N. 97 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 settembre 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 settembre 2019 (della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia). Sanita' pubblica - Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni in materia di limiti di spesa per il personale degli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale a decorrere dal 2019 - Esclusione dall'applicazione per le Regioni e per le Province autonome che provvedono al finanziamento del fabbisogno complessivo del servizio sanitario nazionale sul loro territorio senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato. - Decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 (Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria), convertito, con modificazioni, nella legge 25 giugno 2019, n. 60, art. 11, comma 4-bis.(GU n.43 del 23-10-2019 )
Ricorso nell'interesse della Regione Autonoma Friuli-Venezia
Giulia (codice fiscale n. 80014930327), Trieste, piazza Unita'
d'Italia n. 1, in persona della Presidente della Regione, on. dott.
Massimiliano Fedriga, (c.f. FDRMSM80L02L781U), rappresentata e
difesa, giusta procura speciale a margine del presente atto, dagli
avv.ti Ettore Volpe (cod. fisc.: VLPTTR57E11L050S; fax: 040.3772929;
posta elettronica certificata: ettore.volpe@certregione.fvg.it) e
Daniela Iuri (cod. fisc.: RIUDNL63M56L483B; fax: 040.3772929; posta
elettronica certificata: daniela.iuri@certregione.fvg.it) ed
elettivamente domiciliata presso la Regione Autonoma Friuli-Venezia
Giulia - Ufficio di rappresentanza in 00186 Roma, piazza Colonna, n.
355;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri (codice fiscale
n. 80188230587), in persona del Presidente del Consiglio pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la cui sede in 00186 Roma, via dei Portoghesi, n. 12, e' domiciliato
ex lege;
Per la dichiarazione d'illegittimita' costituzionale, dell'art.
11, comma 4-bis del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 recante
«Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria
e altre misure urgenti in materia sanitaria», come introdotto dalla
legge 25 giugno 2019, n. 60, recante «Conversione in legge con
modificazioni, del decreto legge 30 aprile 2019 n. 35, recante
«Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria
e altre misure urgenti in materia sanitaria», che statuisce che «Le
disposizioni di cui ai commi 1, 2, 3 e 4 non si applicano alle
regioni e alle province autonome che provvedono al finanziamento del
fabbisogno complessivo del servizio sanitario nazionale sul loro
territorio senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, Serie generale, n. 152, del 1°
luglio 2019 ed entrata in vigore dal giorno successivo a quello della
sua pubblicazione.
Fatto
1.- L'impugnato art. 11, comma 4-bis del decreto-legge 30 aprile
2019, n. 35, come convertito dalla legge 25 giugno 2019, n. 60,
statuisce che «Le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 3 e 4 non si
applicano alle regioni e alle province autonome che provvedono al
finanziamento del fabbisogno complessivo del servizio sanitario
nazionale sul loro territorio senza alcun apporto a carico del
bilancio dello Stato».
Il comma 4-bis precisa che le disposizioni precedenti non si
applicano alle regioni e province autonome che provvedono al
finanziamento del fabbisogno complessivo del servizio sanitario
nazionale sul proprio territorio senza apporto a carico del bilancio
dello Stato (trattasi, come noto, di tutte le Autonomie speciali a
eccezione della Regione Siciliana).
1.1.- Effetti dell'art. 11, commi da 1 a 4 del decreto-legge n. 35
del 2019.
Il comma 1 dell'art. 11 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35,
come convertito dalla legge 25 giugno 2019, n. 60, stabilisce che, a
decorrere dal 2019, la spesa per il personale degli enti del SSN
delle regioni non potra' superare il valore della spesa sostenuta
nell'anno 2018, come certificata dal c.d. «Tavolo di verifica degli
adempimenti», o, se superiore, il corrispondente ammontare per l'anno
2004, diminuito dell'1,4 per cento (trattasi del limite di spesa gia'
previsto dall'art. 2, comma 71, della legge n. 191 del 2009).
Il successivo comma 2 precisa che, ai fini dell'aggiornamento del
parametro di riferimento relativo al costo del personale, la spesa e'
considerata al lordo dei c.d. «onori riflessi» e dell'IRAP
concernente il personale al quale si applica.
Il comma 3 consente alle regioni ordinarie e alla Regione
Siciliana, previo accordo da definirsi con il Ministero della salute
e il Ministero dell'economia e delle finanze, di incrementare
ulteriormente i limiti di spesa di cui al comma 1 di un ammontare non
superiore alla riduzione strutturale della spesa gia' sostenuta per
servizi sanitari esternalizzati prima dell'entrata in vigore del
provvedimento in esame.
