N. 270 SENTENZA 6 novembre - 13 dicembre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Espulsione amministrativa dell'imputato straniero - Avvenuta esecuzione prima dell'emissione di decreto di citazione diretta a giudizio - Potere del giudice di rilevare, anche d'ufficio, che l'espulsione e' stata eseguita prima dell'emissione del provvedimento che dispone il giudizio e che ricorrono tutte le condizioni per pronunciare sentenza di non luogo a procedere - Omessa previsione - Violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, comma 3-quater. - Costituzione, artt. 3, 24, 101 e 111.(GU n.51 del 18-12-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Aldo CAROSI;
Giudici :Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 13, comma
3-quater, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), promosso dal Tribunale
ordinario di Firenze nel procedimento penale a carico di J.D. G. V.
con ordinanza del 29 ottobre 2018, iscritta al n. 48 del registro
ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 15, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 9 ottobre 2019 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 29 ottobre 2018 (r. o. n. 48 del 2019),
depositata in pari data, il Tribunale ordinario di Firenze ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 13,
comma 3-quater, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero) in riferimento agli artt.
3, 24, 101 e 111 della Costituzione.
La disposizione censurata prevede che «[n]ei casi previsti dai
commi 3, 3-bis e 3-ter, il giudice, acquisita la prova dell'avvenuta
espulsione, se non e' ancora stato emesso il provvedimento che
dispone il giudizio, pronuncia sentenza di non luogo a procedere».
Il rimettente dubita della legittimita' costituzionale della
norma nella parte in cui - applicandosi anche alle ipotesi (come
quella al suo esame) in cui, pur a fronte di una gia' intervenuta
espulsione mediante accompagnamento alla frontiera da parte degli
organi di polizia, il pubblico ministero abbia emesso il decreto di
citazione diretta a giudizio - «non prevede che il giudice del
dibattimento, acquisita la prova dell'avvenuta espulsione, pronunci
sentenza di non doversi procedere nel caso in cui l'espulsione sia
avvenuta prima dell'emissione del decreto di citazione diretta a
giudizio da parte del pubblico ministero».
Premette il giudice che, in seguito a decreto di citazione
diretta a giudizio ai sensi dell'art. 550 del codice di procedura
penale, egli e' chiamato a giudicare nel procedimento a carico di un
cittadino straniero, imputato del reato previsto dall'art. 624-bis
del codice penale rubricato «Furto in abitazione e furto con
strappo».
In particolare, il Tribunale rimettente espone che, a seguito di
verifiche fatte prima dell'apertura del dibattimento e a seguito di
sollecitazione della difesa dell'imputato, era emerso che l'imputato
era stato espulso dal territorio nazionale in forza del provvedimento
del 23 ottobre 2017 del Prefetto di Milano, provvedimento portato a
esecuzione il giorno dopo con accompagnamento dello straniero alla
frontiera aerea e successivo imbarco su un volo per il paese di
origine. Riferisce, ancora, il rimettente che «in data 30 gennaio
2018 era emesso dal pubblico ministero il decreto di citazione a
giudizio, poi notificato all'imputato presso il difensore
domiciliatario».
Quindi, l'esecuzione dell'espulsione era avvenuta prima - e non
gia' dopo - dell'emissione del provvedimento che dispone il giudizio.
Quanto all'incidenza della disposizione sul procedimento penale
pendente, il giudice a quo ricorda che la giurisprudenza di
legittimita', con orientamento consolidato, ha affermato che l'art.
13, comma 3-quater, del d.lgs n. 286 del 1998 trova applicazione
anche nell'ipotesi di citazione diretta in giudizio ai sensi
dell'art. 550 cod. proc. pen., e sottolinea che in tal senso si e'
espressa anche questa Corte con l'ordinanza n. 143 del 2006.
Il Tribunale rimettente, richiamando in particolare tale ultima
pronuncia, evidenzia che l'istituto contemplato dall'art. 13, comma
3-quater, del d.lgs. n. 286 del 1998 costituisce «una condizione di
procedibilita' atipica, che trova la sua ratio nel diminuito
interesse dello Stato alla punizione di soggetti ormai estromessi dal
proprio territorio, in un'ottica similare - anche se non identica - a
quella sottesa alle previsioni degli artt. 9 e 10 cod. pen., non
disgiunta, peraltro, da esigenze deflattive del carico penale».
Pero', secondo la giurisprudenza di legittimita', la pronuncia
della sentenza di non luogo a procedere a seguito di espulsione dello
straniero dal territorio dello Stato non e' consentita una volta che
sia stato emesso il decreto che dispone il giudizio o altro
provvedimento equipollente.
Con riferimento a questa fattispecie, che e' quella al suo esame,
il rimettente prospetta la violazione dell'art. 3 Cost. ravvisando
un'irrazionale disparita' di trattamento sia nei rapporti fra
imputati - perche' da' luogo a un «diverso trattamento tra il
soggetto che, in ragione del corretto operato del pubblico ministero,
benefici della non procedibilita' ed il soggetto che nelle medesime
condizioni si veda viceversa tratto irrimediabilmente a giudizio per
effetto di un'erronea valutazione del suo contraddittore processuale»
- sia tra i procedimenti in cui e' prevista l'udienza preliminare e i
procedimenti a citazione diretta a giudizio, perche' solo «nei primi
l'imputato beneficia nel corso dell'udienza preliminare di un vaglio
giurisdizionale con riguardo alla sussistenza della condizione di
procedibilita' e puo' tramite il proprio difensore difendersi sul
punto».
