N. 52 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 2019
Ordinanza del 6 dicembre 2019 del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da Autostrade per l'Italia S.p.a. contro la Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri. Opere pubbliche - Disposizioni urgenti conseguenti al crollo di un tratto del viadotto Polcevera dell'autostrada A10, nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi - Commissario straordinario per la ricostruzione - Poteri attribuiti al Commissario straordinario - Disciplina dei rapporti con il concessionario della tratta autostradale alla data dell'evento - Disciplina dell'affidamento, da parte del Commissario straordinario, della realizzazione delle attivita' concernenti il ripristino del sistema viario, nonche' quelle connesse - Interventi di messa in sicurezza e gestione delle tratte autostradali. - Decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze), convertito, con modificazioni, nella legge 16 novembre 2018, n. 130, artt. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8-bis; e 1-ter, comma 1.(GU n.14 del 1-4-2020 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA Sezione Prima Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 849 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da Autostrade per l'Italia S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Torchia e Marco Annoni, con domicilio presso l'avv. Vincenzo Roppo nel suo studio in Genova, via Peschiera, 33A; Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e Commissario straordinario per la ricostruzione del viadotto Polcevera dell'autostrada A10, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, viale Brigate Partigiane, 2; Nei confronti: Fincantieri S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia e Paolo Clarizia, con domicilio eletto presso l'avv. Andrea Barra nel suo studio in Genova, via Macaggi, 21/5; Salini Impregilo S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia e Paolo Clarizia, con domicilio eletto presso l'avv. Andrea Barra nel suo studio in Genova, via Macaggi, 21/5; ltalferr S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Gentile e Adriano Cavina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia; Fincantieri lnfrastructure S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia e Paolo Clarizia, con domicilio eletto presso l'avv. Andrea Barra nel suo studio in Genova, via Macaggi, 21/5; PerGenova S.c.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia e Paolo Clarizia, con domicilio eletto presso l'avv. Andrea Barra nel suo studio in Genova, via Macaggi, 21/5; Fagioli S.p.a., Fratelli Omini S.p.a., Vernazza Autogru S.r.l., Ipe Progetti S.r.l., Ireos S.p.A., non costituite in giudizio; Per l'annullamento: del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4 ottobre 2018, di nomina del dott. Marco Bucci a Commissario straordinario per la ricostruzione ai sensi dell'art. 1, comma 1, del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, pubblicato in data 15 novembre 2018 sul sito web del Commissario, esclusivamente nella parte in cui richiama «i commi 3, 4, 5 e 7 del richiamato art. 1 del decreto-legge n. 109 del 2018, con riguardo ai poteri e ai compiti attribuiti al Commissario straordinario per la ricostruzione, ai fini dello svolgimento dell'incarico», nonche' «il comma 8 del suddetto art. 1»; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 3, prot. n. D/2018/3 del 13 novembre 2018, pubblicato in data 15 novembre 2018, avente ad oggetto: «Modalita' di affidamento dei lavori, delle forniture e dei servizi relativi alla demolizione del ponte Morandi ed alla ricostruzione del nuovo ponte sul Polcevera. Art. 32 direttiva 2014/24/UE Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014»; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 5, prot. n. D/2018/5 del 15 novembre 2018, pubblicato in data 15 novembre 2018, avente ad oggetto: «Approvazione delle specifiche tecniche propedeutiche all'avvio di una consultazione di mercato finalizzata all'instaurazione di una procedura negoziata senza pubblicazione di bando avente ad oggetto l'appalto dei lavori di demolizione del ponte Morandi e di ricostruzione del nuovo ponte sul Polcevera ai sensi dell'art. 32 direttiva 2014/24/UE Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 in quanto richiamata dall'art. 1, comma 7, decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109»; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 6, prot. n. D/2018/6 del 16 novembre 2018, avente ad oggetto: «Individuazione del termine delle ore 12,00 del 26 novembre 2018 per la presentazione delle manifestazioni di interesse alla fase di consultazione di mercato finalizzata all'instaurazione di una procedura negoziata senza pubblicazione di bando avente ad oggetto l'appalto dei lavori di demolizione del ponte Morandi e di ricostruzione del nuovo ponte sul Polcevera ai sensi dell'art. 32 direttiva 2014/24/UE Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 in quanto richiamata dall'art. 1, comma 7, decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109»; nonche' di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale; e, con primo ricorso per motivi aggiunti, per l'annullamento: del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 18, prot. n. D/2018/18 del 14 dicembre 2018, avente ad oggetto: «Affidamento dell'appalto pubblico dei lavori per la realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica o altro sito dei materiali di risulta del viadotto Polcevera in Genova e anticipazione degli effetti contrattuali in relazione alla predisposizione del cantiere»; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 19, prot. n. D/2018/19 del 18 dicembre 2018, avente ad oggetto: «Affidamento dell'appalto pubblico dei lavori per la realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere di costruzione necessarie al ripristino strutturale e funzionale del viadotto Polcevera in Genova»; nonche' di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e/o conseguenziale; e, con secondo ricorso per motivi aggiunti, per l'annullamento: del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 1, prot. n. D/2019/1 del 12 gennaio 2019, avente ad oggetto: «Individuazione della tipologia di contratto da stipularsi nell'ambito dell'appalto pubblico dei lavori per la demolizione, rimozione, smaltimento e conferimento in discarica dei materiali di risulta del viadotto Polcevera in Genova, nonche' per la progettazione e la ricostruzione dell'infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario»; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 5 del 15 novembre 2018, prot. n. D/2018/5, nella parte in cui ammette, nelle specifiche tecniche allegate, l'individuazione di «uno o piu' soggetti economici ... per la realizzazione di uno o entrambi gli interventi di demolizione e ricostruzione del ponte»; e, con terzo ricorso per motivi aggiunti, per l'annullamento: del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 18, prot. D/2018/18 del 14 dicembre 2018, avente ad oggetto: «Affidamento dell'appalto pubblico dei lavori per la realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica o altro sito dei materiali di risulta del viadotto Polcevera in Genova e anticipazione degli effetti contrattuali in relazione alla predisposizione del cantiere»; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 19, prot. n. D/2018/19 del 18 dicembre 2018, avente ad oggetto: «Affidamento dell'appalto pubblico dei lavori per la realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere di costruzione necessarie al ripristino strutturale e funzionale del viadotto Polcevera in Genova»; della relazione unica del Commissario straordinario sulla procedura di aggiudicazione dell'appalto di demolizione, prot. n. VRB/2019/24 del 4 febbraio 2019; della relazione unica del Commissario straordinario sulla procedura di aggiudicazione dell'appalto di costruzione, prot. n. VRB/2019/25 del 4 febbraio 2019; di tutti gli atti e i verbali relativi alla procedure di aggiudicazione dell'appalto di lavori per la realizzazione, in estrema urgenza, di tutte le opere per la demolizione e la ricostruzione del viadotto Polcevera in Genova, tra cui il verbale delle offerte consegnate a mano al Commissario straordinario entro la data del 26 novembre 2018, la distinta indicante i contenuti delle offerte pervenute al Commissario straordinario, il verbale degli incontri del Collegio di esperti di cui al decreto n. 9 del 27 novembre 2018, la scheda riepilogativa relativa all'offerta presentata da ASPI, la nota prot. CC/2018/178 di trasmissione al RUP degli esiti delle valutazioni del Collegio di esperti e la successiva nota prot. CC/2018/177 di trasmissione al Commissario straordinario degli esiti delle valutazioni del Collegio di esperti, i verbali di audizione con operatori economici del 6 dicembre 2019, 10 dicembre 2019, 11 dicembre 2018 e 13 dicembre 2018, la nota del 15 gennaio 2019 della Vernazza Autogru S.r.l. e la successiva dichiarazione del 17 gennaio 2019 della Fratelli Omini S.p.a.; nonche', per quanto occorrer possa, del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 5, prot. n. 5 dell'8 febbraio 2019, avente ad oggetto: «Contratto 18 gennaio 2019 - Realizzazione delle opere di demolizione preordinate al ripristino strutturale e funzionale del viadotto dell'autostrada A10 in Genova ai sensi del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante "disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze" - Approvazione del progetto di fattibilita' tecnico economica definitivo dei lavori di demolizione del viadotto Polcevera, limitatamente alla parte interessante le porzioni del moncone dal lato Savona - Adozione del piano degli edifici da demolire relativamente allo stesso ambito territoriale interferente con la demolizione dell'infrastruttura - Approvazione del progetto esecutivo dei lavori di demolizione del viadotto Polcevera, limitatamente alla calata della trave tampone fra pila 7 e pila 8 del moncone dal lato Savona»; del decreto del Commissario straordinario per la ricostruzione n. 7, prot. n. D/2019/7 del 19 febbraio 2019, avente ad oggetto: «Realizzazione delle opere di demolizione preordinate al ripristino strutturale e funzionale del viadotto dell'autostrada A10 in Genova ai sensi del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante "disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze" - Approvazione del progetto esecutivo dei lavori di demolizione del viadotto Polcevera, limitatamente alla calata della trave tampone tra la pila 6 e la pila 7 del moncone dal lato Savona»; nonche' di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e/o conseguenziale. Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Commissario straordinario per la ricostruzione del viadotto Polcevera; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Fincantieri S.p.a.; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Salini Impregilo S.p.a.; Visto l'atto di costituzione in giudizio di ltalferr. S.p.a.; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Fincantieri Infrastructure S.p.a.; Visto l'atto di costituzione in giudizio di PerGenova S.c.p.a.; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2019 il dott. Paolo Peruggia e uditi i difensori intervenuti per le parti, come specificato nel verbale. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 14 dicembre 2018 e depositato il successivo 19 dicembre, Autostrade per l'Italia S.p.a., concessionaria dell'autostrada A10 Genova-Savona, ha impugnato il decreto adottato dal Presidente del Consiglio dei ministri in data 4 ottobre 2018, pubblicato il 15 novembre successivo, con cui il dott. Marco Bucci, sindaco di Genova, e' stato nominato Commissario straordinario per la ricostruzione ai sensi dell'art. 1 del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109. Parte ricorrente chiede che tale provvedimento sia annullato nella sola parte in cui, richiamando i commi 3, 4, 5, 7 e 8 del decreto-legge n. 109/2018, conforma inderogabilmente a tali disposizioni i poteri ed i compiti attribuiti al Commissario straordinario ai fini dello svolgimento dell'incarico. Sono compresi nell'impugnazione anche i seguenti provvedimenti adottati dal Commissario straordinario come sopra nominato: decreto n. 3 del 13 novembre 2018, con cui e' stato stabilito che le attivita' occorrenti per la demolizione e la ricostruzione del viadotto del Polcevera (noto come «ponte Morandi») dell'autostrada A10, parzialmente crollato nella giornata del 14 agosto 2018, saranno aggiudicate mediante una o piu' procedure negoziate senza pubblicazione di bandi o avvisi, ai sensi della direttiva 2014/24/UE; decreto n. 5 del 15 novembre 2018, con cui sono state approvate le specifiche tecniche dei lavori; decreto n. 6 del 16 novembre 2018, con cui e' stato fissato il termine per la presentazione delle manifestazioni di interesse ai fini della partecipazione alla procedura di affidamento dei lavori. Premesso che non e' sua intenzione ostacolare o ritardare le attivita' di demolizione e di ricostruzione del viadotto del Polcevera (come dimostra la mancata proposizione dell'istanza cautelare), l'esponente afferma che le attivita' medesime erano comprese nel perimetro di competenza esclusiva della concessionaria autostradale, come definito dalle disposizioni della «convenzione unica» sottoscritta in data 12 ottobre 2007, ai sensi dell'art. 2, commi 82 e seguenti, del decreto-legge n. 286 del 2006, ed approvata con l'art. 8-duodecies, comma 2, del decreto-legge n. 59 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 101 del 2008. Essa sostiene, quindi, che il menzionato decreto-legge n. 109/2018, in forza del quale e' stato adottato l'impugnato decreto di nomina del Commissario straordinario per la ricostruzione, cosi' come modificato dalla legge di conversione n. 130 del 2018, conterrebbe una pluralita' di disposizioni che violano i diritti e gli obblighi della concessionaria fissati dalla «convenzione unica». Cio' vale, segnatamente, per le disposizioni di cui ai commi 3, 5 e 7 dell'art. 1 («Commissario straordinario per la ricostruzione») che: attribuiscono al Commissario straordinario la possibilita' di avvalersi, in qualita' di soggetti attuatori, previa intesa con gli enti locali interessati, delle strutture e degli uffici degli enti pubblici ivi indicati, dei concessionari di servizi pubblici e delle societa' a partecipazione o controllo pubblico, per le attivita' urgenti di progettazione degli interventi, per le procedure di affidamento dei lavori, per le attivita' di direzione lavori e di collaudo nonche' per ogni altra attivita' di carattere tecnico-amministrativo connessa alla progettazione, all'affidamento e all'esecuzione dei lavori afferenti la realizzazione dell'infrastruttura (comma 3); consentono al Commissario straordinario di operare in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione di cui al decreto legislativo n. 159 del 2011 nonche' dei vincoli inderogabili derivanti dall'Unione europea (comma 5, primo periodo); attribuiscono al Commissario straordinario il compito di eseguire le occupazioni d'urgenza e le espropriazioni delle aree occorrenti per l'esecuzione dei lavori (comma 5, terzo periodo); consentono al Commissario straordinario di affidare la realizzazione delle attivita' concernenti il ripristino del sistema viario ad uno o piu' operatori economici diversi dal concessionario del tratto autostradale o da societa' o da soggetti da quest'ultimo controllati o, comunque, ad esso collegati (comma 7, primo periodo). L'esponente denuncia anche la lesivita' delle disposizioni del decreto-legge n. 109/2018 che: obbligano la concessionaria dell'autostrada a versare al Commissario straordinario, entro trenta giorni dalla relativa richiesta, le somme necessarie al ripristino dell'infrastruttura e del connesso sistema viario, nell'importo provvisoriamente determinato dal Commissario medesimo e salvo conguaglio (art. 1, comma 6, primo periodo); istituiscono la contabilita' separata intestata al Commissario straordinario sulla quale la concessionaria dovra' versare le somme richieste (art. 1, comma 8); consentono al Commissario straordinario di avvalersi delle strutture operative del Servizio nazionale della protezione civile per le attivita' inerenti alla ricostruzione dell'infrastruttura (art. 1, comma 8-bis); impongono alla concessionaria di consegnare immediatamente al Commissario straordinario le tratte delle autostrade A7 e A 10 sul cui esercizio interferisce la realizzazione degli interventi di ricostruzione dell'infrastruttura (art. 1-ter, comma 1). Ad avviso della ricorrente, le richiamate disposizioni, che hanno trovato attuazione attraverso i provvedimenti impugnati, avrebbero nel complesso determinato una «spoliazione autoritativa» dei compiti, con i connessi diritti e obblighi, che spettano alla concessionaria dell'autostrada relativamente ai lavori di demolizione e di ricostruzione del viadotto del Polcevera. I denunciati effetti penalizzanti sarebbero aggravati dalle previsioni in forza delle quali ne' la concessionaria ne' le societa' ad essa collegate o da essa controllate possono essere chiamate a curare la realizzazione dei lavori e impongono alla prima di versare gli importi che, in assenza di parametri predefiniti, le saranno richiesti dal Commissario straordinario. La ratio di tale disciplina e' resa esplicita dalla motivazione contenuta nel comma 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 109/2018, ove si stabilisce che le attivita' concernenti il ripristino del sistema viario devono essere affidate ad operatori economici diversi dal concessionario del tratto autostradale «anche al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali e, comunque, giacche' non puo' escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all'evento» [il crollo del viadotto del Polcevera avvenuto nella giornata del 14 agosto 2018] «di grave inadempimento del rapporto concessorio». La Societa' ricorrente precisa ulteriormente di aver predisposto, fin dal mese di ottobre del 2018, e di aver successivamente messo a disposizione del Commissario straordinario, entro il termine da questi fissato con il decreto n. 6/2018, un progetto per le attivita' di demolizione e di ricostruzione del viadotto del Polcevera che prevedeva un tempo di nove mesi per il ripristino della funzionalita' del tratto autostradale, dichiarandosi anche disponibile a subire l'applicazione di una penalita' pari a 10 milioni di euro/mese nel caso di eventuali ritardi. Tutto cio' premesso, l'esponente deduce che le richiamate disposizioni normative, attributive e conformative dei poteri del Commissario straordinario, si porrebbero in contrasto con vari parametri costituzionali e con il diritto dell'Unione europea, segnatamente con: gli articoli 3, 111 e 117, primo comma, Cost., nonche' i principi costituzionali e comunitari di affidamento, ragionevolezza e proporzionalita', trattandosi di «norme-provvedimento» singolari ed eccezionali che spogliano la concessionaria, senza valide ragioni, di un potere/dovere inerente al rapporto concessorio, come tali non idonee a superare lo scrutinio di non arbitrarieta' e non irragionevolezza richiesto per tale categoria di norme; gli articoli 41, 42 e 43 nonche' gli articoli 111 e 117, primo comma, Cost., poiche' le censurate disposizioni normative comportano un'irragionevole limitazione dell'autonomia, della capacita' d'impresa e del diritto di proprieta' della concessionaria, determinando la sostanziale espropriazione dei diritti derivanti dalla «convenzione unica»; l'art. 77 Cost., atteso che le ragioni di urgenza poste a fondamento del decreto-legge n. 109/2018 sarebbero state meglio tutelate consentendo alla concessionaria di provvedere immediatamente e direttamente alle attivita' di demolizione e di ricostruzione dell'infrastruttura; gli articoli 27 e 111 Cost. nonche' i principi inerenti alla presunzione di innocenza, al giusto processo e al diritto di difesa, poiche' la spoliazione del potere/dovere di ripristinare la funzionalita' del tratto autostradale e' intervenuta prima che fosse stata accertata alcuna responsabilita' a carico della concessionaria; gli articoli 3, 41, 42 e 97 Cost. nonche' i principi costituzionali e comunitari di non discriminazione, parita' di trattamento e imparzialita', libera concorrenza e affidamento, in ragione del carattere derogatorio e discriminatorio della previsione che, in assenza di qualsivoglia garanzia procedimentale, esclude la concessionaria (nonche' le societa' controllate e collegate) dalle attivita' di progettazione, demolizione e ricostruzione dell'infrastruttura, configurando sostanzialmente una norma sanzionatoria di una responsabilita' ancora da accertare; l'art. 3 Cost. nonche' i principi costituzionali e comunitari di proporzionalita' e ragionevolezza, non essendo dato comprendere quale sarebbe «l'indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali» che otterrebbe la Societa' ricorrente nel caso di affidamento dei lavori di demolizione e di ricostruzione dell'infrastruttura. L'esponente insta, quindi, per l'annullamento dei provvedimenti impugnati, con le conseguenti statuizioni relative al risarcimento dei danni in forma specifica o per equivalente, previa sottoposizione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimita' costituzionale come sopra compendiate. Essa chiede, altresi', che il giudice adito disapplichi le norme interne censurate e i provvedimenti impugnati in quanto contrastanti con i principi e con le norme del diritto eurounitario ovvero, in subordine, che rimetta alla Corte di giustizia dell'Unione europea, in sede di rinvio pregiudiziale, la relativa questione di compatibilita' comunitaria. Si costituiva formalmente in giudizio l'Avvocatura distrettuale dello Stato, in rappresentanza della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Commissario straordinario per la ricostruzione. Con un primo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 14 gennaio 2019 e depositato il successivo 18 gennaio, Autostrade per l'Italia S.p.a. ha impugnato i provvedimenti con cui, all'esito delle procedure di affidamento, il Commissario straordinario ha aggiudicato gli appalti dei lavori di demolizione e di ricostruzione dell'infrastruttura. Piu' precisamente, con il decreto n. 18 del 14 dicembre 2018, i lavori di demolizione sono stati affidati alle imprese Fagioli S.p.a., Fratelli Omini S.p.a., Vernazza Autogru S.r.l., Ipe Progetti S.r.l. e Ireos S.p.a., per un corrispettivo a corpo di euro 19.000.000,00 oltre IVA. Con il successivo decreto n. 19 del 18 dicembre 2018, sono stati affidati alle imprese Salini Impregilo S.p.a., Fincantieri S.p.a. e Italferr S.p.a. i lavori di costruzione necessari al ripristino strutturale e funzionale del viadotto del Polcevera, per un corrispettivo a corpo di euro 202.000.000,00 oltre IVA. Deduce la ricorrente che tali provvedimenti sarebbero viziati per invalidita' derivata dall'incostituzionalita' della disciplina del decreto-legge n. 109/2018, per invalidita' derivata dall'illegittimita' dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo nonche' per vizi autonomi, posto che l'affidamento separato delle attivita' di demolizione e ricostruzione dell'infrastruttura e' stato disposto ad un prezzo significativamente piu' alto rispetto a quello proposto dalla stessa ricorrente per l'esecuzione unitaria delle medesime attivita'. Con distinti atti, si costituivano formalmente in giudizio le imprese affidatarie dei lavori di ricostruzione dell'infrastruttura e Fincantieri lnfrastructure S.p.a. Le parti in causa hanno depositato memorie difensive in prossimita' dell'udienza fissata per il 27 febbraio 2019, successivamente rinviata in ragione dell'intervenuto deposito di un secondo ricorso per motivi aggiunti. Salini Impregilo S.p.a. e Fincantieri lnfrastructure S.p.a. eccepiscono congiuntamente l'inammissibilita' del ricorso, nella parte in cui viene contestata un'inesistente esclusione dalla procedura di affidamento, nonche' l'infondatezza delle questioni di legittimita' costituzionale prospettate da parte ricorrente. La difesa erariale eccepisce: il difetto di giurisdizione del giudice adito in quanto, secondo la prospettazione sviluppata dalla Societa' ricorrente, i pregiudizi denunciati deriverebbero dalla violazione delle previsioni della «convenzione unica» che, ad avviso della stessa, configurano il suo diritto soggettivo al ripristino dell'infrastruttura autostradale: in tale prospettiva, la lesione deriverebbe esclusivamente da un inadempimento contrattuale, sicche' deve trovare applicazione l'art. 37 della «convenzione unica» che, «per tutte le controversie che dovessero insorgere fra le parti sull'interpretazione ed applicazione della presente convenzione», individua il foro competente nel Tribunale di Roma; la carenza di legittimazione ad agire in capo alla Societa' ricorrente, in ragione del provvedimento di sequestro adottato dal giudice penale che impedisce alla societa' medesima, nella sua posizione di soggetto indagato, di porre in essere alcun intervento finalizzato alla demolizione e ricostruzione dell'infrastruttura; tanto piu' che, con il decreto di rigetto dell'istanza di dissequestro presentata dal Commissario straordinario, la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Genova ha individuato nello stesso Commissario il soggetto «avente diritto alla restituzione» dell'infrastruttura medesima al termine del sequestro; l'inammissibilita' delle censure sollevate con motivi aggiunti avverso i provvedimenti di affidamento dei lavori, atteso che la Societa' ricorrente avrebbe spontaneamente scelto di non partecipare alle relative procedure. Con la memoria di replica, l'Avvocatura dello Stato solleva un'ulteriore eccezione di inammissibilita' del ricorso, posto che il decreto n. 3 del 13 novembre 2018, con cui il Commissario straordinario, sulla base di presupposti fattuali parzialmente diversi da quelli contemplati dal legislatore, «ha impostato la linea di condotta per l'aggiudicazione delle attivita' concernenti il ripristino dell'infrastruttura» e «la direzione dei lavori», non e' stato impugnato per vizi propri, ma solo per illegittimita' derivata dal decreto-legge n. 109/2018. Fincantieri S.p.a. eccepisce il proprio difetto di legittimazione passiva e chiede di essere estromessa dal giudizio in quanto, non avendo partecipato alla procedura di affidamento indetta dal Commissario straordinario, non trarrebbe alcun beneficio dai provvedimenti impugnati. Italferr S.p.a. eccepisce il difetto di giurisdizione dell'adito Tribunale amministrativo regionale e l'infondatezza delle dedotte censure di illegittimita' costituzionale. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato il giorno 11 febbraio 2019 e depositato il successivo 25 febbraio, e' stato impugnato il decreto n. 1 del 12 gennaio 2019, con cui il Commissario straordinario aveva stabilito che i distinti affidamenti dei lavori di demolizione e di ricostruzione dell'infrastruttura fossero ricondotti ad unico contratto con due distinti contraenti, ma con la previsione di un'azione di coordinamento tra le due attivita' in capo alla PerGenova S.c.p.a. Si costituiva formalmente in giudizio quest'ultima societa'. Con un terzo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 6 marzo 2019 e depositato il successivo 20 marzo, e' stata estesa l'impugnazione agli altri atti indicati in epigrafe, asseritamente conosciuti da parte ricorrente solo a seguito del deposito in giudizio da parte della difesa erariale. Le parti in causa hanno depositato memorie in prossimita' dell'udienza fissata per il 22 maggio 2019. In particolare, gli argomenti sviluppati nella memoria conclusionale della difesa erariale sembrano introdurre una nuova eccezione di inammissibilita' sotto il profilo della carenza di «legittimazione sostanziale al ricorso», poiche' la ricostruzione dell'infrastruttura non potrebbe ritenersi compresa nell'alveo delle attivita' che la concessionaria era tenuta a realizzare sulla base della «convenzione unica». Alla pubblica udienza del 22 maggio 2019, i difensori delle Amministrazioni resistenti hanno contestato i poteri rappresentativi in capo al procuratore speciale di Autostrade per l'Italia S.p.a., firmatario della procura ad litem conferita ai difensori di parte ricorrente. Con ordinanza n. 489 del 27 maggio 2019, e' stata disposta, quindi, l'acquisizione della procura speciale nonche' dell'atto costitutivo, dello statuto e di una visura storica di Autostrade per l'Italia S.p.a. L'ordine istruttorio e' stato regolarmente ottemperato dalla parte ricorrente. Le parti in causa hanno depositato nuovi scritti difensivi a sostegno delle proprie posizioni. In particolare, con la memoria di replica, la difesa erariale eccepisce che, dall'esame della documentazione versata in atti dalla parte ricorrente, non emergerebbe il conferimento del potere di subdelegare la rappresentanza sostanziale all'amministratore delegato di Autostrade per l'Italia S.p.a. che, pertanto, dovrebbe ritenersi priva di legitimatio ad processum. Il ricorso, infine, e' stato chiamato alla pubblica udienza del 9 ottobre 2019 e, previa trattazione orale congiunta a quella degli altri ricorsi proposti da Autostrade per l'Italia S.p.a. per l'annullamento dei provvedimenti applicativi del decreto-legge n. 109/2018, e' stato ritenuto in decisione. All'esito della riconvocata Camera di consiglio del 23 ottobre 2019, il Presidente del Collegio ha affidato la stesura della motivazione al dott. Richard Goso, ai sensi dell'art. 276 c.p.c. 1) Con il decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2018, n. 130 (cosiddetto «decreto Genova»), sono state introdotte misure urgenti volte a superare le conseguenze dannose provocate dal crollo del viadotto del Polcevera dell'autostrada A10 nel Comune di Genova, noto come «ponte Morandi», avvenuto nella giornata del 14 agosto 2018. In particolare, e' stata istituita la figura del Commissario straordinario per la ricostruzione al fine di velocizzare le operazioni di ripristino dell'infrastruttura e sono state dettate specifiche disposizioni volte a semplificare le procedure per l'affidamento di lavori, forniture e servizi in relazione alle esigenze del contesto emergenziale. Per quanto di specifico interesse, l'art. 1 del decreto-legge n. 109/2018 dispone che: «per le attivita' urgenti di progettazione degli interventi, per le procedure di affidamento dei lavori, per le attivita' di direzione dei lavori e di collaudo, nonche' per ogni altra attivita' di carattere tecnico-amministrativo connessa alla progettazione, all'affidamento e all'esecuzione di lavori, servizi e forniture, il Commissario straordinario puo' avvalersi, anche in qualita' di soggetti attuatori, previa intesa con gli enti territoriali interessati, delle strutture e degli uffici della Regione Liguria, degli uffici tecnici e amministrativi del Comune di Genova, dei Provveditorati interregionali alle opere pubbliche, di ANAS s.p.a., delle Autorita' di distretto, nonche', mediante convenzione, dei concessionari di servizi pubblici e delle societa' a partecipazione pubblica o a controllo pubblico» (comma 3); «per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica dei materiali di risulta, nonche' per la progettazione, l'affidamento e la ricostruzione dell'infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario, il Commissario straordinario opera in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nonche' dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea» (comma 5, primo periodo); «per le occupazioni di urgenza e per le espropriazioni delle aree occorrenti per l'esecuzione degli interventi di cui al primo periodo, il Commissario straordinario, adottato il relativo decreto, provvede alla redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione in possesso dei suoli anche con la sola presenza di due rappresentanti della Regione o degli enti territoriali interessati, prescindendo da ogni altro adempimento» (comma 5, terzo periodo); «il concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento, tenuto, in quanto responsabile del mantenimento in assoluta sicurezza e funzionalita' dell'infrastruttura concessa ovvero in quanto responsabile dell'evento, a far fronte alle spese di ricostruzione dell'infrastruttura e di ripristino del connesso sistema viario, entro trenta giorni dalla richiesta del Commissario straordinario, versa sulla contabilita' speciale di cui al comma 8 le somme necessarie al predetto ripristino ed alle altre attivita' connesse di cui al comma 5, nell'importo provvisoriamente determinato dal Commissario medesimo salvo conguagli, impregiudicato ogni accertamento sulla responsabilita' dell'evento e sul titolo in base al quale sia tenuto a sostenere i costi di ripristino della viabilita'» (comma 6, primo periodo); «il Commissario straordinario affida, ai sensi dell'art. 32 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, la realizzazione delle attivita' concernenti il ripristino del sistema viario, nonche' quelle connesse, ad uno o piu' operatori economici diversi dal concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento e da societa' o da soggetti da quest'ultimo controllati o, comunque, ad esso collegati, anche al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali e, comunque, giacche' non puo' escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all'evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio» (comma 7, primo periodo); «per la realizzazione degli interventi urgenti di cui al presente articolo, e' autorizzata l'apertura di apposita contabilita' speciale intestata al Commissario straordinario, sulla quale confluiscono le risorse pubbliche all'uopo destinate nonche' quelle tempestivamente messe a disposizione dal soggetto concessionario al momento dell'evento» (comma 8); «il Commissario straordinario, nell'esercizio delle funzioni attribuite dal presente decreto, puo' avvalersi e puo' stipulare convenzioni con le strutture operative e i soggetti concorrenti di cui all'art. 4, comma 2, del codice della protezione civile, di cui al decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1» (comma 8-bis). Inoltre, l'art. 1-ter, comma 1, del decreto-legge n. 109/2018 («Interventi di messa in sicurezza e gestione delle tratte autostradali»), stabilisce che, «per l'esecuzione delle attivita' di cui all'art. 1, il Commissario straordinario individua i tronchi autostradali funzionalmente connessi al viadotto del Polcevera dell'autostrada A10 sul cui esercizio interferisce la realizzazione degli interventi di ricostruzione dell'infrastruttura conseguente all'evento. A tal fine le relative tratte delle autostrade A7 e A10 sono immediatamente consegnate dal concessionario al Commissario straordinario». 2) La Societa' ricorrente, concessionaria dell'autostrada A10, ritiene che le sopra richiamate disposizioni normative, attuate attraverso i provvedimenti impugnati, comportino una lesione ingiustificata della sua posizione giuridica determinata da intenti palesemente sanzionatori, in assenza di qualsiasi accertamento di responsabilita'. Essa sostiene che, in forza della «convenzione unica» sottoscritta in data 12 ottobre 2007, tutte le attivita' inerenti alla demolizione e ricostruzione del viadotto del Polcevera spettano in via esclusiva alla concessionaria, sicche' le richiamate disposizioni del decreto-legge n. 109/2018, con cui e' stato affidato al Commissario straordinario il compito di progettare e realizzare la demolizione e la ricostruzione di tale infrastruttura, comporterebbero una «spoliazione autoritativa» degli obblighi e dei diritti della concessionaria medesima, attuata anche attraverso lo spossessamento ex lege dei beni direttamente interessati dalle attivita' dell'organo straordinario. Ulteriori effetti lesivi sarebbero ingiustificatamente prodotti dalle disposizioni che vietano di chiamare la concessionaria (e le societa' ad essa collegate o da essa controllate) a curare la realizzazione delle attivita' concernenti la demolizione e la ricostruzione dell'infrastruttura e del connesso sistema viario, imponendo alla stessa concessionaria di versare qualsiasi importo le sara' richiesto, senza previa determinazione di parametri quantitativi, dal Commissario straordinario. Sulla base di tali presupposti, con il ricorso introduttivo del presente giudizio e con tre ricorsi per motivi aggiunti, Autostrade per l'Italia S.p.a. insta per l'annullamento in parte qua del decreto di nomina del Commissario straordinario, degli atti adottati dallo stesso organo per le finalita' meglio descritte in premessa e per la declaratoria del suo diritto di provvedere alla progettazione, demolizione e ricostruzione del viadotto del Polcevera, con le conseguenti statuizioni relative al risarcimento dei danni in forma specifica o per equivalente, previa rimessione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimita' costituzionale delle richiamate disposizioni del decreto-legge n. 109/2018 ovvero disapplicazione delle disposizioni medesime in quanto contrastanti con i principi e le norme del diritto eurounitario ovvero, ancora, rinvio in via pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea. 3) E' opportuno soffermarsi preliminarmente, sia pure in via interinale per quanto occorrente ai fini del giudizio di rilevanza delle prospettate questioni di legittimita' costituzionale, sulle eccezioni sollevate dalle parti resistenti che, qualora ritenute fondate, farebbero venir meno i presupposti processuali o le condizioni dell'azione giurisdizionale. 3.1) La difesa erariale eccepisce, «in ragione della prospettazione e dei motivi di ricorso proposti da parte ricorrente», il difetto di giurisdizione dell'adito Tribunale amministrativo regionale Liguria. Infatti, posto che le pretese azionate dalla parte ricorrente trovano fondamento nella mancata applicazione della «convenzione unica», asseritamente violata dal legislatore attraverso l'istituzione di un organo straordinario cui vengono attribuite attivita' riservate alla sfera esclusiva di intervento della concessionaria, la posizione giuridica della ricorrente medesima andrebbe ricondotta allo schema del diritto soggettivo (id est il diritto al ripristino dell'infrastruttura). In tale prospettiva, derivando la lesione denunciata da un preteso inadempimento contrattuale, il diritto vantato dalla ricorrente potrebbe essere azionato solo dinanzi al giudice ordinario, sicche' deve trovare applicazione l'art. 37 della «convenzione unica» che individua il Tribunale di Roma quale foro competente «per tutte le controversie che dovessero insorgere fra le parti sull'interpretazione ed applicazione della presente convenzione». L'infondatezza dell'eccezione in parola, sollevata anche dalla difesa di Italferr S.p.a., si appalesa alla luce della previsione di cui all'art. 10, comma 1, del decreto-legge n. 109/2018: «Tutte le controversie relative agli atti adottati dal Commissario straordinario di cui all'art. 1, nonche' ai conseguenti rapporti giuridici anteriori al momento di stipula dei contratti che derivano da detti atti, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e alla competenza funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo regionale della Liguria». In ogni caso, e' pacifico che la Societa' ricorrente non ha denunciato eventuali inadempimenti del Ministero concedente quale parte della relativa convenzione, ma ha impugnato il provvedimento di nomina del Commissario straordinario e i provvedimenti da questi adottati nell'esercizio dei suoi poteri, lamentando la sottrazione delle sue prerogative in favore di un organo straordinario nominato in attuazione di previsioni normative che sospetta di illegittimita' costituzionale. La cedevolezza dei diritti della ricorrente consegue, percio', all'adozione di provvedimenti costituenti espressione dell'esercizio di poteri autoritativi e discrezionali da parte della pubblica amministrazione, a fronte dei quali emerge capo alla ricorrente medesima una situazione soggettiva che ha chiara natura e consistenza di interesse legittimo. Per tali motivi, la controversia instaurata dalla ricorrente appartiene alla giurisdizione generale di legittimita' del giudice amministrativo ex art. 7, comma 1, c.p.a., ed e' devoluta alla competenza funzionale dell'adito Tribunale amministrativo ai sensi dell'art. 10, decreto-legge n. 109/2018. 3.2) Sostiene la difesa erariale, in secondo luogo, che la legittimazione ad agire della Societa' ricorrente dovrebbe ritenersi esclusa in conseguenza del sequestro probatorio disposto dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Genova che le preclude qualsiasi attivita' inerente alla demolizione e ricostruzione del viadotto del Polcevera, sottraendole le stesse aree di intervento che sono state successivamente dissequestrate in favore del solo Commissario straordinario. Il carattere temporaneo e l'efficacia erga omnes del vincolo di indisponibilita' derivante dal sequestro probatorio penale rendono evidente l'infondatezza dell'eccezione. Ne' rileva l'intervenuto provvedimento di dissequestro che, nella parte in cui dispone in favore del solo Commissario straordinario, rappresenta conseguenza vincolata delle contestate disposizioni attributive del potere di demolire e di ricostruire l'infrastruttura. 3.3) Un'ulteriore eccezione di inammissibilita' sollevata dalla difesa erariale fonda sull'esclusione dell'obbligo di provvedere al ripristino dell'infrastruttura cui si ricollega, secondo la prospettazione sviluppata dalla parte ricorrente, il diritto oggetto della lamentata lesione. L'eccepiente ne desume che Autostrade per l'Italia S.p.a. risulterebbe priva di «legittimazione sostanziale al ricorso». Anche le altre parti resistenti argomentano nel senso di escludere che gli obblighi convenzionali comportassero il ripristino di un'infrastruttura completamente collassata. Tali posizioni non possono essere condivise in quanto, secondo le previsioni della «convenzione unica», la Societa' ricorrente era tenuta «al mantenimento della funzionalita' delle infrastrutture concesse», tra cui il viadotto del Polcevera, «attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse» (art. 3, comma 1, lettera c). Gravava sull'odierna ricorrente, quindi, l'obbligo di garantire la funzionalita' dell'autostrada assegnatale in concessione attraverso la riparazione delle infrastrutture, nella specie provvedendo al ripristino del viadotto crollato nella giornata del 14 agosto 2018. L'ulteriore obiezione inerente al mancato inserimento del relativo investimento nel piano economico finanziario previsto dall'art. 11 della «convenzione unica» appare pretestuosa, poiche' l'esigenza di intervenire derivava da un evento non valutabile a priori che, nonostante la sua eccezionalita', non esimeva la concessionaria dagli obblighi connessi al mantenimento della funzionalita' del tratto autostradale. 3.4) La difesa erariale ha contestato, infine, la sussistenza dei poteri rappresentativi in capo all'avv. Amedeo Gagliardi, firmatario della procura ad litem conferita ai difensori di Autostrade per l'Italia S.p.a. Quindi, a seguito dell'ordine istruttorio emanato dal tribunale e del conseguente deposito in giudizio della procura speciale che l'ing. Giovanni Castellucci, nella sua veste di amministratore delegato della Societa', aveva conferito all'avv. Gagliardi, ha eccepito l'insussistenza (o la mancata dimostrazione) del potere di subdelegare la rappresentanza sostanziale da parte dello stesso ing. Castellucci. Non si puo' tener conto di quest'ultima eccezione in quanto proposta solo con la memoria di replica depositata in vista della pubblica udienza del 9 ottobre 2019. Ai sensi dell'art. 73, comma 1, c.p.a., infatti, le parti possono «presentare repliche ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza», sicche' la funzione della memoria di replica e' solo quella di contraddire ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate da controparte in vista dell'udienza di merito (cfr., fra le ultime, Cons. Stato, sez. II, 30 settembre 2019, n. 6534; Tribunale amministrativo regionale Toscana, sez. II, 3 aprile 2019, n. 491). Tale atto processuale, pertanto, non puo' contenere nuove eccezioni in quanto, nel caso contrario, le controparti non sarebbero in grado di controdedurre, se non oralmente all'udienza di discussione, con evidente violazione dei principi del contraddittorio processuale e della par condicio delle parti. Nel caso in esame, la menzionata procura speciale era stata depositata in giudizio in data 11 giugno 2019, unitamente allo statuto, all'atto costitutivo e ad una visura storica di Autostrade per l'Italia S.p.a., sicche' nulla avrebbe impedito alla difesa erariale di sollevare l'eccezione nei termini previsti per il deposito della memoria conclusionale, consentendo alla parte ricorrente di controdedurre con la memoria di replica. La censura, in ogni caso, e' destituita di fondamento, poiche' l'art. 38 dello statuto attribuisce al presidente e all'amministratore delegato, disgiuntamente tra loro, la rappresentanza legale della societa' di fronte a terzi e in giudizio, il potere di nominare procuratori determinandone i poteri e di promuovere e sostenere azioni in giudizio in nome della societa' in qualunque sede giudiziaria. 4) Occorre procedere, a questo punto, alla disamina delle questioni di legittimita' costituzionale sollevate nei confronti delle richiamate disposizioni dell'art. 1 e dell'art. 1-ter del decreto-legge n. 109/2018, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 130/2018. E' evidente la rilevanza di tali questioni ai fini della definizione della presente controversia. Infatti, le disposizioni normative sospettate di illegittimita' costituzionale hanno attribuito e conformato i poteri che il Commissario straordinario ha esercitato mediante l'adozione dei provvedimenti impugnati. In mancanza di tali disposizioni, quindi, non sussisterebbe la legittimazione del Commissario straordinario e non avrebbero potuto essere adottati i provvedimenti che costituiscono cagione diretta dei pregiudizi denunciati dalla Societa' ricorrente, sicche' il presente giudizio non puo' essere definito indipendentemente dalla risoluzione delle dedotte questioni di legittimita' costituzionale. 5) La valutazione relativa alla non manifesta infondatezza delle questioni predette presuppone un chiarimento in merito alla natura delle disposizioni normative sospettate di illegittimita' costituzionale che, per la concretezza dei contenuti, la portata singolare nonche' il numero determinato e limitato di destinatari, si presentano certamente nella forma di «norme-provvedimento». La Corte costituzionale ha chiarito da tempo che non sussistono limiti costituzionali in grado di impedire l'adozione di leggi a contenuto particolare e concreto ovvero sostanzialmente amministrativo. Tuttavia, pur non potendosi ritenere che la «legge-provvedimento» sia di per se' incompatibile con l'assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione, essa deve osservare limiti generali, tra cui il principio di ragionevolezza e non arbitrarieta', ed e' soggetta ad uno scrutinio stretto di costituzionalita' in relazione al suo specifico contenuto, dovendo risultare i criteri che ispirano le scelte realizzate nonche' le relative modalita' di attuazione (cfr., ex plurimis, Corte costituzionale, 22 luglio 2010, n. 270). Nel caso in esame, la ratio delle norme e' resa esplicita dalla motivazione contenuta nel comma 7 dell'art. l del decreto-legge n. 109/2018, ove si afferma che la realizzazione delle attivita' concernenti il ripristino del sistema viario deve essere affidata, da parte del Commissario straordinario, ad uno o piu' operatori economici diversi dal concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento (e da societa' o da soggetti da quest'ultimo controllati o, comunque, ad esso collegati) «anche al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali» e comunque «giacche' non puo' escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all'evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio». 6) I motivi giustificativi che hanno determinato l'adozione di una disciplina singolare ed eccezionale, comportante l'affidamento dei lavori di demolizione e di ricostruzione dell'infrastruttura ad un Commissario straordinario e l'esclusione del soggetto che era tenuto a provvedervi in forza della «convenzione unica», fanno pertanto riferimento, in ordine di priorita' logica, all'impossibilita' di escludere che l'evento sia ascrivibile a responsabilita' della concessionaria e, quindi, all'esigenza di evitare che la stessa consegua un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali. Tale motivazione induce a dubitare, innanzitutto, che le scelte compiute dal legislatore si pongano in rapporto di congruita' con il parametro di ragionevolezza ex art. 3 Cost. Infatti, l'enunciata impossibilita' di escludere che all'origine dell'evento si collochi un grave inadempimento della concessionaria autostradale non equivale ad affermare che la stessa sia responsabile in relazione al mancato assolvimento degli obblighi di manutenzione idonei, in ipotesi, ad evitare il crollo dell'infrastruttura. Le misure escludenti adottate nei confronti della Societa' ricorrente non fondano, quindi, sull'accertata responsabilita' della stessa per il crollo del viadotto del Polcevera o su elementi atti a fornire anticipata evidenza di tale eventualita', bensi' su un assunto ipotetico e perplesso relativo alla «non certa irresponsabilita'» della societa' medesima che, in quanto tale, palesa anche aspetti di incoerenza rispetto al principio di non arbitrarieta' delle scelte legislative. Tanto piu' che, discostandosi dal parametro di proporzionalita' di cui all'art. 3 Cost., il legislatore ha imposto alla concessionaria di finanziare l'intervento di ripristino del sistema viario, senza predeterminare alcun parametro quantitativo al riguardo ne' prevedere la restituzione delle somme versate qualora dovesse essere definitivamente esclusa la sua responsabilita' per il crollo del ponte. Inoltre, non e' possibile evincere dalle disposizioni contestate la ragione per cui l'interesse pubblico alla piu' celere ricostruzione dell'infrastruttura, enunciato nel preambolo del decreto-legge n. 109/2018, sarebbe stato meglio tutelato sottraendo la competenza del ripristino all'attuale concessionaria, anziche' consentendo a quest'ultima di provvedervi nell'adempimento degli obblighi previsti dalla «convenzione unica». Paiono evidenti anche i profili di irragionevolezza che inficiano il secondo motivo giustificativo, poiche' il «sistema delle concessioni autostradali», come lo definisce il legislatore, e' fondato sull'affidamento in esclusiva delle tratte a determinati operatori: essendo pacifica l'insussistenza di un regime concorrenziale, non e' dato individuare il «vantaggio competitivo» che avrebbe eventualmente potuto ritrarre l'attuale concessionaria dall'esecuzione dei lavori. Tali considerazioni inducono il Collegio a dubitare della legittimita' costituzionale delle sopra richiamate disposizioni del decreto-legge n. 109/2018 - nella parte in cui, incidendo sul rapporto regolato dalla «convenzione unica», sottraggono alla concessionaria autostradale il potere di provvedere all'affidamento delle attivita' inerenti alla demolizione e alla ricostruzione del viadotto del Polcevera - in quanto contrastanti con i principi di ragionevolezza, proporzionalita' e non arbitrarieta' di cui all'art. 3 Cost. Occorre notare, in secondo luogo, come il legislatore si sia risolto ad adottare una misura sostanzialmente punitiva nei confronti del singolo operatore economico, precludendogli di partecipare alle procedure di affidamento dei lavori a prescindere dalla sussistenza o meno dei requisiti in capo allo stesso. Ritiene il Collegio che, sotto questo profilo, le norme in questione si pongano in violazione dei principi di liberta' imprenditoriale e di liberta' della concorrenza tutelati dall'art. 41 della Costituzione. L'esclusione dalle attivita' di demolizione e ricostruzione dell'infrastruttura statuita ex lege configura, infatti, una restrizione della liberta' di iniziativa economica che non arreca apprezzabili utilita' alle attivita' del Commissario straordinario e, in assenza di accertamenti atti a dimostrare la responsabilita' dell'evento, non pare giustificata dall'esigenza di tutelare interessi di rango costituzionale. In tal senso, l'utilizzo di un'espressione che richiama un'apparente esigenza cautelare potrebbe far supporre che il legislatore abbia inteso escludere un operatore inaffidabile, poiche' responsabile di grave inadempimento degli obblighi di manutenzione dell'infrastruttura collassata e, pertanto, ritenuto non idoneo a garantire la buona riuscita delle opere di ripristino. Tale opzione, tuttavia, avrebbe pur sempre implicato la necessita' di un accertamento, anche sommario ed in funzione cautelare, in ordine alla sussistenza di indizi concreti di una responsabilita' che non era stata acclarata in alcuna sede, cosi' come non erano state escluse eventuali responsabilita' di altri soggetti in relazione alla causazione dell'evento. A fronte di tali presupposti, le misure escludenti disposte dal legislatore, anche qualora si voglia ascrivere loro una natura sostanzialmente cautelare, avrebbero richiesto l'utilizzo di un modulo procedimentale idoneo a garantire il diritto di difesa e un effettivo contraddittorio, come impongono i principi costituzionali relativi alla funzione del giudicare, sicche' non appare manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale prospettata in relazione alla violazione degli articoli 24 e 111 Cost. 7) Sulla base delle considerazioni che precedono, nell'evidente impossibilita' di dare un'interpretazione costituzionalmente orientata delle norme censurate, stante l'univoco tenore letterale delle disposizioni che le esprimono e la loro specificita' soggettiva e oggettiva, il giudizio deve essere sospeso e gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale, essendo rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8, 8-bis e dell'art. 1-ter, comma 1, del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, per violazione degli articoli 3, 24, 41 e 111 della Costituzione. Ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e in ordine alle spese resta riservata alla decisione definitiva.
P.Q.M. Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Sezione Prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso epigrafe, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, ai sensi di cui in motivazione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8, 8-bis e dell'art. 1-ter, comma 1, del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, in relazione agli articoli 3, 24, 41 e 111 Cost. Dispone la sospensione del presente giudizio. Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri nonche' comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e in ordine alle spese. Cosi' deciso in Genova nella Camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2019 e nella riconvocata Camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2019, con l'intervento dei magistrati: Paolo Peruggia, Presidente ff Richard Goso, consigliere, estensore Paolo Nasini, referendario Il Presidente: Peruggia L'estensore: Goso