Il comma 4 assoggetta il nuovo vincolo di spesa per il personale,
parametrato al 2018, alle verifiche del c.d. «Tavolo tecnico per la
verifica degli adempimenti» che dovra' certificare, ai sensi dei
commi 71 e 72 della legge n. 191 del 2009, l'effettivo conseguimento
degli obiettivi di contenimento della spesa.
La regione e' considerata adempiente ove sia accertato
l'effettivo conseguimento degli obiettivi previsti o, in caso
contrario, ove abbia comunque assicurato l'equilibrio economico
secondo la disciplina vigente.
La Relazione di accompagnamento al d.d.l. di conversione del d.l.
n. 35 del 2019 afferma che:
«l'art. 11 recante disposizioni in materia di personale e di
nomine negli enti del Servizio sanitario nazionale interviene con
misure finalizzate a superare la ormai cronica carenza di personale
del Servizio sanitario nazionale, determinatasi negli anni a seguito
del blocco del turn over anche in relazione, in particolar modo, ai
limiti di spesa previsti dalla legislazione vigente in materia
assunzionale»;
«tale criticita' e' destinata ad acuirsi a seguito
dell'entrata in vigore delle disposizioni sul pensionamento
anticipato (c.d. quota 100) di cui all'art. 14 del decreto-legge 28
gennaio 2019, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
marzo 2019, n. 26, che incidera' inevitabilmente sulla consistenza
numerica del personale sanitario in servizio presso le strutture dei
servizi sanitari regionali, rischiando di compromettere l'erogazione
dei livelli essenziali di assistenza»;
le disposizioni circa i limiti di spesa per il personale
«necessitano [...] di essere riviste alla luce della dinamica piu'
recente della spesa effettiva di personale sostenuta delle regioni,
in rapporto anche alla riorganizzazione intervenuta nei sistemi
sanitari regionali»;
«l'articolo in esame ha l'obiettivo di rivedere i predetti
limiti alla spesa di personale del Servizio sanitario nazionale
salvaguardando nel contempo l'equilibrio economico finanziario del
sistema, nel quadro del rispetto degli adempimenti relativi
all'erogazione dei livelli essenziali di assistenza».
La Relazione tecnica del MEF ribadisce che «l'art. 11, con i
commi da 1 a 4, interviene con misure finalizzate a superare la ormai
cronica carenza di personale del Servizio sanitario nazionale,
determinatasi negli anni a seguito del blocco del turn-over anche in
relazione, in particolar modo, ai limiti di spesa previsti dalla
legislazione vigente in materia assunzionale» e che «tale criticita'
e' destinata ad acuirsi a seguito dell'entrata in vigore delle
disposizioni sul pensionamento anticipato (quota 100) di cui all'art.
14 del decreto-legge n. 4 del 2019, che incidera' inevitabilmente
sulla consistenza numerica del personale sanitario in servizio presso
le strutture dei servizi sanitari regionali, rischiando di
compromettere l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza». Si
aggiunge che l'articolo «ha quindi l'obiettivo di rivedere i predetti
limiti alla spesa di personale del SSN salvaguardando nel contempo
l'equilibrio economico finanziario del sistema, nel quadro del
rispetto degli adempimenti relativi all'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza», sicche' «la previsione di nuovi limiti di
spesa non comporta oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica».
1.2.- Effetti dell'art. 11, comma 4-bis del decreto-legge n. 35 del
2019.
Il comma 4-bis precisa che le disposizioni precedenti non si
applicano alle regioni e province autonome che provvedono al
finanziamento del fabbisogno complessivo del servizio sanitario
nazionale sul proprio territorio senza apporto a carico del bilancio
dello Stato (trattasi, come noto, di tutte le Autonomie speciali a
eccezione della Regione Siciliana).
Nella c.d. Relazione tecnica «al passaggio» del MEF, presentata
ai sensi dell'art. 17, comma 3, della legge n. 196 del 2009 al fine
di illustrare al Senato gli effetti finanziari delle modifiche
apportate dalla Camera dei deputati in sede di conversione del
decreto-legge n. 35 del 2019 (si ricorda che nessuna modifica,
invece, e' stata apportata dal Senato della Repubblica, che ha
approvato sic et simpliciter il testo licenziato dall'altro ramo del
Parlamento), si aggiunge che:
quanto ai commi da 1 a 4, «la Camera dei Deputati ha
apportato talune modifiche, prive di effetti finanziari»;
sono stati eliminati i riferimenti contenuti nei commi 1, 3 e
4 alle Province Autonome di Trento e Bolzano, sulla base della
considerazione che esse provvedono integralmente al proprio
fabbisogno sanitario»;
«coerentemente, il nuovo comma 4-bis dispone che la
disciplina recata ai commi precedenti non si applica alle Regioni e
alle province autonome che provvedono integralmente al proprio
fabbisogno sanitario»;
«Le modifiche introdotte non determinano effetti finanziari
in quanto per le citate regioni e province autonome non destinatarie
di quanto disposto dall'art. 11 resta vigente la disciplina di cui
all'art. 2, comma 71, della legge n. 191/2009».
