N. 170 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 maggio 2019
Ordinanza del 16 maggio 2019 della Corte dei Conti - Sez. regionale
di controllo per l'Abruzzo nel giudizio di parificazione dei
rendiconti generali della Regione Abruzzo per gli esercizi finanziari
2014 e 2015.
Porti e aeroporti - Norme della Regione Abruzzo - Interventi in
favore della Societa' Abruzzese Gestione Aeroporto (SAGA Spa ) -
Riconoscimento di un contributo a favore della SAGA Spa, concesso
sotto forma di sottoscrizione dell'aumento di capitale -
Riconoscimento della legittimita' del debito fuori bilancio della
Regione Abruzzo nei confronti della SAGA Spa - Omessa preventiva
comunicazione della misura alla Commissione europea.
- Legge della Regione Abruzzo 4 luglio 2015, n. 19 ("Interventi in
favore della Societa' Abruzzese Gestione Aeroporto (SAGA Spa )"),
artt. 1 e 2.
(GU n.43 del 23-10-2019 )
LA CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo
presieduta dal Presidente della Corte Angelo Buscema e composta
dai magistrati:
Manuela Arrigucci, Presidente di Sezione;
Marco Villani, consigliere;
Francesca Paola Anelli, consigliere;
Antonio Dandolo, consigliere;
Angelo Maria Quaglini, primo referendario (estensore);
Giovanni Guida, primo referendario;
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
parificazione dei rendiconti generali della Regione Abruzzo per gli
esercizi finanziari 2014 e 2015;
Visti gli articoli 81, 97, 100, comma 2, 103, comma 2, 117, comma
1, e 136 della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visti gli articoli 38 e 40 del decreto legislativo n. 174/2016
(cd. Codice di giustizia contabile);
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con
modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Vista la legge regionale dell'Abruzzo 4 luglio 2015, n. 19, in
particolare gli articoli 1 e 2;
Vista la deliberazione della Giunta regionale n. 79/C del 12
febbraio 2018 con la quale e' stato approvato il «Disegno di legge
regionale recante il Rendiconto generale per l'esercizio 2015» e
relativi allegati;
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 783/C del 16
ottobre 2018, avente ad oggetto «Riallineamento rendiconti 2013,
2014, 2015 e 2016 - Provvedimenti»;
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 161/C del 25 marzo
2019, avente ad oggetto «Conferma del disegno di legge regionale di
cui alla delibera n. 79/C del 12 febbraio 2018 e della deliberazione
783/C del 16 ottobre 2018»;
Vista l'ordinanza n. 9 del 27 febbraio 2019 con la quale il
Presidente della Sezione ha convocato l'adunanza pubblica del 21
marzo 2019 e con la quale e' stato trasmesso all'Amministrazione
regionale lo schema di relazione sulla gestione finanziaria 2014 e
2015 della Regione Abruzzo, adottato dalla Sezione nella Camera di
consiglio del 22 febbraio 2019;
Considerati gli esiti del contraddittorio con l'Amministrazione
regionale e la Procura regionale, in ordine alle risultanze del
controllo propedeutico al giudizio di parificazione dei rendiconti
degli esercizi 2014 e 2015 nell'adunanza pubblica del 21 marzo 2019;
Vista l'ordinanza n. 15 del 1° aprile 2019 con la quale il
Presidente della Sezione ha disposto la riunione dei giudizi per la
decisione sulla parificazione dei rendiconti generali della Regione
Abruzzo per gli esercizi finanziari 2014 e 2015, fissando l'udienza
per il giorno 18 aprile 2019 alle ore 11,30;
Uditi nella pubblica udienza del 18 aprile 2019 il Magistrato
relatore dott. Angelo Maria Quaglini, il Procuratore regionale dott.
Antonio Giuseppone e il Presidente della Giunta della Regione Abruzzo
dott. Marco Marsilio;
Vista la decisione, in pari data, con la quale la Sezione ha,
inter alia, parificato il Rendiconto generale della Regione Abruzzo
per l'esercizio 2015, nelle sue componenti del conto del bilancio e
del conto del patrimonio, con alcune esclusioni, e disposto, su
concorde richiesta della Procura regionale, di sollevare, con
separata ordinanza, questione di legittimita' costituzionale, in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli
articoli 107 e 108 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, e
all'art. 136 Cost., degli articoli 1 e 2 della legge regionale n.
19/2015, sospendendo contestualmente il giudizio di parificazione sul
capitolo 242422 «Valorizzazione ed internazionalizzazione
dell'aeroporto d'Abruzzo - Legge regionale 8 novembre 2001, n. 57»,
inciso dalle predette disposizioni normative.
Ritenuto in fatto
1. Nell'ambito dei controlli propedeutici al giudizio di
parificazione del rendiconto della Regione Abruzzo per l'esercizio
2015, l'istruttoria condotta dalla Sezione regionale di controllo per
l'Abruzzo prendeva in esame il capitolo di bilancio n. 242422
«Valorizzazione ed internazionalizzazione dell'aeroporto d'Abruzzo -
Legge regionale 8 novembre 2001, n. 57», sul quale confluivano gli
stanziamenti e la relativa implementazione finanziaria (impegni e
pagamenti) legati agli articoli 1 e 2 della legge regionale
dell'Abruzzo 4 luglio 2015, n. 19, «Interventi in favore della
Societa' Abruzzese Gestione Aeroporto (SAGA S.p.a.)».
