali, che dalla necessita', per il
Presidente della Provincia, di acquisire il parere obbligatorio
dell'ISPRA per esercitare la deroga.
D'altronde, la potesta' legislativa statutaria non potrebbe
essere ristretta da una previsione regolamentare, quale l'art. 11 del
d.P.R n. 357 del 1997, poiche' la fonte secondaria non sarebbe
riconducibile alle norme di grande riforma economico-sociale, al cui
rispetto la Provincia autonoma si deve attenere in base allo statuto
speciale.
11.- Infine, il carattere cedevole del d.P.R n. 357 del 1997 e il
trasferimento alla Provincia autonoma delle funzioni amministrative
nelle materie in cui ha competenza legislativa escluderebbero il
contrasto con i principi di sussidiarieta' e di adeguatezza,
determinando la inconferenza del parametro di cui all'art. 118 Cost.,
tanto piu' che la valutazione degli interessi nazionali sarebbe
assicurata dal parere obbligatorio dell'ISPRA, mentre gli interessi
che giustificano la deroga sarebbero meglio apprezzabili a livello
periferico, come dimostrerebbero esperienze straniere, quali quelle
della Germania e dell'Austria, ove la competenza ad autorizzare i
prelievi in deroga di cui alla "direttiva habitat" e' affidata ai
Länder, o della Svizzera, che prevede una competenza cantonale per le
analoghe deroghe previste dalla Convenzione di Berna.
12.- Con memoria del 30 aprile 2019 la Provincia autonoma di
Trento svolge ulteriori considerazioni, ribadendo l'inammissibilita'
della censura riferita all'art. 117, primo comma, Cost., per mancata
indicazione delle norme internazionali ed europee interposte, e la
sua infondatezza nel merito, poiche' l'allocazione della funzione a
livello provinciale non contrasterebbe con alcuna norma
sovranazionale, tanto che la stessa Corte di giustizia dell'Unione
europea, in tema di designazione dei siti di importanza comunitaria,
avrebbe chiarito che la "direttiva habitat" e' indifferente alla
ripartizione delle competenze nell'ordinamento interno.
Inoltre la resistente ricorda ancora come in tutti i Paesi
federali dell'arco alpino, in Belgio e nel Regno Unito il potere di
deroga sia esercitato a livello decentrato, cosi' da far ritenere che
non sussistano ragioni oggettive che ne impongano la centralizzazione
e ricorda che, seppure l'orso e il lupo si spostano su spazi estesi,
il fenomeno che li interessa ha, comunque, dimensione locale.
Nel passato, per far fronte ai pericoli derivanti dalla presenza
dei due carnivori, il Presidente della Provincia autonoma ha fatto
ricorso ai poteri statutari in materia di sicurezza nell'interesse
delle popolazioni, adottando ordinanze contingibili e urgenti,
giudicate legittime dalla giurisprudenza amministrativa, ma
determinanti una riduzione del livello di tutela del bene giuridico
sacrificato.
Pertanto, l'attribuzione di un potere tipico, ad opera del
legislatore provinciale, oltre ad essere legittimo sul piano della
fonte, esercitando la Provincia autonoma proprie competenze
amministrative e statutarie, avrebbe determinato un innalzamento
effettivo del livello di tutela delle specie protette rispetto a
quanto finora avvenuto.
Infine, la resistente ricorda come la sopravvivenza dell'orso
sulle Alpi italiane sia stata garantita proprio nella Provincia
autonoma di Trento, che ha istituito il Parco naturale Adamello
Brenta e ha promosso e finanziato, insieme con l'ISPRA, l'iniziativa
di ripopolamento tramite orsi sloveni, che ha permesso la
conservazione dell'orso bruno.