In conclusione, e' possibile affermare che per effetto dell'art.
11, commi da 1 a 4, e' di riconoscere una maggiore autonomia alle
regioni ordinarie nell'ambito della spesa per il personale, entro il
limite di spesa complessivo gia' fissato per ciascun sistema
sanitario regionale. Tale maggiore autonomia di spesa, pero', non e'
riconosciuta alle autonomie speciali, a eccezione della regione
Siciliana.
2.- Quanto ai limiti alla spesa del personale del Servizio sanitario
nazionale.
Negli anni recenti, il legislatore statale ha piu' volte
introdotto nell'ordinamento disposizioni di coordinamento della
finanza pubblica dirette al fine di contenere la spesa per il
personale degli enti del servizio sanitario nazionale.
In particolare:
con l'art. 1, comma 565 della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(legge finanziaria 2007), il legislatore ha stabilito che la spesa
del personale degli enti del servizio sanitario nazionale non dovesse
superare per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009, l'ammontare
dell'anno 2004, diminuito dell'1,4 per cento e cio' «per garantire il
rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi
di finanzia pubblica per il triennio 2007-2009»;
con l'art. 2, comma 71 del decreto-legge 23 dicembre 2009, n.
191, il legislatore ha confermato lo stesso limite di spesa (id est
il corrispondente ammontare del 2004, diminuito dell'1,4 per cento)
anche per gli anni 2010, 2011 e 2012, quale misura di «concorso alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica»;
con l'art. 17, comma 3 del decreto-legge 6 luglio 2011, n.
98, il legislatore ha esteso la disciplina dell'art. 2, comma 71
della legge n. 191/2009, anche agli esercizi 2013 e 2014;
con l'art. 15, comma 21 del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95 il legislatore, novellando l'art. 17, comma 3 appena citato, ha
applicato la disciplina ivi prevista anche per il 2015;
infine, con l'art. 1, comma 584 della legge 23 dicembre 2014,
n. 190 (legge di stabilita' 2015) il legislatore, ulteriormente
novellando l'art. 17, comma 3 citato, ha posticipato fino
all'esercizio 2020 il termine di applicazione della relativa
disciplina di contenimento della spesa.
Da tale evoluzione legislativa evince che, per gli anni 2019 e
2020, il contenimento della spesa del personale degli enti del
servizio sanitario risulta disciplinato da:
1. l'art. 11, commi da 1 a 4 del decreto-legge n. 35/2019;
2. l'art. 17, comma 3 del decreto-legge n. 98/2011.
L'art. 11, commi da 1 a 4 del decreto-legge n. 35/2019 non trova
applicazione agli enti del servizio sanitario della Regione
Friuli-Venezia Giulia, perche' e' lo stesso legislatore ordinario ad
escluderlo, con il comma 4-bis dello stesso art. 11.
Richiamando il consolidato orientamento di questa Corte
costituzionale, invero, «lo Stato, quando non concorre al
finanziamento della spesa sanitaria neppure ha titolo per dettare
norme di coordinamento finanziario» (cosi', da ultimo, la sentenza n.
125/2015 che ha ad oggetto una norma strettamente connessa con il
citato art. 15, comma 21 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
disposizione proprio in materia di contenimento della spesa del
personale degli enti del servizio sanitario).
La mancata applicazione agli enti del servizio sanitario
regionale delle norme in materia di contenimento della spesa
sanitaria non comporta, ovviamente, che a tali enti e alla regione
stessa non venga richiesto di concorrere al raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica.
L'autonomia finanziaria riconosciuta a tali enti e la maggiore
responsabilita' attribuita nel finanziamento della spesa sanitaria
presuppone tuttavia che il concorso:
1) debba essere chiesto alla regione e non direttamente agli
enti del servizio sanitario;
2) debba rispettare il principio dell'accordo e lasciare alla
regione la liberta' di scelta sulle modalita' di finanziamento del
contributo destinato al risanamento delle finanze statali.
