N. 6 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 ottobre 2019

Ordinanza  dell'11  ottobre  2019  della  Corte  di  cassazione   nel
procedimento civile promosso dal Ministero della salute contro O. A.. 
 
Salute (Tutela della) - Indennizzo a favore dei soggetti  danneggiati
  da complicanze  di  tipo  irreversibile  a  causa  di  vaccinazioni
  obbligatorie - Spettanza  anche  ai  soggetti  che  abbiano  subito
  lesioni e/o infermita', da cui siano derivati  danni  irreversibili
  all'integrita'  psico-fisica,  per  essere   stati   sottoposti   a
  vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, anti  epatite  A  -
  Mancata previsione. 
- Legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a  favore  dei  soggetti
  danneggiati  da  complicanze  di  tipo  irreversibile  a  causa  di
  vaccinazioni  obbligatorie,  trasfusioni  e   somministrazioni   di
  emoderivati), art. 1, comma 1. 
(GU n.5 del 29-1-2020 )
 
                   LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE 
                           Sezione lavoro 
 
    Composta dagli ill.mi sigg.ri magistrati: 
        dott. Antonio Manna, presidente; 
        dott. Umberto Berrino, consigliere; 
        dott. Enrica D'Antonio, relatore consigliere; 
        dott. Paola Ghinoy, consigliere; 
        dott. Rossana Mancino, consigliere; 
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria  sul  ricorso  n.
1880-2017 proposto dal Ministero della salute 96047640584,in  persona
del Ministro pro  tempore,  rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via
dei Portoghesi n. 12, ope legis, ricorrente; 
    Contro O. A. elettivamente domiciliata in Roma, viale G.  Mazzini
n.  113,  presso  lo   studio   dell'avvocato   Rosa   Alba   Grasso,
rappresentata   e   difesa    dall'avvocato    Giovanni    Gabellone,
controricorrente; 
    Nonche' contro ASL Brindisi, Regione Puglia, intimate, avverso la
sentenza n. 1854/2016 della Corte d'appello di Lecce, depositata il 5
ottobre 2016; r.g. n. 1748/2015; 
    Udita la relazione della  causa  svolta  nella  pubblica  udienza
dell'11 settembre 2019 dal consigliere dott. Enrica D'Antonio; 
    Udito, il pubblico ministero in persona del sostituto procuratore
generale dott. Stefano Visona' che ha concluso per  rimessione  Corte
costituzionale; 
    Udito l'avvocato Rosa Alba Grasso per  delega  avvocato  Giovanni
Gabellone. 
 
                        Considerato in fatto 
 
    1. La Corte d'appello di Lecce, pronunciando in sede di rinvio  a
seguito della sentenza di questa  Corte  n.  19365/2015,  in  riforma
della sentenza del Tribunale di Brindisi ha accolto la domanda di  A.
O. (nata il ......) volta ad ottenere l'indennizzo previsto dall'art.
1 della legge n. 210/1992, l'indennizzo di cui all'art. 1 della legge
n. 229/2005 e l'assegno una tantum di cui all'art. 4 della  legge  n.
229/2005. 
    La Corte d'appello ha rilevato che, come precisato dalla Corte di
cassazione,  il  giudice  di  primo  grado  aveva  dato  atto   della
sussistenza  del  nesso  di  causalita'  tra   la   patologia   lupus
eritematoso sistemico e la vaccinazione anti epatite A cui era  stata
sottoposta la ricorrente in data 13 giugno 2003 e 8  gennaio  2004  e
che, invece, nulla era  stato  precisato  circa  la  possibilita'  di
riconoscere il diritto all'indennizzo richiesto pur  in  presenza  di
vaccinazioni non obbligatorie, quale era la vaccinazione per  epatite
A, accertamento che la Suprema Corte aveva demandato  al  giudice  di
rinvio. 
    Secondo la Corte d'appello il  caso  di  specie  rientrava  nella
sfera di applicabilita' della legge n.  210/1992.  Ha  richiamato  le
sentenze della Corte  costituzionale  n.  27/1998,  n.  423/2000,  n.
107/2012  che  avevano  dichiarato  l'illegittimita'   costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge  citata  nella  parte  in  cui  non
prevedeva  il  diritto  all'indennizzo  di  coloro  che  erano  stati
sottoposti a vaccinazioni non obbligatorie (antipolio, antiepatite B,
morbillo  parotite  e  rosolia)  a  seguito  di  campagne  legalmente
promosse  dall'autorita'  sanitaria  per  la   diffusione   di   tali
vaccinazioni. 
    La Corte d'appello ha rilevato che la vaccinazione antiepatite A,
pur  non  imposta  come  obbligo  giuridico,  era  stata   fortemente
incentivata dalla Regione senza lasciare spazio alla discrezionalita'
del singolo e che, dunque, il caso  della  vaccinazione  imposta  per
legge  non  poteva  differenziarsi  da  quello  in   cui   essa   era
raccomandata da specifici atti normativi, come avvenuto nella vicenda
in esame. Infatti, la ricorrente era stata sottoposta a  vaccinazione
dopo una specifica  convocazione  da  parte  della  ASL  di  Brindisi
nell'ambito di una campagna  di  vaccinazioni  avviata  nel  1997  ed
estesa  contro  l'epatite  A  che   rendeva   palese   l'intento   di
considerarle   obbligatorie.   Pertanto,    concludeva    la    Corte
territoriale,  in  base  ad   un'interpretazione   costituzionalmente
orientata della norma, anche i danni derivati dalla  vaccinazione  di
epatite di tipo A dovessero essere indennizzati ai sensi della  legge
n. 210/1992. 
    2. Avverso la sentenza ha proposto  ricorso  il  Ministero  della
sanita' con un unico motivo. Ha resistito con controricorso A. O. 
    La Procura generale ha  concluso  chiedendo  la  rimessione  alla
Corte costituzionale. 
 
                         Ritenuto in diritto 
 
    3. Il Ministero ricorrente denuncia violazione dell'art. 1  della
legge n. 210/1992 e dell'art. 4 della legge n. 229/2005. Ritiene  che
la Corte d'appello abbia illegittimamente esteso l'ambito applicativo
della legge n. 210 del 1992, che riconosce il diritto  all'indennizzo
per le sole vaccinazioni obbligatorie  e  non  per  quelle  meramente
raccomandate. Deduce che anche il  riferimento  alle  sentenze  della
Corte  costituzionale  (cfr.  Corte  costituzionale  n.  27/1998  per
l'antipolio; n. 423/2000 per antiepatite C; n. 107/2012 per morbillo,
parotite, rosolia) sarebbe del tutto erroneo non potendosi assimilare
tali fattispecie a quella dell'epatite A. 
    4. Questa Corte ritiene rilevante e non manifestamente infondata,
in riferimento agli  articoli  2,  3  e  32  della  Costituzione,  la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,  della
legge 25 febbraio 1992, n. 210  (Indennizzo  a  favore  dei  soggetti
danneggiati  da  complicanze  di  tipo  irreversibile  a   causa   di
vaccinazioni  obbligatorie,   trasfusioni   e   somministrazione   di
emoderivati) ,  nella  parte  in  cui  non  prevede  che  il  diritto
all'indennizzo, istituito  e  regolato  dalla  stessa  legge  e  alle
condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano  subito
lesioni e/o infermita' da  cui  siano  derivati  danni  irreversibili
all'integrita'  psico-fisica,   per   essere   stati   sottoposti   a
vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, anti epatite A. 
    5. In punto  di  rilevanza  si  consideri  che  A.  O.  e'  stata
sottoposta a vaccinazione anti epatite A (in data 13 giugno 2003 e  8
gennaio 2004) a seguito di una convocazione scritta  da  parte  della
ASL di Brindisi  che,  seppur  non  definendo  come  obbligatoria  la
somministrazione del vaccino, la lasciava implicitamente intendere. 
    Si legge nella sentenza impugnata che con delibera  della  giunta
regionale n. 1327 del 4 settembre  2003  si  era  affermato  che  «le
attivita' di prevenzione e precisamente le vaccinazioni  obbligatorie
e raccomandate rientrano tra le prestazioni di  assistenza  sanitaria
garantite dal Sistema sanitario nazionale e come tali ricomprese  nei
livelli essenziali di assistenza di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 29 novembre 2001, recepiti con delibera  della
giunta regionale n. 310 dell'8 aprile 2002». 
    La Corte territoriale ha poi riferito che, nel momento in cui  la
O. si era sottoposta alla vaccinazione, era in atto una  campagna  di
vaccinazione  antiepatite  A  in  seguito  alla   conclusione   della
vaccinazione antiepatite B e all'abbandono del vaccino combinato A+B;
che,   infatti,   secondo   le   indicazioni   tecnico   scientifiche
dell'Osservatorio   epidemiologico    regionale    approvate    dalla
Commissione regionale vaccini, tra cui quelle relative all'epatite A,
la conclusione della  vaccinazione  antiepatite  B  nel  dodicenne  e
l'abbandono del vaccino combinato A+B avrebbe potuto far diminuire il
livello  di  attenzione  nei  confronti  di   questa   malattia   con
conseguenze fortemente negative; da qui la necessita' di continuare a
garantire l'offerta attiva della vaccinazione a tutti i soggetti  con
anamnesi  negativa  all'epatite  A  nella  fascia   d'eta'   passando
all'utilizzo del prodotto singolo, sia pure  non  risultando  che  la
vaccinazione in discorso fosse stata resa obbligatoria  da  ordinanza
dell'autorita' sanitaria italiana. 
    6. Circa il nesso causale tra il  lupus  eritematoso  da  cui  e'
affetta A.O. e la vaccinazione cui si era sottoposta, deve  rilevarsi
che  ogni  questione  a  riguardo  e'  ormai   preclusa   a   seguito
dell'ordinanza n. 19365/2015 di questa Corte. Con detta pronuncia  si
e' dato atto che il giudice di prime cure, richiamata  la  consulenza
d'ufficio, aveva espressamente ritenuto la sussistenza del  nesso  di
causalita' («ne deriva che la  patologia  e'  stata  causata  da  una
vaccinazione») e che l'unico profilo devoluto  al  giudice  d'appello
atteneva alla possibilita' di riconoscere il  diritto  all'indennizzo
di cui alla legge n. 210 del 1992 pur in presenza di vaccinazioni non
qualificabili come obbligatorie ai sensi della detta legge. 
    7. La questione  di  costituzionalita'  sollevata  e',  pertanto,
rilevante sussistendo ogni altra condizione per il riconoscimento del
richiesto indennizzo ed essendo, quindi, dirimente per l'esito  della
controversia la decisione di cui si investe la Corte costituzionale. 
    8.    Non    sembra    invece    attuabile     un'interpretazione
costituzionalmente  conforme   della   disposizione   censurata   che
riconosca il diritto all'indennizzo sulla base degli stessi  principi
che   hanno   condotto   la   Corte   costituzionale   a   dichiarare
l'illegittimita' costituzionale del medesimo art. 1, comma  1,  della
legge n. 210 del 1992, nella parte in cui non prevedeva quel diritto,
a seguito di menomazione permanente derivante da altre  vaccinazione:
infatti, le precedenti pronunce di incostituzionalita' si riferiscono
a determinate vaccinazioni e non potrebbero essere estese al caso  di
specie, perche' cio' determinerebbe  la  sostanziale  disapplicazione
ope iudicis della disposizione censurata. Il  tenore  testuale  della
disposizione  -  inequivocabilmente   riferita   alle   «vaccinazioni
obbligatorie per legge o per ordinanza  di  una  autorita'  sanitaria
italiana»   -   e   l'impossibilita'   di   ravvisare   nelle    mere
raccomandazioni della  Regione  atti  amministrativi  di  sostanziale
imposizione d'un obbligo di vaccinazione impediscono di risolvere  la
controversia mediante una  mera  interpretazione  compatibile  con  i
parametri costituzionali invocati (come, invece, ha fatto la sentenza
impugnata). 
    9. Circa  la  non  manifesta  infondatezza  della  questione  qui
sollevata, giova segnalare che il legislatore del 1992 (art. 1, comma
1,  legge  n.  210  cit.)  ha  introdotto  nell'ordinamento,  in  via
generale, il diritto ad un indennizzo per chiunque abbia riportato, a
causa di vaccinazioni obbligatorie  per  legge  o  per  ordinanza  di
un'autorita' sanitaria italiana, lesioni o  infermita',  dalle  quali
sia derivata una menomazione permanente della integrita' psicofisica.
Identico diritto ha riconosciuto ai soggetti contagiati da  infezioni
da HIV a seguito di somministrazione di sangue e suoi derivati  (art.
1, comma 2, legge n. 210  cit.)  e  a  coloro  che  presentino  danni
irreversibili da epatiti post-trasfusionali (comma 3 del citato  art.
1: sulla ratio della norma si vedano  i  passaggi  evidenziati  dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 27 del 1998). 
    La   tutela   indennitaria,   inizialmente   riconosciuta    solo
nell'ambito  delle  vaccinazioni  obbligatorie,  e'  stata   ampliata
ricomprendendovi le vaccinazioni imposte o sollecitate da  interventi
finalizzati alla  protezione  della  salute  pubblica  a  seguito  di
significativi   arresti   della   Corte   costituzionale,   fino    a
ricomprendere  conseguenze  invalidanti   di   vaccinazioni   assunte
nell'ambito della politica sanitaria anche solo promossa dallo Stato. 
    10. La  Corte  costituzionale,  da  ultimo  con  la  sentenza  22
novembre  2017,  n.  268,  ridisegnando,  ancora  una  volta,  l'asse
portante della tutela indennitaria (art. 1, comma 1, legge  n.  210),
con la declaratoria  di  illegittimita'  costituzionale  della  norma
nella parte in cui non prevede il diritto all'indennizzo in favore di
soggetti danneggiati da vaccinazione antinfluenzale;  tale  pronuncia
ha ribadito che  nella  prospettiva  incentrata  sulla  salute  quale
interesse, anche obiettivo, della collettivita' non vi e'  differenza
qualitativa tra obbligo e raccomandazione, essendo  l'obbligatorieta'
del  trattamento  vaccinale  semplicemente  uno  degli  strumenti,  a
disposizione   delle   autorita'   sanitarie   pubbliche,   per    il
perseguimento della tutela della salute  collettiva,  al  pari  della
raccomandazione, sicche' i  diversi  attori  (autorita'  pubbliche  e
individui) finiscono per  realizzare  l'obiettivo  della  piu'  ampia
immunizzazione dal rischio di contrarre la malattia, a prescindere da
una loro specifica volonta' di collaborare.  E  ancora,  quanto  alle
vaccinazioni  raccomandate,  in  presenza  di  diffuse  e   reiterate
campagne di comunicazione a  favore  dei  trattamenti  vaccinali,  il
giudice delle leggi,  con  la  decisione  da  ultimo  richiamata,  ha
ribadito il naturale svilupparsi di un affidamento nei  confronti  di
quanto consigliato dalle autorita' sanitarie, il che rende la  scelta
individuale  -  di  aderire  alla  raccomandazione  -  di   per   se'
obiettivamente  votata   alla   salvaguardia   anche   dell'interesse
collettivo, al di la' delle particolari  motivazioni  che  muovono  i
singoli e che percio', sul  piano  degli  interessi  garantiti  dagli
articoli 2, 3 e 32 della Costituzione, e' giustificata la traslazione
in capo alla collettivita', anch'essa obiettivamente  favorita  dalle
scelte  individuali,  degli   effetti   dannosi   che   eventualmente
conseguano dalle vaccinazioni. 
    Ancora il  giudice  delle  leggi,  con  la  decisione  del  2017,
illumina nel  rimarcare  che  la  ragione  determinante  del  diritto
all'indennizzo non deriva dall'essersi sottoposti  a  un  trattamento
obbligatorio in quanto tale, ma risiede, piuttosto, nelle esigenze di
solidarieta' sociale che si  impongono  alla  collettivita',  ove  il
singolo  subisca  conseguenze  negative  per  la  propria  integrita'
psico-fisica derivanti da un trattamento  sanitario  (obbligatorio  o
raccomandato) effettuato anche  nell'interesse  della  collettivita';
per questo, la mancata previsione del diritto all'indennizzo in  caso
di patologie  irreversibili  derivanti  da  determinate  vaccinazioni
raccomandate si risolve in una lesione degli articoli 2, 3 e 32 della
Costituzione perche' le esigenze di solidarieta' sociale e di  tutela
della salute del singolo  richiedono  che  sia  la  collettivita'  ad
accollarsi  l'onere  del  pregiudizio  individuale,  mentre   sarebbe
ingiusto consentire che siano i singoli danneggiati a  sopportare  il
costo del beneficio anche collettivo (arg.  da  Corte  costituzionale
numeri 268 del 2017 e 107 del 2012). 
    11. Sembra a questo  Collegio  che  possano  essere  estese  alla
fattispecie  in  esame   i   principi   affermati   dalla   ricordata
giurisprudenza  costituzionale,   dovendo   valere   anche   per   la
vaccinazione antiepatite A le medesime considerazioni  relative  alle
vaccinazioni  non  obbligatorie,  ma  raccomandate  atteso  che   «in
presenza di diffuse e reiterate campagne di  comunicazione  a  favore
dei trattamenti vaccinali, e' naturale che si sviluppi un affidamento
nei confronti di quanto consigliato dalle autorita' sanitarie: e cio'
rende la scelta individuale di aderire alla  raccomandazione  di  per
se' obiettivamente  votata  alla  salvaguardia  anche  dell'interesse
collettivo, al di la' delle particolari  motivazioni  che  muovono  i
singoli». 
    12. Come si e' detto, nella  vicenda  in  esame  la  vaccinazione
antiepatite A risulta somministrata  alla  ricorrente  a  seguito  di
convocazione da parte della ASL di Brindisi che la rappresentava  non
tanto come prestazione raccomandata, ma quasi  come  se  fosse  stata
obbligatoria nell'ambito di una campagna di vaccinazioni avviata  nel
1997 (la ricorrente e' nata il ..........) ed estesa contro l'epatite
A sulla base delle  considerazioni  dell'Osservatorio  epidemiologico
regionale, il quale sollecitava un alto mantenimento dei  livelli  di
copertura  al  fine  di  ottenere  una  riduzione  consistente  della
circolazione del virus e cio' in particolare  modo  in  seguito  alla
conclusione della vaccinazione  antiepatite  B  e  all'abbandono  del
vaccino combinato A+B. 
    13. Sembra dunque a questo Collegio  che  anche  la  vaccinazione
antiepatite A, pur non imposta come obbligo giuridico, ma  fortemente
incentivata dalla Regione Puglia, possa  ricondursi  nella  sfera  di
applicabilita' della legge n. 210/1992, rientrando a pieno titolo tra
quelle raccomandate. 
    14.  Alle  argomentazioni  sin  qui  svolte  consegue  che   deve
dichiararsi rilevante e non manifestamente infondata, in  riferimento
agli  articoli  2,  3  e  32  della  Costituzione,  la  questione  di
legittimita' costituzionale dell'art. 1,  comma  1,  della  legge  25
febbraio 1992, n. 210, nella parte in cui non prevede che il  diritto
all'indennizzo, istituito  e  regolato  dalla  stessa  legge  e  alle
condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano  subito
lesioni e/o infermita', da cui  siano  derivati  danni  irreversibili
all'integrita'  psico-fisica,   per   essere   stati   sottoposti   a
vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, anti epatite A. 
    15. A norma  dell'art.  23,  legge  11  marzo  1953,  n.  87,  va
dichiarata la sospensione del presente procedimento  con  l'immediata
trasmissione degli atti alla  Corte  costituzionale.  La  cancelleria
provvedera' alla notifica di  copia  della  presente  ordinanza  alle
parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e alla comunicazione
della stessa ai Presidenti della Camera dei  deputati  e  del  Senato
della Repubblica. 
 
                               P.Q.M. 
 
    La Corte di cassazione,  visti  l'art.  134  della  Costituzione,
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23
della  legge  11  marzo  1953,  n.  87,  dichiara  rilevante  e   non
manifestamente infondata la questione di legittimita'  costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della  legge  25  febbraio  1992,  n.  210,  in
riferimento agli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione,  nella  parte
in  cui  non  prevede che  il  diritto  all'indennizzo,  istituito  e
regolato dalla stessa legge e alle condizioni  ivi  previste,  spetti
anche ai soggetti che abbiano subito lesioni e/o infermita',  da  cui
siano derivati danni irreversibili all'integrita'  psico-fisica,  per
essere  stati  sottoposti  a  vaccinazione   non   obbligatoria,   ma
raccomandata, anti epatite A. 
    Manda la cancelleria per gli adempimenti previsti  dall'art.  23,
ultimo comma, legge 11  marzo  1953,  n.  87  e  dispone  l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. 
        Cosi' deciso in Roma in data 11 settembre 2019. 
 
                        Il Presidente: Manna