2. In dettaglio, con la prima norma la Regione disponeva un
contributo di 7 milioni di euro in favore della societa' di gestione
dell'Aeroporto d'Abruzzo, sottoforma di sottoscrizione dell'aumento
di capitale della societa' stessa; con la seconda disposizione si
procedeva, poi, al riconoscimento della legittimita' del debito fuori
bilancio derivante dalla decisione di ricapitalizzazione della SAGA
S.p.a.
3. Nel corso del controllo sulla citata procedura di spesa
emergevano dubbi di costituzionalita' delle richiamate disposizioni
normative regionali autorizzatorie, in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione agli articoli 107 e 108 Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, e in riferimento all'art. 136
Cost. Piu' specificatamente, i profili di potenziale
incostituzionalita' consistono nella circostanza che l'operazione di
ricapitalizzazione integrerebbe la nozione di aiuto di stato,
superiore alla soglia «de minimis», senza che sia stata effettuata la
necessaria comunicazione preventiva alla Commissione europea, ai
sensi dell'art. 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (di seguito TFUE). L'omessa comunicazione
rappresenterebbe un vizio procedurale in grado di riflettersi sulla
legittimita' della norma di autorizzazione alla sottoscrizione
dell'aumento di capitale (art. 1, legge regionale n. 19/2015) e di
quella attuativa che dispone il riconoscimento del relativo debito
fuori bilancio (art. 2, legge regionale n. 19/2015), per contrasto
con l'art. 117, comma 1, Cost., in relazione agli articoli 107 e 108
del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
4. Nel caso di specie, inoltre, in sede istruttoria si rilevava
che il provvedimento legislativo regionale, intendendo riproporre -
nella sostanza - norme gia' dichiarate incostituzionali (cfr.
sentenze n. 299 del 2013 e 249 del 2014), potrebbe presentare un
ulteriore vizio di legittimita' costituzionale, consistente nella
violazione del giudicato costituzionale ex art. 136 della
Costituzione.
5. Tali dubbi di legittimita' costituzionale, evidenziati negli
esiti dell'attivita' istruttoria, venivano affrontati in
contraddittorio con le parti nell'adunanza pubblica del 21 marzo
2019, propedeutica al giudizio di parificazione. In tale sede, la
Procura regionale della Corte dei conti condivideva i richiamati vizi
di incostituzionalita'; diversamente, l'Amministrazione regionale
formulava specifiche controdeduzioni sul punto, sia oralmente sia in
apposita memoria contestualmente depositata (prot. RA/88026/DPB007).
In dettaglio, la Regione Abruzzo argomentava che la legge n. 19/2015
si differenzia da quelle precedentemente censurate dalla Corte
costituzionale, in quanto la misura di sostegno dalla stessa concessa
sarebbe accompagnata da un Piano industriale quinquennale - approvato
dalla societa' ex ante - e diretto a dimostrare la possibilita', sia
pure tendenziale, che la societa' raggiunga l'equilibrio economico.
Ad avviso della Regione Abruzzo, quindi, il finanziamento previsto
dalla legge regionale n. 19/2015 rientrerebbe nella previsione
esplicitamente richiamata dalla stessa normativa europea sugli aiuti
di Stato al paragrafo 3.4 degli Orientamenti sugli aiuti di Stato
agli aeroporti e alle compagnie aeree (Com 2014/ C 99/03), giacche'
mirante al raggiungimento dell'equilibrio economico, in applicazione
del principio dell'operatore in un'economia di mercato (c.d. MEO
test). In sostanza, la misura di ricapitalizzazione non
determinerebbe alcun vantaggio economico per la societa' beneficiaria
ed esulerebbe, pertanto, dalla nozione di aiuto di stato e
dall'obbligo di comunicazione.
6. Le considerazioni svolte dalla Regione Abruzzo non hanno
consentito di superare i dubbi di costituzionalita' degli articoli 1
e 2 della legge regionale n. 19/2015; pertanto, all'esito
dell'udienza pubblica del 18 aprile 2019, questo Collegio adottava la
deliberazione n. 53/2019/PARI con cui, oltre a concludere il giudizio
di parifica del Rendiconto della Regione Abruzzo per l'esercizio
2015, dichiarandolo regolare nelle sue componenti del conto del
bilancio e del conto del patrimonio, con alcune esclusioni,
disponeva, su conforme richiesta della Procura regionale, di
sollevare, con separata ordinanza, questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli articoli 107 e 108 Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, e in riferimento all'art. 136 Cost., degli
articoli 1 e 2 della legge regionale dell'Abruzzo 4 luglio 2015, n.
19, «Interventi in favore della Societa' Abruzzese Gestione Aeroporto
(SAGA S.p.a.)». Conseguentemente, con la medesima pronuncia n.
53/2019, la Sezione sospendeva il giudizio sul capitolo n. 242422
«Valorizzazione ed internazionalizzazione dell'aeroporto d'Abruzzo -
Legge regionale 8 novembre 2001, n. 57», il quale, riportando gli
impegni e i pagamenti attuativi della misura di sostegno in favore
della SAGA S.p.a., risultava inciso dall'implementazione finanziaria
delle predette disposizioni normative.