In questo senso si muovono i protocolli di intesa sottoscritti,
negli ultimi anni, tra la regione e il Ministero dell'economia e
delle finanze, tra cui, da ultimo, occorre citare il protocollo del
25 febbraio 2019 che, in parte e' stato recepito con l'art. 33-ter
del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 e in altra parte sara'
recepito con norma di attuazione statutaria gia' approvata dalla
Commissione paritetica di cui all'art. 65 dello statuto e in corso di
approvazione da parte del Consiglio del ministri.
3.- Quanto alla valutazione della portata lesiva del D.L. n. 35 del
2019.
Si deve considerare che l'art. 15-bis del d.l. n. 35 del 2019,
inserito in sede di conversione in legge, stabilisce che «Le
disposizioni del presente decreto si applicano alle regioni a statuto
speciale e alle Province Autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con i rispettivi statuti e con le relative norme di
attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3».
Si tratta, come si desume dalla rubrica dell'articolo, della
«clausola di salvaguardia» delle attribuzioni statutarie delle
autonomie speciali, clausola che esclude la determinazione di effetti
pregiudizievoli per le regioni a statuto speciale e,
conseguentemente, esclude la portata lesiva del decreto legge n.
35/2019.
A tal proposito, la Corte costituzionale ha affermato che
«l'illegittimita' costituzionale di una previsione legislativa non e'
esclusa dalla presenza di una clausola di salvaguardia, laddove tale
clausola entri in contraddizione con quanto affermato dalle norme
impugnate, con esplicito riferimento alle regioni a statuto speciale
e alle province autonome» (cfr. sentt. n. 231 e n. 154 del 2017).
Inoltre, «l'operativita' delle clausole di salvaguardia deve
essere esclusa nei particolari casi in cui singole norme di legge, in
virtu' di una previsione espressa, siano direttamente e
immediatamente applicabili agli enti ad autonomia speciale» (sentt.
n. 231 del 2017 e n. 40 del 2016).
Nel caso di specie, mentre in astratto la clausola di
salvaguardia impedisce gli effetti lesivi della disciplina sopra
descritta, in concreto il comma 4-bis limita gli effetti di maggiore
autonomia di spesa alle sole regioni ordinarie e alla Regione
Siciliana, escludendo le altre autonomie speciali da tale previsione
di maggior favore.
In questa prospettiva, dunque, sussiste l'interesse
all'impugnazione, in quanto l'interpretazione del testo di legge nel
senso dell'inoperativita' della clausola di salvaguardia sarebbe
«prima facie non implausibile» e tale da fondare l'ammissibilita' del
gravame (cfr, sent. n. 103 del 2018).
4.- Competenza legislativa in materia di sanita' della Regione
Autonoma FVG.
La Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, in tema di sanita' ha
competenza legislativa concorrente a norma dell'art. 5, comma 1 punto
16) della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 11 (statuto
speciale della Regione Autonoma FVG), nonche' nell'art. 117, terzo
comma, della Cost, in quanto la materia della «tutela della salute»
da esso contemplata e' piu' ampia rispetto a quella «igiene e
sanita'», in applicazione dell'art. 10 della legge costituzionale n.
3 del 2001.
Relativamente al meccanismo di finanziamento del Servizio
sanitario nazionale, si rappresenta che a decorrere dal 1997, ai
sensi dell'art. 1, comma 144, della legge 23 dicembre 1996, n. 662
(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), la Regione
Autonoma Friuli-Venezia Giulia provvede in via esclusiva, con risorse
del proprio bilancio, al finanziamento complessivo dell'assistenza
sanitaria regionale, ivi compresi, quindi, sia i livelli essenziali
uniformi di cui al DPCM 12 gennaio 2017, sia le prestazioni sanitarie
aggiuntive e quindi superiori agli stessi, quale espressione delle
scelte politiche regionali che consentono di trasformare le risorse a
disposizione in risposte ai bisogni di assistenza alla cittadinanza
(deliberazione della Giunta regionale n. 1783, del 22 settembre
2017).
La norma innanzi citata, infatti, dispone che «a decorrere dal
1997 sono soppresse le quote del fondo sanitario nazionale a carico
del bilancio dello Stato a favore della Regione Friuli-Venezia Giulia
che provvede al finanziamento dell'assistenza sanitaria con i
proventi dei contributi sanitari e con risorse del proprio bilancio.
(...)».
L'attribuzione delle risorse finanziarie agli enti del Servizio
sanitario regionale segue la disciplina prevista dagli articoli 11 e
ss. di cui al titolo terzo della legge regionale n. 49/1996. In
sintesi, gli enti del SSR predispongono, previa negoziazione ad oggi
con l'Amministrazione regionale (direzione centrale salute, politiche
sociali e disabilita'), gli atti di programmazione ed i bilanci di
previsione pluriennali ed annuali che vengono, successivamente,
approvati dalla Giunta regionale previa verifica della loro coerenza
con i contenuti della pianificazione e con il quadro degli obiettivi,
delle risorse e dei criteri di finanziamento prestabiliti.
La regione, quindi, per il tramite della Direzione centrale
salute, politiche sociali e disabilita', provvede, nel corso
dell'esercizio finanziario di riferimento, ad erogare ai suddetti
enti le risorse finanziarie. in conformita' ai bilanci di previsione
approvati nonche' al controllo periodico ed annuale della gestione.
Le attivita' del Servizio sanitario regionale, finalizzate ad
assicurare tutte le prestazioni di assistenza sanitaria, sono,
quindi, complessivamente finanziate dalla Regione FVG sulla quale
gravano inevitabilmente ed esclusivamente gli effetti dal punto di
vista patrimoniale di scelte comportanti una maggiore spesa
sanitaria.
5.- Quanto alla materia cui ascrivere l'art. 11 del d.l. n. 35 del
2019.
Secondo la giurisprudenza costituzionale (ex plurimis cfr. sent.
n. 125 del 2015, § 4.1.) in via generale le norme che fissano limiti
alla spesa sanitaria devono essere ascritte alle materie «tutela
della salute» e «coordinamento della finanza pubblica», entrambe di
competenza concorrente ex art. 117, comma 3, della Costituzione.
Alla luce dell'ambito d'autonomia della Regione Friuli-Venezia
Giulia, l'art. 11 ricade nell'ambito delle materie «ordinamento degli
uffici e degli enti dipendenti dalla regione e stato giuridico ed
economico del personale ad essi addetto», di competenza regionale
esclusiva ex art. 4 dello statuto regionale, e «igiene e sanita',
assistenza sanitaria ed ospedaliera, nonche' [...] recupero dei
minorati fisici e mentali», di competenza concorrente ex art. 5 dello
statuto regionale. Sono parimenti interessate le previsioni
statutarie che riconoscono alla Regione peculiare autonomia
economico-finanziaria (artt. 7 e 48).
Ancorche' l'art. 11, come si e' sopra osservato, sia inteso ad
assicurare il soddisfacimento dei LEA grazie alla maggiore
flessibilita' nella gestione del personale, non sembra possibile
ascrivere la previsione in commento alla materia «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale», di competenza legislativa esclusiva ex art. 117, comma 2,
lettera m), della Cost.. A tal proposito, infatti, la Corte
costituzionale (sent. n. 125 del 2015) ha affermato che:
la lettera m) «riguarda fattispecie per le quali la normativa
statale definisce il livello essenziale di erogazione delle
prestazioni destinate ai fruitori dei vari servizi sociali», nel
senso che «nella prospettiva della loro tutela la Costituzione
assegna «al legislatore statale un fondamentale strumento per
garantire il mantenimento di una adeguata uniformita' di trattamento
sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema
caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale
decisamente accresciuto (sentenza n. 111 del 2014)»;
i LEA rappresentano quindi degli «standard minimi» (sentenza
n. 115 del 2012) da assicurare in modo uniforme su tutto il
territorio nazionale, per cui «la deroga alla competenza legislativa
delle regioni, in favore di quella dello Stato, e' ammessa solo nei
limiti necessari ad evitare che, in parti del territorio nazionale,
gli utenti debbano assoggettarsi ad un regime di assistenza sanitaria
inferiore, per quantita' e qualita', a quello ritenuto intangibile
dallo Stato» (sentenza n. 207 del 2010), «ferma comunque la
possibilita' delle singole regioni, nell'ambito della loro competenza
concorrente in materia, di migliorare i suddetti livelli di
prestazioni» (sentenza n. 200 del 2009)»;
le norme che, invece, fissano dei limiti di spesa o riducono
gli standard del servizio sanitario nazionale «non tend[ono] a
garantire un minimum intangibile alla prestazione, ma ad imporre un
tetto massimo alla stessa».
6.- La giurisprudenza costituzionale in tema di compatibilita' delle
previsioni di legge statale in materia di limiti alla spesa pubblica
con le attribuzioni delle regioni autonome che finanziano
integralmente il sistema sanitario regionale.
