N. 105 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 ottobre 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 15 ottobre 2019 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Paesaggio - Beni culturali - Norme della Regione Puglia - Turismo
rurale - Modifiche e integrazioni alla legge regionale n. 20 del
1998 - Consolidamento, restauro e ristrutturazione di edifici di
interesse storico o artistico, al fine della trasformazione in
strutture ricettive.
- Legge della Regione Puglia 9 agosto 2019, n. 43 ("Modifiche e
integrazioni alla legge regionale 22 luglio 1998, n. 20 (Turismo
rurale) e interpretazione autentica dell'articolo 2 della legge
regionale 12 dicembre 2016, n. 38 (Norme in materia di contrasto
agli incendi boschivi e di interfaccia)"), art. 1.
(GU n.46 del 13-11-2019 )
Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Ricorrente;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente della giunta
p.t.; Resistente;
Per la declaratoria di incostituzionalita' dell'art. 1 della
legge regionale 9 agosto 2019, n. 43, pubblicata nel B.U.R. n. 91 del
9 agosto 2019, avente ad oggetto «Modifiche e integrazioni alla legge
regionale 22 luglio 1998, n. 20 (Turismo rurale) e interpretazione
autentica dell'art. 2 della legge regionale 12 dicembre 2016, n. 38
(Norme in materia di contrasto agli incendi boschivi e di
interfaccia)», giusta delibera del Consiglio dei ministri 3 ottobre
2019.
La legge in epigrafe indicata contiene talune disposizioni che
eccedono dalle competenze regionali ed invadono quelle statali,
ponendosi in contrasto con i principi costituzionali di cui agli art.
9 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, che
riconoscono la tutela dell'ambiente, del paesaggio e dei beni
culturali come valore costituzionalmente garantito e affidano la
stessa alla competenza esclusiva dello Stato, come andiamo ad
argomentare in dettaglio.
1. L'art. 1, comma 1, della legge regionale in esame, con le
lettere a) e b) apporta modifiche all'art. 1, comma 2, della legge
regionale n. 20/1998, concernente il turismo rurale. Esso
testualmente recita:
«1. All'articolo 1 della legge 22 luglio 1998, n. 20 (Turismo
rurale), sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 2:
1) la parola: "consentiti", e' sostituita dalla seguente:
"consentite";
2) sono soppresse le seguenti parole: ", immutata la
volumetria fuori terra esistente";
3) le parole: "e fatti salvi", sono sostituite dalle
seguenti: "e fatte salve";
4) prima della parola: "caratteristiche", sono soppresse le
seguenti: "i prospetti originari e".
b) al comma 3, dopo la parola: "ampliamento, " sono soppresse le
seguenti: ", da effettuarsi esclusivamente mediante la realizzazione
di volumi interrati, ";
c) i commi 6 e 7 sono abrogati.»
A seguito delle modifiche introdotte, i commi 2-3 dell'art. 1
della legge regionale n. 20/1998, risultano avere il seguente testo:
«2. Nell'ambito di tutto il territorio regionale sono
consentite e fatte salve le caratteristiche architettoniche e
artistiche dell'immobile, il consolidamento, il restauro e la
ristrutturazione di edifici rurali, masserie, frulli, torri,
fortificazioni e, in genere, antichi manufatti censiti nel catasto
agricolo urbano, rientranti nel regime giuridico della legge 1°
giugno 1939, n. 1089 o suscettibili di essere assoggettati a tale
regime per essere stati eseguiti da oltre cinquant'anni, al fine
della trasformazione dell'immobile in strutture ricettive di cui
all'art. 6 della legge 17 maggio 1983, n. 217.
3. L'eventuale ampliamento deve assicurare la conservazione e
il recupero di manufatti sotterranei preesistenti quali ipogei,
trappeti, cisterne, granai, cavita' naturali, etc.»
2. La norma regionale, cosi' come modificata, amplia
considerevolmente, rispetto alla precedente formulazione, la platea
degli interventi finora assentibili sui manufatti storici pugliesi,
confliggendo con le competenze esclusive attribuite al Ministero per
i beni e le attivita' culturali (e per esso, alle Soprintendenze),
dalla parte Seconda del Codice dei beni culturali e del paesaggio -
decreto legislativo n. 42/2004.
La norma contrasta, peraltro, sia con le competenze generali
statali in materia di paesaggio e ambiente sia con l'impostazione e
la ratio della legislazione statale nel senso di non individuare
specificamente gli interventi consentiti sui beni culturali, ferma
restando la necessita' dell'autorizzazione culturale di cui all'art.
21, o di rimettere alla pianificazione la vestizione dei vincoli
paesaggistici, anche ai fini della disciplina e dell'autorizzazione
di cui agli articoli 145-146 del Codice dei Beni culturali e del
paesaggio.
In seguito alla modifica normativa, infatti, sono consentiti con
legge regionale interventi di particolare rilevanza su immobili
vincolati ai sensi della citata parte II del Codice, interventi che
prima della modifica erano vietati; infatti, vengono eliminati alcuni
limiti in precedenza previsti, in particolare:
alla lettera a), con la soppressione delle parole «immutata
la volumetria fuori terra esistente» [punto 2] e «i prospetti
originari e» [punto 4];
alla lettera b), con la soppressione delle parole «da
effettuarsi esclusivamente mediante la realizzazione di volumi
interrati».
Cosi' operando, si finisce per consentire sia ampliamenti fuori
terra sia la modifica dei prospetti.
Ne' puo' valere il richiamo alla necessita' dell'acquisizione
dell'autorizzazione della Soprintendenza, di cui al comma 4 della
legge regionale n. 20 del 1998, in quanto la normativa regionale,
peraltro in materia di competenza esclusiva statale, ingenera
confusione e aspettative nell'utenza, indotta a ritenere possibili
ampie trasformazioni dell'immobile, a scapito della sua
«conservazione» e «integrita'».
Inoltre, le modifiche contrastano con l'iniziale spirito della
legge regionale n. 20/1998 che, oltre alla valorizzazione del
patrimonio storico artistico rurale, intendeva assicurarne anche la
tutela.
3. Sulla questione, si richiama il costante orientamento della
Corte costituzionale che ha posto una precisa linea di distinzione
tra le competenze legislative statali e regionali, riservando allo
Stato la competenza tutte le volte in cui oggetto della disciplina
sia un bene tutelato, anche avendo riguardo al «supporto materiale»
inciso dalla normativa.
In particolare, gia' con la sentenza n. 9 del 2004 la Corte ha
sottolineato che rientra tra le attivita' costituenti «tutela»,
riservata in via esclusiva allo Stato, quella diretta «a conservare i
beni culturali e ambientali», ossia diretta «principalmente ad
impedire che il bene possa degradarsi nella sua struttura fisica e
quindi nel suo contenuto culturale».
I limiti della competenza regionale in materia sono stati
ribaditi in molteplici occasioni, con riferimento sia al patrimonio
culturale che a quello paesaggistico; si vedano, fra le tante, Corte
costituzionale 29 gennaio 2016, n. 11 [«La giurisprudenza di questa
corte e' costante nell'affermare che, in base all'art. 117, 2° comma,
lettera s), Cost., la tutela del paesaggio costituisce un ambito
riservato alla potesta' legislativa esclusiva statale (sentenze n.
210 del 2014, Foro it., 2014, I, 2651; e n. 235 del 2011, id., 2011,
I, 2575) e che la tutela paesaggistica apprestata dallo Stato
costituisce un limite inderogabile alla disciplina che le regioni e
le province autonome possono dettare nelle materie di loro competenza
(sentenze n. 101 del 2010, id., 2010, I, 2967; n. 437 e n. 180 del
2008, ibid., 394, e id., 2008, I, 2075; n. 378 e n. 367 del 2007,
id., Rep. 2008, voce Trentino-Alto Adige, n. 50, e ibid., voce Beni
culturali, paesaggistici e ambientali, n. 66). ... Il codice dei beni
culturali e del paesaggio definisce dunque, con efficacia vincolante
anche per le regioni, i rapporti tra le prescrizioni del piano
paesaggistico e le prescrizioni di carattere urbanistico ed edilizio
- sia contenute in un atto di pianificazione, sia espresse in atti
autorizzativi puntuali, come il permesso di costruire - secondo un
modello di prevalenza delle prime, non alterabile ad opera della
legislazione regionale.»]; Corte costituzionale 29 ottobre 2009, n.
272 e Corte costituzionale 5 maggio 2006, n. 182 [che richiama «...
il sistema di organizzazione delle competenze delineato dalla legge
statale a tutela del paesaggio, che costituisce un livello uniforme
di tutela, non derogabile dalla regione, nell'ambito di una materia a
legislazione esclusiva statale, ma anche della legislazione di
principio nelle materie concorrenti del governo del territorio e
della valorizzazione dei beni culturali.»].
Con specifico riferimento al «paesaggio» i cui valori devono
ritenersi compresi nella disposizione di cui all'art. 9 della
Costituzione e la cui tutela deve, parimenti, ritenersi riservata
allo Stato, richiamiamo quanto statuito dall'importante sentenza 26
novembre 2002, n. 478, ove la Corte costituzionale, chiamata a
giudicare della legittimita' costituzionale della normativa statale
(art. 149, decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490) e regionale
(art. 14, legge regionale Sicilia 30 aprile 1991, n. 10) applicate
nella pianificazione paesistica delle Isole Eolie, ha riaffermato il
principio per cui «la tutela del bene culturale e' nel testo
costituzionale contemplata insieme a quella del paesaggio e
dell'ambiente come espressione di principio fondamentale unitario
dell'ambito territoriale in cui si svolge la vita dell'uomo (sentenza
n. 85/1998) e tali forme di tutela costituiscono una endiadi
unitaria» (v. sentenza 18 ottobre 2001, n. 3) ed ha sottolineato che
«rispetto a dette materie non puo' configurarsi ne' un assorbimento
nei compiti di autogestione del territorio, come espressione
dell'autonomia comunale, ne' tanto meno una esclusivita' delle
funzioni comunali in forza della stessa autonomia in campo
urbanistico. Invece, attraverso i piani urbanistici il comune puo'
nella sua autonomia, in relazione ad esigenze particolari e locali,
imporre limiti e vincoli piu' rigorosi o aggiuntivi anche con
riguardo a beni vincolati a tutela di interessi culturali ed
ambientali».
La tutela del paesaggio, quindi, deve ritenersi contenuta nella
previsione della lettera s), comma 2, dell'art. 117. In tal senso,
come e' noto, si e' pronunciata l'adunanza plenaria del Consiglio di
Stato con la decisione 14 dicembre 2001, n. 9, ove il Collegio ha tra
l'altro ribadito che «nell'ambito della tutela dell'ambiente rientra
anche quella del paesaggio», richiamando all'uopo il principio
costituzionale del «paesaggio-ambiente» (sancito da Corte
costituzionale n. 378/2000 e n. 85/1998) e il titolo XVI del Trattato
CE (come ridefinito dal Trattato di Amsterdam del 1997), ove e'
prevista la politica comunitaria nella materia dell'ambiente.
4. La disposizione regionale, quindi, viola gli articoli 9 e 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione: l'art. 9 sancisce che
la Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico
della Nazione e l'art. 117, secondo comma, lettera s), riserva allo
Stato la competenza legislativa nella materia della tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
Il loro combinato disposto delinea in maniera chiarissima i
valori costituzionali garantiti e gli ambiti di intervento dello
Stato e della regione: entrambi questi profili sono violati dalla
disciplina regionale oggetto di censura.
Parimenti violati sono quei principi secondo la loro
codificazione nel Codice dei beni culturali e del paesaggio - decreto
legislativo n. 42/2004, come enunciati nel testo normativo e come
interpretati dalla costante giurisprudenza amministrativa; si veda,
fra le tante, sul primato della competenza legislativa statale, Cons.
Stato Sez. VI, 29 gennaio 2013, n. 533 [ove si legge che Il paesaggio
non dev'essere limitato al significato di bellezza naturale ma va
inteso come complesso dei valori inerenti al territorio; il termine
«paesaggio» indica essenzialmente l'ambiente complessivamente
considerato come bene «primario» ed «assoluto» necessitante di una
tutela unitaria e supportata pure da competenze regionali,
nell'ambito degli standard stabiliti dallo Stato. Mediante
l'imposizione dei vincoli paesistici, si garantisce la tutela del
paesaggio ed anche dell'ambiente. La tutela ambientale e
paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, dev'essere
considerata un valore primario ed assoluto, che precede e comunque
costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici
assegnati alla competenza concorrente delle regioni, in materia di
governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e
ambientali.] e Cons. Stato, sez. VI, 15 marzo 2017, n. 1183 [ove si
ribadisce, secondo il principio affermato dalla Corte costituzionale
con la sentenza n. 11 del 29 gennaio 2016, che la tutela del
paesaggio - in base al disposto dell'art. 117, 2° comma, lettera s)
Cost. - costituisce un ambito riservato alla potesta' legislativa
statale; dal che consegue: a) che la tutela del paesaggio
concretamente prevista dallo stato rappresenta un limite non
derogabile da parte delle regioni e delle province autonome nelle
materie urbanistica e edilizia, che fanno parte del governo del
territorio previsto dall'art. 117, 3° comma, Cost; b) che la
disciplina di tutela contenuta nell'art. 145 decreto legislativo n.
42/2004 che dispone il coordinamento della pianificazione
paesaggistica, assume il valore di norma costituzionale interposta e,
in concreto, prevede un principio di prevalenza della pianificazione
paesaggistica non alterabile ad opera della legislazione regionale];
sul contenuto e l'estensione del concetto di tutela, Cons. Stato,
sez. VI, 24 novembre 2015, n. 5325 [ove si sottolinea che,
considerata la natura esclusiva della competenza statale in materia
di tutela del paesaggio, si deve escludere che la regione possa con
propri atti, di qualsiasi natura, ingerirsi nel dimensionamento
effettivo del potere di valutazione statale e ridurre - e per
categorie generali - il livello di tutela paesaggistica fissato dalla
legge dello stato: diversamente, in rottura anche del principio di
eguaglianza, si contrasterebbe l'esigenza, piu' volte sottolineata
anche dalla Corte costituzionale, di assicurare pari standard di
protezione minima in tutto il territorio nazionale; la tutela del
paesaggio va cioe' assicurata come valore primario (art. 9 Cost.)
attraverso un'applicazione similare degli istituti della tutela, tale
da escludere la pluralita' degli interventi delle amministrazioni
regionali e locali.].
Tanto premesso e considerato, giusta la delibera del Consiglio
dei ministri in epigrafe indicata;
P.Q.M.
Si chiede che la Corte costituzionale adita voglia dichiarare
l'illeggittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge regionale 9
agosto 2019, n. 43, pubblicata nel B.U.R. n. 91 del 9 agosto 2019,
avente ad oggetto «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 22
luglio 1998, n. 20 (Turismo rurale) e interpretazione autentica
dell'articolo 2 della legge regionale 12 dicembre 2016, n. 38 (Norme
in materia di contrasto agli incendi boschivi e di interfaccia)»,
nelle parti oggetto di censura, per violazione degli articoli 9 e
117, comma 2, lettera s), della Costituzione.
Si produrra' copia della delibera del Consiglio dei ministri.
Roma, 7 settembre 2019
L'Avvocato dello Stato: Albenzio