N. 224 SENTENZA 8 - 29 ottobre 2019
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Energia - Ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi - Intesa per il conferimento di un permesso di ricerca in area denominata "Masseria La Rocca" - Diniego da parte della Regione Basilicata con delibera di Giunta regionale successivamente annullata dal TAR Basilicata - Conferma dell'annullamento con sentenza del Consiglio di Stato - Conflitto di attribuzione tra enti promosso dalla Regione Basilicata - Denunciata carenza assoluta di giurisdizione del giudice ammnistrativo in ordine agli atti d'intesa o di diniego di intesa e conseguente lesione delle competenze costituzionalmente attribuite alle Regioni nonche' del principio di leale collaborazione - Inammissibilita' del conflitto. - Sentenza del Consiglio di Stato 20 settembre 2018, n. 5471. - Costituzione, artt. 103, primo comma, 117, terzo comma, 118, primo comma, 120 e 134.(GU n.44 del 30-10-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti, sorto a
seguito della sentenza del Consiglio di Stato del 20 settembre 2018,
n. 5471, promosso dalla Regione Basilicata con ricorso notificato il
19 novembre 2018, depositato in cancelleria il 30 novembre 2018,
iscritto al n. 5 del registro conflitti tra enti 2018 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visti l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' l'atto d'intervento ad opponendum di Rockhopper
Italia spa;
udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2019 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Anna Carmen Possidente per la Regione
Basilicata, Roberto Leccese per Rockhopper Italia spa e l'avvocato
dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione Basilicata, con ricorso notificato il 19 novembre
2018 e depositato in cancelleria il 30 novembre 2018 (reg. confl.
enti n. 5 del 2018), ha promosso conflitto di attribuzione tra enti,
nei confronti dello Stato, in relazione alla sentenza del Consiglio
di Stato, sezione quarta, 20 settembre 2018, n. 5471.
1.1.- Secondo la parte ricorrente la decisione del Consiglio di
Stato sarebbe stata adottata in carenza assoluta di giurisdizione del
giudice amministrativo in ordine agli atti d'intesa o di diniego di
intesa previsti dalla legislazione statale in materia. Inoltre, vi
sarebbe stato un erroneo sindacato del giudice amministrativo in
relazione alla mancanza di motivazione dell'atto di diniego d'intesa.
La pronuncia, pertanto, sarebbe lesiva delle competenze
costituzionali della Regione di cui agli artt. 117, terzo comma, e
118, primo comma, della Costituzione, del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost., nonche' degli artt. 103,
primo comma, e 134 Cost.
2.- In punto di fatto la Regione Basilicata sottolinea che la
sentenza oggetto di censura interviene a seguito dell'istanza
effettuata da Medoilgas Italia spa, Total E&P spa e Eni spa, unite in
joint venture, per il rilascio di un permesso di ricerca di
idrocarburi liquidi e gassosi in un'area sita nei Comuni di Potenza e
Brindisi di Montagna, convenzionalmente denominata "Masseria La
Rocca". Su tale istanza il Ministero dello sviluppo economico (da
qui: Mise) aveva espresso parere favorevole (con nota del 19 ottobre
2007), chiedendo alle stesse societa' di effettuare in associazione
la ricerca, designando una mandataria, successivamente individuata
nella Medoilgas Italia (oggi Rockhopper Italia spa). Su indicazione
dello stesso Mise, tale societa' presentava alla Regione Basilicata
la documentazione necessaria per la valutazione della compatibilita'
ambientale, su cui la determinazione dirigenziale 21 agosto 2009, n.
1107 si esprimeva escludendo la necessita' del procedimento di
valutazione d'impatto ambientale (da qui: VIA), ai sensi della legge
della Regione Basilicata 14 dicembre 1998, n. 47 (Disciplina della
valutazione di impatto ambientale e norme per la tutela
dell'ambiente), con l'obbligo di rispettare alcune prescrizioni, in
quanto le attivita' di ricerca sarebbero consistite unicamente nello
studio e nella rielaborazione dei dati sismici preesistenti, senza
alcun possibile impatto ambientale. Imminente la scadenza di tale
esclusione, i contitolari formulavano istanza di proroga, rigettata
dalla Regione. Successivamente, interveniva la deliberazione della
Giunta regionale 2 ottobre 2012, n. 1288, di mancata intesa sul
rilascio del permesso, in conformita' a quanto previsto dall'art. 37
della legge della Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16
(Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2012 e del bilancio pluriennale per il triennio 2012/2014). Le
societa' impugnavano il rigetto della proroga e il diniego
dell'intesa e il Tribunale amministrativo regionale per la
Basilicata, sezione prima, con la sentenza 8 settembre 2014, n. 617,
accoglieva il ricorso, statuendo l'obbligo della Regione di
pronunciarsi nuovamente. Le societa' esperivano, quindi, giudizio di
ottemperanza e la sentenza del TAR Basilicata, sezione prima, 7
ottobre 2015, n. 623 accertava l'obbligo del Ministero dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare (da qui Ministero
dell'ambiente), non della Regione, di pronunciarsi sull'istanza di
proroga del provvedimento di esenzione dalla VIA, in ragione del
trasferimento di competenze ex art. 38 del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 2014, n. 164. La
stessa pronuncia, inoltre, concedeva alla Giunta regionale il termine
perentorio di trenta giorni, decorrente dall'eventuale accoglimento
dell'istanza di proroga del provvedimento di esenzione dalla VIA, per
pronunciarsi nel merito dell'intesa di cui all'art. 29, comma 2, del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59). Anche
tale pronuncia veniva confermata dal Consiglio di Stato, sezione
quinta, che, con sentenza 11 luglio 2016, n. 3058, ne imponeva
l'ottemperanza. Il Ministero dell'ambiente, quindi, concedeva una
proroga retroattiva di cinque anni, con provvedimento impugnato
innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, che si
dichiarava incompetente in favore del TAR Basilicata.