La giurisprudenza costituzionale, con orientamento consolidato,
ha affermato che «lo Stato, quando non concorre al finanziamento
della spesa sanitaria, "neppure ha titolo per dettare norme di
coordinamento finanziario»" (sent. n. 103 del 2018, in termini
sostanzialmente identici cfr. anche sentt. nn. 341 del 2009 e 125 del
2015).
Secondo la Corte costituzionale, dunque, dalla competenza
legislativa statale concorrente nelle materie «tutela della salute» e
«coordinamento della finanza pubblica» sono esclusi non solo i
contenuti di «dettaglio» concernenti l'organizzazione del sistema
sanitario (si veda, sul punto, ancora la sent. n. 125 del 2015, in
cui si e' affermato, ad esempio, che le norme che dispongono la
ridefinizione del numero dei posti letto fruibili nei sistemi
sanitari regionali «non si articolano in enunciati generali
riconducibili alla categoria dei principi, ma pongono in essere una
disciplina di dettaglio»), ma anche le misure di generale
«contenimento della spesa», ove esse siano rivolte alle autonomie
speciali che, come la Regione Friuli-Venezia Giulia, finanziano
integralmente il Servizio sanitario regionale.
Nel caso di specie, pero', l'art. 11 ha esteso le norme di
maggiore autonomia finanziaria solo alle regioni ordinarie e alla
Regione Siciliana (unica autonomia speciale che beneficia di
finanziamenti statali per la sanita' regionale).
Al contrario, secondo l'interpretazione avanzata nella citata
Relazione tecnica del MEF, alle altre Autonomie speciali, che
finanziano integralmente la sanita' regionale, si continua ad
applicarsi la piu' stringente «disciplina di cui all'art. 2, comma
71, della legge n. 191/2009».
Ne consegue che alle autonomie speciali che finanziano
integralmente il SSN si applica una normativa piu' rigorosa di quella
applicabile alle autonomie ordinarie che attingono al Fondo sanitario
nazionale.
Tale effetto, prodotto dall'art. 11, comma 4-bis, e'
incompatibile con le competenze regionali riconosciute dall'art. 117,
comma 3, della Cost., nonche' dagli artt. 4, 5, 7, 48 e 49 dello
statuto e dall'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, a tenor del
quale «Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni
della presente legge costituzionale si applicano anche alle regioni a
statuto speciale ed alle Province Autonome di Trento e di Bolzano per
le parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a
quelle gia' attribuite».
L'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 reca una clausola
generale, volta a precludere l'effetto paradossale che leggi
attuative della riforma del Titolo V della Costituzione rendano
l'autonomia delle Regioni a statuto speciale (garantita dall'art. 116
della Cost. e dagli statuti) minore di quella delle regioni
ordinarie.
Detta clausola di salvaguardia, ancorche' espressamente
finalizzata a orientare l'interpretazione della stessa legge cost. n.
3 del 2001, e' - per l'appunto - generale, nel senso che impedisce
una lettura del diritto positivo, anche di rango subcostituzionale,
tale da porre le regioni ad autonomia speciale in posizione deteriore
rispetto alle autonomie ordinarie.
L'art. 11, comma 4-bis del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35
recante «Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione
Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria», come
introdotto dalla legge 25 giugno 2019, n. 60, recante «Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto legge 30 aprile 2019, n. 35,
recante «Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione
Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria», che statuisce
che «Le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 3 e 4 non si applicano
alle regioni e alle province autonome che provvedono al finanziamento
del fabbisogno complessivo del servizio sanitario nazionale sul loro
territorio senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato», e'
illegittimo e violativo delle attribuzioni costituzionali della
Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, che ne chiede l'annullamento
per i seguenti motivi di
Diritto
1. Illegittimita' dell'articolo 11 comma 4-bis del decreto legge 30
aprile 2019, n. 35 come introdotto dalla legge 25 giugno 2019, n. 60,
per violazione degli articoli 5, 116 della Costituzione nonche'
dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2011.
Il legislatore statale, introducendo in sede di conversione del
decreto legge n. 35/2019, l'art. 11, comma 4-bis, ha voluto
uniformare la disciplina del contenimento delle spese del personale
in materia sanitaria ai gia' richiamati principi elaborati dalla
Corte costituzionale, che escludono che lo Stato possa introdurre
disposizioni di coordinamento della finanza pubblica in materia
sanitaria indirizzandole alle autonomie regionali che finanziano
integralmente tale spesa con risorse proprie.
In questo scenario interpretativo, la disposizione introdotta dal
legislatore statale, apparentemente conforme alle indicazioni della
Corte costituzionale, risulta tuttavia incompleta, e in quanto tale
illegittima, perche' applica i principi elaborati dalla Corte
costituzionale in riferimento solo ad alcune delle disposizioni
vigenti nell'ordinamento, e non a tutte.
Il persistente vigore dell'art. 17, comma 3 del decreto-legge n.
98/2011, invero, limita l'autonomia di spesa della regione, rendendo
inefficacie ogni decisione di spesa diretta ad incrementare le spese
del personale sanitario degli enti del servizio sanitario regionale
oltre i limiti previsti al richiamato art. 17, comma 3, pur se essa
risulti compatibile con gli equilibri finanziari del bilancio
regionale e con gli oneri di risanamento della finanza pubblica posti
a carico della regione.
Ancora sotto altro profilo, in linea con quanto riportato nelle
relazioni tecniche del Ministero dell'economia e delle finanze,
risulta che con l'impugnato comma 4-bis, il legislatore statale abbia
voluto differenziare i limiti applicati, in subiecta materia, alle
regioni beneficiate dall'apporto dello Stato nel finanziamento del
servizio sanitario e a quelle che, al contrario, sono escluse dallo
stesso beneficio, assegnando alle prime un vincolo piu' flessibile (e
quindi piu' favorevole) rispetto alle seconde.
Tale differenziazione, tuttavia, contrasta apertamente con i
principi autonomistici fissati dagli articoli 5, 116 della
Costituzione nonche' dell'articolo 10 della legge costituzionale n.
3/2011, in quanto limita le scelte legislative e di spesa proprio
delle regioni che legislatore costituzionale ha voluto dotate di
maggiore autonomia o, in ogni caso, di una autonomia almeno pari a
quella delle regioni a statuto ordinario (ai sensi dell'articolo 10
della legge costituzionale n. 3/2001).
Secondo la ricorrente, invero, anche laddove si riconoscesse la
competenza dello Stato ad adottare misure di contenimento della spesa
sanitaria della regione, l'esercizio di tale competenza dovrebbe
essere guidato dai principi di differenziazione sottesi al disegno
costituzionale, che impongono di verificare costantemente la
necessita' di adeguare la disciplina di legge alle prerogative delle
autonomie speciali.
Con l'articolo impugnato, viceversa, il legislatore statale
determina il radicale stravolgimento di tali principi, degradando
l'autonomia differenziata rispetto a quella ordinaria.
Per questo motivo, si censura il fatto che il legislatore
statale, introducendo il comma 4-bis, abbia escluso l'applicazione
della piu' favorevole disciplina prevista dall'art. 11, commi da 1 a
4 alla Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia.
2.- Illegittimita' dell'articolo 11 comma 4-bis del decreto-legge 30
aprile 2019, n. 35,, come introdotto dalla legge 25 giugno 2019, n.
60, per violazione degli articoli 117 della Costituzione, articoli 4,
5, 7, 48 e 49 dello statuto, dell'art. 10 della legge costituzionale
n. 3/2011.
Come gia' rilevato, l'impugnato comma 4-bis, nel dettare una
disciplina di dettaglio in relazione al contenimento della spesa del
personale sanitario, invade illegittimamente plurimi ambiti di
competenza della regione ricorrente.
In primo luogo, la sua competenza esclusiva in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione e
stato giuridico ed economico del personale ad essi addetto» (art. 4,
comma 1, numero 1) dello statuto regionale), nella misura in cui,
impedendo alla regione di dotare il sistema sanitario del personale
adeguato, la priva della liberta' di organizzarlo liberamente, in
funzione delle prestazioni sanitarie che intende offrire ai propri
cittadini.
In secondo luogo e' incisa la competenza concorrente in materia
di «igiene e sanita', assistenza sanitaria e ospedaliera, nonche'
[...] recupero dei minorati fisici e mentali» (art. 5, comma 1,
numero 16) dello statuto regionale) e, ai sensi del combinato
disposto degli articoli 10 della legge costituzionale n. 3/2001 e
dell'art. 117, terzo comma, la competenza concorrente in materia di
«tutela della salute», nella misura in cui i limiti posti alla
dotazione del personale incidono, anche indirettamente, nello stesso
esercizio delle competenze in materia sanitaria, obbligando di fatto
la regione ad offrire ai suoi cittadini le sole prestazioni sanitarie
compatibili con i vincoli organizzativi che discendono dalla
impugnata disposizione.
In terzo luogo e' violata la competenza in materia di
coordinamento della finanza pubblica che, per quanto gia' detto, con
riferimento agli enti dipendenti della regione e rispetto alle
funzioni integralmente finanziate dalla regione (come quella
sanitaria), spetterebbe alla regione stessa e non allo Stato, avendo
essa la piena responsabilita' del finanziamento della relativa
funzione.
Le riferite illegittimita', peraltro, si apprezzano anche nella
prospettiva del difetto di ragionevolezza, poiche' il trattamento
(deteriore) riservato alla regione dall'art. 4-bis non soddisfa alcun
interesse meritevole di tutela e sembra ispirato unicamente ad una
immotivata (e inaccettabile) volonta' di punizione delle autonomie
speciali.
Invero, nessun effetto finanziario a beneficio della finanza
pubblica potrebbe mai discendere dal piu' svantaggioso vincolo
imposto alla Regione.
La Regione, infatti, dopo aver corrisposto i contributi alla
finanza statale di cui all'art. 33-ter del decreto-legge n. 34/2019
(che recepisce il protocollo di intesa del 25 febbraio 2019) e nel
rispetto degli equilibri del proprio bilancio, puo' liberamente fare
uso delle risorse risparmiate per effetto dell'art. 17, comma 3
citato impiegandole per altre destinazioni di spesa e con cio'
rendendo il vincolo irrilevante sul piano del conto consolidato della
finanza pubblica e dei vincoli finanziari convenuti a livello
dell'Unione europea.
A tale irrilevanza finanziaria si accompagna, tuttavia,
l'ingiustificato deterioramento delle prestazioni sanitarie destinate
ai cittadini della regione anche in relazione a quelle della restante
parte del territorio nazionale.
3.- Illegittimita' dell'art. 11 comma 4-bis del decreto legge 30
aprile 2019, n. 35, come introdotto dalla legge 25 giugno 2019, n.
60, per violazione degli articoli 3 e 77 della Costituzione in
relazione all'art. 117 della Costituzione e agli articoli 4, 5, 7, 48
e 49 dello statuto.
La disposizione viola il principio di ragionevolezza ex art. 3
della Cost. e dell'art. 77 della Cost., in riferimento alle segnalate
competenze regionali ex artt. 117 della Cost. e 4, 5, 7 e 48 della
Cost., anche sotto il profilo della contraddittorieta'
dell'intervento legislativo urgente.
La disposizione gravata, infatti, pur essendo intesa a «superare
la ormai cronica carenza di personale del Servizio sanitario
nazionale, determinatasi negli anni a seguito del blocco del turn
over anche in relazione, in particolar modo, ai limiti di spesa
previsti dalla legislazione vigente in materia assunzionale» (cosi'
la gia' citata Relazione d'accompagnamento al d.d.l. di conversione
del d.l. n. 35 del 2019), limita gli effetti attesi alle sole regioni
ordinarie e alla Regione Siciliana, in maniera contraddittoria con
l'obiettivo che il legislatore statale ha inteso porre e che ha
ritenuto cosi' meritevole di perseguimento da ricorrere allo
strumento della decretazione d'urgenza.
P.Q.M.
La Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, come in epigrafe
rappresentata e difesa, chiede che codesta Ecc.ma Corte
costituzionale voglia:
accogliere il presente ricorso;
per l'effetto, dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 11, comma 4-bis del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35
recante «Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione
Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria», come
introdotto dalla legge 25 giugno 2019, n.60, recante «Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35,
recante «Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione
Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria», che statuisce
che «Le disposizioni di cui ai commi 1, 2, 3 e 4 non si applicano
alle regioni e alle province autonome che provvedono al finanziamento
del fabbisogno complessivo del servizio sanitario nazionale sul loro
territorio senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, Serie generale, n. 152, del 1°
luglio 2019 ed entrata in vigore dal giorno successivo a quello della
sua pubblicazione, per contrasto con i principi autonomistici fissati
dagli artt. 5 e 116 della Cost., nonche' dall'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001; per violazione dell'art. 117 della Cost. e degli
artt. 4, 5, 7, 48 e 49 dello statuto, anche in riferimento al
principio di ragionevolezza ex art. 3 della Cost.; per violazione del
principio di ragionevolezza ex art. 3 della Cost. e dell'art. 77
della Cost., in riferimento alle segnalate competenze regionali ex
artt. 117 della Cost. e 4, 5, 7, 48 e 49 della Costituzione.
Trieste-Roma, 28 agosto 2019
Avv.: Volpe - Avv.: Iuri