Considerato in diritto
1. Nell'ambito del giudizio di parificazione del rendiconto della
Regione Abruzzo per l'esercizio 2015, ai sensi dell'art. 1, comma 5,
del decreto-legge n. 174/2012, convertito, con modificazioni, nella
legge n. 213/2012, la Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo
della Corte dei conti ha ritenuto rilevante e non manifestamente
infondata, con riferimento all'art. 117, comma 1, Cost. (in relazione
agli articoli 107 e 108 del TFUE) e all'art. 136 Cost., la questione
di legittimita' costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge
regionale dell'Abruzzo 4 luglio 2015, n. 19, concernente «Interventi
in favore della Societa' Abruzzese Gestione Aeroporto (SAGA S.p.a.)»,
i quali dispongono un contributo finanziario, sotto forma di
sottoscrizione di aumento di capitale in favore della predetta
societa' per azioni, riconoscendo altresi' la legittimita' del
conseguente debito fuori bilancio a carico della Regione Abruzzo. La
Sezione ha, quindi, sospeso i giudizio sul capitolo di spesa n.
242422 «Valorizzazione ed internazionalizzazione dell'aeroporto
d'Abruzzo - Legge regionale 8 novembre 2001, n. 57», il quale,
riportando gli impegni e i pagamenti attuativi della misura di
sostegno in favore della SAGA S.p.a., risultava inciso
dall'attuazione finanziaria delle predette disposizioni normative.
2. I potenziali vizi di illegittimita' costituzionale delle
predette disposizioni regionali, sollevati in sede istruttoria e
condivisi dalla Procura erariale, attengono al contrasto con il
diritto europeo e con precedenti giurisprudenziali della Corte
costituzionale vertenti su norme regionali abruzzesi dello stesso
tenore.
3. In via preliminare rispetto alle considerazioni in materia di
non manifesta infondatezza di tali profili di incostituzionalita',
appare necessario soffermarsi sulla legittimazione di questa Corte ad
adire il Giudice delle leggi, nonche' sulla rilevanza della questione
nel giudizio in corso.
4. Per quanto riguarda il primo aspetto, la legittimazione delle
Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti a sollevare
questioni di legittimita' costituzionale in sede di parificazione dei
rendiconti regionali e' stata, di recente, riconosciuta in piu'
occasioni dalla Corte costituzionale (cfr. sentenze n. 181/2015, n.
89/2017 e n. 196/2018), sottolineando la peculiare natura del
giudizio di parificazione che si svolge con le formalita' della
giurisdizione contenziosa (art. 40 regio decreto n. 1214/1934, Testo
unico delle leggi sulla Corte dei conti), prevede la partecipazione
del Procuratore generale in contraddittorio con i rappresentanti
dell'Amministrazione e si conclude con una pronunzia adottata in
esito a pubblica udienza. Sulla base di tali considerazioni la Corte
costituzionale ha esteso ai giudizi di parificazione dei rendiconti
delle regioni a statuto ordinario le medesime conclusioni cui era
pervenuta con riguardo al giudizio di parificazione del rendiconto
generale dello Stato o di quelli delle regioni ad autonomia
differenziata (sentenze n. 165/1963, n. 121/1966, n. 142/1968, n.
244/1995 e n. 213/2008).
5. Nelle piu' recenti pronunce, inoltre, la Corte costituzionale
(sentenza n. 181/ 2015 e 89/2017) ha progressivamente ampliato i
parametri costituzionali rispetto ai quali la Corte dei conti puo'
accedere al sindacato di legittimita' costituzionale delle norme che
vengono in rilievo nel giudizio di parificazione. La legittimazione
di questa Corte, infatti, non e' considerata limitata al solo
parametro costituito dall'art. 81 della Costituzione, ma si estende a
tutte le norme costituzionali tese a presidiare gli equilibri di
finanza pubblica e dunque, anche con riferimento all'art. 119, comma
6, della Costituzione (in materia di indebitamento) e all'art. 97 (in
merito alla necessita' che le pubbliche amministrazioni, in coerenza
con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurino l'equilibrio dei
bilanci e la sostenibilita' del debito pubblico).
6. Tale ampliamento risulta, peraltro, coerente con l'evoluzione
delle funzioni di controllo assegnate alla Corte dei conti, alla
quale, in particolare a partire dal decreto-legge n. 174/2012 e in
corrispondenza con l'entrata in vigore della legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1, e' stato riconosciuto il ruolo di «garante
imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore
pubblico»; dette forme di controllo, nella ricostruzione operata dal
Giudice delle leggi (sentenza n. 60/2013), riposano su una pluralita'
di principi costituzionali, che non si esauriscono nell'art. 81 Cost.