Alla luce di siffatta vicenda, la Regione Basilicata, con
deliberazione della Giunta regionale 29 dicembre 2016, n. 1528,
ottemperava a quanto previsto dalle citate sentenze dei giudici
amministrativi, negando nuovamente l'intesa. Tale deliberazione e'
stata annullata dalla sentenza del TAR Basilicata, sezione prima, 26
maggio 2017, n. 387, confermata dalla decisione del Consiglio di
Stato n. 5471 del 2018 oggetto di censura nel presente giudizio, in
quanto recante un «rifiuto aprioristico» di tale atto di assenso,
privo di motivazione, con un mero richiamo del dissenso espresso
dagli enti locali.
2.1.- La vicenda in questione, dunque, si colloca nell'ambito
dell'iter procedimentale rivolto all'emissione di un permesso di
ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi.
Vigente la precedente formulazione del Titolo V, Parte II, della
Costituzione, l'art. 29, comma 2, lettera l), del d.lgs. n. 112 del
1998, conservava in capo allo Stato le funzioni amministrative
concernenti la prospezione e ricerca di idrocarburi. In seguito,
l'art. 3, comma l, lettera b), del decreto legislativo 29 ottobre
1999, n. 443 (Disposizioni correttive ed integrative del D.Lgs. 31
marzo 1998, n. 112, recante conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali) ha
modificato tale disposizione, attribuendo l'esercizio di dette
funzioni allo Stato, d'intesa con la Regione interessata. Siffatta
modifica attuava quanto affermato dalla sentenza di questa Corte n.
482 del 1991, secondo cui il rilascio di tutti i titoli minerari, di
cui alla legge 9 gennaio 1991, n. 9 (Norme per l'attuazione del nuovo
Piano energetico nazionale: aspetti istituzionali, centrali
idroelettriche ed elettrodotti, idrocarburi e geotermia,
autoproduzione e disposizioni fiscali), doveva essere sempre
preceduto da un'intesa con la Regione interessata. In questa
prospettiva interveniva anche l'accordo procedimentale concluso il 24
aprile 2001 in sede di Conferenza Stato-Regioni, tutt'ora vigente,
finalizzato a garantire meccanismi di leale collaborazione in materia
di rilascio di titoli minerari.
Assume poi la ricorrente che la legge 23 agosto 2004, n. 239
(Riordino del settore energetico, nonche' delega al Governo per il
riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia) ha recato
un ampio e generale riordino del settore energetico, disponendo la
«chiamata in sussidiarieta'» di gran parte delle funzioni
amministrative concernenti l'energia. Com'e' noto, asserisce la
Regione Basilicata, tale possibilita' risulta legittima solo quando
e' garantita la partecipazione dei livelli di governo coinvolti
attraverso strumenti di leale collaborazione e concertativi (si
richiamano le sentenze n. 198, n. 170 e n. 114 del 2017, n. 6 del
2004 e n. 303 del 2003), individuati essenzialmente nell'intesa
«forte» in sede di Conferenza unificata, nonche', per i singoli
progetti, nell'intesa «forte» tra l'organo statale competente al
rilascio del provvedimento, la Regione e gli enti locali interessati
dal progetto (sono richiamate le sentenze n. 117 del 2013, n. 331 del
2010, n. 62 e n. 383 del 2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003). Tali
aspetti non sarebbero stati toccati dalle modifiche di cui all'art.
27, comma 34, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo
sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonche' in materia
di energia), che prevede un procedimento unico al quale partecipano
le sole amministrazioni statali e regionali interessate, dovendo
essere sempre acquisita l'intesa, come precisato dall'art. l, comma
7, lettera n), della legge n. 239 del 2004 (sul punto sono richiamate
le sentenze n. 198, n. 170 e n. 114 del 2017).
Dunque, se in materia energetica l'intesa deve essere «forte»
(vengono richiamate le sentenze n. 182, n. 117 e n. 39 del 2013, n.
278 del 2010, n. 383, n. 285 e n. 242 del 2005), l'eventuale dissenso
regionale non potrebbe essere superato senza delle serie e reiterate
trattative, con l'impiego di specifici strumenti di mediazione, ai
quali possono aggiungersi ulteriori garanzie della bilateralita',
come la partecipazione della Regione alle fasi preparatorie del
provvedimento statale. Ne deriva l'illegittimita' di una disciplina
che, ai fini del perfezionamento dell'intesa, contenga la «drastica
previsione» della decisivita' della volonta' di una sola parte (sono
richiamate le sentenze n. 239 e n. 39 del 2013, n. 165 e n. 33 del
2011, n. 179 del 2012, n. 121 del 2010, n. 24 del 2007 e n. 383 del
2005).
2.2.- Cio' premesso, nel caso di specie l'intesa forte
conseguirebbe al citato accordo del 2001 e sarebbe espressione delle
competenze regionali in materia di valorizzazione e governo del
territorio, che non sarebbero negate dall'applicazione dell'art. 29,
comma 2, lettera l), del d.lgs. n. 112 del 1998.
La parte ricorrente, a tal proposito, precisa che la Regione, nel
procedimento volto al rilascio dell'intesa, avrebbe un ruolo di ente
esponenziale delle comunita' territoriali e non di mediatore. Non
sarebbero corrette, pertanto, le censure dei giudici amministrativi
in relazione all'omessa attivazione della procedura volta al
superamento del dissenso espresso dal territorio, manifestato dalla
Conferenza delle autonomie locali e dal Comune di Brindisi di
Montagna. In tal senso, anzi, essi cadrebbero in contraddizione,
laddove, da una parte ascriverebbero in capo alla Regione l'omesso
tentativo di superare il dissenso degli enti locali, dall'altra
ammetterebbero che la stessa Regione sia ente esponenziale delle
comunita' territoriali insediate.
Tale contraddizione deriverebbe dal confondere i presupposti di
valutazione alla base dei procedimenti di VIA e dell'intesa. La VIA,
infatti, presupporrebbe la valutazione degli aspetti ambientali,
mentre il rilascio dell'intesa implicherebbe una scelta di carattere
socio-economico, da ricondursi alla sfera di indirizzo politico
regionale. Per tale motivo, la legge della Regione Basilicata 27
gennaio 2015, n. 4 (Collegato alla Legge di stabilita' regionale
2015) avrebbe introdotto strumenti e procedure idonee a far valere il
parere e le esigenze delle autonomie locali, prevedendo il
coinvolgimento della Conferenza delle autonomie, che nella seduta del
14 novembre 2016 ha espresso parere negativo, di cui la Regione non
avrebbe potuto non tener conto nel rilasciare il proprio diniego.
La Regione Basilicata, d'altronde, avrebbe da tempo delineato un
programma di sviluppo non compatibile con altri progetti di
«petrolizzazione», come confermato dalla mozione approvata dal
Consiglio regionale il 20 dicembre 2016, che impegnava la Giunta
regionale a esprimere parere negativo al permesso di ricerca
"Masseria La Rocca", nonche' a negare ogni assenso al progetto
petrolifero in una zona limitrofa al capoluogo regionale, anche nella
finalita' di aprire un canale di confronto con il Governo.
Ne deriva che il provvedimento regionale di diniego sarebbe stato
sufficientemente istruito e non un diniego «aprioristico»
dell'intesa.
In tal senso non rileverebbero le argomentazioni di cui alla
sentenza di questa Corte n. 117 del 2013, che ha dichiarato
illegittimo il citato art. 37 della legge reg. Basilicata n. 16 del
2012. Ivi, infatti, si prevedeva un diniego generale all'esercizio
dei permessi di ricerca, ben diverso da una mancata intesa attinente
al singolo caso, frutto di ragionevolezza e proporzionalita', nonche'
di un'attenta ponderazione dell'istanza, tenuto conto del
coinvolgimento del territorio, nel rispetto dei principi di leale
collaborazione, sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza.
2.3.- Dunque, sostiene la Regione Basilicata resistente, se il
rilascio dell'intesa regionale fosse soggetto a processi automatici
di formazione, senza margini di autonomia valutativa regionale,
sarebbe mortificata e compromessa la reale consistenza giuridica
dell'intesa stessa e le finalita' a cui essa e' istituzionalmente
preordinata.
La pronuncia oggetto d'impugnativa, quindi, avrebbe violato
l'autonoma attivita' discrezionale della pubblica amministrazione,
nel merito sottratta al sindacato del giudice amministrativo, in
quanto afferente a scelte di opportunita' e convenienza e, nel caso
di specie, anche all'indirizzo politico della Regione. Pertanto,
poiche' l'intesa costituirebbe una compensazione per il sistema delle
autonomie riguardo alla perdita di competenza ceduta a livello
centrale, la controversia assumerebbe indubbiamente "tono
costituzionale", con conseguente sindacato soltanto in sede di
conflitto di attribuzione tra enti.
L'ammissibilita' dell'intervento giurisdizionale avverso il
diniego d'intesa regionale, infatti, comporterebbe la rinuncia a
qualunque tipo di trattativa volta a superare il dissenso e il
passaggio a una fase patologica, poco adatta alla tipologia di
relazioni ordinamentali in rilievo, che presupporrebbe casomai una
fase fisiologica di confronto per il superamento politico del
dissenso. Inoltre, il ricorso proposto avverso il diniego d'intesa
investirebbe in un senso cosi' evidente la dinamica delle relazioni
costituzionali, che se l'azione fosse stata proposta dal Governo,
anziche' dalla societa' controinteressata, il ricorso sarebbe stato
palesemente inammissibile, poiche' il Governo non avrebbe mai potuto
dolersi di un atto di diniego per il quale l'ordinamento prevede
strumenti amministrativi per il suo superamento proprio in capo allo
Stato. Sarebbe, piuttosto, l'atto unilaterale di esercizio di tali
strumenti a poter essere sindacabile, poiche' atto conclusivo del
procedimento, e solo in sede di conflitto di attribuzione.
La sentenza oggetto di censura, inoltre, avrebbe erroneamente
ritenuto che l'atto di diniego di intesa abbia un'autonoma portata
lesiva e sia pertanto impugnabile, mentre esso sarebbe un mero atto
endoprocedimentale. La qual cosa non priverebbe le parti private
d'idonei rimedi giurisdizionali a tutela delle proprie situazioni
giuridiche soggettive, posto che l'interlocuzione tra privato e
amministrazione nel procedimento volto al rilascio del titolo
minerario non coinvolgerebbe affatto la Regione, essendo la domanda
rivolta al Mise, potendo semmai gli interessati proporre ricorso
avverso il silenzio dell'autorita' preposta, quando questa non attivi
i rimedi per il superamento del dissenso. Il che si evincerebbe anche
dalla citata sentenza di questa Corte n. 33 del 2011, che prevedrebbe
solo sull'atto del Governo di superamento del dissenso la
possibilita' di esercizio della funzione di sindacato
giurisdizionale.