Il rimettente, poi, in ordine alla prospettata violazione degli
artt. 24 e 111 Cost., osserva che nei procedimenti a citazione
diretta, in cui la prima udienza dibattimentale viene celebrata
successivamente all'emissione del decreto di citazione a giudizio,
l'applicazione della disciplina prevista dalla disposizione censurata
preclude all'imputato di eccepire l'insussistenza della condizione di
procedibilita', con violazione del principio del contraddittorio e
della parita' di condizioni tra le parti processuali.
Inoltre, sarebbe violato anche l'art. 101 Cost., nella misura in
cui la regola posta dall'art. 13, comma 3-quater, del d.lgs. n. 286
del 1998 «comporta che l'atto di una parte processuale (l'emissione
del decreto di citazione diretta a giudizio da parte del pubblico
ministero), per quanto realizzato in violazione della normativa, sia
vincolante per il giudice».
In punto di rilevanza, il giudice a quo, premesso che
l'espulsione dell'imputato risulta comprovata, osserva che se le
questioni sollevate fossero accolte, il giudizio potrebbe concludersi
con la pronuncia di una sentenza di non luogo a procedere;
diversamente, il giudizio dovrebbe proseguire secondo le vie
ordinarie con l'apertura del dibattimento.
Infine, il rimettente afferma che la possibilita' di addivenire a
un'interpretazione costituzionalmente orientata e' preclusa dal
tenore letterale della norma.
2.- Con atto del 30 aprile 2019, depositato in pari data, e'
intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni di legittimita' costituzionale siano
dichiarate inammissibili o comunque manifestamente infondate.
In punto di ammissibilita', la difesa dello Stato afferma che il
giudice rimettente avrebbe operato una ricostruzione incompleta del
quadro normativo in cui e' inserita la disposizione censurata,
trascurando che, secondo quanto da essa stabilito, la sentenza di non
luogo a procedere puo' essere pronunciata solo nei «casi previsti dai
commi 3, 3-bis e 3-ter», i quali fanno riferimento all'espulsione
amministrativa con nulla osta dell'autorita' giudiziaria.
Nel merito, l'Avvocatura generale osserva che le questioni sono
state prospettate indicando come motivi di incostituzionalita' quelle
che sono, in realta', le conseguenze di un errore compiuto dal
pubblico ministero nell'applicazione della norma. Dunque, non si
tratterebbe di difetti intrinseci della stessa.
Ne discende che nessuna disparita' di trattamento puo' essere
ravvisata, ne' nel rapporto tra imputato e PM, ne' nel rapporto tra
imputati. Allo stesso modo va esclusa la violazione del diritto di
difesa e del diritto al contraddittorio.
Al riguardo, la difesa statale richiama l'ordinanza n. 142 del
2006 di questa Corte, che - con riferimento alla diversa ipotesi
dell'espulsione avvenuta dopo l'emissione del provvedimento che
dispone il giudizio - ha affermato che il diverso trattamento
riservato all'imputato, a seconda che ricorrano, o meno, le
condizioni previste dall'art. 13, comma 3-quater, del d.lgs. n. 286
del 1998, si risolve in una disparita' di mero fatto, inidonea, come
tale, a fondare un giudizio di violazione del principio di
eguaglianza. Con la stessa pronuncia, ricorda l'Avvocatura generale,
la Corte ha ritenuto che la disposizione censurata esprime una scelta
riconducibile alla discrezionalita' del legislatore.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Firenze, con ordinanza del 29
ottobre 2018, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 13, comma 3-quater, del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), per
violazione degli artt. 3, 24, 101 e 111 della Costituzione, nella
parte in cui non prevede che, in caso di citazione diretta a
giudizio, il giudice del dibattimento, acquisita la prova
dell'avvenuta espulsione dell'imputato, immigrato irregolare,
pronunci sentenza di non doversi procedere nel caso in cui
l'espulsione sia avvenuta prima dell'emissione del decreto che
dispone la citazione diretta.
Il Tribunale rimettente dubita della conformita' di tale
disposizione, in particolare, al principio di eguaglianza e di
ragionevolezza (art. 3 Cost.) nella misura in cui essa, in modo
perentorio e assoluto, esclude la possibilita' per il giudice del
dibattimento di pronunciare sentenza di non doversi procedere, anche
nelle ipotesi in cui il pubblico ministero avrebbe potuto chiedere al
giudice per le indagini preliminari tale pronuncia per essere stata
gia' eseguita l'espulsione amministrativa e invece abbia esercitato
l'azione penale con la citazione diretta a giudizio ai sensi
dell'art. 550 del codice di procedura penale. Secondo il giudice
rimettente e' ingiustificata la diversita' di disciplina che ne
consegue quanto alla sopravvenuta causa di non procedibilita'
dell'azione penale, ove si sia comunque verificato il presupposto
dell'esecuzione del provvedimento di espulsione prima dell'emissione
del provvedimento che dispone il giudizio.
Sarebbero violati anche gli artt. 24 e 111 Cost., nella misura in
cui e' precluso all'imputato di eccepire la sussistenza della
sopravvenuta condizione di improcedibilita' dell'azione penale. Nei
procedimenti a citazione diretta a giudizio, infatti, la prima sede
in cui la difesa puo' compiutamente formulare le proprie eccezioni e'
la prima udienza dibattimentale; ma tale sede e' gia' successiva
all'emissione del decreto di citazione a giudizio. Ai sensi della
disposizione censurata e' preclusa la pronuncia della sentenza di non
luogo a procedere una volta emesso il decreto di citazione a
giudizio, sicche' la difesa non puo' mai far rilevare l'intervenuta
esecuzione dell'espulsione e, quindi, la sopravvenienza della
condizione di improcedibilita' dell'azione penale.
La disposizione censurata, infine, violerebbe altresi' l'art. 101
Cost., nella misura in cui comporta che l'atto di una parte
processuale (citazione diretta a giudizio da parte del PM) non
consente al giudice di rilevare la sopravvenuta improcedibilita'
dell'azione penale in ragione della precedente gia' intervenuta
espulsione dello straniero, immigrato irregolare.
2.- La disposizione censurata - comma 3-quater dell'art. 13 del
d.lgs. n. 286 del 1998 - prescrive che nei casi previsti dai
precedenti commi 3, 3-bis e 3-ter, il giudice, acquisita la prova
dell'avvenuta espulsione dell'imputato, immigrato irregolare, se non
e' ancora stato emesso il provvedimento che dispone il giudizio,
pronuncia sentenza di non luogo a procedere.
Si tratta dell'espulsione amministrativa disposta dal prefetto
nei casi previsti dal secondo comma dell'art. 13 del d.lgs. n. 286
del 1998, ossia quando lo straniero: a) e' entrato nel territorio
dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera e non e' stato
respinto ai sensi dell'art. 10 del d.lgs. n. 286 del 1998; b) si e'
trattenuto nel territorio dello Stato in assenza della comunicazione
di cui al successivo art. 27, comma 1-bis, o senza avere richiesto il
permesso di soggiorno nel termine prescritto, salvo che il ritardo
sia dipeso da forza maggiore, ovvero quando il permesso di soggiorno
e' stato revocato o annullato o rifiutato ovvero e' scaduto da piu'
di sessanta giorni e non ne e' stato chiesto il rinnovo, ovvero se lo
straniero si e' trattenuto sul territorio dello Stato in violazione
dell'art. 1, comma 3, della legge 28 maggio 2007, n. 68 (Disciplina
dei soggiorni di breve durata degli stranieri per visite, affari,
turismo e studio); c) appartiene a taluna delle categorie indicate
negli artt. 1, 4 e 16 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n.
159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione,
nonche' nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136).
Se, successivamente, lo straniero espulso rientra illegalmente
nel territorio dello Stato prima del termine previsto dal comma 14
del medesimo art. 13 ovvero, se di durata superiore, prima del
termine di prescrizione del reato piu' grave per il quale si era
proceduto nei suoi confronti, il comma 3-quinquies della stessa
disposizione prevede espressamente che si applica l'art. 345 cod.
proc. pen., e quindi la sentenza di non luogo a procedere, anche se
non piu' soggetta a impugnazione, non impedisce la ripresa
dell'esercizio dell'azione penale per il medesimo fatto e contro la
medesima persona.
3.- Va innanzi tutto rigettata l'eccezione, sollevata
dell'Avvocatura generale dello Stato, di inammissibilita' delle
questioni per insufficiente descrizione della fattispecie, in
particolare non avendo il rimettente riferito se il PM procedente
avesse, o no, assentito il nulla osta all'espulsione prima di
richiedere la citazione diretta a giudizio.
Il Tribunale rimettente - investito del giudizio penale con
citazione diretta ai sensi dell'art. 550 cod. proc. pen.,
sull'assunto che il contestato reato di furto in abitazione (art.
624-bis del codice penale) rientri tra quelli contemplati da tale
norma di rito (in tal senso, Corte di cassazione, sezione quarta
penale, sentenza 16 ottobre 2018-16 gennaio 2019, n. 1792) - ritiene
di non poter fare applicazione della disposizione censurata perche',
ai sensi dell'art. 550 cod. proc. pen., e' gia' stato emesso il
decreto di citazione diretta a giudizio da parte del PM. Infatti,
l'art. 13, comma 3-quater, del d.lgs. n. 286 del 1998 prevede che il
giudice, sussistendone i presupposti, pronuncia sentenza di non luogo
a procedere solo «se non e' ancora stato emesso il provvedimento che
dispone il giudizio».
Le sollevate questioni di legittimita' costituzionale sono
dirette proprio a rimuovere questo impedimento, con riferimento
all'ipotesi del rito a citazione diretta, e tale da escludere
l'applicazione della disposizione censurata (ex plurimis, Corte di
cassazione, sezione prima penale, sentenza 30 ottobre-29 novembre
2013, n. 47454). Cio' e' sufficiente per ritenere la loro rilevanza
essendo l'esito delle questioni decisivo al fine dell'applicabilita',
o no, della disposizione censurata da parte del giudice rimettente.
Invece, la diversa questione della rilevanza del previo nulla
osta dell'autorita' giudiziaria all'espulsione amministrativa dello
straniero irregolare, nei cui confronti pende un procedimento penale,
si puo' porre solo quando, una volta rimosso l'impedimento censurato
dal giudice rimettente, quest'ultimo poi possa passare a verificare
le condizioni previste dalla disposizione censurata per
l'applicabilita' della condizione di improcedibilita' sopravvenuta,
ivi prevista. Cio' che peraltro - per quanto si dira' oltre - egli
sara' chiamato a fare anche in caso di mancanza di nulla osta.
4.- Nel merito, le questioni sono fondate in riferimento all'art.
3, primo comma, Cost.
5.- La disposizione censurata chiama in causa la disciplina
dell'espulsione amministrativa dello straniero irregolare, inserita
in un complesso quadro normativo di riferimento, che giova
preliminarmente richiamare nelle sue linee essenziali.
Chi e' entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai
controlli di frontiera o non ha titolo per rimanere nel territorio
dello Stato puo' essere destinatario di un provvedimento di
espulsione amministrativa (con avvio allo Stato di appartenenza,
ovvero, quando cio' non sia possibile, allo Stato di provenienza)
disposta dal prefetto ed eseguita dal questore, previo nulla osta
dell'autorita' giudiziaria che procede per reati a carico dello
straniero espulso, «salvo che sussistano inderogabili esigenze
processuali» (art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998).
Una volta eseguita l'espulsione, lo straniero espulso non puo'
rientrare nel territorio dello Stato senza una speciale
autorizzazione del Ministro dell'interno; in caso di trasgressione,
e' punito con la pena che inizialmente era quella dell'arresto da due
a sei mesi e da ultimo e' diventata quella della reclusione da uno a
quattro anni; inoltre, lo stesso e' nuovamente espulso con
accompagnamento immediato.
Fin dalla sua originaria formulazione, la disposizione in esame
(art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998) prevedeva, al terzo comma, che,
quando lo straniero era sottoposto a procedimento penale, occorreva
il nulla osta che il questore era tenuto a richiedere all'autorita'
giudiziaria procedente, la quale poteva negarlo solo quando riteneva
che sussistessero «inderogabili esigenze processuali».
Ma inizialmente nulla era previsto quanto alla procedibilita'
dell'azione penale per eventuali reati commessi dall'immigrato
irregolare. L'intervenuta espulsione dello straniero - e quindi la
sua mancata presenza sul territorio dello Stato - non aveva alcuna
incidenza impeditiva della procedibilita' dell'azione penale, che
seguiva le regole ordinarie. Cio' comportava che, pur dopo
l'esecuzione dell'espulsione, l'eventuale procedimento (e processo)
penale a carico dell'immigrato irregolare non si arrestava, ma
proseguiva normalmente.
Per l'esercizio del diritto di difesa dell'immigrato espulso,
l'art. 17 del d.lgs. n. 286 del 1998 prevedeva - e prevede tuttora -
che lo straniero sottoposto a procedimento penale e' autorizzato a
rientrare in Italia per il tempo strettamente necessario per
l'esercizio del diritto di difesa, al solo fine di partecipare al
giudizio o al compimento di atti per i quali e' necessaria la sua
presenza.
Successivamente, con la legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica
alla normativa in materia di immigrazione e di asilo) - adottata con
l'esplicito intento di «contrastare in modo piu' efficace
l'immigrazione clandestina» (cosi' la relazione introduttiva al
disegno di legge) - la disciplina dell'immigrazione e' stata
inasprita con l'introduzione di misure piu' severe nel trattamento
dei migranti irregolari e con piu' ampio ricorso alla sanzione penale
e a misure restrittive della liberta' personale (come indicato nelle
sentenze n. 223 e n. 222 del 2004).
Il complessivo irrigidimento della disciplina di contrasto
all'immigrazione irregolare si rinviene anche nella regolamentazione
dell'espulsione amministrativa essendo previste misure piu' severe
per rendere effettive le espulsioni. La scelta del legislatore e'
stata quella di favorire il piu' possibile l'espulsione
dell'immigrato irregolare, imputato di un reato, e nello stesso tempo
di limitare il rientro per presenziare al processo a suo carico, ove
questo dovesse proseguire invece che arrestarsi in ragione della
sopravvenuta espulsione.
Da una parte, l'art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998
prevede il silenzio-assenso dell'autorita' giudiziaria: il nulla osta
si intende concesso qualora l'autorita' giudiziaria non provveda
entro quindici (in seguito ridotti a sette) giorni dalla data di
ricevimento della richiesta. Nello stesso tempo si ridimensionano le
«inderogabili esigenze processuali» che possono impedire il rilascio
del nulla osta, circoscrivendole a quelle relative all'«accertamento
della responsabilita' di eventuali concorrenti nel reato o imputati
in procedimenti per reati connessi», in tal modo rendendole anche
contingenti e temporanee. Sono solo queste le esigenze processuali
che possono impedire, fin quando sussistono, l'espulsione
amministrativa. L'esecuzione del provvedimento resta sospesa fino a
quando l'autorita' giudiziaria comunica la cessazione delle esigenze
processuali. Altresi', l'applicazione della custodia cautelare in
carcere e' di ostacolo al provvedimento di espulsione. Ma questo
ridimensionamento e' coniugato all'introduzione di un altro fattore
di condizionamento, che e' sostanziale piuttosto che processuale e
quindi non gia' contingente e temporaneo: l'autorita' giudiziaria
procedente deve farsi carico anche dell'«interesse della persona
offesa» - e, quindi, del vulnus al titolare del bene giuridico
protetto - che puo' essere tale da richiedere che il processo si
faccia.
Dall'altra parte, si introduce (al comma 3-quater dell'art. 13
citato) una norma inedita, quella attualmente censurata di
illegittimita' costituzionale: «il giudice, acquisita la prova
dell'avvenuta espulsione, se non e' ancora stato emesso il
provvedimento che dispone il giudizio, pronuncia sentenza di non
luogo a procedere».
6.- Cio' pero' inizialmente non valeva per qualsiasi reato,
perche' vi erano delle eccezioni. Il comma 3-sexies dell'art. 13
prevedeva che il nulla osta all'espulsione non potesse essere
concesso qualora si procedesse per reati particolarmente gravi, ossia
per uno o piu' dei delitti previsti dall'art. 407, comma 2, lettera
a), cod. proc. pen. (tra cui l'associazione a delinquere di tipo
mafioso, l'omicidio, i delitti commessi per finalita' di terrorismo),
nonche' dall'art. 12 dello stesso d.lgs. n. 286 del 1998
(immigrazione clandestina).
In tal modo era il legislatore stesso a prevedere che, nel
bilanciamento tra la ritenuta esigenza di tenere fuori dal territorio
dello Stato l'immigrato irregolare gia' espulso e il principio
dell'obbligatorieta' dell'azione penale, prevalesse quest'ultimo
quando si trattava di reati gravi e gravissimi.
In sintesi, in occasione di questo innalzamento del livello di
contrasto dell'immigrazione irregolare, da una parte il diniego di
nulla osta dell'autorita' giudiziaria veniva ridimensionato al fine
di favorire l'espulsione amministrativa, in un ben piu' ristretto
ambito di particolari esigenze processuali, salvo comunque il rilievo
particolare dell'«interesse della persona offesa»; dall'altra parte,
al fine di limitare il successivo ingresso dell'imputato immigrato
irregolare per difendersi dall'accusa in sede penale, veniva
introdotta la regola (prima sconosciuta al regime dell'espulsione
amministrativa) della sopravvenuta improcedibilita' dell'azione
penale in caso di intervenuta esecuzione dell'espulsione con
l'eccezione di alcuni gravi reati.
Occorre aggiungere anche che la nuova fattispecie di sopravvenuta
improcedibilita' dell'azione penale non riguardava i reati piu' gravi
richiamati dal comma 3-sexies dell'art. 13, nonche' i reati tipici
dell'immigrazione, quali quelli contemplati dall'art. 10-bis e
dall'art. 14 del medesimo d.lgs. n. 286 del 1998 che prevedevano - e
prevedono tuttora - una distinta fattispecie di sentenza di non luogo
a procedere. In caso di intervenuta espulsione e' questa specifica
disciplina ad applicarsi in ragione del principio di specialita',
disciplina che prevale su quella dell'art. 13, comma 3-quater, in
esame; la quale e' analoga, ma non identica: non e' previsto il nulla
osta dell'autorita' giudiziaria procedente, ne' e' prescritto come
condizione ostativa che al momento dell'avvenuta espulsione non sia
gia' stato emesso il provvedimento che dispone il giudizio.
Successivamente, il decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144 (Misure
urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale), convertito,
con modificazioni, in legge 31 luglio 2005, n. 155, adottato a
seguito dei noti attentati di Madrid e Londra, ha previsto misure
urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale. All'art. 3 si
introduce l'espulsione degli stranieri, come indicato nella rubrica,
per «motivi di prevenzione del terrorismo», autorizzando il prefetto
a espellere lo straniero qualora ci siano «fondati motivi di ritenere
che la sua permanenza nel territorio dello Stato possa in qualsiasi
modo agevolare organizzazioni o attivita' terroristiche, anche
internazionali» (comma 1). Tale espulsione con decreto del Ministro
dell'interno si affianca a quella gia' prevista dal comma 1 dell'art.
13 del d.lgs. n. 286 del 1998: l'espulsione per motivi di ordine
pubblico o di sicurezza dello Stato.
Cio' che in particolare rileva - al fine delle presenti questioni
di legittimita' costituzionale in esame - e' l'art. 3, comma 7, del
d.l. n. 144 del 2005, che abroga il comma 3-sexies dell'art. 13 del
d.lgs. n. 286 del 1998: viene cosi' meno il divieto di nulla osta
all'espulsione in caso di reati particolarmente gravi, gia' tipizzati
in tale disposizione con il richiamo dell'elenco previsto dall'art.
407, comma 2, lettera a), cod. proc. pen. e dall'art. 12 del medesimo
d.lgs. n. 286 del 1998.
Quindi, anche nel caso di pendenza di un procedimento penale per
uno di questi gravi reati, non di meno l'autorita' giudiziaria puo'
assentire il nulla osta all'espulsione se non sussistono le
specifiche e limitate esigenze processuali di cui al comma 3 (legate
all'«accertamento della responsabilita' di eventuali concorrenti nel
reato o imputati in procedimenti per reati connessi») e sempre che
non sia ostativo l'«interesse della persona offesa», maggiormente
rilevante una volta venuta meno l'esclusione dei reati piu' gravi,
con l'ulteriore conseguenza che, una volta eseguita l'espulsione, ma
non ancora emesso il provvedimento che dispone il giudizio, viene in
rilievo l'applicabilita' della disposizione censurata e, quindi, la
regola della sopravvenuta improcedibilita' dell'azione penale.
I successivi interventi in materia di sicurezza, fino al recente
decreto-legge 14 giugno 2019, n. 53 (Disposizioni urgenti in materia
di ordine e sicurezza pubblica), convertito, con modificazioni, nella
legge 8 agosto 2019, n. 77, non hanno piu' modificato la disposizione
censurata.
7.- Tutto cio' premesso, venendo ora alle censure mosse dal
Tribunale rimettente, va esaminata quella che fa riferimento all'art.
3 Cost.
Il comma 3-quater dell'art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998 prevede
in generale - come si e' gia' detto esaminando l'evoluzione della
norma nel tempo - una sopravvenuta condizione di non procedibilita'
dell'azione penale per il reato commesso nel territorio dello Stato
dall'immigrato irregolare allorche' l'esecuzione della sua espulsione
(amministrativa) intervenga prima dell'emissione del provvedimento
che dispone il giudizio; espulsione condizionata alla verificata
insussistenza delle condizioni ostative previste dal comma 3 della
stessa disposizione e connesse a specifiche esigenze processuali
nonche' all'interesse della persona offesa, che possono giustificare
il diniego di nulla osta da parte dell'autorita' giudiziaria
procedente.
L'interpretazione di questa regola processuale, nell'articolato
contesto normativo di contrasto dell'immigrazione irregolare e a
fronte del principio costituzionale dell'obbligatorieta' dell'azione
penale, porta a escludere che si tratti di una sorta di immunita'
dalla giurisdizione. La presenza dello straniero irregolare nel
territorio dello Stato, infatti, non costituisce di per se' una
generale condizione di procedibilita' dell'azione penale: e' solo per
i reati commessi all'estero (art. 10, primo comma, cod. pen.) che la
presenza dello straniero nel territorio dello Stato integra una
generale condizione di punibilita', non per quelli commessi in Italia
che sono punibili secondo le norme ordinarie.
La norma e' invece la risultante di un bilanciamento, operato dal
legislatore, tra l'esigenza di limitare il rientro dell'immigrato
irregolare nel territorio dello Stato una volta che l'espulsione e'
stata eseguita (stante anche la difficolta' concreta di dar seguito
ai rimpatri forzati) e la necessita' che i reati commessi dallo
straniero nel territorio dello Stato siano puniti. E' in cio' che
risiede il «diminuito interesse dello Stato alla punizione di
soggetti ormai estromessi dal proprio territorio» (ordinanza n. 142
del 2006). Particolarmente indicativo di questo bilanciamento e' che
tra le condizioni ostative all'espulsione dello straniero, che
possono giustificare il diniego di nulla osta all'espulsione da parte
dell'autorita' giudiziaria procedente, vi sia - oltre alle specifiche
e contingenti esigenze processuali sopra richiamate - anche, piu' in
generale, l'«interesse della persona offesa», che necessariamente
deve essere tenuto in conto dall'autorita' giudiziaria procedente, in
occasione del rilascio del nulla osta, e poi anche dal giudice
chiamato a pronunciare la sentenza di non luogo a procedere.
Questa regola di settore - ossia la sopravvenuta improcedibilita'
dell'azione penale quale conseguenza dell'avvenuta esecuzione
dell'espulsione dell'immigrato irregolare - e' formulata dalla
disposizione censurata in termini generali, con riferimento a tutti i
reati essendo venuta meno l'eccezione, originariamente contemplata
dal comma 3-sexies dello stesso art. 13, per reati particolarmente
gravi. Pero', la prevista possibilita' per il giudice di pronunciare
sentenza di non luogo a procedere appare implicare il necessario
passaggio per l'udienza preliminare di cui agli artt. 416 e seguenti
cod. proc. pen., e quindi la norma sembra far riferimento a reati
piu' gravi rispetto a quelli per i quali l'esercizio dell'azione
penale e' invece previsto con citazione diretta (art. 550 cod. proc.
pen.).
Ma la ratio della norma, che risulta dal richiamato bilanciamento
fatto dal legislatore, esclude - per la contraddizione che non lo
consente - che essa possa non essere applicabile proprio in caso di
reati di minore gravita' per i quali, al contrario, e' maggiormente
evidente il diminuito interesse dello Stato a perseguire la condotta
penalmente rilevante dell'imputato immigrato irregolare, allorche'
l'espulsione amministrativa sia stata eseguita.
I reati per i quali e' prevista la citazione diretta a giudizio,
senza l'udienza preliminare, sono quelli ritenuti dal legislatore di
minore gravita' si' da giustificare un rito semplificato e
accelerato: tutte le contravvenzioni, i delitti puniti con la pena
entro un limite massimo (con la reclusione non superiore nel massimo
a quattro anni o con la multa, sola o congiunta alla predetta pena
detentiva), i reati elencati nel comma 2 dell'art. 550 cod. proc.
pen.
E' significativa di un qualche parallelismo la circostanza che
anche l'espulsione a titolo di sanzione sostitutiva alla detenzione
dell'imputato straniero che si trovi in taluna delle situazioni
indicate nell'art. 13, comma 2, del d.lgs. n. 286 del 1998 ossia
nelle stesse condizioni che facoltizzano il prefetto ad adottare il
provvedimento di espulsione amministrativa, sia prevista (dall'art.
16 del medesimo decreto legislativo) in caso di reati di minore
gravita'.
Si ha, quindi, che la regola di settore in esame, posta dalla
disposizione censurata, non puo' non trovare applicazione - per
l'inferenza a fortiori che discende dalla considerazione della minore
gravita' del reato (e della piu' contenuta offensivita' della
condotta) - anche ai reati perseguibili con il rito della citazione
diretta di cui all'art. 550 cod. proc. pen. Sarebbe contrario al
principio di eguaglianza e di ragionevolezza (art. 3 Cost.) che la
sopravvenuta condizione di improcedibilita' dell'azione penale operi
per i reati piu' gravi e non gia' per quelli di minore gravita'. In
particolare, con riferimento alla stessa disposizione attualmente
censurata, questa Corte (ordinanza n. 143 del 2006) ha ritenuto che
le rationes di questa «condizione di procedibilita' atipica» «non
soltanto non depongono nel senso della limitazione dell'operativita'
dell'istituto ai soli episodi criminosi di maggiore gravita', ma
militano, semmai, in direzione esattamente inversa».
Ne consegue che, a maggior ragione per questi ultimi, l'azione
penale puo' arrestarsi, risultando improcedibile ad tempus e sub
condicione, cosi' operando il sopravvenuto difetto di procedibilita',
laddove non sia stato ancora emesso il provvedimento che dispone il
giudizio, previsto dalla disposizione censurata e giustificato dal
diminuito interesse dello Stato a perseguire queste condotte poste in
essere dallo straniero irregolare ormai espulso.
L'improcedibilita' e' temporanea e sottoposta a una sorta di
"condizione risolutiva" nel senso che, se e' poi violato l'obbligo di
reingresso nel territorio dello Stato per un determinato periodo di
tempo, si applica l'art. 345 cod. proc. pen., e l'azione penale torna
a essere procedibile.
8.- L'adeguamento al principio di eguaglianza e ragionevolezza
puo' avvenire in via interpretativa - come gia' ritenuto dalla
giurisprudenza di legittimita' (fin dalla pronuncia della Corte di
cassazione, sezione prima penale, sentenza 16 settembre-28 settembre
2004, n. 38282), alla quale questa Corte ha fatto riferimento
(ordinanza n. 143 del 2006) - per l'ipotesi in cui il PM non abbia
ancora richiesto il decreto di citazione diretta. Si e' ritenuto
infatti che quest'ultimo possa chiedere al giudice per le indagini
preliminari l'adozione della pronuncia di non luogo a procedere
ancorche' l'azione penale non sia stata esercitata nei modi previsti
dall'art. 405 cod. proc. pen. (Corte di cassazione, sezione quinta
penale, sentenza 9 marzo-19 luglio 2016, n. 30929).
La stessa esigenza di adeguamento a Costituzione sussiste anche
se il decreto di citazione diretta e' stato emesso benche'
l'esecuzione dell'espulsione sia gia' avvenuta. L'ipotesi piu'
semplice - ma non l'unica - e' quella della mancata comunicazione del
questore al PM dell'avvenuta esecuzione dell'espulsione, che non puo'
giustificare, come inconveniente di fatto, un trattamento
differenziato, quale sarebbe la mancata applicazione della regola
dell'improcedibilita' sopravvenuta nonostante l'espulsione sia
avvenuta prima dell'emissione del decreto di citazione diretta. Le
fattispecie sono analoghe e pienamente comparabili in ragione del
decisivo elemento comune costituito dall'esecuzione dell'espulsione
prima dell'emissione del provvedimento che dispone il giudizio.
Nella specie - come riferisce il Tribunale rimettente -
l'esecuzione del provvedimento di espulsione e' avvenuta ben prima
dell'emissione del decreto di citazione diretta.
Non e' pero' possibile estendere alla fattispecie in esame
l'interpretazione adeguatrice gia' accolta dalla giurisprudenza di
legittimita' (ex plurimis, Cass., sez. prima penale, n. 38282 del
2004) e da questa stessa Corte (ordinanza n. 143 del 2006), secondo
cui la sopravvenuta condizione di improcedibilita' dell'azione penale
sussiste altresi' - e a maggior ragione - se si tratta dei reati meno
gravi di cui all'art. 550 cod. proc. pen., per i quali non e'
prevista l'udienza preliminare e quindi ben puo' il PM chiedere
l'adozione della sentenza di non luogo a procedere.
La formulazione letterale della disposizione censurata - che
prevede, come condizione ostativa alla rilevanza dell'avvenuta
esecuzione dell'espulsione, l'emissione del provvedimento che dispone
il giudizio - non consente un'interpretazione estensiva cosi'
fortemente manipolativa del dato testuale, come del resto ritiene la
giurisprudenza di legittimita' (Cass., sez. prima penale, n. 47454
del 2013).
Non essendo praticabile l'interpretazione adeguatrice, la
ritenuta violazione del principio di eguaglianza e di ragionevolezza
(art. 3 Cost.) comporta irrimediabilmente l'illegittimita'
costituzionale, in parte qua, della disposizione censurata. Per tutti
i reati a citazione diretta, per i quali non e' prevista - e non c'e'
stata - l'udienza preliminare, deve poter rilevare, a opera del
giudice, la circostanza dell'avvenuta esecuzione dell'espulsione
prima dell'emissione del decreto di citazione diretta: la conseguente
insorgenza di una condizione di improcedibilita' sopravvenuta non
puo' trovare ostacolo nella circostanza che in concreto il PM abbia
gia' formulato l'imputazione nel decreto di citazione diretta e che
questo sia gia' stato emesso.
9.- Quindi - assorbiti gli altri parametri - va rimosso nella
disposizione censurata, con la presente dichiarazione di
illegittimita' costituzionale, l'impedimento per il giudice,
investito con citazione diretta ai sensi dell'art. 550 cod. proc.
pen., di accertare le condizioni previste per la pronuncia della
sentenza di non luogo a procedere; impedimento testuale costituito
proprio dalla gia' intervenuta emissione del decreto di citazione
diretta.
Il giudice potra', pertanto, rilevare d'ufficio - o in ipotesi
anche a seguito di eccezione della difesa dell'imputato o finanche
dello stesso PM - che sussistono le condizioni della speciale
sopravvenuta improcedibilita' prevista dalla disposizione censurata,
al fine di pronunciare la sentenza di non luogo a procedere
contemplata da quest'ultima; sentenza (quella prevista dall'art. 13,
comma 3-quater) che - come riconosciuto dalla giurisprudenza di
legittimita' (Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenza 29
aprile-7 giugno 2019, n. 25358) - puo', in questa fattispecie
particolare, essere emessa anche in una sede processuale diversa
dall'udienza preliminare. Ossia il giudice potra' rilevare che
l'espulsione dell'imputato e' stata eseguita prima dell'emissione del
decreto di citazione diretta e che ricorrono tutte le condizioni per
pronunciare sentenza di non luogo a procedere.
Puo' aggiungersi che per l'esecuzione dell'espulsione occorre -
come ritenuto dalla giurisprudenza di legittimita' (Corte di
cassazione, sezione seconda penale, sentenza 31 maggio-26 giugno
2018, n. 29396; Corte di cassazione, sezione seconda penale, sentenza
25 settembre-9 ottobre 2012, n. 39835) - che la richiesta del
questore ex art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998 sia stata
assentita con il nulla osta, espresso o tacito, dell'autorita'
giudiziaria procedente. Ove la richiesta del questore non vi sia
(cio' che puo' verificarsi per mancata conoscenza del procedimento
penale pendente o per mera posteriorita' di quest'ultimo o per altre
ragioni), non di meno puo' il giudice - per il rispetto che richiede
il principio di eguaglianza - verificare che sussistevano le
condizioni perche' il nulla osta potesse essere assentito, in
particolare con riferimento all'interesse della persona offesa.
10.- In conclusione, va dichiarata l'illegittimita'
costituzionale della disposizione censurata nella parte in cui non
prevede che, nei casi di decreto di citazione diretta a giudizio ai
sensi dell'art. 550 cod. proc. pen., il giudice possa rilevare, anche
d'ufficio, che l'espulsione dell'imputato straniero e' stata eseguita
prima che sia stato emesso il provvedimento che dispone il giudizio e
che ricorrono tutte le condizioni per pronunciare sentenza di non
luogo a procedere.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma
3-quater, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), nella parte in cui non
prevede che, nei casi di decreto di citazione diretta a giudizio ai
sensi dell'art. 550 del codice di procedura penale, il giudice possa
rilevare, anche d'ufficio, che l'espulsione dell'imputato straniero
e' stata eseguita prima che sia stato emesso il provvedimento che
dispone il giudizio e che ricorrono tutte le condizioni per
pronunciare sentenza di non luogo a procedere.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 novembre 2019.
F.to:
Aldo CAROSI, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 dicembre 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA