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                        TRIBUNALE DI SALERNO 
                          I Sezione civile 
 
    Il Giudice designato, dott. Iannicelli Guerino; letti gli atti ed
a scioglimento della riserva assunta  all'udienza  del  12  settembre
2019, ha emesso la seguente ordinanza nel procedimento cautelare ante
causam ex art. 700 del codice di procedura civile iscritto al n. 6282
del Ruolo generale dell'anno 2019, proposto con ricorso depositato in
data 17 giugno 2019 da O. A., nato in ...  il  ...,  rappresentato  e
difeso dall'avv.  Gianluca  De  Vincentis  per  procura  allegata  al
ricorso; ricorrente; 
    nei confronti di Comune  di  ...  rappresentato  e  difeso  dagli
avv.ti Ernesta Iorio e  Nelso  Buccella  per  procura  allegata  alla
memoria difensiva; resistente. 
    Il cittadino extracomunitario O.  A.  chiede  l'emissione  di  un
provvedimento cautelare ante causam contenente  l'ordine  al  Sindaco
del Comune di ..., anche nella sua qualita' di ufficiale  di  governo
responsabile della tenuta  dei  registri  dello  stato  civile  e  di
popolazione, di immediata iscrizione nel  registro  anagrafico  della
popolazione residente. 
    Espone che e' titolare del permesso di  soggiorno  per  richiesta
asilo, rilasciato dalla Questura di ... in data 4  febbraio  2019,  e
dimora da piu' di tre mesi ad ..., localita' ...,  presso  il  centro
...; che in data 6 maggio 2019  si  e'  presentato  presso  l'ufficio
anagrafe del Comune  di  ...  per  formalizzare  la  sua  domanda  di
iscrizione nell'anagrafe del Comune ove dimora; che  il  responsabile
dell'ufficio demografico gli ha comunicato di non poter accettare  la
richiesta, ai sensi dell'art. 13 del decreto-legge 4 ottobre 2018, n.
113  poiche'  il  permesso  di  soggiorno  per  richiesta  asilo  non
costituirebbe valido titolo per procedere all'iscrizione  anagrafica;
che l'art. 13  del  decreto-legge  n.  113/2018  non  contiene  alcun
divieto esplicito di iscrizione anagrafica per i richiedenti asilo ma
si limita semplicemente ad escludere che la particolare tipologia  di
permesso  di  soggiorno  possa  essere   documento   utile   per   la
formalizzazione  della  domanda  di  residenza;  che  il  regolamento
anagrafico della popolazione residente (decreto del Presidente  della
Repubblica 30 maggio 1989, n. 223) ed  il  Testo  unico  immigrazione
(art. 6, comma 7 del  decreto  legislativo  n.  286/1998)  non  fanno
menzione di «titoli per l'iscrizione anagrafica» appunto perche'  nel
nostro ordinamento giuridico l'iscrizione anagrafica non  avviene  in
base a «titoli» ma a «dichiarazioni  degli  interessati»  (art.  13),
«accertamenti di ufficio» (articoli 15, 18-bis e 19) e «comunicazioni
degli  ufficiali  di  stato  civile»;  che,   infatti,   l'iscrizione
anagrafica registra la volonta' delle persone, italiane o  straniere,
che, avendo una dimora, hanno fissato in  un  determinato  comune  la
propria residenza oppure, non  avendo  una  dimora,  hanno  stabilito
nello stesso comune il proprio domicilio; che l'art. 6, comma  7  del
decreto legislativo n. 286/1998 espressamente esclude la possibilita'
che  si  possa  negare  l'iscrizione  anagrafica  ad  uno   straniero
regolarmente soggiornante, ospitato in un centro di accoglienza; che,
dunque,  il  cittadino  italiano  e  lo  straniero,  ai  fini   della
iscrizione anagrafica, sono sullo stesso  piano,  dovendo  dimostrare
l'elemento oggettivo (stabile permanenza in un  luogo)  e  l'elemento
soggettivo (volonta' di rimanervi); che lo straniero, in  aggiunta  a
questi  elementi,  dovra'  solo  dimostrare  di  essere  regolarmente
soggiornante  in  Italia  con  la  conseguenza  che  il  permesso  di
soggiorno non e' mai stato titolo per l'iscrizione stessa, ma  rileva
solo ai fini  della  regolarita'  dei  soggiorno;  che,  inoltre,  la
domanda  di  iscrizione  anagrafica  per  lo  straniero  che   dimora
abitualmente in un comune integra anche gli estremi di  un  «dovere»,
penalmente sanzionato (art. 11 della  legge  n.  1228/1954);  che  la
corretta interpretazione dell'art. 13 del decreto-legge  n.  113/2018
consiste nell'aver abolito  l'automatismo  di  iscrizione  anagrafica
della c.d. procedura semplificata prevista dall'abrogato  art.  5-bis
del decreto legislativo  n.  142/2015,  secondo  cui  il  richiedente
protezione internazionale ospitato nei centri di cui agli articoli 9,
11 e 14 e' iscritto nell'anagrafe della popolazione  residente  sulla
base di una comunicazione del responsabile del centro; che, se l'art.
5-bis aveva previsto  un  automatismo  nella  iscrizione  anagrafica,
svincolandola sia  dalla  dichiarazione  dell'interessato  che  dagli
accertamenti dell'ufficiale d'anagrafe e quindi basandosi solo  sulla
comunicazione del responsabile del centro, l'art. 13 in realta' altro
non vuol significare che l'abolizione di tale automatismo,  chiarendo
che non vi e' una speciale iscrizione all'anagrafe dei residenti  per
i richiedenti asilo basata sul «titolo» della domanda di protezione e
dell'inserimento nella  struttura  di  accoglienza;  che  il  diritto
soggettivo  all'iscrizione  anagrafica  dei  residente   ha   rilievo
costituzionale  nell'art.  16  della  Costituzione,   relativo   alla
liberta' di circolare e soggiornare liberamente  in  qualsiasi  parte
del  territorio  nazionale,  dovendosi  ritenere  che   l'espressione
«cittadino» utilizzata dal  Costituente  sia  riferibile  a  tutti  i
membri della comunita'  dei  residenti  (regolarmente  e  stabilmente
soggiornanti)  nel  Paese;  che  la  mancanza  della  iscrizione  nei
registri della popolazione residente comporta una serie di disagi  ed
impedisce l'esercizio di fondamentali diritti, quali  l'accesso  alle
misure di politica attiva del lavoro (art. 11, comma 1, lettera c del
decreto legislativo n. 150/2015),  l'attribuzione  di  un  numero  di
partita IVA  (art.  35,  comma  2,  lettera  decreto  legislativo  n.
633/1972), la determinazione del  valore  ISEE  richiesto  per  poter
accedere alla prestazioni sociali agevolate (art. 1, comma 125  della
legge n. 104/1990), la  decorrenza  del  termine  di  nove  anni  per
l'ottenimento della cittadinanza italiana (art. 9,  comma  1-ter  del
decreto legislativo n. 286/1998), il rilascio della patente di  guida
(art.  118-bis,  comma   1   c.d.s.),   la   istruzione   scolastica,
l'ottenimento  di  una  concessione  commerciale  per  il   commercio
ambulante, l'esercizio di  una  professione,  l'assistenza  sanitaria
nazionale;  che  tali  limitazioni  integrano  anche   il   requisito
dell'urgenza della tutela,  ex  art.  700  del  codice  di  procedura
civile. 
    Il  Comune  di  ...,  costituitosi,  eccepisce  la   carenza   di
legittimazione   passiva,   essendo    legittimato    il    Ministero
dell'interno, in qualita' di titolare  della  funzione  anagrafica  e
dello stato civile delegata al Sindaco quale  Ufficiale  di  Governo.
Nel merito, osserva che l'art. 4, comma 1-bis della legge n. 142/2015
e successive modifiche, di  cui  all'art.  13  del  decreto-legge  n.
113/2018, consente ai richiedenti protezione internazionale di  avere
un permesso di soggiorno temporaneo,  nell'attesa  della  definizione
della loro domanda di protezione  internazionale,  costituente  anche
documento di identita', ma nel contempo la situazione  di  incertezza
sulla  futura  condizione  di  soggetto  meritevole   di   protezione
internazionale o meno ha fatto ritenere al legislatore di  non  farlo
iscrivere  nel  registro  anagrafico  della  popolazione   residente,
garantendo al medesimo, pero', l'accesso ad  una  serie  di  diritti;
che, pertanto, la domanda di iscrizione anagrafica  non  puo'  essere
accolta, ai sensi dell'art. 13 del decreto-legge  4  ottobre  2018  e
della circolare n. 15 del 18 ottobre 2018 del Ministero dell'interno,
secondo cui, dall'entrata in  vigore  delle  nuove  disposizioni,  il
permesso di soggiorno per richiesta di protezione  internazionale  di
cui all'art. 4, comma 1 del  decreto  legislativo  n.  142/2015,  non
potra' consentire l'iscrizione  anagrafica.  Contesta,  altresi',  il
periculum  in  mora,  in  assenza  di   deduzioni   sul   pregiudizio
irreparabile  dalla  mancata  iscrizione  anagrafica,  in  attesa  di
decisione su eventuale giudizio di merito. 
    Va  esaminata,  in  via   pregiudiziale,   la   questione   della
legittimazione passiva. 
    Come e' noto, il Sindaco esercita, nei casi previsti dalla legge,
anche funzioni di ufficiale di governo,  nel  qual  caso  l'attivita'
svolta non e' riferibile al comune ma allo Stato, al quale fa capo lo
specifico interesse pubblico perseguito dalla norma  attributiva  del
potere.  Il   Sindaco   si   pone   istituzionalmente   come   organo
dell'amministrazione dell'interno ed, in tale veste, pur  avvalendosi
dei  mezzi  propri  del  comune,  pone  in  essere  atti   imputabili
direttamente  allo  Stato.   Di   regola,   poi,   alla   titolarita'
dell'interesse   e'   associata   la    legittimazione    processuale
riconducibile all'esercizio del potere. 
    Nel  caso  che  qui   interessa,   le   funzioni   di   ufficiale
dell'anagrafe sono attribuite al Sindaco, quale ufficiale del Governo
(art. 3 della legge 24  dicembre  1954,  n.  1228).  In  particolare,
l'art. 14 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) prevede che i servizi
di anagrafe sono gestiti dal comune e che le relative  funzioni  sono
esercitate  dal  Sindaco  quale  ufficiale  del  Governo,  ai   sensi
dell'art. 54 (il comma 3 dispone che il Sindaco, quale ufficiale  del
Governo, sovrintende alla tenuta dei registri di stato  civile  e  di
popolazione; il comma 11 prevede, nel caso di inerzia del  Sindaco  o
del suo delegato nell'esercizio delle funzioni, che il Prefetto  puo'
intervenire con proprio provvedimento; il comma  12  dispone  che  il
Ministro dell'interno puo' adottare atti di indirizzo per l'esercizio
delle funzioni previste dall'art. 54 da parte del Sindaco). L'art. 12
della legge n. 1228/1954 prevede che la vigilanza sulla tenuta  delle
anagrafi della popolazione  residente  e'  esercitata  dal  Ministero
dell'interno  e  dall'Istituto  centrale   di   statistica.   Dunque,
l'interesse pubblico che presiede ai poteri di iscrizione  anagrafica
fa  capo  all'amministrazione  statale   che   esercita,   attraverso
l'amministrazione centrale (il Ministero dell'interno),  le  funzioni
di indirizzo e di vigilanza e, attraverso gli organi territoriali, le
funzioni di esercizio concreto dei potere (il Sindaco e, in  caso  di
inerzia, il Prefetto). 
    Da questo sistema  di  attribuzione  dei  poteri  in  materia  di
anagrafe si desume che la legittimazione passiva  nella  controversia
relativa al diritto all'iscrizione  nel  registro  della  popolazione
residente rimane in capo all'organo a cui spetta  l'accertamento,  in
concreto, dei presupposti del diritto e, dunque,  l'iscrizione  o  il
diniego dell'istanza (il Sindaco), mentre  l'organo  di  indirizzo  e
vigilanza  (il  Ministero  dell'interno)  puo'   vantare   solo   una
legittimazione ad intervenire in giudizio. La legittimazione  passiva
spetta, percio', al Sindaco p.t. che,  nel  caso  di  specie,  si  e'
costituito in giudizio, sia pure nella qualita' di rappresentante del
comune. Di  qui  l'infondatezza  dell'eccezione  di  inammissibilita'
dell'azione cautelare proposta nei confronti del comune,  in  persona
del Sindaco p.t., anziche' nei confronti del Ministero dell'interno. 
    Nel merito, i presupposti  per  l'adozione  di  un  provvedimento
cautelare atipico ex art. 700 del Codice di procedura civile,  sia  a
contenuto anticipatorio che conservativo  della  domanda  di  merito,
sono il fumus boni iuris, ossia la probabile fondatezza  del  diritto
dedotto in giudizio, ed il  periculum  in  mora,  ovvero  il  fondato
timore del titolare del diritto che questo sia minacciato, nelle more
del giudizio ordinario, da un pregiudizio imminente ed irreparabile. 
    Quanto al fumus, il ricorrente propone una  domanda  cautelare  a
contenuto anticipatorio della sentenza di merito avente ad oggetto la
condanna della pubblica amministrazione ad emettere un  provvedimento
amministrativo   che   ha   rifiutato   (la   condanna   del   comune
all'iscrizione anagrafica), la quale  richiede  una  previa  verifica
della situazione giuridica soggettiva  e  della  giurisdizione.  Come
chiarito  dalle  Sezioni  unite,  le  controversie  in   materia   di
iscrizione e cancellazione nei registri anagrafici della  popolazione
coinvolgono  situazioni  di  diritto  soggettivo  per  le  quali   la
giurisdizione  spetta  al  giudice  ordinario.  L'ordinamento   delle
anagrafi della popolazione residente (legge 24 dicembre 1954, n. 1228
e relativo  regolamento  di  esecuzione  approvato  con  decreto  del
Presidente della Repubblica 31 gennaio 1958, n. 136,  poi  sostituito
dal decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n.  223),
osservano    le    Sezioni    unite,    configura    uno    strumento
giuridico-amministrativo di documentazione e di  conoscenza,  che  e'
predisposto nell'interesse sia della  pubblica  amministrazione,  sia
dei singoli individui. Sussiste,  invero,  non  soltanto  l'interesse
dell'amministrazione  ad  avere  una  relativa  certezza   circa   la
composizione ed i movimenti della popolazione, ma  anche  l'interesse
dei  privati  ad  ottenere  le  certificazioni  anagrafiche  ad  essi
necessarie per l'esercizio  dei  diritti  civili  e  politici  e,  in
generale, per provare la residenza e lo stato di  famiglia.  Inoltre,
tutta l'attivita' dell'ufficiale  d'anagrafe  e'  disciplinata  dalle
norme sopra richiamate in modo  vincolato,  senza  che  trovi  spazio
alcun momento di discrezionalita'. In particolare,  sono  rigidamente
definiti dalle norme del regolamento i presupposti per le iscrizioni,
mutazioni e cancellazioni anagrafiche, onde l'amministrazione non  ha
altro potere  che  quello  di  accertare  la  sussistenza  dei  detti
presupposti. Pertanto la regolamentazione  qui  considerata,  per  la
natura vincolata dell'attivita' amministrativa da essa disciplinata e
perche'  e'  dettata   nell'interesse   diretto   della   popolazione
residente, non  contiene  norme  sull'azione  amministrativa,  ma  e'
composta  da   norme   di   relazione   che   disciplinano   rapporti
intersoggettivi. Tali  norme  non  attribuiscono  all'amministrazione
alcun potere idoneo a degradare i diritti  soggettivi  attribuiti  ai
singoli individui. (Cassazione, Sez. unite, 19 giugno 2000, n. 449). 
    Cio' premesso, l'esame del  fumus  consiste  nella  verifica  del
fondamento normativo del  diritto  dedotto  in  giudizio,  ossia  del
diritto del  cittadino  extracomunitario,  titolare  di  permesso  di
soggiorno per aver  fatto  richiesta  di  protezione  internazionale,
all'iscrizione anagrafica nel comune di residenza. 
    La  norma  attributiva  del  diritto,  rispetto  allo   straniero
titolare di un permesso di soggiorno, va individuata in via  generale
nell'art. 6, comma 7 del decreto legislativo 25 luglio 1998,  n.  286
(Testo   unico   delle   disposizioni   concernenti   la   disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), il quale
dispone che «Le iscrizioni e variazioni anagrafiche  dello  straniero
regolarmente soggiornante sono effettuate  alle  medesime  condizioni
dei cittadini italiani con le modalita' previste dal  regolamento  di
attuazione. In ogni caso  la  dimora  dello  straniero  si  considera
abituale anche in caso di documentata ospitalita' da piu' di tre mesi
presso  un  centro  di  accoglienza.   Dell'avvenuta   iscrizione   o
variazione l'ufficio da' comunicazione alla questura territorialmente
competente». 
    Il regolamento di  attuazione,  richiamato  dalla  norma,  e'  il
decreto del Presidente  della  Repubblica  30  maggio  1989,  n.  223
(Approvazione del  nuovo  regolamento  anagrafico  della  popolazione
residente), il quale  stabilisce  che  presupposto  per  l'iscrizione
anagrafica della singola persona per trasferimento dall'estero e'  la
fissazione della residenza nel  comune  (art.  1),  ossia  la  dimora
abituale nel comune (art. 3). 
    L'iscrizione  nell'anagrafe  della  popolazione  residente  viene
effettuata in base alla dichiarazione dell'interessato o in  base  ad
accertamento d'ufficio  (art.  7,  comma  1,  lettera  c,  modificato
dall'art. 1, comma 1 del decreto del Presidente della  Repubblica  17
luglio 2015, n.  126);  gli  stranieri  iscritti  in  anagrafe  hanno
l'obbligo di rinnovare all'ufficiale di anagrafe la dichiarazione  di
dimora abituale nel comune di residenza, entro  sessanta  giorni  dal
rinnovo dei permesso di soggiorno (art. 7, comma 3). 
    Dalle  disposizioni  richiamate  si  desume  che   due   sono   i
presupposti del diritto dello straniero all'iscrizione anagrafica per
trasferimento dall'estero: la regolarita' del soggiorno in  Italia  e
la dimora abituale nel comune. E, dunque, lo straniero titolare di un
regolare permesso di soggiorno che, come nel caso in esame, e' ospite
da piu' di tre mesi presso un  centro  di  accoglienza,  deve  essere
considerato come residente nel comune presso il quale vi e' il centro
di accoglienza e, pertanto, in base alla disciplina richiamata, ha il
diritto (soggettivo) all'iscrizione anagrafica. 
    Secondo il comune convenuto, pero', la  disciplina  in  esame  e'
derogata rispetto allo straniero titolare di un particolare  permesso
di soggiorno, come quello in questione, ossia rispetto allo straniero
al quale sia stato rilasciato  un  permesso  di  soggiorno  per  aver
presentato domanda di protezione internazionale su cui non  e'  stata
ancora adottata una decisione definitiva. In questo caso,  l'art.  4,
comma 1-bis del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142,  inserito
dall'art. 13, comma 1, n. 2) del decreto-legge  4  ottobre  2018,  n.
113, convertito con modificazioni dalla legge 1°  dicembre  2018,  n.
132 (entrato in vigore il 5 ottobre 2018), dispone che tale  permesso
di soggiorno «non costituisce titolo per l'iscrizione  anagrafica  ai
sensi del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989,  n.
223, e dell'art. 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio  1998,
n. 286». 
    La questione controversa richiede, dunque, una interpretazione di
questa  norma  diretta  a  stabilire   se   il   diritto   soggettivo
all'iscrizione anagrafica nella popolazione residente di  un  comune,
che l'art. 6, comma 7 del decreto legislativo n. 286  del  1998  (non
modificato)   attribuisce   anche   allo    straniero    regolarmente
soggiornante, al pari del cittadino italiano, deve ritenersi  escluso
rispetto allo straniero che ha un permesso  di  soggiorno  in  attesa
della definizione della sua domanda di protezione internazionale.  In
altri termini, se la norma discrimina tra lo straniero titolare di un
permesso  di  soggiorno  per  richiesta  di  asilo,  al   quale   non
attribuisce il diritto, e lo straniero titolare  di  un  permesso  di
soggiorno per altri motivi, al quale il diritto e' attribuito. 
    Secondo un indirizzo della giurisprudenza di merito,  su  cui  si
basa il ricorso, la norma non contiene  alcun  divieto  esplicito  di
iscrizione  anagrafica  per  i  richiedenti  asilo   ma   si   limita
semplicemente ad escludere che il loro permesso di soggiorno sia,  di
per se', sufficiente, dovendo dimostrare, come chiunque altro  voglia
ottenere l'iscrizione  anagrafica,  sia  esso  cittadino  italiano  o
straniero regolarmente soggiornante  per  altro  titolo,  la  stabile
permanenza  nel  comune  (l'elemento  oggettivo)  e  la  volonta'  di
rimanervi  (l'elemento  soggettivo).  Il  significato   della   norma
consisterebbe   nell'aver   abolito   l'automatismo   di   iscrizione
anagrafica della c.d. procedura semplificata  prevista  dall'abrogato
art. 5-bis del  decreto  legislativo  n.  142/2015,  secondo  cui  il
richiedente  protezione  internazionale  ospitato   nei   centri   di
accoglienza e' iscritto  nell'anagrafe  della  popolazione  residente
sulla base di una comunicazione del responsabile del centro. 
    La lettura proposta non risponde ad alcuno dei canoni ermeneutici
dettati  dall'art.  12  delle  preleggi,  letterale,  sistematico   e
teleologico. 
    L'indirizzo in argomento spiega  il  «significato  proprio  delle
parole secondo la connessione di esse» (interpretazione  letterale  e
sistematica), da un lato in negativo, sostenendo  che  la  frase  «il
permesso di soggiorno di cui al comma 1 non  costituisce  titolo  per
l'iscrizione anagrafica» non prevede in modo espresso  alcun  divieto
di iscrizione anagrafica per il richiedente asilo; dall'altro lato in
positivo, osservando che nessuna delle disposizioni richiamate  dalla
norma fa menzione di «titoli per  l'iscrizione  anagrafica»,  poiche'
questa non avviene in base a  «titoli»,  ma  a  «dichiarazioni  degli
interessati», «accertamenti d'ufficio» e «comunicazioni degli  uffici
di stato civile». Cio' vale a dire che il permesso di  soggiorno  per
richiedenti asilo non e' titolo da solo sufficiente per  l'iscrizione
anagrafica, occorrendo anche la residenza. Ma, intesa in questo modo,
la norma perde di significato, perche' anche il permesso di soggiorno
per altro motivo non e' sufficiente (in questo senso non e' «titolo»)
per l'iscrizione anagrafica, occorrendo anche la residenza. La  norma
sopravvenuta sarebbe, in questa  ottica,  un'inutile  replica  di  un
principio gia' esistente nel sistema normativo e valevole per tutti i
permessi di soggiorno, anche per quelli che la norma non indica. 
    L'indirizzo qui non condiviso, che assegna ad una  norma  che  fa
eccezione lo stesso significato della  regola  generale,  ritiene  di
individuare nell'abrogazione della c.d.  procedura  semplificata  una
dimostrazione  dell'assunto  e  un   significato   sistematico   che,
altrimenti,  la  norma  non  avrebbe.  Il  suo  valore  consisterebbe
nell'aver  sancito  l'abolizione   dell'automatismo   di   iscrizione
anagrafica della c.d. procedura semplificata  prevista  dall'abrogato
art. 5-bis del  decreto  legislativo  n.  142/2015,  secondo  cui  il
richiedente  protezione  internazionale  ospitato   nei   centri   di
accoglienza e' iscritto  nell'anagrafe  della  popolazione  residente
sulla base di una comunicazione del responsabile del  centro.  Questo
significato, pero', non sfugge  all'obiezione  dell'inutilita'  della
norma, poiche' la procedura semplificata e' stata gia' abrogata dalla
medesima legge (il decreto-legge n.  113  del  2018,  convertito  con
modificazioni dalla legge n. 132 del 2018) che ha inserito  la  norma
in esame. 
    La tesi della conservazione dell'equiparazione normativa, ai fini
dell'iscrizione  anagrafica,  oltre  che  offrire  un'interpretazione
della norma priva di un proprio significato, e'  contraria  anche  al
canone teleologico. La relazione introduttiva al disegno di legge  di
conversione del  decreto-legge  parla  espressamente  di  «esclusione
dall'iscrizione anagrafica» che «si giustifica per la precarieta' del
permesso per richiesta asilo e risponde alla necessita'  di  definire
preventivamente la condizione giuridica del richiedente». E' vero che
la  «intenzione  del  legislatore»  va  intesa,  per   giurisprudenza
consolidata, come  l'intenzione  del  legislatore  obiettivata  nella
norma e che tiene conto, al di la' della volonta' politica  che  l'ha
prodotta, del suo inserimento nell'insieme dell'ordinamento giuridico
e della compatibilita' sul piano costituzionale. E' altrettanto vero,
pero', che la ratio esplicitata nella relazione introduttiva non puo'
essere trascurata per privilegiare un'interpretazione,  non  solo  ad
essa contraria, ma tale anche  da  privarla  di  un  proprio  effetto
(tamquam non esset). 
    L'interpretazione logico-letterale di  senso  compiuto,  coerente
anche con la ratio  legis  esplicitata  nella  relazione,  e'  invece
quella  che  non  si  limita  a  non  riconoscere  alcun  significato
all'espressione «titolo» ma lo riferisce  al  primo  presupposto  del
diritto all'iscrizione anagrafica, consistente  nella  condizione  di
regolarita' del soggiorno dello straniero in Italia.  Come  e'  noto,
infatti,  la  regolarita'  della  presenza  dello  straniero  e'  una
situazione che, talvolta, non richiede alcuna formalita' (il  diritto
di soggiorno «informale» per il periodo di tre mesi di colui  che  e'
entrato in Italia  con  regolare  visto  di  ingresso),  altre  volte
dipende da un titolo «formale» (il permesso di soggiorno o  la  carta
di soggiorno). L'espressione «titolo» utilizzata dalla norma in esame
e' riferita precisamente al titolo «formale» che condiziona il  primo
presupposto   dell'iscrizione   anagrafica   (la   regolarita'    del
soggiorno). La norma intende affermare che, a differenza degli  altri
permessi di soggiorno, quello rilasciato al richiedente asilo non  e'
un «titolo» che integra la condizione di regolarita'  della  presenza
in  Italia.  In  altri  termini,  come  chiaramente  affermato  nella
relazione introduttiva, la norma stabilisce che il richiedente asilo,
prima della decisione sulla sua domanda di protezione internazionale,
non   e'   uno   straniero   regolarmente   soggiornante,   ai   fini
dell'iscrizione anagrafica, essendo il  suo  permesso  di  soggiorno,
diversamente dagli altri, all'insegna della «precarieta'». Ovvero, la
norma vuol distinguere tra lo straniero che ha ottenuto  un  regolare
permesso di  soggiorno,  essendo  stata  valutata  la  sua  posizione
giuridica, il quale ha il diritto-dovere di  iscriversi  all'anagrafe
del comune di residenza, e lo straniero che ha ottenuto  un  permesso
di soggiorno nelle more della definizione della  sua  domanda,  senza
alcuna valutazione della sua situazione giuridica, il  quale  non  ha
diritto all'iscrizione anagrafica ma e' solo «autorizzato a  rimanere
nel territorio dello Stato  fino  alla  decisione  della  Commissione
territoriale» (art. 7, comma 1 del  decreto  legislativo  28  gennaio
2008, n. 25). 
    Intesa in questo modo, senza possibilita' di opzioni ermeneutiche
alternative, la norma non sfugge  ad  una  valutazione  di  probabile
fondatezza  della  questione  di  legittimita'   costituzionale,   in
relazione alla violazione  di  diritti  umani  fondamentali  tutelati
dall'art. 2 della Costituzione (l'accesso all'assistenza sociale e la
concessione di eventuali sussidi o agevolazioni previste dal  comune,
come quelle basate sulle  condizioni  di  reddito;  il  conseguimento
della patente di guida italiana o la  conversione  della  patente  di
guida estera; ecc.), del  principio  di  uguaglianza  (art.  3),  per
l'irragionevole  trattamento  rispetto  allo  straniero  regolarmente
soggiornante ad altro titolo, e della  liberta'  di  soggiorno  (art.
16),  per  l'esclusione  dello  straniero  avente  diritto   ad   una
definizione della sua domanda di  protezione  internazionale  da  una
regolare condizione anagrafica. 
    Ricorrono,  pertanto,  i  presupposti  per  la  rimessione  della
questione  di  costituzionalita'  alla   Corte   costituzionale.   La
definizione    del    giudizio    cautelare     dipende,     infatti,
dall'applicazione  della  norma  e  non  si  puo'  prescindere  dalla
risoluzione  della  questione  di  legittimita'  costituzionale,  che
appare   non   manifestamente    infondata,    anche    in    ragione
dell'insostenibilita'   di   un'interpretazione    costituzionalmente
orientata, come quella qui non condivisa. 
    La rilevanza della questione, nel giudizio cautelare, e'  segnata
dalla    sussistenza,    in    ipotesi    di    scrutinio    conforme
all'incostituzionalita' della norma, sia del fumus boni iuris che del
periculum in mora. Quanto alla probabile fondatezza del  diritto  del
ricorrente all'iscrizione anagrafica, il ricorrente O. A. e' titolare
del permesso di  soggiorno  per  richiesta  asilo,  rilasciato  dalla
Questura di ... in data 4 febbraio 2019, e dimora da piu' di tre mesi
ad ..., localita' ..., presso  il  centro  ....  Nei  suoi  confronti
troverebbero  applicazione,  in  caso  di  espunzione   della   norma
incostituzionale, gli articoli 6, comma 7 del decreto legislativo  25
luglio 1998, n. 286  e  1  e  3  del  decreto  del  Presidente  della
Repubblica  30  maggio  1989,  n.  223,  secondo   cui   ha   diritto
all'iscrizione anagrafica per trasferimento dall'estero lo  straniero
regolarmente soggiornante che dimora abitualmente nel comune, essendo
ospite da piu' di tre mesi presso un centro di accoglienza. Quanto al
periculum, le limitazioni all'esercizio di diritti fondamentali della
persona dipendenti dalla mancata iscrizione anagrafica  integrano  il
requisito dell'urgenza  della  tutela  ex  art.  700  del  Codice  di
procedura civile. 
    L'effettivita'  della  tutela  d'urgenza  consente   al   giudice
ordinario,   secondo   la   giurisprudenza   costituzionale    (Corte
costituzionale, n. 274 del 2014), l'adozione in via provvisoria della
tutela interinale  «nel  tempo  occorrente  per  la  definizione  del
giudizio incidentale di costituzionalita'  e  con  un  contenuto  che
intanto, limitatamente a questo lasso  di  tempo,  schermi  la  norma
indubbiata nella parte e nella misura in cui il giudice  adito  abbia
espresso  dubbi  di  non  manifesta  infondatezza   della   questione
sollevata» (Cassazione, Sez. unite, ordinanza 18  novembre  2015,  n.
23542).  E'  affermazione   ricorrente,   nella   giurisprudenza   di
legittimita', che il giudice puo' sollevare questione di legittimita'
costituzionale   in   sede    cautelare    anche    quando    conceda
provvisoriamente la relativa  misura  su  riserva  di  riesame  della
stessa e nello stesso tempo sospenda il giudizio con  l'ordinanza  di
rimessione, purche' tale concessione non si risolva, per  le  ragioni
addotte a suo  fondamento,  nel  definitivo  esaurimento  del  potere
cautelare del quale in  quella  sede  il  giudice  amministrativo  e'
dotato. Infatti la potestas iudicandi  non  puo'  ritenersi  esaurita
quando la concessione della misura cautelare e'  fondata,  quanto  al
fumus boni iuris, sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale, dovendosi in tal caso  ritenere  che  la
sospensione  dell'efficacia   del   provvedimento   impugnato   abbia
carattere provvisorio e temporaneo fino  alla  ripresa  del  giudizio
cautelare dopo  l'incidente  di  legittimita'  costituzionale.  Tanto
basta per ritenere superata  in  senso  affermativo  la  verifica  di
sussistenza della  sua  legittimazione  a  sollevare  l'incidente  di
costituzionalita' (Corte costituzionale, n. 172 del 2012). 
    Occorre chiarire, tuttavia, qual'e' il provvedimento  provvisorio
interinale  che   puo'   essere   emesso   dal   giudice   ordinario.
L'anticipazione cautelare di una sentenza di condanna della  pubblica
amministrazione ad emettere un provvedimento  amministrativo  che  ha
rifiutato (la condanna del comune all'iscrizione anagrafica), nel che
si traduce la domanda del ricorrente, si pone  in  conflitto  con  il
noto principio secondo cui al giudice ordinario e' fatto  divieto  di
revocare o modificare un atto amministrativo (art. 4 della  legge  20
marzo  1865,  n.  2248,   All.   E),   e   dunque,   di   sostituirsi
all'amministrazione nell'emanare un atto amministrativo, potendo solo
disapplicarlo (art. 5) se lesivo di un diritto soggettivo. Il  potere
del giudice ordinario di condannare la  pubblica  amministrazione  al
compimento dell'atto (l'iscrizione anagrafica)  esige  una  norma  di
legge  che,  in  deroga  al  principio  generale  posto  dalla  legge
ordinaria, accordi una  tutela  del  diritto  soggettivo  rafforzata,
consistente,  non  nella  mera  affermazione  del   diritto,   previa
disapplicazione  dell'atto  lesivo  (il  provvedimento   di   diniego
dell'iscrizione anagrafica), e nella tutela  risarcitoria,  ma  nella
condanna al compimento dell'atto amministrativo dovuto. Sul punto, in
verita', alcuna norma di legge deroga al divieto stabilito  dall'art.
4 della legge abolitrice del contenzioso amministrativo. Pertanto, la
tutela interinale provvisoria non consente l'adozione di un  «ordine»
di  compimento  dell'atto  amministrativo  negato,  bensi'  solo   la
dichiarazione   della   sussistenza    del    diritto    (temporaneo)
all'iscrizione anagrafica.  Ne'  un  potere  di  ordine  di  adozione
dell'atto puo' ricavarsi dall'art.  95  del  decreto  del  Presidente
della  Repubblica  3  novembre  2000,  n.  396  (Regolamento  per  la
revisione e la semplificazione dell'ordinamento dello stato  civile),
che regola il procedimento di rettificazione degli atti  dello  stato
civile,  essendo  riferito  solo  ai  registri  di  cittadinanza,  di
nascita, di matrimonio, di morte e di unioni civili.

 
                               P.Q.M. 
 
    Il Tribunale di Salerno, prima sezione civile,  nel  procedimento
cautelare ante causam iscritto al R.G. n. 6282/2019, cosi dispone, ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; 
    1. dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1-bis  del  decreto
legislativo 18 agosto 2015, n. 142, inserito dall'art. 13,  comma  1,
n. 2) del decreto-legge  4  ottobre  2018,  n.  113,  convertito  con
modificazioni dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132, per contrasto con
gli articoli 2, 3 e 16 della Costituzione; 
    2.  dispone  l'immediata  trasmissione  degli  atti  alla   Corte
costituzionale e sospende il giudizio cautelare in corso; 
    3. dichiara, in via provvisoria e fino alla ripresa del  giudizio
cautelare  dopo  l'incidente  di  legittimita'   costituzionale,   la
sussistenza del diritto di O. A. all'iscrizione anagrafica presso  il
Comune di .... 
    Ordina che la cancelleria provveda alla trasmissione  degli  atti
alla Corte costituzionale e alla notifica alle parti in  causa  e  al
Presidente del Consiglio dei ministri. 
    Dispone, altresi', che  l'ordinanza  venga  comunicata  anche  ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento. 
        Salerno, 17 settembre 2019 
 
                  Il Giudice designato: Iannicelli