Il ricorso, in conclusione, non sarebbe teso solo a dolersi del
modo con cui il Consiglio di Stato ha giudicato dell'esercizio del
diniego di intesa, bensi' tenderebbe a escludere che vi possa essere
alcuna possibile giurisdizione in merito. Non si tratterebbe, quindi,
di un gravame, mirandosi a negare l'an della giurisdizione
amministrativa in materia di diniego di intesa.
2.4.- Ne deriva che lo Stato, attraverso la sentenza del
Consiglio di Stato n. 5471 del 2018, avrebbe leso gli artt. 117,
terzo comma, 118, primo comma, Cost., nonche' il principio di leale
collaborazione, che avrebbero invece garantito alla Regione il
diritto d'intavolare con il Governo una fase di trattative rivolte
anzitutto al raggiungimento di una posizione comune o, in caso
negativo, all'adozione di un atto statale di superamento unilaterale
del dissenso medesimo. I giudici amministrativi, inoltre, sarebbero
incorsi in errore nell'affermare che la decisione sull'intesa spetti
alla Presidenza del Consiglio dei ministri, richiamando poteri
sostitutivi che, nel caso di specie, non troverebbero applicazione,
poiche' l'obbligo sarebbe stato ottemperato dalla Regione Basilicata
nei tempi fissati dalle sentenze di ottemperanza.
Un sindacato giurisdizionale, in conclusione, mal si
concilierebbe con la natura delle competenze, costituzionalmente
previste e tutelate, coinvolte, mentre sarebbe agevole rilevare il
tono costituzionale del conflitto, requisito di ammissibilita' dello
stesso (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 389, n. 276 e
n. 255 del 2007).
3.- Con atto depositato il 27 dicembre 2018 si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato inammissibile.
3.1.- Argomenta infatti l'Avvocatura che, per costante
giurisprudenza costituzionale, il conflitto di attribuzione tra enti
contro atti giurisdizionali non e' ammissibile qualora si risolva in
strumento improprio di censura del modo di esercizio della funzione
giurisdizionale, poiche' avverso gli errori in iudicando di diritto
sostanziale o processuale valgono gli ordinari rimedi propri degli
ordinamenti processuali delle diverse giurisdizioni. In caso
contrario, infatti, il giudizio costituzionale sul conflitto si
trasformerebbe in un nuovo grado di giurisdizione avente portata
generale, strumento atipico di impugnazione, che si andrebbe ad
aggiungere ai rimedi per far valere eventuali vizi o errori di
giudizio gia' previsti dall'ordinamento processuale nel quale l'atto
di giurisdizione concretamente si iscrive (ex multis, si richiamano
le sentenze n. 252 del 2013 e n. 2 del 2007).
In particolare, le censure della parte ricorrente sarebbero
evidentemente volte a contestare le modalita' di esercizio della
funzione giurisdizionale da parte del Consiglio di Stato e, quindi,
si sarebbero dovute far valer con ricorso innanzi alla Corte di
Cassazione, in applicazione dell'art. 111, ottavo comma, Cost. e
dell'art. 110 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo).
4.- Con atto depositato il 31 dicembre 2018 e' intervenuta in
giudizio la societa' Rockhopper Italia spa, parte appellata nel
giudizio oggetto della sentenza impugnata, chiedendo che il ricorso
della Regione Basilicata sia dichiarato inammissibile e comunque
infondato, specificando le proprie conclusioni nella memoria
depositata in prossimita' dell'udienza.
Con specifica istanza, depositata il giorno 11 gennaio 2019,
l'interveniente ha chiesto la fissazione di un'apposita camera di
consiglio per la decisione sull'ammissibilita' dell'intervento,
istanza rigettata con decreto presidenziale del 21 gennaio 2019.
4.1.- In punto di ammissibilita' dell'intervento la difesa di
Rockhopper Italia spa sottolinea che, secondo costante giurisprudenza
costituzionale, nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti,
qualora l'oggetto del conflitto sia tale da coinvolgere, in modo
immediato e diretto situazioni soggettive di terzi il cui pregiudizio
o la cui salvaguardia dipendono imprescindibilmente dall'esito del
conflitto, e' ammissibile l'intervento di soggetti che, quali parti
nel giudizio la cui decisione e' oggetto del conflitto, sarebbero
incisi, senza possibilita' di far valere le loro ragioni, da tale
esito (tra le tante, sono richiamate le sentenze n. 230 del 2017, n.
195 del 2007, n. 386 del 2005, n. 154 del 2004 e n. 76 del 2001).
L'interveniente e' parte del giudizio la cui decisione e'
all'origine del conflitto in questione e, soprattutto, unico
rappresentante dell'istanza per il conferimento del permesso di
ricerca di idrocarburi. Dunque, Rockhopper Italia spa sarebbe per
definizione titolare di una situazione giuridica soggettiva il cui
pregiudizio e la cui salvaguardia dipenderebbero inevitabilmente
dall'esito del conflitto, con cui la Regione tenterebbe di rimettere
in discussione le conclusioni a cui e' giunto il Consiglio di Stato
con la sentenza de qua. Quindi, gli effetti del giudizio sarebbero
equivalenti a quelli di un ulteriore grado di giurisdizione, finendo
inevitabilmente per ripercuotersi sulla posizione giuridica
soggettiva della societa'.
4.2.- In fatto la parte interveniente effettua un'ampia
ricostruzione delle vicende all'origine del contenzioso alla base del
conflitto di attribuzione innanzi alla Corte.
Con particolare riferimento agli eventi piu' recenti, si
evidenzia che, in ottemperanza alla sentenza del TAR Basilicata n.
387 del 2017 (nonche' ai sensi dell'art. l, comma 8-bis, della legge
n. 239 del 2004), confermata dalla sentenza impugnata, il Mise ha
trasmesso gli atti relativi al progetto presentato da Rockhopper
Italia spa alla Presidenza del Consiglio dei ministri, ai fini del
superamento della mancata intesa, trasmissione a cui hanno fatto
seguito successive riunioni con la Regione. Con deliberazione del 12
dicembre 2018 (successiva, quindi, alla sentenza oggetto
d'impugnazione), il Consiglio dei ministri ha deciso di non superare
il dissenso regionale e di non consentire la prosecuzione del
procedimento finalizzato al conferimento del permesso. Tale
deliberazione e' stata impugnata dall'interveniente innanzi al TAR
Lazio, presso cui pende il relativo giudizio. Nelle more, con nota
del 18 febbraio 2019, il Mise ha rappresentato a Rockhopper Italia
spa che, in virtu' della suddetta deliberazione, l'istanza volta al
rilascio del permesso non puo' trovare accoglimento, comunicandole
cosi' il preavviso di rigetto.
Da ultimo, Rockhopper Italia spa rileva che la Regione Basilicata
ha impugnato la sentenza del Consiglio di Stato n. 5471 del 2018
anche dinanzi alle Sezioni unite della Corte di Cassazione per i
medesimi profili, inerenti alla giurisdizione del giudice
amministrativo, dedotti dinanzi alla Corte.
4.3.- Cio' premesso, in via preliminare la parte interveniente
eccepisce l'inammissibilita' del ricorso, in quanto la Regione
Basilicata, lungi dal contestare in radice la spettanza del potere
giurisdizionale al Consiglio di Stato, si sarebbe limitata a
censurare il modo in cui tale giurisdizione si e' concretamente
esplicata, denunciando un error in iudicando. La qual cosa
emergerebbe dalle stesse doglianze della ricorrente, lamentando essa
che «[e'] chiaramente evidente l'errore in iudicando in cui e'
incorso il Collegio Giudicante quando attribuisce alla Regione
Basilicata l'omesso compito di avviare attivita' di concertazione
tese a superare il dissenso del territorio e con la finalita' di
pervenire ad una intesa favorevole, compito proprio dello Stato!».
Viene poi richiamata la costante giurisprudenza costituzionale,
per cui gli atti giurisdizionali possono essere posti a base di un
conflitto di attribuzione tra enti, purche' il conflitto non si
risolva in un mezzo improprio di censura del modo di esercizio della
funzione giurisdizionale, valendo contro gli errori in iudicando i
consueti rimedi previsti dagli ordinamenti processuali delle diverse
giurisdizioni (sono richiamate, tra le altre, le sentenze n. 72 del
2012, n. 150 e n. 2 del 2007, n. 326 e n. 276 del 2003). Il
conflitto, infatti, non puo' surrettiziamente trasformarsi in un
ulteriore grado di giudizio avente portata generale (si richiamano le
sentenze n. 81 del 2012, n. 27 del 1999, n. 357 del 1996, n. 175 e n.
99 del 1991, n. 285 del 1990, n. 70 del 1985, n. 183 e n. 98 del 1981
e n. 289 del 1974).
Nel caso di specie, dunque, il ricorso porrebbe un problema
d'interpretazione della disciplina applicabile per dirimere nel
merito la controversia, relativo alla natura dell'intesa, proponendo
solo formalmente un conflitto di attribuzione che, ictu oculi, si
risolverebbe in un improprio mezzo di gravame dell'impugnata sentenza
del Consiglio di Stato n. 5471 del 2018.
4.4.- Sempre in via preliminare, la parte interveniente asserisce
altresi' l'inammissibilita' del ricorso per cessata materia del
contendere, in quanto la deliberazione regionale di diniego
dell'intesa sarebbe stata superata nei fatti a seguito della
deliberazione del Consiglio dei ministri che si e' espressa
nell'esercizio dei poteri sostitutivi per il superamento del dissenso
regionale.
Ai sensi dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
infatti, nei conflitti di attribuzione tra enti deve necessariamente
sussistere, in capo alla Regione ricorrente, sia al momento in cui e'
proposta l'azione, sia al momento della decisione, un interesse
attuale e concreto all'impugnazione, che consiste «in quella utilita'
diretta ed immediata che il soggetto che agisce puo' ottenere con il
provvedimento richiesto al giudice» (e' richiamata la sentenza n. 216
del 2008).
Da cio' discenderebbe inevitabilmente il difetto d'interesse
della Regione Basilicata, poiche' una pronuncia della Corte
costituzionale risulterebbe inutiliter data, tenuto conto che
l'eventuale annullamento della sentenza impugnata non avrebbe alcuna
rilevanza pratico-giuridica, essendosi oramai concluso il
procedimento avviato ai sensi dell'art. 1, comma 8-bis, della legge
n. 239 del 2004, volto al superamento del dissenso regionale.
4.5.- Nel merito il ricorso risulterebbe comunque non fondato.
4.5.1.- Come chiarito dalla sentenza n. 117 del 2013, l'intesa e'
riconducibile al principio di leale collaborazione, ragionevolmente
tradotto in materia dal legislatore statale nell'art. 1, comma 7,
lettera n), della legge n. 239 del 2004. Atteso il carattere
necessario dell'intesa, il rifiuto aprioristico di tale atto di
assenso si porrebbe in aperto contrasto con la ratio stessa del
principio di leale collaborazione, che impone il rispetto, caso per
caso, di una procedura articolata, tale da assicurare lo svolgimento
di reiterate trattative. Com'e' noto, infatti, nel rispetto della
potesta' legislativa concorrente Stato-Regioni in materia energetica,
la Regione non gode di un potere di veto sui progetti in materia di
idrocarburi (e' richiamata, ex multis, la sentenza di questa Corte n.
131 del 2016).
Nel caso di specie, invece, la ricorrente avrebbe abusato del
potere attribuitole dalla legge, pretendendo illegittimamente di
esercitare un potere di veto sul progetto (si richiama la sentenza di
questa Corte n. 239 del 2013). Infatti, il fatto che la Regione abbia
opposto un rifiuto aprioristico e non abbia compiuto alcuna attivita'
volta al raggiungimento dell'intesa avrebbe reso di per se'
illegittima la deliberazione della Giunta regionale n. 1528 del 2016,
considerata altresi' la mancanza, nella relativa motivazione, di
adeguate evidenze circa il necessario previo esperimento delle
trattative imposte dall'indole bilaterale dell'intesa. In presenza di
una pregressa e approfondita istruttoria tecnica in materia
ambientale (di cui alla determinazione dirigenziale n. 1107 del
2009), anzi, ancor piu' la Regione avrebbe dovuto farsi carico di
spiegare adeguatamente sulla base di quali dati e di quali ragioni i
relativi risultati non fossero condivisibili (e' richiamata sul punto
TAR Lazio, sezione terza-ter, sentenza 9 marzo 2006, n. 2996) e
perche' potesse essere negata la realizzazione di un progetto gia'
positivamente valutato nel 2009.
In casi analoghi, d'altronde, i giudici amministrativi avrebbero
sancito l'illegittimita' di delibere di diniego dell'intesa motivate
in base all'opposizione delle comunita' locali, in quanto un diniego
fondato su tali opposizioni sarebbe comunque illogico (e' richiamata
TAR Basilicata, sezione prima, sentenza 25 giugno 2015 n. 325,
confermata da Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 15 luglio
2016, n. 3151).
4.5.2.- Ne' potrebbe eccepirsi, come fa la difesa regionale, che
gli atti d'intesa o di diniego dell'intesa sarebbero sindacabili
esclusivamente nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti.
Ai sensi dell'art. 39 della legge n. 87 del 1953, infatti, il
conflitto di attribuzione risulta un rimedio esperibile se la Regione
invade con un proprio atto la sfera di competenza assegnata dalla
Costituzione allo Stato o a un'altra Regione, o viceversa, se lo
Stato invade con un proprio atto la sfera di competenza regionale.
Il conflitto di attribuzione, quindi, avrebbe semmai potuto
essere sollevato dallo Stato, qualora esso avesse ravvisato nella
deliberazione regionale di diniego dell'intesa un'invasione della
propria sfera di competenze. Anzi, proprio la violazione del
principio di leale collaborazione e' stata richiamata dal giudice
amministrativo quale causa sintomatica d'illegittimita' della
deliberazione regionale di diniego dell'intesa, che sarebbe un atto
di natura amministrativa, in quanto tale impugnabile davanti al
giudice amministrativo dal soggetto che ne subisca una lesione, nel
caso di specie la Rockhopper Italia spa.
Ne' sarebbe possibile limitare tale tutela alla sola possibilita'
di stimolare, per il tramite di un'azione amministrativa, gli organi
centrali ad avocare a se' l'atto (in caso di inerzia della Regione) o
ad attivare i meccanismi di superamento del dissenso (in caso di
diniego di intesa). Infatti, secondo un costante orientamento dei
giudici amministrativi, il diniego d'intesa costituisce un
provvedimento amministrativo idoneo a ledere la posizione giuridica
soggettiva del richiedente il permesso, che, pertanto, puo' attivare
gli strumenti di tutela previsti dall'ordinamento. Ove si aderisse
alla tesi prospettata dalla Regione, invece, si determinerebbe
un'evidente lesione del diritto di difesa costituzionalmente
garantito, perche' il privato resterebbe nell'impossibilita' di agire
avverso un atto direttamente lesivo dei propri interessi.
4.5.3.- In conclusione, il giudice amministrativo non si sarebbe
affatto sostituito all'amministrazione, limitandosi a esercitare,
nell'ambito della propria giurisdizione, il controllo sul corretto e
congruo esercizio del potere amministrativo da parte della Regione,
mediante la verifica della correttezza dell'istruttoria e
dell'adeguatezza della motivazione espressa nella deliberazione
regionale. Inoltre, la deliberazione regionale oggetto della sentenza
impugnata e' stata resa in ottemperanza alle sentenze del TAR
Basilicata n. 617 del 2014 e n. 623 del 2015 e del Consiglio di Stato
n. 3058 del 2016 e, pertanto, anche sotto questo profilo risulterebbe
innegabile la giurisdizione del giudice amministrativo, che puo'
conoscere di tutte le questioni relative all'ottemperanza.
Ne deriverebbe l'infondatezza dell'azione promossa dalla Regione
Basilicata, mossa da finalita' meramente strumentali e dilatorie,
confermate dal fatto che la stessa ha impugnato la medesima sentenza
dinanzi alle Sezioni unite della Corte di Cassazione, ivi deducendo i
medesimi motivi inerenti alla giurisdizione.
Considerato in diritto
1.- La Regione Basilicata, con ricorso iscritto al n. 5 del
registro conflitti tra enti 2018, ha promosso conflitto di
attribuzione tra enti, nei confronti dello Stato, in relazione alla
sentenza del Consiglio di Stato, sezione quarta, 20 settembre 2018,
n. 5471.
1.1.- Tale decisione ha confermato la sentenza del Tribunale
amministrativo per la Basilicata, sezione prima, 26 maggio 2017, n.
387, che ha annullato la deliberazione della Giunta regionale 29
dicembre 2016, n. 1528, con la quale la Regione Basilicata ha negato
l'intesa - di cui all'art. l, comma 7, lettera n), della legge 23
agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonche' delega
al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di
energia) e all'art. 29, comma 2, lettera l), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) - per il
rilascio di un permesso di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi
in un'area sita nei Comuni di Potenza e Brindisi di Montagna,
convenzionalmente denominata "Masseria La Rocca", su istanza della
societa' Rockhopper Italia spa. Siffatta deliberazione, infatti,
recherebbe un «rifiuto aprioristico» di tale atto di assenso, privo
di motivazione, risolvendosi nel mero richiamo del dissenso espresso
dagli enti locali.
2.- Secondo la parte ricorrente la sentenza oggetto di censura
sarebbe lesiva delle competenze costituzionali della Regione di cui
agli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione,
del principio di leale collaborazione ex art. 120 Cost., nonche'
degli artt. 103, primo comma, e 134 Cost.
2.1.- Le attribuzioni regionali in materia, infatti, in quanto
costituzionalmente previste e tutelate, non sarebbero conciliabili
con un sindacato giurisdizionale, che inciderebbe su una fase di
dialogo politico tra Stato e Regione, prodromico all'eventuale
successiva intesa, che solo in caso di suo esito negativo
consentirebbe allo Stato di adottare un atto unilaterale per superare
il dissenso regionale. Da cio', tra l'altro, deriverebbe la non
autonoma lesivita' dell'atto di diniego, perche' atto
endoprocedimentale relativo appunto a una fase d'interlocuzione
politica tra Stato e Regione.
La decisione del Consiglio di Stato, quindi, sarebbe stata
adottata in carenza assoluta di giurisdizione del giudice
amministrativo in ordine agli atti d'intesa o di diniego d'intesa
previsti dalla legislazione statale in materia e sarebbe in ogni caso
erroneo il sindacato del giudice amministrativo in relazione alla
mancanza di motivazione dell'atto di diniego.
3.- In via preliminare deve essere dichiarato ammissibile
l'intervento di Rockhopper Italia spa.
3.1.- Com'e' noto, sebbene nel giudizio per conflitto di
attribuzione tra enti, di regola, non sia ammesso l'intervento di
soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto o a
resistervi, non puo' escludersi che l'oggetto del conflitto sia tale
da coinvolgere, in modo immediato e diretto, situazioni soggettive di
terzi, il cui pregiudizio o la cui salvaguardia dipendono dall'esito
dello stesso (tra le tante, sentenze n. 230 del 2017 e n. 305 del
2011; ordinanza letta in udienza, allegata alla sentenza n. 380 del
2007).
Con specifico riferimento ai conflitti su atti giurisdizionali,
pertanto, questa Corte ha in piu' occasioni dichiarato ammissibile
l'intervento di soggetti che, quali parti nel giudizio ordinario la
cui decisione era oggetto del conflitto, sarebbero stati incisi,
senza possibilita' di far valere le loro ragioni, dall'esito del
giudizio per conflitto (tra tutte, sentenza n. 195 del 2007).
Tali condizioni ricorrono nel caso di specie, poiche' tale esito
incide sul diritto della parte interveniente fatto valere nel
giudizio comune, deciso con la sentenza del Consiglio di Stato
all'origine del medesimo conflitto.
4.- Sempre in via preliminare deve essere invece respinta
l'eccezione d'inammissibilita' sollevata da Rockhopper Italia spa per
cessazione della materia del contendere, in quanto alla deliberazione
regionale di diniego dell'intesa avrebbe ormai fatto seguito la
deliberazione del Consiglio dei ministri 12 dicembre 2018, che ha
ritenuto di non superare il dissenso regionale, venendo cosi' meno
l'interesse a ricorrere della Regione Basilicata.
4.1.- Come da costante giurisprudenza costituzionale, la
cessazione della materia del contendere ricorre quando l'atto
impugnato risulti annullato con efficacia ex tunc, con conseguente
venir meno delle affermazioni di competenza determinative del
conflitto e, quindi, dell'interesse del ricorrente a ottenere una
decisione sull'appartenenza del potere contestato, non rilevando,
invece, le sopravvenienze di fatto, quale, ad esempio, il semplice
esaurimento degli effetti dell'atto impugnato (ex multis, sentenze n.
183 del 2017, n. 9 del 2013, n. 328 del 2010 e n. 150 del 1981).
Nel caso di specie, invece, la sentenza del Consiglio di Stato
oggetto d'impugnazione mantiene i suoi effetti anche successivamente
alla citata deliberazione del Consiglio dei ministri (in particolate
tenuto conto che la stessa e' stata oggetto d'impugnazione). Inoltre,
e soprattutto, vertendo le doglianze della Regione ricorrente sulla
sussistenza della giurisdizione amministrativa su atti che sarebbero
sindacabili esclusivamente in sede di conflitto di attribuzione tra
enti, permane l'interesse ad accertare i limiti del sindacato del
giudice amministrativo e le conseguenti possibili ricadute
sull'autonomia costituzionale regionale (tra le tante, sentenze n.
260 del 2016 e n. 9 del 2013).
5.- Il conflitto di attribuzione promosso dalla Regione
Basilicata risulta comunque inammissibile.
5.1.- La Regione Basilicata afferma in primo luogo
l'insussistenza di qualsiasi possibile giurisdizione, salvo quella di
questa Corte, in merito agli atti di diniego d'intesa, in virtu'
della natura costituzionale delle competenze regionali in questione e
del principio di leale collaborazione. In altri termini, la
ricorrente sembra eccepire una sorta di natura
"politico-costituzionale" degli atti di diniego d'intesa (categoria
ormai piuttosto ristretta, come sottolineato, tra le altre, dalle
sentenze n. 81 del 2012 e n. 103 del 1993), pur senza richiamare
esplicitamente i limiti di cui all'art. 7 del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo) e senza che tale argomento sia stato mai
dedotto in sede di contenzioso innanzi al giudice amministrativo. A
cio' si aggiunga che successivamente alla proposizione del conflitto
e' stato esperito dalla Regione il ricorso alle Sezioni unite della
Corte di cassazione per difetto assoluto di giurisdizione, ai sensi
dell'art. 362, primo comma, del codice di procedura civile.
5.2.- Cio' premesso, con specifico riferimento agli atti d'intesa
relativi ai permessi di prospezione e ricerca degli idrocarburi, gli
stessi ricadono nella sfera applicativa del principio di leale
collaborazione in materie di competenza concorrente Stato-Regione,
quali la «produzione trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» (da ultimo, sentenze n. 170 e n. 114 del 2017), nonche'
il «governo del territorio» (tra tutte, sentenza n. 117 del 2013). La
qual cosa e' stata tradotta a livello legislativo dall'art. 1, comma
7, lettera n), della legge n. 239 del 2004 (cosi' le sentenze n. 117
del 2018, n. 131 del 2016 e n. 117 del 2013).
La natura dell'intesa fa si' che l'eventuale diniego non possa
mai avere carattere generale, come prevedeva, invece, l'art. 37,
comma l, della legge della Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16
(Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2012 e del bilancio pluriennale per il triennio 2012/2014),
dichiarato illegittimo da questa Corte con la sentenza n. 117 del
2013. Cio', infatti, si pone in contrasto con la ratio stessa del
principio di leale collaborazione, che esige il rispetto, caso per
caso, di una procedura articolata, nonche' l'enunciazione dei motivi
di un eventuale diniego, il quale non puo' risolversi in un mero
rifiuto (in tal senso anche le sentenze n. 114 del 2017 e n. 142 del
2016); in assenza di tale enunciazione, infatti, sarebbe frustrata la
stessa fase di trattative tesa a superare il dissenso regionale, di
cui non sarebbero desumibili le ragioni.
L'atto d'intesa, quindi, e' il risultato di un apposito
procedimento, che trova nella legge e nei principi costituzionali la
sua disciplina e i suoi limiti. Non a caso, la stessa Regione
ricorrente, con la legge della Regione Basilicata 27 gennaio 2015, n.
4 (Collegato alla Legge di stabilita' regionale 2015), ha previsto un
suo specifico procedimento per regolare le modalita' di
coinvolgimento delle autonomie locali nel rilascio, o nel mancato
rilascio, dell'intesa.
Proprio la previsione di una compiuta regolazione del
procedimento di stipulazione delle intese (diversamente, ad esempio,
da quanto avviene per le intese ex art. 8 Cost., di cui alla sentenza
n. 52 del 2016), pertanto, rende il rispetto dei vincoli da esso
posti, ivi incluso l'obbligo di motivazione, un requisito di
legittimita' e di validita', sindacabile nelle sedi appropriate.
Non c'e' dubbio che nella materia in questione vengano in gioco
competenze e attribuzioni previste dalla Costituzione, ma cio' non
basta, di per se', a riconoscere un "tono costituzionale" alle
censure svolte dalla ricorrente. La natura costituzionale delle
competenze, infatti, cosi' come il potere discrezionale che ne
connota i relativi atti di esercizio, non esclude la sindacabilita'
nelle ordinarie sedi giurisdizionali degli stessi atti, quando essi
trovano un limite «nei principi di natura giuridica posti
dall'ordinamento, tanto a livello costituzionale quanto a livello
legislativo» (sentenza n. 81 del 2012). Cio' e' ancora piu' vero in
casi come quello in esame, ove sono coinvolti anche interessi di
privati, che potrebbero risultare pregiudicati dalla mancata
giustiziabilita' degli atti che incidono su di essi.
In casi del genere il giudice amministrativo non si sostituisce
all'amministrazione, ma si limita a esercitare, nell'ambito della
propria giurisdizione, il controllo sull'esercizio del potere
amministrativo da parte della Regione, che la Corte non puo' essere
chiamata a sindacare in sede di conflitto di attribuzione.
5.3.- L'inammissibilita' del conflitto emerge anche sotto un
altro profilo, se si considera che la ricorrente piu' volte qualifica
la deliberazione della Giunta regionale n. 1528 del 2016 come un
provvedimento di diniego sufficientemente istruito, su cui il giudice
amministrativo avrebbe erroneamente esercitato la propria
giurisdizione di legittimita'.
Com'e' noto, infatti, gli atti giurisdizionali possono essere
posti alla base di un conflitto di attribuzione tra enti, purche',
pero', il conflitto non si risolva in un mezzo improprio di censura
del modo di esercizio della funzione giurisdizionale, valendo contro
gli errori in iudicando i consueti rimedi previsti dagli ordinamenti
processuali delle diverse giurisdizioni e non potendo il conflitto
surrettiziamente trasformarsi in un ulteriore grado di giudizio
avente portata generale (ex plurimis, sentenze n. 107 del 2015, n.
252 del 2013, n. 81 e n. 72 del 2012, n. 130 del 2009, n. 195, n. 150
e n. 2 del 2007, n. 326 e n. 276 del 2003, n. 27 del 1999, n. 175 e
n. 99 del 1991, n. 285 del 1990, n. 70 del 1985, n. 183 del 1981, n.
289 del 1974 e n. 110 del 1970).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara ammissibile l'intervento in giudizio di Rockhopper
Italia spa;
2) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione tra enti,
sorto a seguito della sentenza del Consiglio di Stato del 20
settembre 2018, n. 5471, promosso dalla Regione Basilicata con il
ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 29 ottobre 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA