N. 213 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 ottobre 2019
Ordinanza del 17 ottobre 2019 della Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per il Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da Zuballi Umberto contro Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS). Pensioni - Legge di bilancio 2019 - Rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici per il periodo 2019-2021 - Meccanismo di rivalutazione - Intervento di riduzione della rivalutazione automatica delle pensioni di elevato importo. Pensioni - Legge di bilancio 2019 - Trattamenti pensionistici diretti a carico del Fondo pensioni lavoratori dipendenti, delle gestioni speciali dei lavoratori autonomi, delle forme sostitutive, esclusive ed esonerative dell'assicurazione generale obbligatoria e della Gestione separata di cui all'articolo 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335, i cui importi complessivamente considerati superano 100.000 euro lordi su base annua - Intervento di decurtazione percentuale, per la durata di cinque anni, dell'ammontare lordo annuo. - Legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), art. 1, comma 260 e commi da 261 a 268.(GU n.48 del 27-11-2019 )
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per il Friuli-Venezia Giulia
Il giudice unico delle pensioni cons. Giulia De Franciscis, ha
emesso la seguente ordinanza, sul ricorso in materia pensionistica,
iscritto al n. 14147 del registro di segreteria e depositato in data
19 aprile 2019, promosso da Zuballi Umberto, nato a Varese l'8 marzo
1947, rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Massimo Luciani
(pec: massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), prof. Marco Marpillero
(pec: marco.marpilleroavvocatiudine.it), Piermassimo Chirulli e
Patrizio Ivo D'Andrea, con i quali e' elettivamente domiciliato
presso lo studio del prof. Marco Marpillero in Trieste, via Marco
Tullio Cicerone, n. 4;
Contro Inps, gestione ex INPDAP - sede di Trieste in persona del
legale rappresentante p.t., elettivamente domiciliato presso
l'ufficio legale della Direzione provinciale Inps di Trieste, in via
S. Anastasio, n. 5.
Visto l'atto introduttivo del giudizio.
Visti gli atti e documenti tutti del fascicolo processuale.
Uditi, nella pubblica udienza del 18 settembre 2019, l'avv.
Massimo Luciani per il ricorrente, e l'avv. Luca Iero in
rappresentanza dell'Inps.
1. Oggetto del giudizio.
Con la presente impugnativa, il dott. Zuballi - magistrato
amministrativo cessato dal servizio a decorrere dal 9 marzo 2017 -
chiede venga accertato il suo diritto alla integrale corresponsione
del trattamento pensionistico senza l'applicazione - da un lato -
della riduzione per un triennio della rivalutazione automatica dello
stesso, di cui all'art. 34, comma 1, della legge n. 448/1998 e -
dall'altro - della decurtazione percentuale per un quinquennio
dell'ammontare della pensione, introdotte con la legge 30 dicembre
2018, n. 145 recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021»
[art. 1, commi da 260 a 268]. A tale domanda e' connessa quella di
condanna dell'Inps al versamento delle somme medio tempore non
erogate e/o alla restituzione di quelle gia' recuperate, con vittoria
di spese, onorari ed accessori di legge.
Si riportano le norme censurate per una migliore rappresentazione
delle questioni poste dal ricorrente.
«260. Per il periodo 2019-2021 la rivalutazione automatica dei
trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art.
34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, e' riconosciuta:
a) per i trattamenti pensionistici complessivamente pari o
inferiori a tre volte il trattamento minimo Inps, nella misura del
cento per cento;
b) per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori
a tre volte il trattamento minimo Inps e con riferimento all'importo
complessivo dei trattamenti medesimi:
1) nella misura del 97 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente pari o inferiori a quattro volte il
trattamento minimo Inps. Per le pensioni di importo superiore a tre
volte il predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite
incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante sulla
base di quanto previsto dalla lettera a), l'aumento di rivalutazione
e' comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato. Per le pensioni di importo superiore a quattro volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dal presente numero, l'aumento di rivalutazione e'
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
2) nella misura del 77 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a quattro volte il
trattamento minimo Inps e pari o inferiori a cinque volte il
trattamento minimo Inps. Per le pensioni di importo superiore a
cinque volte il predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite
incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante sulla
base di quanto previsto dal presente numero, l'aumento di
rivalutazione e' comunque attribuito fino a concorrenza dal predetto
limite maggiorato;
3) nella misura del 52 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a cinque volte il
trattamento minimo Inps e pari o inferiori a sei volte il trattamento
minimo Inps. Per le pensioni di importo superiore a sei volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dal presente numero, l'aumento di rivalutazione e'
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
4) nella misura del 47 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a sei volte il trattamento
minimo Inps e pari o inferiori a otto volte il trattamento minimo
Inps. Per le pensioni di importo superiore a otto volte il predetto
trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota
di rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dal presente numero, l'aumento di rivalutazione e' comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
5) nella misura del 45 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a otto volte il trattamento
minimo Inps e pari o inferiori a nove volte il trattamento minimo
Inps. Per le pensioni di importo superiore a nove volte il predetto
trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota
di rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dal presente numero, l'aumento di rivalutazione e' comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
6) nella misura del 40 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a nove volte il trattamento
minimo Inps.
261. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente
legge e per la durata di cinque anni, i trattamenti pensionistici
diretti a carico del Fondo pensioni lavoratori dipendenti, delle
gestioni speciali dei lavoratori autonomi, delle forme sostitutive,
esclusive ed esonerative dell'assicurazione generale obbligatoria e
della Gestione separata di cui all'articolo 2, comma 26, della legge
8 agosto 1995, n. 335, i cui importi complessivamente considerati
superino 100.000 euro lordi su base annua, sono ridotti di
un'aliquota di riduzione pari al 15 per cento per la parte eccedente
il predetto importo fino a 130.000 euro, pari al 25 per cento per la
parte eccedente 130.000 euro fino a 200.000 euro, pari al 30 per
cento per la parte eccedente 200.000 euro fino a 350.000 euro, pari
al 35 per cento per la parte eccedente 350.000 euro fino a 500.000
euro e pari al 40 per cento per la parte eccedente 500.000 euro.
262. Gli importi di cui al comma 261 sono soggetti alla
rivalutazione automatica secondo il meccanismo stabilito
dall'articolo 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448.
263. La riduzione di cui al comma 261 si applica in proporzione
agli importi dei trattamenti pensionistici, ferma restando la
clausola di salvaguardia di cui al comma 267. La riduzione di cui al
comma 261 non si applica comunque alle pensioni interamente liquidate
con il sistema contributivo.
264. Gli organi costituzionali e di rilevanza costituzionale,
nell'ambito della loro autonomia, si adeguano alle disposizioni di
cui ai commi da 261 a 263 e 265 dalla data di entrata in vigore della
presente legge.
265. Presso l'Inps e gli altri enti previdenziali interessati
sono istituiti appositi fondi denominati «Fondo risparmio sui
trattamenti pensionistici di importo elevato» in cui confluiscono i
risparmi derivati dai commi da 261 a 263. Le somme ivi confluite
restano accantonate.
266. Nel Fondo di cui al comma 265 affluiscono le risorse
rivenienti dalla riduzione di cui ai commi da 261 a 263, accertate
sulla base del procedimento di cui all'articolo 14 della legge 7
agosto 1990, n. 241.
267. Per effetto dell'applicazione dei commi da 261 a 263,
l'importo complessivo dei trattamenti pensionistici diretti non puo'
comunque essere inferiore a 100.000 euro lordi su base annua.
268. Sono esclusi dall'applicazione delle disposizioni di cui ai
commi da 261 a 263 le pensioni di invalidita', i trattamenti
pensionistici di invalidita' di cui alla legge 12 giugno 1984, n.
222, i trattamenti pensionistici riconosciuti ai superstiti e i
trattamenti riconosciuti a favore delle vittime del dovere o di
azioni terroristiche, di cui alla legge 13 agosto 1980, n. 466, e
alla legge 3 agosto 2004, n. 206.»
Osserva il ricorrente di essere direttamente inciso dalle
indicate misure disposte dal legislatore, poiche' il suo trattamento
di quiescenza e' stato liquidato con il sistema c.d. misto, ovverosia
in parte secondo il metodo di calcolo retributivo, in parte secondo
quello contributivo: rileva all'uopo che, in base all'art. 1, comma
263 della citata legge, sono escluse dall'intervento riduttivo le
pensioni «interamente liquidate con il sistema contributivo».
Nel merito evidenzia come le stesse si presentino gravemente
lesive della sua posizione giuridica, risultando egli assoggettato
sia alla riduzione dell'importo della pensione in godimento che alla
consistente contrazione dell'indicizzazione della stessa.
Cio' premesso parte attrice ritiene che le norme de quibus non
rispettino, sotto plurimi qualificanti profili, i principi
costituzionali declinati negli articoli 2, 3, 23, 36, 38, 53, 81, 97,
104 e 117 della Costituzione, nell'interpretazione che di essi ha
dato nel tempo il Giudice delle leggi, in relazione agli interventi
normativi nel settore previdenziale. In proposito nell'impugnativa
sono sviluppati ampi argomenti e articolati richiami alla
giurisprudenza costituzionale, dei quali si fornisce sintetica
esposizione nei termini che seguono.
1.A.1. Con riguardo alla decurtazione della pensione (art. 1,
commi da 261 a 268, legge n. 145/2018) le censure di
incostituzionalita' investono:
la durata quinquennale del prelievo, che si sostiene
rappresenti una forzatura della dimensione di temporaneita' entro cui
la Corte costituzionale ha ammesso interventi legislativi similari.
Cio', in particolare, avendo riguardo alla successione ravvicinata,
negli anni, di ulteriori omologhe misure riduttive: si osserva
altresi' sul punto che, in considerazione dell'eta' dei soggetti
incisi, l'effetto di penalizzazione risulta vieppiu' amplificato,
potendosi tradurre in una perdita definitiva. Si rileva, infine, che
la lesivita' delle norme in discussione va anche apprezzata in
rapporto alle crescenti esigenze di cura ed assistenza che di regola
si accompagnano al collocamento in quiescenza in eta' avanzata,
nonche' alla funzione solidaristica intra-familiare spesso svolta dai
trattamenti pensionistici degli anziani.
Il carattere selettivo dello stesso che, per un verso, colpisce
solo una parte della platea dei pensionati con trattamenti elevati,
in funzione del meccanismo di calcolo della pensione, escludendo
altresi' le pensioni ai superstiti; e, per l'altro, non interessa i
percettori di redditi di omologo livello. Con cio' determinandosi un
duplice effetto discriminatorio, che rende la disciplina in esame non
rispettosa del canone della ragionevolezza. Ulteriore fattore di
criticita' in tal senso e' ravvisato nell'inclusione, tra i soggetti
colpiti dalla misura, dei percettori di pensioni a carico della
gestione separata dell'Inps, pur se questi trattamenti sono liquidati
integralmente secondo il metodo di calcolo contributivo: non risulta
- si sottolinea - alcuna giustificazione di questa scelta del
legislatore che appare, dunque, in contraddizione con il generale
criterio di selezione dallo stesso indicato. Nei termini sopra
descritti parte attrice reputa l'intervento irragionevole, inadeguato
e non proporzionato a carico di una singola categoria di pensionati,
laddove in funzione del parametro reddituale si sarebbe dovuto
predisporre una misura di fiscalita' generale.
La sottrazione, in concreto, delle risorse ottenute alla gestione
previdenziale. Si sottolinea come dagli atti parlamentari emerga
chiaramente che esse sono computate tout court tra le entrate,
funzionali alla copertura delle spese approvate con la legge di
bilancio. Sul punto si rileva che - da un lato - la prevista
costituzione di un Fondo in cui tali risorse confluiscono non e' in
se' significativa di una destinazione vincolata, che non risulta
connotata in termini sostanziali in nessuna previsione; e -
dall'altro - detto eventuale accantonamento e' comunque esposto ad
acquisizione al bilancio dello Stato, per l'ordinaria permeabilita'
della gestione finanziaria dell'Inps. Da ultimo si nota che l'assenza
di un vincolo di scopo specifico, fa confluire di fatto le risorse in
discussione nell'unitario bilancio dell'Istituto, con il quale si
assolvono le plurime e differenziate funzioni dello stesso,
risultando cosi' inconfigurabile, anche sotto tale angolo visuale,
qualsivoglia specifica finalita' di solidarieta' intra-previdenziale,
legata a condizioni di crisi del sistema. Cio' a differenza del
contributo previsto dall'art. 1, comma 486, della legge n. 147/2013,
che recava un'espressa finalizzazione al finanziamento dei
trattamenti in favore dei soggetti c.d. «esodati».
La natura «sostanzialmente» tributaria del prelievo. Si
sottolinea, in proposito, come la durata della misura, la
destinazione a copertura delle pubbliche spese, il carattere coattivo
e la parametrazione alla capacita' contributiva dei soggetti incisi
portino a ritenere che esso si risolva in un tributo, la cui
settorialita' si traduce in una violazione del principio di
universalita' dell'imposizione tributaria sancito dall'art. 53. Si
osserva inoltre, sul punto, che anche ove il contributo fosse
inquadrabile nel novero delle prestazioni patrimoniali imposte di cui
all'art. 23 della Costituzione, egualmente i connotati descritti lo
renderebbero illegittimo, discostandosi lo stesso marcatamente dai
requisiti di ammissibilita' di quelle prestazioni, che la Corte
costituzionale ha ripetutamente indicato nelle proprie decisioni. Sul
tema si rileva, infine, l'intrinseca contraddittorieta' delle misure
complessivamente adottate in ambito previdenziale, laddove si impone
ad una categoria ristretta di pensionati un significativo onere
finanziario aggiuntivo e, contestualmente, si prevede l'introduzione
di soluzioni che anticipano il collocamento in quiescenza di
cittadini attivi: sicche' a fronte di un risparmio di spesa non
particolarmente incidente sui saldi di bilancio si genera, per
contro, nuova ingente spesa che appesantisce gravemente l'equilibrio
del sistema pensionistico.
La violazione del principio dell'affidamento. Si osserva al
riguardo che il contributo all'esame determina una modificazione in
pejus di rapporti di durata sorti anteriormente alla sua
introduzione, presentando cosi' un effetto retroattivo c.d.
improprio, la cui legittimita' deve essere vagliata in termini di
bilanciamento con altri valori costituzionali: in particolare si
richiamano il principio di ragionevolezza, che non consente di
introdurre ingiustificate disparita' di trattamento; la tutela
dell'affidamento sorto nei soggetti incisi, quale principio
espressione della coerenza e certezza dell'ordinamento. Gli elementi
caratterizzanti le norme contestate si reputano significativi
dell'illegittima frustrazione dell'affidamento dei pensionati
colpiti, poiche' non ricorrono esigenze inderogabili o condizioni
eccezionali, il vulnus economico e' cospicuo e duraturo nel tempo, la
platea dei destinatari e' ingiustificatamente circoscritta.
La violazione dei principi di imparzialita' della pubblica
amministrazione e di indipendenza della magistratura. Si richiama in
proposito la giurisprudenza costituzionale, in cui e' valorizzata la
funzione di salvaguardia di tali principi assolta dalle norme che
regolano la retribuzione dei pubblici dipendenti e dei magistrati,
assumendone l'omologa incidenza in ordine al trattamento di
quiescenza ed evidenziando come vi siano riscontri in tal senso anche
nella giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea.
La violazione dell'art. 81 della Costituzione, in relazione alla
durata quinquennale del contributo censurato, che ne protende gli
effetti al di la' dell'orizzonte temporale dell'ordinaria
programmazione pluriennale del bilancio, che e' fissato in tre anni
(art. 21, comma 1, legge n. 196/2009). Tale disallineamento giuridico
e finanziario viene considerato in se' irragionevole, poiche'
disancorato dal quadro delle previsioni attendibili sugli andamenti
della finanza pubblica: circostanza che si reputa comprovata dai dati
riportati negli atti delle Commissioni bilancio delle Camere, che
afferiscono tutti al triennio di efficacia del bilancio pluriennale,
mentre solo dalla relazione tecnica risultano dati previsionali fino
al 2023, in merito ai quali peraltro vengono avanzati rilievi sulla
certezza dei risultati attesi.
Violazione dell'art. 117, comma 1 della Costituzione, con
riferimento alla violazione degli articoli 21 e 25 della Carta di
Nizza; degli articoli 10 e 157 del TFUE (Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea); dell'art. 15 del Pilastro europeo dei diritti
sociali; della direttiva 2000/78/CE. Sostiene il ricorrente che i
fattori di criticita' rilevati nella disciplina in discussione non si
presentano rispettosi dei principi comunitari di non discriminazione
per ragioni di patrimonio e/o eta', di parita' di trattamento ed
integrazione socio/economica degli anziani, nonche' di adeguatezza
dei trattamenti retributivi, con riferimento all'inclusione negli
stessi di tutti i vantaggi attuali e futuri.
1.A.2. In relazione all'intervento di contrazione del meccanismo
di rivalutazione delle pensioni (art. 1, comma 260, legge n.
145/2018), si formulano le seguenti doglianze.
Premesso che la disciplina della perequazione dei trattamenti
pensionistici e' espressione dei principi di cui agli articoli 36 e
38 della Costituzione, in quanto ne preserva nel tempo il potere
d'acquisto e, quindi, il livello di sufficienza retributiva - osserva
parte attrice che la norma in esame non presenta i requisiti di
legittimita' costituzionale, declinati dal Giudice delle leggi nelle
plurime pronunce che hanno scrutinato gli interventi del legislatore
in questa materia.
In particolare, si sottolinea come la stessa si ponga in linea di
immediata continuita' con le previsioni precedenti, che hanno
contratto l'indicizzazione delle pensioni fino al 31 dicembre 2018,
determinando il sostanziale consolidamento della penalizzazione a
carico dei trattamenti di maggior importo. Cio' si ritiene, in primo
luogo, confliggente con il connotato di temporaneita' di tali
limitazioni, reiteratamente richiamato dalla Corte costituzionale
quale parametro di bilanciamento tra i sacrifici imposti ai soggetti
incisi e le esigenze di contenimento della spesa pubblica. Si ricorda
sul punto che ogni misura che determina perdita di potere d'acquisto
produce effetti definitivi, pur se disposta per periodi limitati,
poiche' le successive rivalutazioni sono effettuate sull'importo
intaccato dal precedente blocco. Con riguardo, poi, ai profili
finanziari si evidenzia che - per quanto in precedenza osservato -
non si rinvengono alla base dell'attuale intervento legislativo
condizioni eccezionali di crisi del sistema previdenziale o
straordinarie esigenze di bilancio: per converso - si nota - negli
atti parlamentari viene rilevato che non risultano accuratamente
verificate le stime di risparmio asseritamente ad esso connesse,
essendo stati attinti come parametri di calcolo quelli utilizzati
nella precedente misura, adottata con la legge n. 147/2013 (art. 1,
comma 483).
In ragione delle argomentazioni suesposte, il ricorrente chiede,
pertanto, l'accoglimento del proposto gravame, «previa ove occorra
rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi da 260 a 268, della legge 30
dicembre 2018, n. 145».
Con memoria depositata in data 22 agosto 2019, si e' costituito
in giudizio l'Inps, contestando funditus le eccezioni di
costituzionalita' sollevate dal ricorrente in ordine alla normativa
dedotta in controversia, della quale ha confermato la puntuale
applicazione nei suoi confronti. Cio' sulla base degli argomenti che
si procede ad illustrare sinteticamente, secondo uno schema
espositivo omologo a quello utilizzato per le tesi di parte attrice.
1.B.1. Norme che dispongono la decurtazione della pensione (art.
1, commi da 261 a 268, legge n. 145/2018).
L'istituto previdenziale osserva che la disciplina in esame
rispetta il parametro della temporaneita' del prelievo,
rappresentando il quinquennio un periodo comunque specificamente
circoscritto, pur se piu' lungo di quello stabilito nell'ultimo
intervento precedente. Sul punto pone in rilievo come non vi sia
alcuna continuita' tra le diverse misure adottate dal legislatore nel
corso degli anni, ne' omogeneita' di contenuti: sicche' non e'
sostenibile alcun effetto di consolidamento nel tempo dell'incisione
delle pensioni piu' elevate. Evidenzia, in particolare, che nessuna
riduzione e' stata disposta dal 2007 al 2011 e nel recente biennio
2017/2018. Nei descritti termini non reputa rilevante il profilo
dell'eta' dei soggetti interessati, atteso che si tratta di un
elemento fattuale, peraltro legato alle scelte individuali di
ciascuno in ordine alla permanenza in servizio.
Per quel che concerne il carattere selettivo del contributo,
parte resistente sostiene la coerenza e ragionevolezza
dell'esclusione delle categorie di pensionati amministrate dagli enti
di previdenza obbligatori (decreto legislativo n. 504/1994 e n.
103/1996), nonche' dei titolari di trattamenti ai superstiti. Quanto
alla prima, si evidenzia che la Corte costituzionale, con sentenza n.
7/2017, ha riconosciuto precipuo rilievo alla conformazione
dell'assetto organizzativo e finanziario degli enti previdenziali
privatizzati secondo il principio mutualistico, affermando la
necessita' di preservare l'equilibrio della gestione e del vincolo di
destinazione tra contributi e prestazioni: con la conseguenza - si
osserva - che il legislatore deve astenersi in linea generale da
interventi normativi che possano incrinare tali requisiti. Quanto
alla seconda, si sottolinea la peculiarita' del regime giuridico
delle pensioni ai superstiti che sono determinate in misura ridotta
ab initio, rispetto al trattamento del dante causa, nonche' soggette
ad ulteriori possibili decurtazioni in caso di cumulo con altri
redditi dei beneficiari.
Sotto altro profilo l'Istituto previdenziale respinge anche
l'assunto attoreo circa il carattere discriminatorio del contributo,
rispetto ai cittadini percettori di redditi omologhi non da pensione,
rilevando che tale connotazione e' stata reiteratamente esclusa dalla
Corte Costituzionale in relazione a disposizioni dello stesso tenore
di quella contestata, valorizzandone la funzione solidaristica
interna al sistema previdenziale e l'attitudine delle pensioni piu'
elevate a sostenere tali temporanei sacrifici.
Egualmente si reputa insussistente la dedotta irragionevole
discriminazione dei soggetti incisi, in relazione ai percettori di
trattamenti pensionistici liquidati interamente secondo il meccanismo
contributivo, osservando che per costoro la pensione e' strettamente
determinata in funzione dei contributi versati nel corso della vita
lavorativa, sicche' risulterebbe «superflua e perfino ingiusta»
l'imposizione di un prelievo aggiuntivo. In tal senso si ritiene
altresi' congruente la soggezione al contributo dei titolari di
trattamenti liquidati con il sistema di calcolo c.d. misto, poiche'
essi beneficiano di una terza quota di pensione, afferente ai
contributi versati dopo il 31 dicembre 2011, che puo' determinare un
importo complessivo superiore a quello ottenibile con il meccanismo
interamente contributivo (e' il caso del ricorrente).
Con riguardo all'asserita sottrazione al sistema previdenziale
delle somme acquisite per effetto della disciplina contestata, l'Inps
afferma l'inconsistenza della censura, vista l'espressa previsione
normativa dell'accantonamento di tali risorse in Fondi istituiti
presso le gestioni previdenziali e del ricorso alla procedura della
conferenza di servizi per le decisioni sulla destinazione delle
stesse.
Ad avviso di parte resistente non si presenta fondata anche la
doglianza in ordine all'irragionevolezza del contributo sul piano
quantitativo. Osserva, in particolare, che non solo la soglia minima
di intervento e' piu' elevata rispetto alle misure recate dalla legge
n. 147/2013, bensi' sono stati introdotti un maggior numero di
scaglioni reddituali (5 invece di 3) ed e' stata prevista una
clausola di salvaguardia, secondo la quale «l'importo complessivo dei
trattamenti pensionistici diretti non puo' comunque essere inferiore
a 100.000,00 euro lordi su base annua». Nei descritti termini reputa
l'attuale normativa piu' equilibrata di quella precedente, gia'
favorevolmente scrutinata dalla Corte costituzionale, con la sentenza
n. 173/2016.
L'Istituto previdenziale respinge, altresi', la configurazione
del prelievo all'esame come un tributo, ritenendo insussistenti due
dei tre elementi caratterizzanti le fattispecie tributarie, ovverosia
la definitivita' della decurtazione patrimoniale a carico dei
soggetti passivi e la destinazione delle risorse acquisite al
finanziamento delle pubbliche spese. Osserva in proposito che
depongono in tal senso la durata quinquennale del prelievo e
l'accantonamento dei risparmi conseguiti in Fondi previdenziali
dedicati. Nei descritti termini non reputa si configuri nemmeno la
dedotta violazione dell'art. 23 della Costituzione, trattandosi di
prestazioni patrimoniali imposte per un arco temporale limitato e
finalizzate ad alimentare un circuito di solidarieta' interna al
sistema previdenziale.
Sotto altro profilo l'Inps ritiene inconsistente la censura di
contraddittorieta' dell'intervento legislativo rispetto alle
ulteriori misure del reddito di cittadinanza e della riforma
pensionistica c.d. quota cento, adottate con la legge di bilancio. In
particolare, non reputa conferente ne' ammissibile il raffronto tra
queste diverse fattispecie, atteso che non sussiste alcuna relazione
tra le stesse e, comunque, non e' possibile giudicarne
comparativamente nel merito i rispettivi contenuti e finalita'.
D'altro canto, sul piano finanziario, sottolinea che l'apporto recato
dal prelievo in discussione, pari a circa 416 milioni di euro nel
quinquennio, risulta di rilievo, ferma restando la non
confrontabilita' con gli oneri connessi agli altri due interventi
legislativi.
Le osservazioni richiamate portano parte resistente a respingere
anche l'eccezione d'incostituzionalita' con riferimento all'asserita
lesione del principio di affidamento, osservando come si sia
consolidato nella giurisprudenza costituzionale un indirizzo
ermeneutico per il quale siffatta tipologia di contributi sono
ammessi purche' non arbitrari e non lesivi in maniera eccessiva delle
legittime aspettative del cittadino inciso, nonche' sorretti da
finalita' di solidarieta' previdenziale. Requisiti che si ritiene di
aver dimostrato sussistano senz'altro nel caso in esame.
Egualmente non fondato si reputa l'argomento concernente la
lesione dei principi di imparzialita' della pubblica amministrazione
e indipendenza della magistratura. Sul punto si rileva, per un verso,
che l'intervento non concerne i trattamenti retributivi, sicche' non
e' dato ravvisare alcuna violazione dell'art. 97 della Costituzione,
ne' si ritiene sostenibile a tal fine un'equiparazione delle pensioni
alle retribuzioni; e, per l'altro, che la platea dei soggetti
interessati dal contributo comprende anche pensionati del settore
privato, circostanza che suffraga l'insussistenza del denunciato
vizio. D'altro canto - si osserva - la portata generale del
contributo, non circoscritto a soggetti pubblici, porta a superare
anche l'ipotizzata lesione delle prerogative costituzionali della
magistratura, non determinandosi alcuna compromissione della garanzia
di una retribuzione adeguata all'importanza della funzione da essa
svolta nell'ordinamento.
L'Istituto previdenziale respinge, infine, anche le censure
concernenti la violazione dell'art. 81 della Costituzione e delle
norme comunitarie che, sotto diversi profili, sanciscono il divieto
di discriminazione tra le persone in ragione dell'eta'. Con riguardo
alla prima, giudica non conferente il parametro costituzionale
evocato ne' adeguatamente esplicitata la ratio dell'allegata
violazione, non ritenendo comunque idonea ad integrarla in alcuna
forma il solo elemento della durata quinquennale del prelievo di che
trattasi. Quanto ai principi comunitari di tutela degli anziani
reputa, in termini generali, che gli stessi non implichino
l'esclusione di interventi normativi che modifichino in senso
riduttivo i trattamenti pensionistici, che la Corte costituzionale ha
infatti ripetutamente ammesso; e, con specifico riguardo alle norme
in discussione, che non appare configurabile alcuna lesione del
diritto delle persone anziane «ad una vita dignitosa e indipendente»
o di quello a partecipare alla vita sociale e culturale, vista
l'incidenza su pensioni di significativo importo.
1.B.2. L'intervento di contrazione del meccanismo perequativo
delle pensioni (art. 1, comma 260, legge n. 145/2018).
In ordine a questa misura l'Istituto previdenziale ritiene
infondate le eccezioni di costituzionalita' sollevate dal ricorrente,
ponendo in rilievo come la norma attuale abbia introdotto un numero
piu' elevato di aliquote in relazione ai diversi scaglioni reddituali
ed abbia disposto percentuali di perequazione in larga parte piu'
favorevoli rispetto all'omologa disciplina vigente nel pregresso arco
temporale 2014/2018. Nei descritti termini reputa siano rispettati i
fondamentali canoni di proporzionalita' ed adeguatezza
dell'intervento riduttivo, come declinati nei molteplici
pronunciamenti resi in materia dalla Corte costituzionale
richiamando, in particolare, le statuizioni contenute nelle sentenze
n. 70/2015 e n. 250/2017.
Sulla base delle ragioni esposte l'Inps conclude chiedendo la
reiezione di tutte le eccezioni di costituzionalita' prospettate da
parte attrice e, nel merito, il rigetto del ricorso, con integrale
rifusione delle spese.
Chiamata la causa nella pubblica udienza del 18 settembre 2019,
all'esito di articolata discussione delle parti, il giudice si e'
riservato la decisione, con lettura del dispositivo, alla successiva
udienza del 16 ottobre 2019.
2. I dubbi di costituzionalita' in ordine alla normativa dedotta in
controversia, la rilevanza della questione, l'impossibilita' di
un'interpretazione costituzionalmente orientata.
L'esposizione della res controversa evidenzia come la decisione
sulla domanda del ricorrente sia indefettibilmente connessa alla
valutazione delle disposizioni recate nell'art. 1, commi da 260 a
268, della legge n. 145/2018, in quanto egli risulta rientrare - come
emerge dagli atti di causa - nel novero dei soggetti dalle stesse
incisi. Il trattamento pensionistico di cui e' titolare, di ammontare
complessivamente superiore a nove volte il minimo Inps, risulta
interessato - infatti - sia dalla contrazione della rivalutazione
automatica per il triennio 2019/2021 (comma 260); sia dal prelievo
sull'importo annuale lordo, previsto per il quinquennio 2019/2023. A
sostegno della domanda giudiziale sono poste articolate censure
d'illegittimita' costituzionale di tali previsioni, per violazione
degli articoli 2, 3, 23, 36, 38, 42, 53, 81, 97, 104 e 117 della
Costituzione.
Ritiene anche questo giudice che il positivo scrutinio della
normativa contestata, per effetto del quale il ricorso dovrebbe
essere rigettato, sia legato necessariamente al vaglio di congruenza
della medesima con i parametri di legittimita' enucleati dalla Corte
costituzionale attraverso le numerose pronunce che, nel corso degli
anni, hanno esaminato gli interventi legislativi di compressione dei
diritti patrimoniali acquisiti dai percettori di trattamenti
pensionistici, nonche' di revisione/rimodulazione del meccanismo di
perequazione automatica dei medesimi, stabilito dall'art. 34, comma
1, legge n. 448/1998. Sul punto giova osservare come il Giudice delle
leggi - con riferimento ad entrambe le materie - abbia stabilmente
affermato che la discrezionalita' del legislatore nell'adozione di
misure che incidono sui diritti previdenziali non preclude l'esigenza
di verificare, in relazione a ciascun intervento, il rispetto dei
fondamentali principi di ragionevolezza, adeguatezza ed affidamento.
In tal senso, con riguardo al prelievo, da ultimo nella sentenza
n. 173/2016, si afferma che «In linea di principio, il contributo di
solidarieta' sulle pensioni puo' ritenersi misura consentita al
legislatore ove la stessa non ecceda i limiti entro i quali e'
necessariamente costretta in forza del combinato operare dei
principi, appunto, di ragionevolezza, di affidamento e della tutela
previdenziale (articoli 3 e 38 della Costituzione), il cui rispetto
e' oggetto di uno scrutinio «stretto» di costituzionalita', che
impone un grado di ragionevolezza complessiva ben piu' elevato di
quello che, di norma, e' affidato alla mancanza di arbitrarieta'.»
Con riferimento alla perequazione, in termini omologhi, nella
sentenza n. 250/2017 si sottolinea che «la discrezionalita' spettante
al legislatore nella scelta dei meccanismi diretti ad assicurare nel
tempo l'adeguatezza dei trattamenti pensionistici trova pur sempre un
limite nel «criterio di ragionevolezza». Quest'ultimo, «cosi' come
delineato dalla giurisprudenza citata [della Corte costituzionale] in
relazione ai principi contenuti negli articoli 36, primo comma, e 38,
secondo comma, della Costituzione, circoscrive la discrezionalita'
del legislatore e vincola le sue scelte all'adozione di soluzioni
coerenti con i parametri costituzionali» (sentenza n. 70 del 2015).
Ne consegue che la sussistenza della discrezionalita' legislativa ...
non esclude la necessita' di verificare nel merito le scelte di volta
in volta operate ..., quale che sia il contesto giuridico e di fatto
nel quale esse si inseriscono, contesto del quale questa Corte, nel
compiere tale verifica, non potra', ovviamente, non tenere conto».
Orbene l'odierno giudicante dubita che i predetti principi siano
rispettati dalle norme all'esame sotto molteplici profili, sui quali
si soffermera' in prosieguo di trattazione e, d'altro canto, atteso
il chiaro ed inequivoco contenuto dispositivo delle stesse, non
reputa sia possibile accedere ad un'interpretazione
costituzionalmente orientata delle medesime. Pertanto, la soluzione
della controversia dedotta nel presente giudizio si presenta
subordinata, pregiudizialmente, al superamento del sospetto di
incostituzionalita' delle previsioni di cui all'art. 1, commi da 260
a 268, della legge n. 145/2018, per le preminenti ragioni che di
seguito saranno esposte.
3. Le questioni di costituzionalita'.
A. Il prelievo sulle pensioni di importo piu' elevato (art. 1,
commi da 261 a 268, della legge n. 145/2018).
A.1. Violazione degli articoli 3 e 53 della Costituzione.
Il contributo introdotto dalla legge di bilancio 2019, ad avviso
di questo giudice, non si inscrive nel perimetro tracciato dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 173/2016, con la quale e'
stata positivamente scrutinata l'omologa misura, disposta con l'art.
1, comma 486, della n. 147/2013 (legge di stabilita' 2014), in primo
luogo con riguardo alla natura giuridica ad esso ascrivibile.
In detta pronuncia si e' affermato che quel prelievo non potesse
configurarsi come un tributo «non essendo acquisito allo Stato, ne'
destinato alla fiscalita' generale, ed essendo, invece, prelevato, in
via diretta, dall'Inps dagli altri enti previdenziali coinvolti, i
quali - anziche' versarlo all'Erario in qualita' di sostituti di
imposta - lo trattengono all'interno delle proprie gestioni, con
specifiche finalita' solidaristiche endo-previdenziali, anche per
quanto attiene ai trattamenti dei soggetti cosiddetti «esodati».
In questi termini lo si e' giudicato affine all'intervento in
precedenza realizzato con l'art. 37 della legge 23 dicembre 1999, n.
488 (Legge finanziaria 2000), che la Consulta medesima non ritenne
confliggente con gli articoli 3 e 53 della Costituzione in quanto
volto a realizzare «un circuito di solidarieta' interno al sistema
previdenziale» (ordinanza n. 22 del 2003), e neppure contraria agli
articoli 2, 36 e 38 della Costituzione (ordinanza n. 160 del 2007)».
Sulla base di queste premesse si e' pertanto riconosciuto ad esso la
natura di «prelievo inquadrabile nel genus delle prestazioni
patrimoniali imposte per legge, di cui all'art. 23 della
Costituzione, avente la finalita' di contribuire agli oneri
finanziari del sistema previdenziale (sentenza n. 178 del 2000;
ordinanza n. 22 del 2003).»
Le norme attuali presentano caratteri significativamente diversi.
In primis non risulta enunciata alcuna destinazione «vincolata»
delle risorse, attinte con l'intervento in discussione, a finalita'
solidaristiche endo-previdenziali.
All'uopo non si reputano sufficienti, ne' significativi in se',
la previsione dell'accantonamento in fondi tematici presso gli
istituti previdenziali coinvolti e il richiamo allo strumento della
conferenza di servizi per l'accertamento del quantum conseguito
(commi 265 e 266). Si tratta, invero, di disposizioni che si limitano
piuttosto all'indicazione formale di soluzioni tecniche di gestione,
che nulla esprimono, tuttavia, in termini di contenuto sostanziale
qualificante della misura sotto il profilo teleologico. La lettura
offerta si ritiene trovi riscontro nella carenza di ulteriori
elementi indicativi di una siffatta finalizzazione, in presenza
invece di qualificati dati giuridici e finanziari di segno contrario.
Preliminarmente giova osservare come sul punto non possano trarsi
attendibili spunti ermeneutici dalla relazione di presentazione
dell'originaria proposta normativa di intervento sulle pensioni piu'
elevate, poiche' prospettava un'ipotesi regolatoria completamente
diversa, nel contenuto e nella ratio ispiratrice, che poi non ha
trovato riscontro nelle disposizioni successivamente introdotte.
Cio' premesso, deve rilevarsi che - nel documento redatto dai
Servizi studi e bilancio di Camera e Senato, contenente la
descrizione ed il commento delle modifiche al disegno di legge di
bilancio, approvate in sede di esame al Senato - tra le quali
rientrano le versioni definitive delle norme in discussione, nessuna
notazione espressa viene compiuta in merito alla destinazione dei
risparmi conseguiti, essendo unicamente richiamato il dato testuale
secondo cui gli stessi confluiscono presso i Fondi appositamente
costituiti dall'Inps e dagli altri istituti interessati e ivi
«restano accantonati». Ed anzi vengono palesate delle perplessita'
sulla previsione della conferenza di servizi per la determinazione
delle somme da destinare ad essi, segnalando «l'opportunita' di
chiarire in modo piu' puntuale le modalita' di funzionamento dello
strumento della conferenza di servizi in relazione alla fattispecie
in esame»: un elemento, questo, che suffraga il carattere alquanto
generico e non vincolante, quanto a destinazione delle risorse, che
deriverebbe dall'imputazione ai Fondi, anche in relazione al fatto
che tale accantonamento e' comunque esposto ad acquisizione al
bilancio dello Stato, per l'ordinaria permeabilita' della gestione
finanziaria dell'Inps. Non secondaria appare, inoltre, la stessa
denominazione attribuita (provvisoriamente) alle norme in questione -
«Riduzioni transitorie della misura dei trattamenti pensionistici di
importo elevato» - atteso che, obiettivamente, non indica in alcun
modo specifiche finalita' solidaristiche endo-previdenziali, ne'
tantomeno evoca l'emergere attuale di situazioni di piu' accentuata
criticita' finanziaria del sistema pensionistico. (cfr. Dossier 23
dicembre 2018 - Legge di bilancio 2019 - Le modifiche approvate dal
Senato della Repubblica - Il maxiemendamento del Governo 1.9000,
pagg. 192 e ss. - le disposizioni recano la numerazione non
definitiva, commi da 142-ter a 142-decies).
Anche in altro documento parlamentare di analisi dei profili
finanziari delle surriferite previsioni non e' presente alcuna
osservazione in ordine alla destinazione delle somme conseguite con
le misure de quibus, ma sono solo riportati i risparmi attesi, al
lordo ed al netto delle minori entrate tributarie. Unico elemento
distintivo e' il cambio di denominazione del prelievo, indicato come
«contributo di solidarieta'» (cfr. Camera dei deputati, Servizio
bilancio dello Stato - Dossier, Legge di bilancio 2019 - Modifiche
approvate dal Senato - dicembre 2018, pagg. 75 e ss.).
Una denominazione che, peraltro, non permane nel testo definitivo
della legge di bilancio, approvato dal Parlamento, ove il contributo
e' inserito tout court nella Parte I Sezione I, recante «Misure
quantitative per la realizzazione degli obiettivi programmati»,
insieme indistintamente a tutti gli altri interventi rientranti nella
manovra finanziaria deliberata: con cio' risultandone suffragata la
connotazione finanziariamente «neutra».
Sul punto si presenta, poi, di precipuo rilievo il documento
delle Camere, redatto nel gennaio 2019 dopo l'approvazione della
legge di bilancio (legge n. 145/2018) e del disegno di legge
collegato in materia fiscale (decreto-legge n. 119/2018, conv. con
legge n. 138/2018), in cui sono analizzati la composizione e gli
effetti sui saldi di finanza pubblica della manovra di bilancio
2019/2021. Ivi e' riportata - in apposito quadro aggiornato -
l'indicazione del definitivo livello delle spese previste: tra queste
figurano sia la rimodulazione della perequazione che la riduzione dei
trattamenti pensionistici di maggior importo, semplicemente
menzionate come interventi di riduzione della spesa (come «minor
adeguamento delle pensioni di importo piu' elevato» e «riduzione dei
trattamenti pensionistici piu' elevati», senza alcuna
caratterizzazione teleologica) e, in tali termini, rappresentate
nella pertinente tabella illustrativa dell'impatto finanziario di
ciascuna misura (qui indicate come «raffreddamento indicizzazione
pensioni» e «contributo pensioni di importo piu' elevato»).
Ed ancora, specularmente, nella ulteriore tabella rappresentativa
degli interventi previsti dalla manovra di bilancio e dei relativi
mezzi di copertura, le misure a carico delle pensioni piu' elevate
sono comprese tra questi ultimi (in valore cumulato): risultando
configurate, dunque, come ordinari strumenti di finanziamento dei
livelli di spesa approvati (cfr. Servizio bilancio del Senato e
Servizio bilancio dello Stato della Camera, Dossier - gennaio 2019 -
Manovra di bilancio 2019-2021 - Effetti sui saldi e conto risorse e
impieghi).
Le notazioni che precedono si legano in modo significativo al
carattere complessivamente «espansivo» della manovra di bilancio per
il 2019 (e per il triennio fino al 2021) per quanto riguarda il
comparto previdenziale, nel quale e' introdotta una riforma dei
requisiti di accesso alla pensione, che determina un significativo
ampliamento della platea degli aventi diritto al collocamento in
quiescenza rispetto alle scadenze generali fissate dalla legge
«Fornero».
Non si e' in presenza, dunque, di norme inserite in un contesto
finanziario del sistema pensionistico che appaia considerato dal
legislatore straordinariamente emergenziale e cui debba, pertanto,
farsi fronte attraverso uno strumento «straordinario» di ausilio,
bensi' di previsioni volte ad individuare mezzi di copertura
aggiuntivi delle spese pubbliche mediante imposizione, tuttavia, di
un prelievo «selettivo» a carico di alcune categorie di pensionati.
Ed invero depone in tal senso anche la previsione della durata
quinquennale della riduzione imposta che, obiettivamente, indica la
prospettiva di un piu' marcato consolidamento nel tempo degli effetti
di decurtazione delle pensioni piu' elevate: in una logica normativa,
quindi, che non si presenta di «gestione dell'emergenza» bensi' di
tendenziale revisione in pejus definitiva di tali trattamenti e
rende, dunque, non solo significativamente piu' incisiva la lesione
dei diritti patrimoniali dei destinatari; ma anche piu' marcato
l'effetto discriminatorio rispetto ai non incisi, a parita' di
condizioni reddituali.
In questi termini si reputa molto significativa la protrazione
del prelievo oltre l'arco temporale di sviluppo della programmazione
pluriennale di bilancio, che appare confermare la natura di misura
non conseguente a situazioni emergenziali, ma al contrario
giustificato, genericamente, da esigenze di fiscalita' generale.
D'altro canto, e' indubitabile che il dato temporale di
interventi come quella all'esame assume una specifica rilevanza
rispetto alla posizione di coloro che le subiscono, sia sul piano
soggettivo che oggettivo.
Sotto il primo profilo, perche' costoro hanno un'eta' spesso
alquanto avanzata e, quindi, cinque anni possono talvolta
rappresentare anche l'intero periodo di fruizione del trattamento
pensionistico, assumendo cosi' la decurtazione carattere definitivo.
Con riguardo al secondo, perche' questo contributo si inscrive in
una sequenza, pur non continuativa, di interventi variamente affini
realizzati nell'arco di oltre dieci anni, in conseguenza dei quali le
pensioni piu' elevate hanno subito reiterate decurtazioni. Se lo si
pone in relazione anche soltanto con l'ultimo precedente, disposto
per il triennio 2014/2016, si puo' riscontrare come un soggetto
collocato in quiescenza nel 2014 si trovi a percepire - in un
decennio - la pensione intera, spettantegli secondo le disposizioni
previdenziali su cui ha fatto affidamento, unicamente per due anni
(2017 e 2018). In questi termini si delinea il notevole impatto della
disciplina all'esame, che smentisce le affermazioni dell'Inps secondo
cui cinque anni sono poco piu' del triennio previsto in precedenti
previsioni similari e, comunque, costituiscono un periodo
«circoscritto». Appare necessario, infatti, che la valutazione della
dimensione di «temporaneita'» delle misure si coniughi con l'analisi
diacronica delle scelte del legislatore in questo ambito, al fine di
preservare l'effettivita' dei criteri secondo i quali le stesse sono
state sinora di volta in volta ritenute costituzionalmente legittime.
Alla luce delle osservazioni rassegnate, ritiene pertanto questo
giudice che l'intervento di riduzione delle pensioni di importo
elevato di cui all'art. 1, commi da 261 a 268, della legge n.
145/2018, presenti natura sostanzialmente tributaria atteso che, in
concreto: determina una decurtazione patrimoniale arbitrariamente
duratura del trattamento pensionistico, con acquisizione al bilancio
statale del relativo gettito e costituisce un prelievo coattivo
correlato ad uno specifico indice di capacita' contributiva, che
esprime l'idoneita' del soggetto passivo all'obbligazione tributaria.
Nei descritti termini esso si presenta confliggente con i principi di
cui agli art. 3 e 53 della Costituzione, gravando soltanto su
specifiche categorie di pensionati e non su tutti i cittadini: con
cio' risultando ingiustificatamente discriminatorio e non rispettoso
dei canoni fondamentali di uguaglianza a parita' di reddito e di
universalita' dell'imposizione.
L'irragionevolezza della deroga ai predetti principi si
estrinseca, riprendendo le parole utilizzate della Corte
costituzionale nella sentenza n. 116/2013, «avendo riguardo, quindi,
non tanto alla disparita' di trattamento fra dipendenti o fra
dipendenti e pensionati o fra pensionati e lavoratori autonomi od
imprenditori, quanto piuttosto a quella fra cittadini. Va infatti, al
riguardo, precisato che i redditi derivanti dai trattamenti
pensionistici non hanno, per questa loro origine, una natura diversa
e minoris generis rispetto agli altri redditi presi a riferimento, ai
fini dell'osservanza dell'art. 53 della Costituzione, il quale non
consente trattamenti in pejus di determinate categorie di redditi da
lavoro.
Nel caso in esame la rilevata insussistenza di condizioni
finanziarie di eccezionalita', cui ancorare una specifica
destinazione solidaristica endo-previdenziale del prelievo disposto,
a protrazione per un arco temporale rilevante e la devoluzione alla
copertura della spesa pubblica rendono irragionevole il diverso
trattamento imposto ai pensionati incisi rispetto ai contribuenti in
generale, laddove il legislatore avrebbe dovuto intervenire, invece,
<mediante un «universale» intervento impositivo> (Corte
costituzionale sent. n. 223/2012), avvalendosi degli ordinari
strumenti di modulazione del carico fiscale atteso che «la
Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale uniforme, con
criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte le tipologie
di imposizione tributaria; ma esige invece un indefettibile raccordo
con la capacita' contributiva, in un quadro di sistema informato a
criteri di progressivita', come svolgimento ulteriore, nello
specifico campo tributario, del principio di eguaglianza, collegato
al compito di rimozione degli ostacoli economico-sociali esistenti di
fatto alla liberta' ed eguaglianza dei cittadini-persone umane, in
spirito di solidarieta' politica, economica e sociale (articoli 2 e 3
della Costituzione)» [Corte costituzionale sentenza n. 341 del 2000].
In definitiva si reputa che la disciplina in discussione presenti
profili di criticita' omologhi a quelli rilevati dal Giudice delle
leggi nella citata sentenza n. 116/2013, con riferimento al
contributo imposto con l'art. 18, comma 22-bis, del decreto-legge n.
98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del
2011, (come modificato dall'art. 24, comma 31-bis, del decreto-legge
n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214
del 2011), in particolare dovendosi richiamare l'affermazione secondo
cui l'intervento selettivo a carico dei pensionati integra una
violazione particolarmente grave del principio di ragionevolezza
poiche' - stante la natura di retribuzione differita del trattamento
pensionistico - «il maggior prelievo tributario rispetto ad altre
categorie risulta con piu' evidenza discriminatorio, venendo esso a
gravare su redditi ormai consolidati nel loro ammontare, collegati a
prestazioni lavorative gia' rese da cittadini che hanno esaurito la
loro vita lavorativa, rispetto ai quali non risulta piu' possibile
neppure ridisegnare sul piano sinallagmatico il rapporto di lavoro».
A.2. Violazione degli articoli 3, 23, 36 e 38 della Costituzione.
Anche ritenendo il prelievo de quo non di natura tributaria, i
dubbi di costituzionalita' di tale misura impositiva, non verrebbero
meno.
Si e' riportato in precedenza che la Corte costituzionale, in
occasione dello scrutinio dei contributo posto sulle pensioni piu'
elevate con l'art. 1, comma 486, della legge n. 147/2013, ha
riconosciuto ad esso la natura di prestazione patrimoniale imposta
per legge, in conformita' al modello di cui all'art. 23 della
Costituzione, procedendo poi a vagliarne la legittimita'
costituzionale in relazione ai principi di ragionevolezza e
proporzionalita' (cfr. sent. cit. n. 173/2016).
Orbene, ritiene questo Giudice, che anche seguendo tale percorso
ermeneutico, la disciplina in esame non possa essere giudicata
positivamente, proprio alla luce dei requisiti di ammissibilita'
declinati nella predetta pronuncia. In particolare, ivi si e'
affermato che un contributo di solidarieta' sulle pensioni puo'
essere consentito, purche' non ecceda i limiti posti «dal combinato
operare dei principi, appunto, di ragionevolezza, di affidamento e
della tutela previdenziale (articoli 3 e 38 della Costituzione), il
cui rispetto e' oggetto di uno scrutinio «stretto» di
costituzionalita', che impone un grado di ragionevolezza complessiva
ben piu' elevato di quello che, di norma, e' affidato alla mancanza
di arbitrarieta'». E, conformemente a tale paradigma valutativo di
«stretta costituzionalita'», si perviene ad indicare le condizioni in
presenza delle quali risultano adeguatamente bilanciati «la garanzia
del legittimo affidamento nella sicurezza giuridica con altri valori
costituzionalmente rilevanti». Condizioni, che la Corte cosi'
determina: «In definitiva il contributo di solidarieta', per superare
lo scrutinio «stretto» di costituzionalita', e palesarsi dunque come
misura improntata effettivamente alla solidarieta' previdenziale
(artt. 2 e 38 della Costituzione), deve: operare all'interno del
complessivo sistema della previdenza; essere imposto dalla crisi
contingente e grave del predetto sistema; incidere sulle pensioni
piu' elevate (in rapporto alle pensioni minime); presentarsi come
prelievo sostenibile; rispettare il principio di proporzionalita';
essere comunque utilizzato come misura una tantum».
Le osservazioni svolte in precedenza portano a rilevare che le
disposizioni della legge n. 145/2018 disattendono i principali
elementi qualificanti il modello indicato nei chiari termini sopra
riportati dalla Consulta, nel quale si richiede la compresenza delle
succitate condizioni.
Non e' dato rinvenire nell'odierno contesto normativo alcuna
condizione di eccezionalita' e/o di specifica crisi del sistema
previdenziale, cui si debba far fronte con il contributo de quo, che
viceversa si presenta inserito in una manovra di bilancio
complessivamente espansiva proprio nel settore previdenziale. Non
viene in rilievo, dunque, quella logica di «solidarieta' forte» e
«mutualita' intergenerazionale» posta a fondamento del positivo
giudizio di ragionevolezza sull'intervento selettivo del legislatore,
pur compressivo del principio di affidamento dei soggetti incisi, in
ordine alla conservazione del trattamento pensionistico maturato.
D'altro canto, si presenta non affermabile - come si e' gia' esposto
- una sicura destinazione intra-previdenziale dei risparmi attesi, in
presenza al contrario di significativi indicatori della destinazione
di tali risorse all'ordinaria copertura delle spese previste nella
legge di bilancio.
Sotto altro angolo visuale la previsione della durata
quinquennale del contributo, disposto altresi' in ravvicinata
sequenza con il precedente (solo un biennio di «intervallo»,
2017/2018) e comunque in linea di continuita' con altri piu'
risalenti, indica obiettivamente la ripetitivita' della scelta del
legislatore, che si connota quindi non quale prelievo una tantum -
come richiede la giurisprudenza costituzionale - bensi' come
soluzione volta ad assicurare un ordinario meccanismo di
alimentazione del sistema previdenziale (ovvero, come si dubita nel
caso di specie, della stessa finanza generale).
Il prelievo all'esame, dunque, in quanto carente dei caratteri di
legittimazioni enucleati dalla giurisprudenza costituzionale, non
realizza un adeguato e ragionevole bilanciamento dei valori
costituzionali coinvolti, e si atteggia quale arbitraria
compressione, in danno di specifiche categorie di pensionati, del
principio di affidamento nella certezza delle situazioni giuridiche
acquisite. Risultano, cosi', violate le garanzie costituzionali
sancite negli articoli 3, 23, 36 e 38, atteso che il sacrificio
imposto ad una ristretta cerchia di soggetti si palesa del tutto
ingiustificato e discriminatorio, impropriamente sostitutivo di un
intervento di fiscalita' generale nei confronti di tutti i cittadini.
Attesa la necessaria compresenza di tutte le condizioni stabile dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 173/2016, non risultano
sufficienti - in senso contrario - l'ammontare elevato dei
trattamenti incisi e l'articolazione del contributo secondo diverse
aliquote.
Nella sentenza n. 173/2016 si affermava - va sottolineato - che
le condizioni di legittimita' costituzionale ivi indicate «appaiono,
sia pur al limite, rispettate nel caso dell'intervento legislativo in
esame»: nell'attuale normativa, reputa questo giudice, che quel
limite sia stato obiettivamente valicato.
B. L'intervento di' revisione del meccanismo di rivalutazione
delle pensioni (art. 1, comma 260, legge n. 145/2018).
Violazione degli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione.
Con la norma in esame il legislatore e' intervenuto nuovamente
sul sistema di c.d. indicizzazione delle pensioni, rideterminando
parzialmente i limiti di perequazione gia' introdotti dall'art. 1,
comma 483, della legge n. 147/2013 (legge di stabilita' 2014), per il
triennio 2014-2016, e successivamente estesi anche al 2017 e 2018
dall'art. 1, comma 286, della legge n. 208/2015. In particolare,
l'attuale regolazione riconosce la perequazione sulla base di
aliquote decrescenti, relative ai trattamenti pensionistici di
importo complessivo fino a 9 volte il trattamento minimo Inps,
laddove la disciplina previgente considerava i trattamenti
pensionistici con importo complessivo fino a 6 volte il trattamento
minimo.
L'intervento costituisce l'ulteriore atto di una sequenza
ininterrotta di provvedimenti che, secondo modalita' diverse ma
rispondenti ad una omologa ratio ispiratrice, hanno sistematicamente
compresso (e talora del tutto escluso) la perequazione dei
trattamenti pensionistici di maggior importo a partire dall'anno
2012: la situazione determinata con la legge di bilancio 2019 porta a
consolidare detta contrazione per un decennio (2012/2021).
Nel Dossier parlamentare del dicembre 2018 e' ripercorso in
dettaglio il «cammino» della legislazione in materia: dalla norma
fondante costituita dall'art. 34, comma 1, della legge n. 448/1998,
alla prima distribuzione del meccanismo secondo «fasce» reddituali,
introdotta con l'art. 69, comma 1, della legge n. 388/2000; dal
«blocco» biennale previsto per il 2012/2013 nella c.d. legge Fornero
(art. 24, comma 25, del decreto-legge n. 201/2011, abrogativo del
precedente art. 18, comma 3, del decreto-legge n. 98/2011), poi
caducato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 70/2015, e in
seguito riproposto con il decreto-legge n. 65/2015 (confermando
sostanzialmente il blocco biennale sui trattamenti superiori a 6
volte il minimo Inps) fino alla rimodulazione prevista con il citato
art. 1, comma 483 della legge n. 147/2013 (protratta, come detto,
anche per il 2017/2018).
Il descritto quadro normativo offre plastica evidenza - ad avviso
di questo giudice - dell'assoluta assenza di soluzione di continuita'
tra gli interventi di revisione/rimodulazione/blocco del sistema
perequativo a carico dei trattamenti pensionistici di maggiore
importo a partire dal 2012.
Orbene la giurisprudenza costituzionale ha nel tempo enucleato
una serie di parametri di legittimita' di siffatti interventi,
partendo dalla qualificazione giuridica dell'istituto della
perequazione e dalla identificazione delle finalita'
costituzionalmente rilevanti alla cui attuazione risulta preordinata.
In particolare, si e' affermato che: «Dall'analisi dell'evoluzione
normativa in subiecta materia, si evince che la perequazione
automatica dei trattamenti pensionistici e' uno strumento di natura
tecnica, volto a garantire nel tempo il rispetto del criterio di
adeguatezza di cui all'art. 38, secondo comma, della Costituzione.
Tale strumento si presta contestualmente a innervare il principio di
sufficienza della retribuzione di cui all'art. 36 della Costituzione,
principio applicato, per costante giurisprudenza di questa Corte, ai
trattamenti di quiescenza, intesi quale retribuzione differita (fra
le altre, sentenza n. 208 del 2014 e sentenza n. 116 del 2013). Per
le sue caratteristiche di neutralita' e obiettivita' e per la sua
strumentalita' rispetto all'attuazione dei suddetti principi
costituzionali, la tecnica della perequazione si impone, senza
predefinirne le modalita', sulle scelte discrezionali del
legislatore, cui spetta intervenire per determinare in concreto il
quantum di tutela di volta in volta necessario. Un tale intervento
deve ispirarsi ai principi costituzionali di cui agli articoli 36,
primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione, principi
strettamente interconnessi, proprio in ragione delle finalita' che
perseguono. La ragionevolezza di tali finalita' consente di
predisporre e perseguire un progetto di eguaglianza sostanziale,
conforme al dettato dell'art. 3, secondo comma, della Costituzione
cosi' da evitare disparita' di trattamento in danno dei destinatari
dei trattamenti pensionistici.» (cfr. sent. cit. n. 70/2015). Le
affermazioni richiamate pongono in rilievo come anche lo scrutinio di
ragionevolezza delle misure di contenimento dell'indicizzazione delle
pensioni si esprima sul piano del bilanciamento tra valori
costituzionali, nel rispetto della ratio secondo cui i canoni di
proporzionalita' e adeguatezza delle retribuzioni e delle pensioni
«non devono sussistere soltanto al momento del collocamento a riposo,
«ma vanno costantemente assicurate anche nel prosieguo, in relazione
ai mutamenti del potere d'acquisto della moneta», senza che cio'
comporti un'automatica ed integrale coincidenza tra il livello delle
pensioni e l'ultima retribuzione, poiche' e' riservata al legislatore
una sfera di discrezionalita' per l'attuazione, anche graduale, dei
termini suddetti» (sempre sent. cit. n. 70/2015 e giurisprudenza ivi
citata).
Un ulteriore profilo «strutturale» di rilievo della perequazione
e' poi rappresentato dall'effetto «definitivo» che consegue ad ogni
intervento di blocco o di riduzione dell'adeguamento delle pensioni:
la relativa perdita del potere d'acquisto non e' infatti piu'
recuperabile, poiche' le successive rivalutazioni vengono calcolate
non sul valore reale originario, ma sull'ultimo importo nominale,
eroso dal mancato adeguamento.
Nei descritti termini - anche con riguardo a tale istituto - il
Giudice delle leggi ha valorizzato, in sede di scrutinio delle scelte
del legislatore, la sussistenza di obiettive e specifiche esigenze di
finanza pubblica, al fine di giudicare ragionevole, o meno, la
prevalenza di queste sui diritti dei soggetti incisi, nel quadro dei
principi di cui agli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione.
Su tale aspetto si e' soffermata, da ultimo, anche la sentenza n.
250/2017, che ha riconosciuto la legittimita' costituzionale della
riduzione della perequazione introdotta con l'art. 24, commi 25 e
25-bis, del decreto-legge n. 201/2011 (convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 214/2011) - come sostituito (il comma 25) e inserito
(il comma 25-bis), rispettivamente, dai numeri 1) e 2) del comma 1
dell'art. 1 del decreto-legge n. 65/2015 (convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 109/2015), osservando come le norme
esaminate fossero correlate a puntuali ragioni giustificative,
debitamente evidenziate nei documenti bilancio.
In tal senso ha sottolineato che: «Nel valutare la compatibilita'
delle misure di adeguamento delle pensioni con i vincoli posti dalla
finanza pubblica, questa Corte ha sostenuto che manovre correttive
attuate dal Parlamento ben possono escludere da tale adeguamento le
pensioni «di importo piu' elevato» (ordinanza n. 256 del 2001). Nel
replicare, in piu' occasioni, una tale scelta, che privilegia i
trattamenti pensionistici di modesto importo, il legislatore soddisfa
un canone di non irragionevolezza che trova riscontro nei maggiori
margini di resistenza delle pensioni di importo piu' alto rispetto
agli effetti dell'inflazione.»
Alla luce delle indicazioni ermeneutico-applicative rese nella
giurisprudenza costituzionale sin qui richiamata, l'attuale
intervento sulla perequazione presenta - ad avviso di questo giudice
- due significativi profili di criticita'. In primo luogo, non
risulta sorretto da specifiche esigenze di contenimento della spesa
pubblica, ma - come visto dai documenti citati in precedenza - e'
compreso tout court tra i mezzi di copertura delle spese approvate
con la manovra di bilancio. In cio' risultando particolarmente
generico ed incongruente il vincolo teleologico che dovrebbe fondare
l'ammissibilita' di un bilanciamento dei valori costituzionali di
proporzionalita' e adeguatezza in senso «sfavorevole» ai percettori
dei trattamenti pensionistici piu' elevati.
D'altro canto, si connota quale misura di forte stabilizzazione
di tale sfavorevole bilanciamento, portando a dieci anni consecutivi
il minor adeguamento del potere d'acquisto delle pensioni colpite
(dal 2012 al 2021): un arco temporale - difficilmente riconducibile
nell'alveo della nozione di transitorieta' - rispetto al quale il
c.d. effetto di trascinamento e la definitivita' della
mancata/limitata perequazione esplica effetti obiettivamente molto
significativi, che appaiono idonei a minare in misura apprezzabile i
margini di resistenza di tali trattamenti. In proposito non si reputa
secondaria l'ulteriore circostanza che in sei dei dieci anni
considerati (dal 2014 al 2016 e dal 2019 al 2021) i medesimi
pensionati siano anche sottoposti alla riduzione dell'importo annuo
del trattamento ad essi intestato, determinandosi - per il concorso
delle due misure - un impatto penalizzante ancor piu' incisivo.
Nei termini sopra descritti si dubita della legittimita'
costituzionale della norma all'esame - per violazione degli articoli
3, 36 e 38 della Costituzione - sotto il profilo del carattere non
transitorio dell'intervento di graduazione del meccanismo perequativo
e della carenza di adeguate e motivate ragioni di finanza pubblica,
sottostanti alla sua introduzione. La ritenuta insussistenza di tali
elementi qualificanti rende la disciplina introdotta dal legislatore
non ragionevole, perche' non rispettosa dei canoni di
proporzionalita' ed adeguatezza delle pensioni, posti a salvaguardia
della diacronica evoluzione delle stesse rispetto (pur se non
necessariamente in misura corrispondente) al variare delle dinamiche
retributive: ne' tale deficit genetico e funzionale appare colmabile
e/o compensabile dal solo dato della progressivita' della minore
indicizzazione, risultando anch'esso «minato» in radice dalla
mancanza delle ulteriori indefettibili condizioni di ammissibilita'.
Si richiama all'uopo l'affermazione, contenuta nella piu' volte
citata sentenza n. 70/2015, secondo cui «la sospensione a tempo
indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente
reiterazione di misure tese a paralizzarlo «esporrebbero il sistema
ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza
e proporzionalita'», poiche' risulterebbe incrinata la principale
finalita' di tutela, insita nel meccanismo della perequazione, quella
che prevede una difesa modulare del potere d'acquisto delle
pensioni».
Tutto cio' premesso, non potendo - per le ragioni sopra
illustrate essere definito indipendentemente dalla risoluzione delle
prospettate questioni di costituzionalita', il presente giudizio deve
essere sospeso, con rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il Friuli-Venezia
Giulia, in composizione monocratica di Giudice unico delle pensioni:
1) visto l'art. 23, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n.
87, dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimita' costituzionale:
dell'art. 1, comma 260, della legge 30 dicembre 2018, n.
145 recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021»,
per contrasto con gli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione, in
relazione all'intervento di riduzione per un triennio della
rivalutazione automatica delle pensioni di elevato importo;
dell'art. 1, commi da 261 a 268, della legge 30 dicembre
2018, n. 145 recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021»,
per contrasto con gli articoli 3, 23, 36, 38 e 53 della Costituzione,
in relazione all'intervento di decurtazione percentuale per un
quinquennio dell'ammontare lordo annuo dei medesimi trattamenti;
2) sospende, per l'effetto, il presente giudizio.
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza alle parti costituite ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' per la comunicazione ai Presidenti dei due rami del
Parlamento.
Dispone l'immediata trasmissione, a cura della cancelleria, della
presente ordinanza e degli atti del giudizio alla Corte
costituzionale, unitamente alla prova delle notificazioni e
comunicazioni prescritte.
Cosi' deciso, in Trieste, nella camera di consiglio del 16
ottobre 2019.
Il Giudice: De Franciscis