E' stato, al riguardo, affermato che «alla Corte dei conti e'
attribuito il controllo sull'equilibrio economico-finanziario del
complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela dell'unita'
economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali
(articoli 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (articoli 11 e 117,
primo comma, Cost.)» (sentenza n. 60/2013). Un ruolo centrale
nell'ambito dei controlli di legittimità-regolarita' a presidio dei
richiamati parametri costituzionali e' svolto proprio dal giudizio di
parifica per le regioni a statuto ordinario, introdotto, come precisa
primo comma dell'art. 1 del citato decreto-legge n. 174/2012, «al
fine di rafforzare il coordinamento della finanza pubblica, in
particolare tra i livelli di governo statale e regionale, e di
garantire il rispetto dei vincoli finanziari derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, le disposizioni del
presente articolo sono volte ad adeguare, ai sensi degli articoli 28,
81, 97,100 e 119 della Costituzione, il controllo della Corte dei
conti sulla gestione finanziaria delle regioni di cui all'art. 3,
comma 5, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e all' art. 7, comma 7,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, e successive modificazioni».
Sussiste, pertanto, una corrispondenza tra i parametri costituzionali
in base ai quali il legislatore ha intestato alla Corte dei conti
determinate funzioni di controllo e i parametri costituzionali che la
stessa Corte puo' prendere a riferimento per sollevare dubbi di
legittimita' costituzionale delle norme che, di volta in volta,
vengono in rilievo proprio nell'esercizio dei medesimi controlli.
7. Nel solco di questo percorso argomentativo, infatti, l'ambito
della legittimazione della Corte dei conti a sollevare questione di
legittimita' costituzionale e' stato ulteriormente arricchito,
estendendolo a tutte quelle norme costituzionali che, in modo diretto
o indiretto, involgono la materia della finanza pubblica, a tutela
delle risorse pubbliche e della loro corretta utilizzazione (cfr.
Sezione regionale di controllo per la Liguria, ordinanza n. 34/2017).
Sul punto, la Corte costituzionale, con la pronuncia n. 196/2018, ha
accostato, ai parametri costituzionali posti a tutela degli equilibri
economico-finanziari, ai limitati fini del giudizio di parificazione
e alla luce delle peculiarita' di esso, «i parametri attributivi di
competenza legislativa esclusiva allo Stato, poiche' in tali casi la
Regione manca per definizione della prerogativa di allocare risorse».
Ad avviso della citata pronuncia, infatti, «entro tali materie
[quelle rientranti nella competenza esclusiva statale ai sensi
dell'art. 117, comma 2, Cost.], non vi e' intervento regionale
produttivo di spesa che non si traduca immediatamente
nell'alterazione dei criteri dettati dall'ordinamento ai fini della
sana gestione della finanza pubblica allargata» (sentenza n.
196/2018). In sostanza, secondo la pronuncia, la violazione, da parte
delle disposizioni regionali di spesa, delle norme costituzionali che
limitano gli ambiti di esercizio della potesta' legislativa delle
regioni rispetto a quella dello Stato, riverberano direttamente come
vulnus alla sana gestione della finanza pubblica allargata,
valore-obiettivo rispetto al quale la Corte dei conti svolge il ruolo
di garante imparziale, in primis nelle funzioni di controllo
finanziario. Da cio' il riconoscimento a questa Corte, in sede di
parifica, della legittimazione a rilevare potenziali vizi di
illegittimita' costituzionale delle norme di spesa regionale che si
pongono in contrasto con le regole di riparto delle competenze
legislative fissate dall'art. 117, comma 2, Cost.
8. Proseguendo ulteriormente su questo iter argomentativo, ad
analoga conclusione deve pervenirsi con riguardo ai vincoli che si
impongono al legislatore regionale per effetto dell'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea, ai sensi dell'art. 117, primo comma,
Cost. Anche la violazione, da parte di disposizioni regionali di
spesa, dei limiti posti dall'ordinamento comunitario, quali quelli in
tema di disciplina degli aiuti di stato (nella specie, come di
seguito meglio argomentato, l'obbligo di comunicazione preventiva
alla Commissione europea delle misure costituenti aiuti di stato),
riverbera in termini di inosservanza immediata del principio di sana
gestione finanziaria e dell'equilibrio di bilancio. A cio' si
aggiunge l'obbligo gravante sui giudici nazionali di garantire il
rispetto dell'ordinamento europeo.
9. Ritiene, pertanto, la Sezione di essere legittimata, in sede
di giudizio di parificazione, a sollevare questioni di legittimita'
costituzionale delle disposizioni di leggi regionali di spesa, anche
con riferimento ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario
(nella specie gli articoli 107 e 108 TFUE), quali parametri
interposti dell'art. 117, comma 1, Cost.
10. Muovendo all'analisi del profilo della rilevanza della
questione che si intende sollevare ai fini del presente giudizio, la
Sezione ritiene necessario svolgere alcune considerazioni preliminari
in merito all'oggetto del giudizio di parifica di cui all'art. 39 del
Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti (Regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214), al quale l'art. 1, comma 5, del decreto-legge
n. 174/2012, fa rinvio.
11. L'evoluzione della natura e finalita' del bilancio pubblico -
passato da «strumento descrittivo di fenomeni di mera erogazione
finanziaria» a «strumento di realizzazione di nuove funzioni di
governo (come la programmazione di bilancio, le operazioni di
tesoreria, ecc.) e piu' in generale di politica economica e
finanziaria» finalizzata a «meglio programmare, definire e
controllare le entrate e le spese pubbliche» fino ad assumere il
ruolo di «bene pubblico nel senso che e' funzionale a sintetizzare e
rendere certe le scelte dell'ente territoriale, sia in ordine
all'acquisizione delle entrate, sia alla individuazione degli
interventi attuativi delle politiche pubbliche» (ex multis Corte
costituzionale n. 184/2016) - ha indotto una rivisitazione del ruolo
assegnato al giudizio di parifica intestato alla Corte dei conti.
Quest'ultimo, allo stato attuale della giurisprudenza costituzionale,
ha come oggetto la verifica delle riscossioni e dei pagamenti e dei
relativi resti (residui) e, soprattutto, la verifica a consuntivo
degli equilibri di bilancio sulla base del bilancio preventivo e di
tutte le disposizioni sopravvenute che ne hanno modificato la
struttura. In tal modo, il giudizio di parificazione si pone come
strumentale al ruolo di «garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico» che legislatore ha
attribuito alla Corte dei conti.
12. In coerenza con questa ricostruzione la Corte costituzionale
(sentenza n. 213/2008) ha affermato la legittimazione della Corte dei
conti, in sede di giudizio di parificazione, a sollevare questione di
legittimita' costituzionale «avverso tutte quelle disposizioni di
legge che determinino effetti modificativi dell'articolazione del
bilancio per il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle
unita' elementari, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli
equilibri di gestione, disegnati con il sistema dei risultati
differenziali».
13. Si e' consolidata, inoltre, nella giurisprudenza di questa
Corte (ex multis decisione n. 36/ CONTR/2011 delle Sezioni riunite
per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, decisioni n.
116/2014/PARI e n. 39/2016 della Sezione regionale di controllo per
l'Abruzzo, decisione n. 36/2014/PARI della Sezione regionale di
controllo per la Calabria, decisione n. 46/2014/PARI della Sezione
regionale di controllo per la Liguria, decisione n.
2/2014/SS.RR./PARI delle Sezioni riunite per la Regione siciliana) la
possibilita' di procedere ad una parifica parziale, in linea con
l'oggetto del giudizio che, come detto, si sostanzia in piu'
parifiche distinte delle diverse poste, che confluiscono sul
risultato complessivo.
14. Nella fattispecie del giudizio sul Rendiconto della Regione
Abruzzo per l'esercizio 2015, le valutazioni finalizzate alla
parifica del capitolo di spesa n. 242422 «Valorizzazione ed
internazionalizzazione dell'aeroporto d' Abruzzo - Legge regionale 8
novembre 2001, n. 57» presuppongono l'applicazione degli articoli 1 e
2 della legge regionale n. 19/2015 che dispongono direttamente la
sottoscrizione dell'aumento di capitale della Societa' SAGA S.p.a. e
riconoscono la legittimita' del conseguente debito fuori bilancio,
autorizzando gli stanziamenti di spesa e la relativa implementazione
(impegno e pagamento) sul citato capitolo di bilancio; cio' da'
dimostrazione della rilevanza, nel presente giudizio, della questione
di costituzionalita' che si intende sollevare. E' evidente, infatti,
che, nella vigenza delle menzionate disposizioni di legge regionale,
la Sezione dovrebbe parificare la predetta posta del rendiconto della
Regione Abruzzo, pur in presenza di dubbi di compatibilita' della
spesa in discorso con il quadro costituzionale.
15. Tale esito appare, inoltre, obbligato, essendo precluso al
giudice, in questa fattispecie, ogni potere di disapplicazione della
normativa regionale non in linea con le previsioni comunitarie in
materia di aiuti di stato. Sul punto, occorre infatti ricordare che,
conformemente ai principi affermati dalla sentenza della Corte di
giustizia 9 marzo 1978, in causa C-106/77 (Simmenthal), e dalla
successiva giurisprudenza della Corte costituzionale, segnatamente
con la sentenza n. 170 del 1984 (Granital), qualora nell'ambito di un
giudizio vengano in rilievo disposizioni del diritto dell'Unione
europea direttamente efficaci, spetta al giudice nazionale comune
valutare la compatibilita' comunitaria della normativa interna
censurata, utilizzando - se del caso - il rinvio pregiudiziale alla
Corte di giustizia, e nell'ipotesi di contrasto provvedere egli
stesso all'applicazione della norma comunitaria in luogo della norma
nazionale; diversamente, in caso di potenziale contrasto tra una
norma interna e una norma comunitaria priva di efficacia diretta, ove
non sia possibile comporre detto contrasto in via interpretativa, il
giudice comune deve sollevare la questione di legittimita'
costituzionale, spettando poi alla Corte costituzionale valutare
l'esistenza di un contrasto insanabile in via interpretativa e,
eventualmente, dichiarare non costituzionale la legge incompatibile
con il diritto comunitario (ex plurimis Corte costituzionale,
ordinanza n. 207/2013; sentenze n. 284 del 2007, n. 28 e n. 227 del
2010 e n. 75 del 2012).
16. Nel caso di specie, le disposizioni regionali in discorso si
pongono in potenziale contrasto con gli articoli 107 e 108 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea i quali non hanno
un'efficacia diretta nella qualificazione di una misura come aiuto di
stato compatibile o meno con l'ordimento europeo, ma impongono un
onere di carattere procedurale consistente nell'obbligo di preventiva
comunicazione delle misure alla Commissione europea, cui spetta la
competenza ad effettuare la valutazione di compatibilita'. Ne deriva
che l'omissione, da parte del legislatore regionale, dell'obbligo di
comunicazione preventiva non consente alla Corte dei conti, ai fini
del giudizio di parifica delle rilevazioni contabili, di superare il
contrasto con l'ordinamento europeo, attraverso la disapplicazione
delle norme regionali di autorizzazione della spesa, procedendo ad
una valutazione autonoma della compatibilita' della misura di
sostegno con la disciplina degli aiuti di stato. Come affermato dalla
Corte costituzionale, infatti, tale valutazione ricade nella
competenza della Commissione europea, mentre al giudice nazionale e'
consentito solamente accertare incidenter tantum la natura di
potenziale aiuto di stato della misura legislativamente prevista, ai
fini della verifica dell'adempimento dell'obbligo di preventiva
comunicazione.
17. Alla luce di quanto esposto, la Sezione ritiene che la
questione di legittimita' costituzionale, di seguito illustrata,
assuma rilevanza ai fini del giudizio di parifica del citato capitolo
n. 242422, atteso il diverso esito delle valutazioni, a seconda che
vengano applicate o meno le disposizioni di legge impugnate.
18. Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale
attiene alle seguenti disposizioni della legge regionale Abruzzo 4
luglio 2015, n. 19:
l'art. 1 il quale dispone un contributo finanziario di 7 mln
di euro in favore della SAGA S.p.a., quale societa' di gestione
dell'Aeroporto d'Abruzzo, contestualmente individuato come scalo di
interesse nazionale. Tale contributo, in base allo stesso art. 1, «e'
concesso, quale aiuto al funzionamento a favore dell'aeroporto, sotto
forma di sottoscrizione dell'aumento di capitale deliberato
dall'assemblea straordinaria della SAGA S.p.a. del 26 gennaio 2015,
acquisito il piano industriale quinquennale idoneo a dimostrare il
raggiungimento dell'equilibrio economico finanziario anche
tendenziale»;
l'art. 2 il quale procede al riconoscimento, ai sensi
dell'art. 73, comma 1, lettera b) e lettera c), del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e successive modifiche ed
integrazioni, della «legittimita' del debito fuori bilancio della
Regione Abruzzo nei confronti della SAGA S.p.a., derivante dalla
decisione assunta dalla Regione medesima nella assemblea dei soci del
26 gennaio 2015, di dare copertura alla perdita di esercizio relativa
all'anno 2014 e di ricapitalizzare la predetta Societa'».
19. Al riguardo, la Sezione ritiene che non siano manifestamente
infondati i potenziali profili di incostituzionalita' delle citate
disposizioni, relativamente al contrasto delle stesse con il diritto
europeo e con precedenti statuizioni di sentenze della stessa Corte
costituzionale.
20. Sotto il primo profilo, si richiama l'art. 117, comma 1,
della Costituzione nella parte in cui sancisce che «la potesta'
legislativa e' esercitata [...] dalle Regioni nel rispetto [...] dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario [...]». Tra tali
vincoli rientrano certamente anche quelli legati alla disciplina
degli aiuti di Stato.
21. Sul punto, gli aiuti di Stato incompatibili con il mercato
interno, secondo la nozione ricavabile dall'art. 107 Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (in precedenza art. 87, paragrafo
1, del Trattato della Comunita' europea), consistono in agevolazioni
di natura pubblica, superiori alla soglia de minimis, rese in
qualsiasi forma, in grado di favorire talune imprese o talune
produzioni e di falsare o minacciare di falsare in tal modo la
concorrenza, nella misura in cui incidono sugli scambi tra gli Stati
membri.
22. Ricorrendo tali presupposti, l'art. 108, paragrafo 3,
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea prevede un obbligo di
comunicazione preventiva della misura alla Commissione, al fine di
consentire la verifica della compatibilita' dell'aiuto con mercato
interno, nel rispetto dei regolamenti di procedura in vigore. Tale
disposizione trova ulteriore attuazione, nel contesto nazionale, con
l'art, 45, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme
generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e
all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione
europea), il quale, nel testo in vigore nel 2015, richiedeva,
contestualmente alla notifica alla Commissione europea, la
trasmissione di una scheda sintetica della misura alla Presidenza del
Consiglio dei ministri - Dipartimento per le politiche europee.
23. Essendo indiscussa la competenza della Commissione a valutare
la compatibilita' di un aiuto di stato con il mercato interno, in
base alla normativa sopra riportata (da qui l'obbligo di notifica
preventiva capo alle amministrazioni), spetta «ai giudici nazionali
solo l'accertamento dell'osservanza dell'art. 108, n. 3, Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, e cioe' dell'avvenuta notifica
dell'aiuto. Ed e' solo a questo specifico fine che il giudice
nazionale, [...] ha una competenza limitata a verificare se la misura
rientri nella nozione di aiuto» (Corte cost. sentenza n. 185 del
2011).
24. Tutto cio' premesso, con specifico riferimento al contributo
sotto forma di aumento di capitale previsto dalla legge regionale n.
19/2015 in esame, questo Collegio rileva che la misura appare
sussumibile nella nozione di aiuto di stato, superiore alla soglia
«de minimis» e, come tale, soggetta all'obbligo di preventiva
comunicazione. L'omissione di tale onere procedurale si traduce in
una potenziale censura di compatibilita' costituzionale delle norme
che dispongono il contributo.
25. Cio' trova peraltro conferma nella consolidata giurisprudenza
della Corte costituzionale, formatasi proprio in riferimento a
precedenti norme regionali abruzzesi, concernenti finanziamenti,
sempre in favore della societa' SAGA S.p.a., sostanzialmente analoghi
a quello contemplato nella legge regionale n. 19/2015; si richiamano
in particolare:
la sentenza n. 299 del 2013 che ha dichiarato
incostituzionale l'intero complesso normativo costituito dall'art. 1
della legge regionale Abruzzo n. 69/2012 e dalle successive
disposizioni interpretative e sostitutive, il quale contemplava un
finanziamento in favore dell'Aeroporto d'Abruzzo per 5,5 milioni di
euro;
la sentenza n. 249 del 2014 che ha dichiarato
l'incostituzionalita', inter alia, dell'art. 7 della legge regionale
Abruzzo n. 14/2014, il quale introduceva una disciplina sulla
ricapitalizzazione della societa' SAGA S.p.a. sostanzialmente analoga
a quella prevista dalla legge regionale n. 19/2015, consistente in
un'operazione di aumento di capitale con contestuale esercizio - da
parte della Regione Abruzzo - del diritto di opzione sulle quote non
sottoscritte dagli altri soci.
26. Le censure mosse dalla Corte costituzionale ai contributi
finanziari precedentemente elencati si appuntano proprio sulla
circostanza che le misure configuravano aiuti di stato per i quali
non era stato adempiuto l'obbligo di preventiva comunicazione del
progetto di legge alla Commissione europea.
27. Si legge, infatti, in entrambe le richiamate sentenze n.
299/2013 e n. 249/2014, che, da un lato, «non v'e' dubbio che la
norma impugnata preveda un'agevolazione in astratto riconducibile
alla categoria degli aiuti di Stato»; dall'altro lato, che «la
Regione Abruzzo rientra certamente tra i soggetti onerati - ai sensi
dell'art. 45, comma 1, della legge n. 234 del 2012 - della notifica
del progetto di aiuto alla Commissione europea e della contestuale
trasmissione di una scheda sintetica della misura notificata alla
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per le politiche
europee». Inoltre, in entrambe le ipotesi «l'ammontare
dell'agevolazione attribuita all'aeroporto d'Abruzzo [...] risulta
nettamente superiore al massimo consentito (euro 200.000,00
complessivi in tre esercizi finanziari) entro il quale l'intervento
puo' essere qualificato «de minimis» e conseguentemente sottratto
alle procedure di verifica preventiva di pertinenza della Commissione
europea». Ricorrendo tali presupposti, la Corte ha dichiarato in
tutti e due i casi l'illegittimita' costituzionale delle norme che
disponevano le misure di sostegno finanziario, in quanto risultava
«di palmare evidenza che la Regione Abruzzo ha adottato un atto
definitivo di concessione del contributo senza aver preventivamente
sottoposto progetto, modalita' e contenuto alla predetta Commissione,
in ossequio al combinato dell'art. 108, paragrafo 3, Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea e dell'art. 45, comma 1, della
legge n. 234 del 2012». Le misure in discorso, infatti, «senza
notifica del progetto di legge alla Commissione ed in assenza di
previo parere favorevole di quest'ultima» si pongono in contrasto con
l'art. 117, primo comma, Cost. e con l'art. 108, paragrafo 3,
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, con conseguente
dichiarazione di illegittimita'.
28. Tale vizio procedurale si riscontra anche con riferimento
all'aumento di capitale di cui alla legge n. 19/2015. In effetti, la
misura prevista rispecchia i requisiti soggettivi e oggettivi alla
base della nozione di aiuto di stato. Sotto il primo profilo, come
riconosciuto nei precedenti citati dalla Corte costituzionale, la
regione e' un'articolazione dello Stato, la quale, con gli interventi
in esame, ha destinato risorse pubbliche ad un operatore economico
del mercato del trasporto aereo. Sotto il profilo oggettivo, e'
chiaro che, al pari di quelli previsti dagli articoli di legge
regionale gia' censurati dalla Corte costituzionale, anche
l'intervento disposto dalla legge regionale n. 19/2015 e'
potenzialmente idoneo ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri
ed a concedere un vantaggio all'ente beneficiario, che vedrebbe
incrementata la sua competitivita' attraverso il conferimento
pubblico di risorse destinate alla ricostituzione del capitale della
societa'. Al riguardo, nella requisitoria d'udienza, il Procuratore
regionale ha sottolineato che «non v'e' dubbio che la legge regionale
n. 19/2015 preveda un'agevolazione in astratto riconducibile alla
categoria degli aiuti di Stato. Infatti [...] l'agevolazione ha
consentito di evitare la liquidazione della societa' cosi' falsando,
o minacciando di falsare, la concorrenza tra gli operatori del
settore». Infine, l'entita' complessiva dell'intervento e' certamente
superiore alla soglia economica dell'aiuto «de minimis».
29. Ne deriva che, anche in questa ipotesi, l'omessa preventiva
comunicazione del progetto di legge alla Commissione europea si
traduce in un vizio procedurale dell'iter di approvazione legislativa
della misura di sostegno, idoneo a generare dubbi, non manifestamente
infondati, circa la costituzionalita' delle norme richiamate, in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. e agli articoli 107 e
108, paragrafo 3, Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
30. Peraltro, la legge regionale n. 19/ 2015, nella misura in cui
intende sostanzialmente riproporre misure di sostegno finanziario
gia' dichiarate incostituzionali dalle pronunce n. 299/2013 e n.
249/2014, potrebbe presentare un ulteriore vizio di legittimita'
costituzionale, sub specie della violazione del giudicato
costituzionale ex all'art. 136 della Costituzione. La Corte
costituzionale ha, infatti, in piu' occasioni affermato che «il
giudicato costituzionale e' violato non solo quando il legislatore
emana una norma che costituisce una mera riproduzione di quella gia'
ritenuta lesiva della Costituzione, ma anche laddove la nuova
disciplina miri a perseguire e raggiungere, "anche se
indirettamente", esiti corrispondenti» (sentenze n. 73 del 2013, n.
245 del 2012, n. 223 del 1983, n. 88 del 1966 e n. 73 del 1963).
31. Da ultimo si rileva che le argomentazioni formulate dalla
Regione Abruzzo, tese a mettere in evidenza la compatibilita'
dell'aumento di capitale della societa' con il quadro europeo in tema
di aiuti di stato, non appaiono idonee a fugare i dubbi di
costituzionalita' precedentemente enunciati. Questi ultimi, infatti,
attengono al rispetto delle regole procedurali preordinate a
garantire l'attuazione delle disposizioni in materia di aiuti di
stato, imponendo l'onere della preventiva trasmissione della misura
alla Commissione europea, quale organo competente a valutarne la
compatibilita' con il quadro regolamentare. Gli stessi Orientamenti
sugli aiuti di Stato agli aeroporti e alle compagnie aeree (Com
2014/C 99/03), richiamati dalla Regione Abruzzo, nel delineare la
modalita' tecnica con cui viene accertata la compatibilita' di una
misura con le norme in tema di aiuti di stato, attraverso il ricorso
al c.d. test dell'operatore in un'economia di mercato («test MEO»),
ribadiscono, al par. 3.4, punto 49, la competenza esclusiva della
Commissione ad effettuare tale valutazione.
32. In questo contesto, l'obbligo di preventiva comunicazione
svolge proprio una funzione strumentale a garantire che la
Commissione possa esercitare le proprie prerogative. Giova, al
riguardo, richiamare quanto sottolineato dal Procuratore regionale
nella propria requisitoria secondo cui «considerati gli ampi margini
di apprezzamento soggettivo che risiedono nella valutazione delle
prospettive di redditivita' per il soggetto che concede il
finanziamento, la Comunicazione citata [Com 2014/C 99/03] prevede
espressamente che la qualificazione di un intervento in termini di
aiuto sulla base del MEO test sia di competenza della Commissione
stessa». In sostanza, la valutazione di compatibilita' della misura
di aumento di capitale della societa' partecipata non puo' essere ne'
«autocertificata» dalla Regione stessa, ne' effettuata nel merito da
questa Corte; l'esame della misura legislativamente prevista assume
rilievo in questa sede solo al fine di verificare, incidenter tantum,
se sussistesse in capo alla Regione l'obbligo di procedere alla
relativa segnalazione, in quanto intervento di sostegno superiore
alla soglia «de minimis». Al ricorrere di tali condizioni, infatti,
la mancata comunicazione della misura alla Commissione europea,
secondo la richiamata giurisprudenza costituzionale, rappresenterebbe
un vizio di illegittimita' procedurale dell'approvazione del relativo
provvedimento legislativo di autorizzazione.
33. Alla luce delle precedenti considerazioni, il Collegio
ritiene anche non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge
regionale Abruzzo n. 19/2015, con riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost. (in relazione agli articoli 107 e 108 TFUE) e all'art.
136 Cost.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo,
Visti gli articoli 117, primo comma, e 134 della Costituzione,
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e l'art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visto l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n.
174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213;
Dispone:
di sollevare questione di legittimita' costituzionale degli
articoli 1 e 2 della legge regionale Abruzzo n. 19/2015, in
riferimento ai parametri stabiliti dall'art. 117, primo comma, Cost.,
con riguardo agli articoli 107 e 108 Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, e dall'art. 136 Cost.;
di sospendere il giudizio di parificazione sul capitolo
242422 «Valorizzazione ed internazionalizzazione dell'aeroporto
d'Abruzzo - Legge regionale 8 novembre 2001, n. 57», inciso dalle
predette disposizioni normative, ordinando la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per l'esame della questione;
che, a cura della Segreteria della Sezione, ai sensi
dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
presente ordinanza sia notificata al presidente della Regione Abruzzo
e al Procuratore regionale quali parti in causa e sia comunicata al
presidente del consiglio regionale dell'Abruzzo.
Cosi' disposto in L'Aquila, nella Camera di consiglio del
18 aprile 2019
Il Presidente: Buscema