N. 115 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 dicembre 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 24 dicembre 2019 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Professioni - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Iscrizione
agli ordini o collegi professionali - Limitazione degli effetti
dell'iscrizione, nel caso della sola conoscenza della lingua
tedesca, all'esercizio della professione nel territorio della
Provincia autonoma di Bolzano.
- Legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 ottobre 2019, n. 10
("Disposizioni per l'adempimento degli obblighi della Provincia
autonoma di Bolzano derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea (Legge europea provinciale)"), art. 4.
(GU n.4 del 22-1-2020 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (C.F.
80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato (C.F. 80224030587), presso cui e' domiciliato in Roma, via dei
Portoghesi n. 12, Pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it fax
06/96514000;
Contro Provincia autonoma di Bolzano in persona del Presidente
pro tempore della giunta provinciale, per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della legge provinciale della Provincia
autonoma di Bolzano 17 ottobre 2019, n. 10, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige del 24 ottobre
2019, n. 43, Supplemento n. 3, limitatamente all'art. 4.
Fatto
Con la legge n. 10/2019, la Provincia autonoma di Bolzano ha
inteso dettare disposizioni per l'adempimento degli obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (Legge
europea provinciale 2019).
Interessa il presente ricorso l'art. 4, di cui rubrica e testo
sono i seguenti:
Art. 4 (Ordini e collegi professionali - specificita'
territoriali nell'applicazione dell'art. 53 della direttiva
2005/36/CE). - «1. Tenuto conto delle specificita' territoriali della
Provincia autonoma di Bolzano, con particolare riferimento alla
tutela delle minoranze linguistiche, l'ordine o collegio
professionale competente per l'iscrizione ai sensi della direttiva
2005/36/CE, e successive modifiche, e del decreto legislativo 9
novembre 2007, n. 206, e successive modifiche, nel caso della sola
conoscenza della lingua tedesca, limita gli effetti dell'iscrizione
all'esercizio della professione nel territorio della Provincia
autonoma di Bolzano. Resta ferma la vigente normativa in materia di
conoscenza della lingua italiana e tedesca nel pubblico impiego.».
Come emerge dal testo, la Provincia con la disposizione riportata
ha introdotto una specificazione della normativa nazionale contenuta
nel decreto legislativo n. 206/2007 di recepimento della direttiva
2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali
tra Stati membri.
Ha previsto, in sostanza, che in applicazione delle norme europee
e nazionali sul riconoscimento, al fine dell'esercizio della
professione regolamentata in Italia, delle qualifiche professionali
rilasciate da altri Stati membri, l'ordine o collegio professionale
competente per la Provincia di Bolzano a) possa iscrivere
professionisti in grado di usare la sola lingua tedesca, e ha
previsto, di conseguenza, che b) tale particolare iscrizione abiliti
il professionista ad esercitare la professione regolamentata soltanto
nel territorio della Provincia di Bolzano.
Queste previsioni sono costituzionalmente illegittime e vengono
impugnate con il presente ricorso, giusta delibera del Consiglio dei
Ministri del 21 dicembre 2019.
Giova premettere il quadro normativo rilevante.
L'art. 4 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige di cui
al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670,
dispone che la Regione emana le norme legislative nelle materie di
sua competenza «In armonia con la Costituzione ed i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali - tra i quali e'
compreso quello della tutela delle minoranze linguistiche locali -
nonche' delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica».
L'art. 9 del medesimo Statuto, dispone che: «Le province emanano
norme legislative nelle seguenti materie nei limiti indicati
dall'art. 5 [che a sua volta rinviava ai limiti stabiliti dall'art. 4
appena riportato]:
...
10) igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria ed
ospedaliera».
L'art. 3, n. 9 del decreto del Presidente della Repubblica n.
474/1975, recante norme di attuazione dello Statuto speciale in
materia di igiene e sanita', prevede: «Restano ferme le competenze
degli organi statali in ordine:
...
9) alle professioni sanitarie, agli ordini e collegi
professionali ed agli esami di idoneita' per l'esercizio della
professione medica negli ospedali».
Rilevano, poi, gli articoli 117, comma 3 della Costituzione come
modificato dall'art. 3, legge costituzionale n. 3/2001 e 10, legge
costituzionale n. 3 /2001, in combinato disposto, nella parte in cui
l'art. 117, comma 3 modificato attribuisce alla competenza
concorrente dello Stato e delle regioni la disciplina delle
"professioni" e l'art. 10 prevede che "1. Sino all'adeguamento dei
rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge
costituzionale si applicano anche alle regioni a Statuto speciale ed
alle Province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui
prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia'
attribuite".».
L'art. 99 prima parte dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, prevede che: «Nella Regione la lingua tedesca e' parificata a
quella italiana che e' la lingua ufficiale dello Stato.».
L'art. 53 della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento
delle qualifiche professionali, stabilisce:
«Conoscenza delle lingue.
1. I professionisti che beneficiano del riconoscimento delle
qualifiche professionali possiedono la conoscenza delle lingue
necessaria all'esercizio della professione nello Stato membro
ospitante.
2. Uno Stato membro assicura che controlli effettuati da
un'autorita' competente o sotto la sua supervisione per controllare
il rispetto dell'obbligo di cui al paragrafo 1 siano limitati alla
conoscenza di una lingua ufficiale dello Stato membro ospitante o di
una lingua amministrativa dello Stato membro ospitante, a condizione
che quest'ultima sia anche una delle lingue ufficiali dell'Unione.
3. I controlli svolti a norma del paragrafo 2 possono essere
imposti se la professione da praticarsi ha ripercussioni sulla
sicurezza dei pazienti. I controlli possono essere imposti nei
confronti di altre professioni nei casi in cui sussista un serio e
concreto dubbio in merito alla sussistenza di una conoscenza
sufficiente della lingua di lavoro con riguardo alle attivita'
professionali che il professionista intende svolgere.».
Questa direttiva e' stata attuata con il decreto legislativo n.
206/2007, il cui art. 7, prevede che:
«Conoscenze linguistiche.
1. Fermi restando i requisiti di cui al titolo II ed al titolo
III, per l'esercizio della professione i beneficiari del
riconoscimento delle qualifiche professionali devono possedere le
conoscenze linguistiche necessarie.
1-bis. Nel caso in cui la professione ha ripercussioni sulla
sicurezza dei pazienti, le autorita' competenti di cui all'art. 5
devono verificare la conoscenza della lingua italiana. I controlli
devono essere effettuati anche relativamente ad altre professioni,
nei casi in cui sussista un serio e concreto dubbio in merito alla
sussistenza di una conoscenza sufficiente della lingua italiana con
riguardo all'attivita' che il professionista intende svolgere.».
L'art. 7 del decreto del Presidente della Repubblica n. 526/1987,
prevede che: «La Regione e le Province di Trento e di Bolzano, nelle
materie di competenza esclusiva, possono dare immediata attuazione
alle raccomandazioni e direttive comunitarie, salvo adeguarsi, nei
limiti previsti dallo Statuto speciale, alle leggi statali di
attuazione dei predetti atti comunitari.».
L'art. 5, comma 2, decreto legislativo CPS n. 233/1946, prevede:
«5. Albi professionali.
1. Ciascun ordine ha uno o piu' albi permanenti, in cui sono
iscritti i professionisti della rispettiva professione, ed elenchi
per categorie di professionisti laddove previsti da specifiche norme.
2. Per l'esercizio di ciascuna delle professioni sanitarie, in
qualunque forma giuridica svolto, e' necessaria l'iscrizione al
rispettivo albo.
...
4. Fermo restando quanto disposto dal decreto legislativo 9
novembre 2007, n. 206, in materia di riconoscimento delle qualifiche
professionali, possono essere iscritti all'albo gli stranieri in
possesso dei requisiti di cui al comma 3, che siano in regola con le
norme in materia di ingresso e soggiorno in Italia.».
L'art. 10, comma 1, decreto del Presidente della Repubblica n.
221/1950, prevede: «E' in facolta' dell'iscritto in un albo
provinciale di chiedere il trasferimento dell'iscrizione nell'albo
della provincia ove ha trasferito o intenda trasferire la propria
residenza.».
L'art. 13, comma 1 del medesimo decreto del Presidente della
Repubblica, prevede: «L'iscrizione nell'albo da' diritto al libero
esercizio della professione, oltreche' nella provincia cui l'albo si
riferisce, anche in tutto il territorio della Repubblica, salvo
l'obbligo della registrazione del titolo di abilitazione nell'ufficio
comunale, ai sensi dell'art. 100, comma secondo, del testo unico
delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n.
1265.».
Premesso questo quadro normativo, la disposizione provinciale
impugnata appare costituzionalmente illegittima per i seguenti,
Motivi
1. Violazione dell'art. 117, comma 2, lettere g), l), e) della
Costituzione, e 4 Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.
1.1. Innanzitutto, la disposizione impugnata viola la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento degli
enti pubblici nazionali (art. 117, comma 2, lettera g)), di
disciplina dei rapporti civili (art. 117, comma 2, lettera l)), e di
disciplina della concorrenza (art. 117, comma 2, lettera e)),
principi di ripartizione della competenza applicabili anche alla
Provincia di Bolzano ex art. 4 Statuto speciale, posto che nessuna
norma di tale Statuto attribuisce alla Provincia competenze
legislative esclusive in tali ambiti.
Si deve considerare che in nessun caso e' consentito al
legislatore provinciale dettare disposizioni circa l'accesso alle e
l'esercizio delle professioni regolamentate; mentre la disposizione
impugnata in entrambe le due proposizioni normative di cui consiste,
sopra riassunte sub-a) e sub-b), si risolve appunto nel prescrivere
determinate condizioni di accesso a e di esercizio di tali
professioni (conoscenza della sola lingua tedesca; limitazione
dell'abilitazione professionale al solo territorio provinciale).
Questa considerazione non potrebbe essere superata invocando
l'art. 7, decreto del Presidente della Repubblica n. 526/1987, giusta
il quale la Provincia e' competente ad adottare le norme di
attuazione delle direttive dell'Unione europea, salvo dover adeguare
la propria normativa di recepimento a quella statale eventualmente
sopravvenuta nella medesima materia; ne' invocando l'art. 40, comma
1, legge n. 234/2012, secondo cui: «1. Le regioni e le province
autonome, nelle materie di propria competenza, provvedono al
recepimento delle direttive europee.».
Si e' infatti visto che la disposizione impugnata per propria
autodichiarazione intenderebbe porsi quale attuazione dell'art. 53
della direttiva 2005/36/CE. Senonche', il limite della potesta'
legislativa regionale o provinciale nell'attuazione delle direttive
europee e' pur sempre quello dell'appartenenza della specifica
materia alle competenze legislative regionali o provinciali. La
riconosciuta potesta' legislativa regionale o provinciale
nell'attuazione delle direttive europee non puo' quindi essere
considerata come un ampliamento delle ordinarie competenze
legislative attribuite per materia alle regioni e province autonome.
La disposizione impugnata si risolve infatti, in primo luogo,
nella prescrizione all'ordine o collegio professionale competente per
la Provincia di Bolzano di istituire una sorta di sezione speciale
dell'albo professionale, in cui iscrivere i soli professionisti in
grado di utilizzare la sola lingua tedesca; e, poi, nella limitazione
della conseguente abilitazione professionale al territorio della
Provincia di Bolzano.
Ma, come ha costantemente ribadito la giurisprudenza di codesta
Corte, la disciplina delle competenze degli ordini e collegi
professionali e, piu' in generale, dell'accesso alle e dell'esercizio
delle professioni regolamentate, rientra nella competenza statale
esclusiva di cui all'art. 117, comma, 2 lettera g), in considerazione
delle evidenti esigenze unitarie che la disciplina delle professioni
regolamentate presenta.
Codesta Corte costituzionale nella sentenza n. 405/2005, ha
affermato che: «La vigente normazione riguardante gli ordini ed i
collegi risponde all'esigenza di tutelare un rilevante interesse
pubblico la cui unitaria salvaguardia richiede che sia lo Stato a
prevedere specifici requisiti di accesso e ad istituire appositi enti
pubblici ad appartenenza necessaria, cui affidare il compito di
curare la tenuta degli albi nonche' di controllare il possesso e la
permanenza dei requisiti in capo a coloro che sono gia' iscritti o
che aspirino ad iscriversi. Cio' e', infatti, finalizzato a garantire
il corretto esercizio della professione a tutela dell'affidamento
della collettivita'. Dalla dimensione nazionale - e non locale -
dell'interesse sotteso e dalla sua infrazionabilita' deriva che ad
essere implicata sia la materia "ordinamento ed organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali", che
l'art. 117, secondo comma, lettera g) della Costituzione riserva alla
competenza esclusiva dello Stato ...».
Con ancora maggiore specificazione, codesta Corte ha sottolineato
l'esigenza di intendere restrittivamente la materia di competenza
concorrente «professioni», la quale pur esulando dalle competenze
statutarie, deve ritenersi attribuita a tale Provincia ad autonomia
differenziata dall'art. 117, terzo comma della Costituzione, ai sensi
della clausola di equiparazione di cui all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001.
Nella sentenza n. 328/2009 (resa all'esito del giudizio di
legittimita' costituzionale degli articoli 22 e 23 della legge
regionale del Trentino-Alto Adige 9 luglio 2008, n. 5 (Disciplina
della vigilanza sugli enti cooperativi), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, codesta Corte costituzionale ha ribadito che
«la potesta' legislativa regionale nella materia concorrente delle
professioni deve rispettare il principio secondo cui l'individuazione
delle figure professionali, con i relativi profili e titoli
abilitanti, e' riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle regioni la
disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico
collegamento con la realta' regionale. Tale principio, al di la'
della particolare attuazione ad opera dei singoli precetti normativi,
si configura infatti quale limite di ordine generale, invalicabile
dalla legge regionale» (sentenza n. 138 del 2009, nonche', fra le
altre, sentenze n. 57 del 2007, n. 424 del 2006 e n. 153 del 2006).
Ha, altresi', precisato che la «istituzione di un registro
professionale e la previsione delle condizioni per la iscrizione in
esso hanno gia', di per se', una funzione individuatrice della
professione, preclusa alla competenza regionale» (sentenze n. 138 del
2009, n. 93 del 2008, n. 300 del 2007 e n. 355 del 2005) ... .
Non diversamente da quanto sopra indicato si atteggia la
questione relativa alla dedotta illegittimita' costituzionale
dell'art. 22 della legge regionale del Trentino-Alto Adige n. 5 del
2008, nella parte in cui esso, al comma 2, prevede che possano
svolgere, per conto della «struttura amministrativa», le funzioni di
revisore cooperativo anche i revisori contabili, iscritti nel
relativo registro tenuto presso il Ministero della giustizia, in
quanto dotati di «una specifica competenza in materia di enti
cooperativi». In tal modo, infatti, «la legge regionale finisce per
enucleare, nell'ambito di una categoria professionale prevista da
normativa statale, a partire dal decreto legislativo n. 88 del 1992,
un segmento di essa dotato di una particolare legittimazione
professionale, diversificando, quindi, in maniera inammissibile per
il legislatore regionale, nel piu' ampio genere dei revisori
contabili, la specie di quelli abilitati anche allo svolgimento delle
funzioni di revisori cooperativi.» (sentenza n. 328/2009).
Non e' quindi consentito al legislatore regionale o provinciale
imporre agli ordini professionali l'individuazione di figure
professionali specifiche, come inevitabilmente sarebbe il
«professionista di sola lingua tedesca», da iscrivere in sezioni
speciali degli albi, ne' di prevedere abilitazioni professionali
territorialmente limitate.
1.2. In secondo luogo, la previsione di una legittimazione
professionale circoscritta al territorio provinciale invade la
competenza legislativa statale in materia di rapporti civili, di cui
all'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione.
Tale limitazione territoriale si traduce infatti immediatamente
in una condizione di validita' o di efficacia del contratto d'opera
professionale regolato dagli articoli 2230 e 2231 del codice civile.
In particolare, l'art. 2231 del codice civile prevede che il
rispetto dell'iscrizione all'albo od elenco, e quindi anche delle
eventuali limitazioni territoriali che l'iscrizione possa comportare
(come vorrebbe la norma provinciale oggi impugnata), sia condizione
di esigibilita' del compenso del professionista; e che la
cancellazione dall'albo (o le modificazioni in senso limitativo
dell'iscrizione all'albo) costituiscano condizioni risolutive del
contratto d'opera.
Attesa l'immediata incidenza che la disciplina delle condizioni e
degli effetti delle iscrizioni agli albi professionali spiega sulla
disciplina del contratto d'opera professionale, la disciplina di
quelle condizioni e di quegli effetti rientra quindi nella competenza
esclusiva statale in materia di rapporti civili.
1.3. In terzo luogo, la disposizione provinciale impugnata invade
la competenza statale in materia di tutela della concorrenza ex art.
117, comma 3, lettera e) della Costituzione.
La disciplina delle professioni regolamentate, dell'accesso ai
relativi albi e degli effetti delle iscrizioni in questi ultimi,
attiene infatti senza dubbio alla materia della concorrenza. Cio'
sotto entrambi gli aspetti che la compongono; vale a dire sotto
l'aspetto della disciplina della competizione economica tra i
professionisti, e sotto l'aspetto della garanzia degli
utenti/consumatori che si rivolgono ai professionisti.
Un esercizio disciplinato delle professioni e' infatti necessario
allo scopo di garantire che tra i professionisti la competizione si
svolga sulla base di competenze professionali riconosciute da
organismi terzi, senza alterazioni determinate dalla presenza di
soggetti non qualificati; e allo scopo, connesso, di assicurare agli
utenti/consumatori, che normalmente non dispongono delle conoscenze
necessarie ad orientarsi con sicurezza nel mercato delle prestazioni
professionali, comunque un livello qualitativo minimo effettivo di
tali prestazioni.
Regolare l'accesso agli albi professionali e gli effetti delle
iscrizioni non puo', quindi, competere alle regioni ed alle province
autonome.
2. Violazione dell'art. 117, comma 3 della Costituzione, in relazione
agli articoli 5, commi 2 e 4, decreto legislativo CPS n. 233/1946, 10
e 13, decreto del Presidente della Repubblica n. 221/1950.
In subordine, anche a voler ammettere che la disciplina delle
condizioni di iscrizione ad un albo professionale possa rientrare
nella competenza legislativa concorrente delle regioni e delle
province autonome (ex art. 10, legge costituzionale n. 3/2001) in
materia di «professioni» (art. 117, comma 3 della Costituzione), la
disposizione impugnata sarebbe costituzionalmente illegittima nei
sensi denunciati nella presente rubrica.
Le norme statali «interposte» che dovrebbero fungere da «cornice
di principio» a cui la legge provinciale avrebbe dovuto attenersi, si
debbono ravvisare nell'art. 5, comma 2, decreto legislativo CPS n.
233/1946 e negli articoli 10 e 13 del relativo regolamento di
attuazione adottato con decreto del Presidente della Repubblica n.
221/1950.
L'art. 5, comma 2, come si e' visto, prevede che l'iscrizione
all'albo consente l'esercizio della professione. Il principio e',
quindi, che l'iscrizione all'albo deve consentire l'esercizio della
professione senza limitazioni ne' di oggetto, ne' di spazio.
Con riguardo particolare ai professionisti che chiedano il
riconoscimento delle qualifiche professionali estere, il comma 4
dell'art. 5 cit. prevede poi che l'iscrizione di tali professionisti
debba avvenire in osservanza delle previsioni del decreto legislativo
n. 206/2007, gia' illustrato nel primo motivo. Si e' gia' visto in
quella sede che il decreto legislativo n. 206/2007 non prevede
limitazioni territoriali dell'iscrizione di tali professionisti.
Questi principi di legge sono specificati nel regolamento
attuativo. L'art. 10, comma 1, decreto del Presidente della
Repubblica n. 221/1950 prevede infatti che l'iscritto ad un albo
provinciale ha diritto di chiedere il trasferimento della propria
iscrizione in qualsiasi altro albo provinciale, in conformita' ai
propri trasferimenti di residenza. L'art. 13, poi, chiarisce
definitivamente che «L'iscrizione nell'albo da' diritto al libero
esercizio della professione, oltreche' nella provincia cui l'albo si
riferisce, anche in tutto il territorio della Repubblica».
Dall'insieme di queste previsioni risulta che non sarebbe
consentito al legislatore regionale o provinciale, neppure se si
riconducesse la disciplina in esame alla materia di legislazione
concorrente «professioni», prevedere limitazioni territoriali
all'esercizio della professione; e quindi che, prima ancora di
queste, non sarebbe consentito al legislatore regionale o provinciale
prevedere figure professionali, come il «professionista di sola
lingua tedesca», caratterizzate da limiti tecnici tali che le rendono
inevitabilmente destinate ad incontrare restrizioni soggettive,
oggettive o territoriali nell'esercizio della professione, quali
quelle previste dalla disposizione impugnata.
3. Violazione degli articoli 9, n. 10 Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige e 3, n. 9 decreto del Presidente della Repubblica
n. 474/1975 (norme di attuazione dello Statuto in materia di igiene e
sanita').
Ancora, con riferimento specifico alle professioni sanitarie, la
disposizione impugnata viola le norme indicate in rubrica.
L'art. 9, n. 10 Statuto attribuisce alla Provincia la competenza
legislativa in materia di igiene e sanita', ma l'art. 3, n. 9 delle
disposizioni di attuazione di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 474/1975 prevede che resta ferma la competenza
legislativa statale relativa «alle professioni sanitarie, agli ordini
e collegi professionali ed agli esami di idoneita' per l'esercizio
della professione medica negli ospedali».
In nessun caso e' quindi consentito al legislatore provinciale
dettare disposizioni circa l'accesso e l'esercizio della professione
medica e delle altre professioni sanitarie.
Questa considerazione non potrebbe essere superata invocando
l'art. 7, decreto del Presidente della Repubblica n. 526/1987, giusta
il quale la Provincia e' competente ad adottare le norme di
attuazione delle direttive dell'Unione europea, salvo dover adeguare
la propria normativa di recepimento a quella statale eventualmente
sopravvenuta nella medesima materia; ne' invocando l'art. 40, comma
1, legge n. 234/2012, secondo cui: «1. Le regioni e le province
autonome, nelle materie di propria competenza, provvedono al
recepimento delle direttive europee.».
Il limite della potesta' legislativa regionale o provinciale
nell'attuazione delle direttive europee e', infatti, pur sempre
quello dell'appartenenza della specifica materia alle competenze
legislative regionali o provinciali. La riconosciuta potesta'
legislativa regionale o provinciale nell'attuazione delle direttive
europee non puo' quindi essere considerata come un ampliamento delle
ordinarie competenze legislative attribuite per materia alle regioni
e province autonome.
Poiche', come si e' visto, e' pacifico che la Provincia autonoma
di Bolzano difetta di competenza in materia di professioni sanitarie,
la pretesa attuazione della direttiva 2005/36/CE non potrebbe
costituire un titolo legittimante la Provincia a legiferare in questa
materia.
4. Violazione dell'art. 117, comma 1 della Costituzione e degli
articoli 4 e 99, Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, in
relazione all'art. 53 direttiva 2005/36/CE e all'art. 7, decreto
legislativo n. 206/2007.
In subordine, nel merito, a voler ammettere comunque una
competenza della Provincia a legiferare nella materia in questione,
la disposizione impugnata sarebbe incorsa nelle violazioni qui
denunciate.
4.1. In primo luogo, la previsione della legge provinciale
impugnata sopra riassunta sub-a), secondo cui potrebbero operare
nella Provincia di Bolzano professionisti in grado di esprimersi
soltanto in lingua tedesca e non anche in lingua italiana, viola
l'obbligo della Provincia di legiferare in armonia con la
Costituzione e con gli impegni internazionali dell'Italia, ed in
particolare con l'obbligo ex art. 117, comma 1 della Costituzione
(richiamato dall'art. 4, Statuto) di osservare i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario.
Si e' visto infatti che l'art. 53 della direttiva subordina il
riconoscimento in un altro Stato membro delle qualifiche
professionali rilasciate dallo Stato membro di origine del
professionista alla dimostrazione che il professionista dispone delle
competenze linguistiche necessarie ad operare in tale altro Stato
membro; cio', come e' ovvio, nell'interesse delle persone che a lui
si rivolgono per ottenerne i servizi professionali.
Un professionista abilitato, tramite il riconoscimento delle sue
qualifiche professionali, ad operare in Italia, deve quindi conoscere
la lingua italiana; ed infatti l'art. 7 del decreto legislativo n.
206/2007 ha dato attuazione all'art. 53 cit. prevedendo che
l'iscrizione all'albo professionale del professionista che faccia
valere qualifiche professionali acquisite in altro Stato membro e'
subordinata al possesso delle competenze linguistiche necessarie.
Poiche' il contratto d'opera professionale stipulato da un
professionista operante in Italia lo portera' normalmente ad
intrattenere rapporti sia con committenti che con terzi che
utilizzano normalmente la lingua italiana, non e' possibile, nella
normalita' dei casi, che tale contratto possa avere efficacemente
esecuzione, se il professionista non e' in grado di usare la lingua
italiana.
Cio' vale anche per il territorio della Provincia di Bolzano,
perche', da un lato, la presenza maggioritaria di popolazione di
lingua tedesca non esclude la presenza in tale territorio anche di
una rilevante componente della popolazione che utilizza
esclusivamente o prevalentemente la lingua italiana; e, dall'altro,
il fatto (anch'esso illegittimo, come si vedra' di seguito) che
l'abilitazione professionale di tali professionisti venga limitata al
territorio della Provincia non puo' ovviamente escludere che, per
adempiere al mandato professionale (il cui oggetto non puo' conoscere
preventive limitazioni territoriali o personali), il professionista
debba rapportarsi a persone che usano esclusivamente la lingua
italiana.
La disposizione provinciale impugnata, consentendo senza alcun
dubbio che venga abilitato ad esercitare una professione
regolamentata, sia pure nel solo territorio della Provincia di
Bolzano, un professionista che non dispone delle competenze
linguistiche necessarie perche' e' in grado di usare soltanto la
lingua tedesca, viola dunque la lettera e) la ratio dell'art. 53
della direttiva e della normativa nazionale di attuazione; e con essi
gli articoli 117, comma 1 della Costituzione e 4, Statuto speciale.
Con specifico riferimento alle professioni che attengono alla
«sicurezza dei pazienti», cioe', in sostanza, alle professioni
sanitarie, si e' visto poi che la finalita' della direttiva di
garantire ai destinatari delle prestazioni professionali una
prestazione qualitativamente adeguata, viene rafforzata prevedendo
che il controllo sulle competenze linguistiche possa essere reso
obbligatorio (art. 53, paragrafo 3, direttiva). E tale e' stato reso,
con riferimento alla sola lingua italiana, dall'art. 7, comma 1-bis,
decreto legislativo n. 206/2007.
La disposizione impugnata viola quindi i principi costituzionali
indicati in rubrica anche perche', per quanto riguarda specificamente
le professioni sanitarie, vanifica l'obbligatorieta' del controllo
della conoscenza della lingua italiana.
4.2. I principi costituzionali indicati nella rubrica del
presente motivo sono poi violati anche dalla seconda previsione
contenuta nella disposizione impugnata, sopra riassunta sub-b).
Anche la limitazione dell'abilitazione professionale dei
professionisti in grado di utilizzare la sola lingua tedesca al
territorio della Provincia di Bolzano, e' infatti contraria alla
finalita' della direttiva e della normativa nazionale di recepimento.
La finalita' della direttiva e' quella di favorire la
circolazione delle qualifiche professionali nell'intero spazio del
mercato interno, e quindi il riconoscimento delle qualifiche dello
Stato di origine in altro Stato membro non puo' che avere, nello
spirito della direttiva, una portata estesa all'intero territorio
dello Stato ospitante. La direttiva non consente limitazioni
territoriali dei riconoscimenti delle qualifiche, una volta che il
professionista disponga di tutti i requisiti a cui la direttiva
stessa subordina il riconoscimento; mentre cio' e' proprio quanto fa
la disposizione impugnata allorche' introduce l'inedita figura del
riconoscimento territorialmente limitato ad una sola provincia.
Anche in questa parte, dunque, la disposizione impugnata
confligge con gli obblighi costituzionali di rispetto dei vincoli
comunitari di cui all'art. 117, comma 1 della Costituzione e 4,
Statuto speciale.
4.3. Non potrebbe obiettarsi alle censure esposte nei paragrafi
che precedono che l'art. 53, paragrafo 2 della direttiva stabilisce,
come si e' visto, che «Uno Stato membro assicura che controlli
effettuati da un'autorita' competente o sotto la sua supervisione per
controllare il rispetto dell'obbligo di cui al paragrafo 1 siano
limitati alla conoscenza di una lingua ufficiale dello Stato membro
ospitante o di una lingua amministrativa dello Stato membro
ospitante, a condizione che quest'ultima sia anche una delle lingue
ufficiali dell'Unione».
Va osservato in proposito che anche nelle Province di Bolzano e
di Trento la lingua ufficiale dello Stato e' l'italiano, come prevede
chiaramente l'art. 99 dello Statuto speciale, dunque anch'esso
direttamente violato dalla disposizione impugnata. La «parificazione»
della lingua tedesca all'italiana nel territorio della Regione
comporta soltanto che per le attivita' per le quali cio' e'
espressamente previsto dallo Statuto stesso, la lingua tedesca possa
o debba essere utilizzata con effetti del tutto equivalenti all'uso
della lingua ufficiale, cioe' dell'italiano.
Si trattera', come e' ben noto, delle attivita' di svolgimento
delle funzioni e dei servizi pubblici, come e' subito specificato
dall'art. 100 dello Statuto, giusta il quale «I cittadini di lingua
tedesca della Provincia di Bolzano hanno facolta' di usare la loro
lingua nei rapporti cogli uffici giudiziari e con gli organi ed
uffici della pubblica amministrazione situati nella Provincia od
aventi competenza regionale, nonche' con i concessionari di servizi
di pubblico interesse svolti nella Provincia stessa;» e «Salvo i casi
previsti espressamente - e la regolazione con norme di attuazione dei
casi di uso congiunto delle due lingue negli atti destinati alla
generalita' dei cittadini, negli atti individuali destinati ad uso
pubblico e negli atti destinati a pluralita' di uffici - e'
riconosciuto negli altri casi l'uso disgiunto dell'una o dell'altra
delle due lingue. Rimane salvo l'uso della sola lingua italiana
all'interno degli ordinamenti di tipo militare.».
Ma la suddetta «parificazione» non puo' significare che il
tedesco divenga una delle lingue ufficiali dello Stato italiano. La
direttiva, invece, prevede proprio che il controllo linguistico sulle
competenze dei professionisti che fanno valere il riconoscimento
delle qualifiche sia limitato alla conoscenza di una delle lingue
ufficiali, qualora in qualche Stato membro ve ne sia piu' di una; che
non e' il caso dell'Italia. Per lingua ufficiale di uno Stato deve
intendersi, infatti, secondo la direttiva (e secondo logica) una
lingua che abbia tale valore nell'intero territorio dello Stato
interessato, e non solo in qualche sua parte. Si e' gia' visto che la
direttiva intende favorire il riconoscimento delle qualifiche
professionali allo scopo di consentire l'esercizio della professione
nell'intero territorio dello Stato ospitante, e non ammette
limitazioni territoriali interne di tale riconoscimento.
La stessa considerazione deve farsi a proposito del concetto,
peraltro ignoto all'ordinamento italiano, di «lingua amministrativa»,
pure usato dall'art. 53, paragrafo 2 della direttiva.
Quale che sia il significato dell'espressione «lingua
amministrativa», non a caso non ripreso dalla normativa interna di
recepimento della direttiva, certamente anche a proposito di esso
dovra' trattarsi di una lingua utilizzata od utilizzabile
indifferentemente nell'intero territorio dello Stato membro
interessato, e non solo in qualche sua parte.
La giurisprudenza di codesta Corte sulla qualita' dell'italiano
di sola lingua ufficiale anche nella Regione Trentino-Alto Adige e
sulla limitazione alle sole funzioni pubbliche della portata
dell'art. 99, Statuto e' pacifica. Si vedano per tutte le sentenze n.
159/2009, n. 42/2017, n. 218/2018, n. 210/2018.
P. Q. M.
Tutto cio' premesso, il Presidente del Consiglio come sopra
rappresentato e difeso ricorre a codesta eccellentissima Corte
costituzionale affinche' voglia dichiarare l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 4 della legge provinciale di Bolzano 17
ottobre 2019, n. 10.
Si produce in estratto conforme la delibera del Consiglio dei
ministri del 21 dicembre 2019.
Roma, 23 dicembre 2019
L'Avvocato dello Stato: Paolo Gentili