13.- La Provincia autonoma di Bolzano, nel costituirsi in
giudizio, premette che l'alpeggio rientra nelle tradizioni rurali
secolari dell'Alto Adige; che la Provincia autonoma di Bolzano adotta
da anni una politica di prevenzione per garantire il mantenimento
degli habitat naturali e seminaturali, ovvero originati dall'uso
antropico del territorio, in uno stato di conservazione
soddisfacente; che negli ultimi anni l'attivita' alpestre e' stata
messa in pericolo dalla proliferazione dell'orso e del lupo; che il
fenomeno, con riferimento all'orso, e' stato gestito con la
partecipazione ad un piano d'azione interregionale per la
conservazione dell'orso bruno sulle Alpi centro-orientali, avente lo
scopo di mantenere una popolazione vitale di questo carnivoro in
coesistenza con l'uomo, mediante specifiche azioni di controllo; che
per il lupo non esiste ancora alcun piano d'azione, nonostante la
particolare criticita' della sua presenza per la tutela degli
allevamenti.
14.- Nel merito la Provincia autonoma di Bolzano, analogamente a
quanto affermato dalla difesa della Provincia autonoma di Trento,
riconduce la norma impugnata alle potesta' statutarie provinciali in
materia di «agricoltura, foreste e patrimonio zootecnico», «caccia»,
«alpicoltura», alle competenze in materia di minime proprieta'
colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste derivanti dal d.P.R.
n. 279 del 1974 e al potere di dare attuazione alle direttive
comunitarie nelle materie di competenza concorrente, previsto
dall'art. 117, quinto comma, Cost.
Con specifico riferimento alla direttiva 92/43/CEE, inoltre,
sarebbe lo stesso d.P.R. n. 357 del 1997, che vi ha dato attuazione e
che, pero', ha natura regolamentare, a prevedere, all'art. 4, comma
1, che siano le stesse Regioni ad autonomia speciale e le Province
autonome di Trento e di Bolzano a dare attuazione agli obiettivi del
regolamento e, quindi, della direttiva comunitaria, nel rispetto
degli statuti di autonomie e delle norme di attuazione.
La legge provinciale di Bolzano oggetto di censura avrebbe
provveduto all'attuazione della direttiva 92/43/CEE innalzando lo
standard di tutela ambientale, poiche', mentre il regolamento statale
prevede che il Ministro dell'ambiente possa derogare al divieto di
abbattimento delle specie protette "sentito" l'ISPRA, la legge
provinciale impone che al medesimo ISPRA sia richiesto uno specifico
parere.
15.- Con successiva memoria del 9 aprile 2019, l'Avvocatura
generale dello Stato ha replicato all'atto di costituzione della
Provincia autonoma di Bolzano precisando che il ricorso non e' stato
prospettato in violazione di norme regolamentari, bensi' in
violazione degli artt. 8 e 107 dello statuto di autonomia e degli
artt. 117, secondo comma, lettera s), e 118 Cost.; la disciplina
prevista dalla legge provinciale rientrerebbe nella materia
ambientale, intersecherebbe solo marginalmente le materie di
competenza provinciale e non realizzerebbe alcuna forma di maggior
tutela ambientale, attribuendo, invece, alla Provincia autonoma di
Bolzano una competenza che e' riservata al Ministro dell'ambiente in
considerazione dell'appartenenza della fauna al patrimonio
indisponibile dello Stato.
L'abbassamento del livello di tutela delle specie protette
sarebbe confermato dal decentramento amministrativo, che amplierebbe
la possibilita' di adozione di provvedimenti pregiudizievoli alla
conservazione delle specie, e dalle dichiarazioni della resistente
sull'esigenza di assicurare maggior tutela agli insediamenti
antropici.
La difesa dello Stato ribadisce, inoltre, che il decentramento
amministrativo delle competenze imporrebbe il rispetto dell'art. 107
dello statuto di autonomia; che la prevalenza degli interessi locali
su quelli generali di conservazione delle specie, determinando un
abbassamento del livello di tutela delle specie protette, si porrebbe
in contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario;
che la tutela dei grandi carnivori richiederebbe una pianificazione
su scala ultra provinciale.
16.- Con successiva memoria del 30 aprile 2019, la Provincia
autonoma di Bolzano ribadisce che il d.P.R. n. 357 del 1997 non puo'
costituire un limite alla legislazione provinciale, ne' costituire un
rafforzamento delle previsioni dell'art. 19 della legge n. 157 del
1992, poiche' le norme di attuazione dello statuto in materia di
minime proprieta' colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste,
di cui al d.P.R. n. 279 del 1974, riconducono alle due Province
autonome lo standard di protezione della fauna, mediante definizione
del calendario venatorio e delle specie cacciabili, nel rispetto dei
livelli di protezione risultanti dalle convenzioni internazionali e
dalle norme comunitarie.
Inoltre, la Provincia autonoma ribadisce: a) che la norma
impugnata persegue le stesse finalita' dell'art. 11 del d.P.R. n. 357
del 1997 e ne ha contenuto identico; b) che ha esercitato competenze
legislative statutarie, nel rispetto e, anzi, dando diretta
attuazione alla direttiva 92/43/CEE, che consente a determinate
condizioni, tutte rispettate dalla normativa provinciale in
discussione, di autorizzare le deroghe al divieto di abbattimento
delle specie protette; c) che non ha abbassato il livello di tutela
ambientale prescritto dal legislatore nazionale, poiche' le misure di
abbattimento possono essere attuate solo previo parere positivo
dell'ISPRA, al pari di quanto previsto dalla legislazione statale e,
quindi, a salvaguardia di interessi generali, senza violazione dei
principi di sussidiarieta' e adeguatezza di cui all'art. 118 Cost.;
d) che in Alto Adige e' necessario mantenere un giusto equilibrio tra
la presenza umana in ambito montano e quella degli animali selvatici,
mentre la diffusione di esemplari di orso e soprattutto di lupo
starebbe scoraggiando l'attivita' di allevamento e il trasferimento
degli animali in alpeggio, con conseguenze sulla qualita'
paesaggistica del territorio, sull'economia montana e sulla presenza
antropica in montagna; e) che il mantenimento del livello di tutela
ambientale da parte della norma impugnata sarebbe confermato dal
fatto che essa, a differenza del d.P.R. n. 357 del 1997, consente le
deroghe al divieto di abbattimento per due sole specie protette,
l'orso e il lupo.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con due distinti
ricorsi, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale,
rispettivamente, dell'art. 1 della legge della Provincia autonoma di
Trento 11 luglio 2018, n. 9 (Attuazione dell'articolo 16 della
direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche: tutela del sistema alpicolturale), in
riferimento agli artt. 117, primo e secondo comma, lettera s), e 118,
secondo comma, della Costituzione, nonche' all'art. 107 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), e dell'art. 1 della legge della Provincia autonoma di Bolzano
16 luglio 2018, n. 11 (Misure di prevenzione e di intervento
concernenti i grandi carnivori. Attuazione dell'articolo 16 della
direttiva 92/43/CEE), in riferimento all'art. 117, primo e secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 11 del d.P.R. 8
settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche), all'art. 118, primo e secondo comma, Cost., e agli artt.
4, 8 e 107 dello statuto speciale della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige.
Secondo la difesa dello Stato, le norme impugnate che, al fine di
dare attuazione alla normativa dell'Unione in materia di
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, attribuiscono ai
Presidenti delle Province autonome di Trento e di Bolzano il potere
di autorizzare la cattura e l'uccisione dell'orso (specie ursus
arctos) e del lupo (specie canis lupus), eccedono le competenze
legislative statutarie, poiche' il potere discrezionale di introdurre
deroghe al divieto di abbattimento delle specie protette attiene
all'esercizio della competenza esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema e il legislatore nazionale lo ha
attribuito al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare.
Inoltre, il decentramento di tale potere di deroga in capo ai
Presidenti delle due Province autonome determinerebbe un abbassamento
del livello di tutela ambientale in violazione degli obblighi
internazionali e di quelli derivanti dall'ordinamento comunitario e
comporterebbe un trasferimento di funzioni amministrative in
contrasto con i principi di sussidiarieta' e di adeguatezza di cui
all'art. 118 Cost. e con l'art. 107 dello statuto di autonomia,
poiche' attuato senza il rispetto del procedimento in esso delineato.
Infine, anche ritenendo che le Province autonome abbiano
esercitato competenze statutarie proprie, esse si sarebbero dovute
attenere al rispetto dell'art. 11 del d.P.R. n. 357 del 1997,
trattandosi di norma fondamentale di riforma economico-sociale, e
mantenere il potere di deroga al divieto di abbattimento delle specie
protette in capo al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare.
2.- In via preliminare, va disposta la riunione dei due giudizi
stante la loro evidente connessione.
3.- Nel merito i ricorsi non sono fondati.
4.- Ai fini della tutela della fauna selvatica viene, in primo
luogo, in rilievo la direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio
1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, cosiddetta
"direttiva habitat", che all'art. 12 prevede che «[g]li Stati membri
adottano i provvedimenti necessari atti ad istituire un regime di
rigorosa tutela delle specie animali di cui all'allegato IV, lettera
a), nella loro area di ripartizione naturale, con il divieto di: a)
qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di
tali specie nell'ambiente naturale; [...]».
Nell'allegato IV, lettera a), sono inclusi, tra gli altri, i
seguenti carnivori: canidae, alopex lagopus, canis lupus (tranne
specifiche eccezioni), ursidae, ursus arctos.
La stessa direttiva all'art. 16 prevede che: «[a] condizione che
non esista un'altra soluzione valida e che la deroga non pregiudichi
il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle
popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione
naturale, gli Stati membri possono derogare alle disposizioni
previste dagli articoli 12, 13, 14 e 15, lettere a) e b): a) per
proteggere la fauna e la flora selvatiche e conservare gli habitat
naturali; b) per prevenire gravi danni, segnatamente alle colture,
all'allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico e alle acque e ad
altre forme di proprieta'; c) nell'interesse della sanita` e della
sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante
interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e
motivi tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza
per l'ambiente; [...]».
5.- Inoltre, la Convenzione relativa alla conservazione della
vita selvatica e dell'ambiente naturale in Europa, adottata a Berna
il 19 settembre 1979, ratificata e resa esecutiva in Italia con legge
5 agosto 1981, n. 503, all'art. 6 prescrive che ogni parte contraente
adottera' leggi e regolamenti per la salvaguardia delle specie di
fauna selvatica specificamente elencate nell'allegato II, per le
quali e' vietata ogni forma di cattura e uccisione intenzionale.
Tra le specie protette rientrano gli orsi di tutte le specie e il
lupo.
Degli esemplari di tali specie il successivo art. 9 della
Convenzione di Berna consente l'abbattimento «per prevenire
importanti danni a colture, bestiame, zone boschive, riserve di
pesca, acque e altre forme di proprieta'», nonche' «nell'interesse
della salute e della sicurezza pubblica [...]».
Il quadro normativo sovranazionale e', dunque, nel senso che
possono essere autorizzate deroghe ai divieti di uccisione delle
specie protette, qualora queste siano necessarie al fine della
salvaguardia di altri interessi, e che il loro bilanciamento compete
alle autorita' nazionali, nel rispetto delle condizioni e dei limiti
derivanti dai vincoli europei e internazionali.
6.- Nell'ordinamento interno, anche prima dell'adozione della
"direttiva habitat" 92/43/CEE e del suo regolamento di attuazione, il
d.P.R. n. 357 del 1997, era stata introdotta la disciplina di tutela
delle specie protette e del prelievo venatorio con la legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio), che all'art. 1 annovera la
fauna selvatica nel patrimonio indisponibile dello Stato e, all'art.
2, per alcune specie, tra le quali l'orso e il lupo, prevede un
particolare regime di protezione, anche sotto il profilo
sanzionatorio (l'art. 30 punisce con sanzioni penali chi abbatte,
cattura o detiene mammiferi o uccelli compresi nell'elenco di cui
all'art. 2, tra cui e' compreso il lupo, e specificamente punisce chi
abbatte, cattura o detiene esemplari di orso).
Ma, nella prospettiva di un bilanciamento della protezione di
tali specie con le esigenze di tutela del suolo, del patrimonio
zootecnico e delle produzioni agricole, l'art. 19 della stessa legge
n. 157 del 1992 demanda proprio alle Regioni il controllo della fauna
selvatica, ivi comprese le specie dell'orso e del lupo (anche nelle
zone vietate alla caccia), da esercitare selettivamente, mediante
l'utilizzo di metodi ecologici e su parere dell'ex Istituto nazionale
per la fauna selvatica (INFS), poi confluito nell'Istituto superiore
per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), fino a consentire
l'abbattimento di tale fauna quando i metodi ecologici si rivelino
inefficaci.
Le attivita' poste in essere nell'ambito dei piani di
abbattimento regionali costituiscono legittimo esercizio di un potere
previsto dalla stessa legge n. 157 del 1992 e non possono, pertanto,
integrare la condotta sanzionata dal successivo art. 30, rientrando
nella cornice autorizzatoria del citato art. 19.
7.- Alla descritta disciplina statale di tutela delle specie
protette contenuta nella legge n. 157 del 1992 si e' sovrapposto il
regolamento attuativo della "direttiva habitat", di cui al d.P.R. n.
357 del 1997; tale normativa prevede una protezione rigorosa anche
per l'orso e il lupo, riproducendo pero' la disciplina dei prelievi
prevista dalla direttiva stessa e attribuisce il potere di
autorizzare la deroga al divieto di cattura o uccisione delle specie
protette al solo Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, sentiti per quanto di competenza il Ministro
per le politiche agricole e l'ISPRA «a condizione che non esista
un'altra soluzione valida e che la deroga non pregiudichi il
mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle
popolazioni della specie interessata nella sua area di distribuzione
naturale [...]» (art. 11, comma 1).
Va anche notato che lo stesso d.P.R. n. 357 del 1997, all'art. 1,
comma 4, attribuisce alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome di Trento e Bolzano la competenza a dare attuazione agli
obiettivi del regolamento, «nel rispetto di quanto previsto dai
rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione» e che la
previsione e' coerente con l'art. 16 della "direttiva habitat", che
conferisce il potere di deroga agli Stati membri genericamente
intesi, lasciando l'individuazione del soggetto competente ad attuare
l'art. 16 alle norme interne.
Nel caso di specie, occorre dunque verificare se il potere delle
Province autonome di dare applicazione all'art. 16 della direttiva in
questione trovi la sua legittimazione nello statuto speciale.
Le finalita' di tale potere (in particolare: «proteggere la fauna
e la flora selvatiche e conservare gli habitat naturali»; «prevenire
gravi danni, segnatamente alle colture, all'allevamento, ai boschi,
al patrimonio ittico e alle acque») attengono in misura rilevante
alle materie di competenza provinciale primaria di cui all'art. 8,
numero 16) e numero 21), dello statuto speciale: «alpicoltura e
parchi per la protezione della flora e della fauna», «agricoltura,
foreste e Corpo forestale, patrimonio zootecnico ed ittico [...]».
Tali competenze concorrono a delineare un peculiare assetto
dell'ecosistema delle Province autonome di Trento e di Bolzano e il
loro esercizio, pertanto, ben puo' essere rivendicato a livello
provinciale.
Questa Corte ha gia' riconosciuto la competenza delle Province
autonome all'attuazione della "direttiva habitat" (seppur con
riferimento specifico alla competenza sui «parchi per la protezione
della flora e della fauna»: sentenze n. 329 e n. 104 del 2008 e n.
378 del 2007); pertanto l'esistenza della competenza provinciale in
materia legittima l'attuazione, con legge provinciale, dell'art. 16
della "direttiva habitat" (art. 7 del d.P.R. 19 novembre 1987, n.
526, recante «Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle
province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto
del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616»; art. 40,
comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante «Norme
generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e
all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione
europea») e implica la non fondatezza delle questioni relative
all'art. 117, secondo comma, lettera s), e all'art. 118 Cost.
In particolare, non e' violato l'art. 118 Cost., dal momento che,
nelle materie di competenza legislativa provinciale, le funzioni
amministrative spettano alle Province (art. 16, comma 1, dello
statuto speciale; art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
266, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento), in virtu' del principio del
parallelismo tra le funzioni legislative e le funzioni amministrative
(sentenze n. 238 del 2007 e n. 236 del 2004) che tuttora vige per le
Province autonome.
Nel loro insieme, le competenze statutarie delle Province
autonome assicurano la complessiva tutela del particolare ecosistema
provinciale e, in considerazione delle particolari caratteristiche
dell'habitat alpino, giustificano l'attribuzione della competenza
all'esercizio della deroga all'autonomia provinciale, prevedendo un
sostanziale bilanciamento, legittimamente rimesso dalle leggi
provinciali impugnate ai Presidenti delle Province autonome, quali
organi idonei alla valutazione della dimensione anche localistica
degli interessi coinvolti.
8.- Le norme impugnate neppure si pongono in contrasto con l'art.
117, primo comma, Cost. poiche', come detto, la "direttiva habitat"
attribuisce il potere di deroga agli «Stati membri», per cui essa e'
indifferente a quale sia l'organo competente ad autorizzare le
deroghe ai divieti di abbattimento dell'orso e del lupo.
9.- Neppure e' fondata la questione relativa alla violazione dei
limiti derivanti dai principi dell'ordinamento giuridico e dalle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali previsti dall'art.
4 e richiamati dall'art. 8 dello statuto speciale: questa Corte ha
gia' chiarito, proprio con specifico riferimento al d.P.R. n. 357 del
1992, che le Province autonome non sono vincolate da atti
sublegislativi laddove attuino con legge le direttive europee nelle
materie di propria competenza (sentenze n. 104 del 2008 e n. 425 del
1999).
10.- Infine, quanto alla censura relativa alla violazione
dell'art. 107 dello statuto speciale, che subordina il trasferimento
di funzioni amministrative alle Province autonome all'emanazione di
norme di attuazione dello statuto, essa non e' fondata perche' non si
tratta di dare attuazione allo statuto, ma di sostituire la cedevole
disciplina statale con la competente legislazione provinciale.
Pertanto, le Province autonome hanno legittimamente esercitato
una competenza legislativa propria attribuendo il potere
discrezionale amministrativo, in ordine agli abbattimenti delle
specie in questione, ai rispettivi Presidenti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge della Provincia autonoma di
Trento 11 luglio 2018, n. 9 (Attuazione dell'articolo 16 della
direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche: tutela del sistema alpicolturale), promossa
dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt.
117, primo e secondo comma, lettera s), e 118, secondo comma, della
Costituzione, nonche' all'art. 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), con il ricorso
indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 16 luglio 2018, n. 11 (Misure di prevenzione e di intervento
concernenti i grandi carnivori. Attuazione dell'articolo 16 della
direttiva 92/43/CEE), promossa dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento all'art. 117, primo e secondo comma, lettera
s), Cost., in relazione all'art. 11 del d.P.R. 8 settembre 1997, n.
357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali,
nonche' della flora e della fauna selvatiche), all'art. 118, primo e
secondo comma, Cost., e agli artt. 4, 8 e 107 del d.P.R. n. 670 del
1972, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 luglio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 settembre 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA