N. 54 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 2019
Ordinanza del 6 dicembre 2019 del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da Autostrade per l'Italia S.p.A. contro Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Commissario Straordinario per la Ricostruzione del Viadotto Pulcevera Genova.. Opere pubbliche - Disposizioni urgenti conseguenti al crollo di un tratto del viadotto Polcevera dell'autostrada A10, nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi - Commissario straordinario per la ricostruzione - Poteri attribuiti al Commissario straordinario - Disciplina dei rapporti con il concessionario della tratta autostradale alla data dell'evento - Disciplina dell'affidamento, da parte del Commissario straordinario, della realizzazione delle attivita' concernenti il ripristino del sistema viario, nonche' quelle connesse - Interventi di messa in sicurezza e gestione delle tratte autostradali. - Decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 (Disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze), convertito, con modificazioni, nella legge 16 novembre 2018, n. 130, artt. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8-bis; e 1-ter, comma 1.(GU n.14 del 1-4-2020 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA Sezione Prima Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 48 del 2019, proposto da Autostrade per L'Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Annoni e Luisa Torchia, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Vincenzo Roppo, in Genova, via Peschiera n. 33/A; Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Commissario Straordinario per la Ricostruzione del Viadotto Polcevera - Genova, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi ex lege all'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Genova, viale Brigate Partigiane n. 2; Per l'annullamento del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4 ottobre 2018, di nomina del dott. Marco Bucci a Commissario straordinario per la ricostruzione ai sensi dell'art. 1, comma 1, del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, pubblicato in data 15 novembre 2018, esclusivamente nella parte in cui richiama «i commi 3, 4, 5 e 7 del richiamato articolo 1 del decreto-legge n. 109 del 2018, con riguardo ai poteri e ai compiti attribuiti al Commissario straordinario per la ricostruzione, ai fini dello svolgimento dell'incarico», nonche' «il comma 8 del suddetto art. 1»; - del decreto del Commissario Straordinario per la ricostruzione n. 17, prot. n. D/2018/17 del 14 dicembre 2018, pubblicato solamente sul sito web del Commissario, avente ad oggetto: «Individuazione dei tronchi autostradali funzionalmente connessi al viadotto del Polcevera dell'autostrada A10 sul cui esercizio interferisce la realizzazione degli interventi di ricostruzione dell'infrastruttura, ai sensi dell'art. 1-ter del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante «Disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze»; - della nota del Commissario Straordinario per la ricostruzione, prot. n. CC.2018.374 del 21 dicembre 2018, indirizzata ad Autostrade per l'Italia S.p.A., avente ad oggetto: «Applicazione dell'art. 1-ter del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante «Disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze»; nonche' di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, quand'anche sconosciuto. Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti tutti gli atti della causa; Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Commissario Straordinario per la Ricostruzione del Viadotto Polcevera Genova; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2019 il dott. Paolo Nasini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; 1. Premessa. Con ricorso notificato in data 14 gennaio 2019 la societa' Autostrade per l'Italia S.p.A. (d'ora in poi Aspi) ha impugnato, chiedendone l'annullamento, i seguenti provvedimenti ed atti: il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri datato 4 ottobre 2018, di nomina del dott. Marco Bucci a Commissario straordinario per la ricostruzione ai sensi dell'art. 1, comma 1, del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, pubblicato in data 15 novembre 2018, esclusivamente nella parte in cui richiama «i commi 3, 4, 5 e 7 del richiamato articolo 1 del decreto-legge n. 109 del 2018, con riguardo ai poteri e ai compiti attribuiti al Commissario straordinario per la ricostruzione, ai fini dello Svolgimento dell'incarico», nonche' «il comma 8 del suddetto articolo 1»; il decreto del Commissario Straordinario per la ricostruzione n. 17, prot. n. D/2018/17 del 14 dicembre 2018: «Individuazione dei tronchi autostradali funzionalmente connessi al viadotto del Polcevera dell'autostrada A10 sul cui esercizio interferisce la realizzazione degli interventi di ricostruzione dell'infrastruttura, ai sensi dell'art. 1-ter del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante «Disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze»; la nota del Commissario Straordinario per la ricostruzione, prot. n. CC.2018.374 del 21 dicembre 2018, indirizzata ad Autostrade per l'Italia S.p.A., avente ad oggetto: applicazione dell'art. 1-ter del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante «Disposizioni urgenti per la citta' di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze». A fondamento del ricorso Aspi ha dedotto: 1) di essere titolare dell'obbligo e, al contempo, del diritto di ricostruire il c.d. «Ponte Morandi» o «Viadotto Polcevera», e cio' sulla scorta della Convenzione Unica sottoscritta in data 12 ottobre 2007 in forza della quale e' previsto l'obbligo per Aspi, quale concessionaria del tratto autostradale, di provvedere «al mantenimento della funzionalita' delle infrastrutture concesse attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse» (art. 3, comma 1, lett. b)) e ad una ulteriore serie di attivita' a cio' strumentali; 2) che il decreto-legge n. 109/2018 e la legge di conversione n. 130/2018 contengono disposizioni in applicazione delle quali sono stati adottati i provvedimenti impugnati, che violano i diritti e gli obblighi suddetti di Aspi a procedere alla demolizione e ricostruzione del Ponte e che si paleserebbero come contrarie ai precetti costituzionali e comunitari: in particolare, secondo parte ricorrente, illegittimi sarebbero i commi 3, 5 e 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 109/2018, richiamati espressamente dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di nomina del Commissario straordinario con disposizione confermativa dei poteri e dei compiti attribuiti al Commissario Straordinario «ai fini dello svolgimento dell'incarico»; nonche' i commi 6, 8, e 8-bis, e articoli 1-bis e 4 in quanto porrebbero unilateralmente in capo alla Concessionaria obblighi estranei alle previsioni della Convenzione Unica ed in contrasto con essa; ancora, andrebbe aggiunto l'art. 1-ter, comma primo, che attribuisce al Commissario Straordinario il compito di individuare «i tronchi autostradali funzionalmente connessi al viadotto del Polcevera dell'autostrada A10 sul cui esercizio interferisce la realizzazione degli interventi di ricostruzione dell'infrastruttura. A tal fine - prosegue la norma - le relative tratte delle autostrade A7 e Al0 sono immediatamente consegnate dal concessionario al Commissario Straordinario»; trattasi della norma che ha trovato attuazione con gli ultimi provvedimenti impugnati con il presente ricorso; 3) che, piu' precisamente, l'insieme delle disposizioni sopra ricordate determinerebbe una spoliazione autoritativa operata ex lege dei compiti spettanti alla Concessionaria relativamente alla progettazione e realizzazione dei lavori di demolizione e ricostruzione del Ponte, ponendo in capo al Commissario Straordinario il compito di progettare e realizzare (avvalendosi di soggetti terzi scelti in deroga ad ogni normativa applicabile) la demolizione e ricostruzione del Ponte medesimo, e attribuendo allo stesso il potere di recuperare e disporre fisicamente dei beni, oggetto della concessione assentita ad Aspi, direttamente interessati alle attivita'; con l'ulteriore previsione «aggravante» che ne' la Concessionaria, ne' le societa' a questa collegate o da questa controllate possono essere chiamate dal Commissario Straordinario a curare la realizzazione delle attivita' concernenti la demolizione e ricostruzione del Ponte e del connesso sistema viario; 4) che, conseguentemente, secondo la ricorrente, deve ritenersi illegittimo il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di nomina del Commissario straordinario per essere fondato su e in quanto richiama, conformando i poteri del predetto Commissario, le disposizioni sopra censurate del decreto-legge n. 109 del 2018 come convertito; nonche' il decreto n. 17 del 14 dicembre 2018 con il quale il Commissario Straordinario ha provveduto ad individuare i tronchi autostradali funzionalmente connessi al Ponte, sul cui esercizio interferisce la realizzazione degli interventi di ricostruzione, conseguenti all'evento; parimenti, la nota del Commissario Straordinario del 21 dicembre 2018, anch'essa applicativa della disposizione di cui all'art. 1-ter, decreto-legge n. 109/2018, con cui e' stata richiesta ad Aspi la consegna dei tronchi autostradali funzionalmente connessi al Ponte; 5) che, piu' precisamente, le previsioni normative piu' sopra richiamate devono intendersi violative dei precetti costituzionali e comunitari e, in particolare, sotto il primo profilo, degli articoli 3, 11, 27, 41, 42, 43, 77, 111 e 117, comma 1, Cost. nonche' dei principi costituzionali e comunitari di parita' di trattamento e non discriminazione, di affidamento, di proporzionalita' e di ragionevolezza; 6) che i provvedimenti adottati dal Commissario Straordinario (come il decreto n. 17 del 14 dicembre 2018) oltre ad essere viziati in via derivata per i profili di illegittimita' che colpiscono il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di nomina, sarebbero censurabili nella parte in cui danno diretta attuazione all'art. 1-ter, comma 1, del decreto-legge n. 109 del 2018, cosi come convertito dalla legge n. 130 del 2018, norma ritenuta contrastante con gli articoli 3, 27, 41, 42, 43, 111 e 117, primo comma, 97 Cost. nonche' con i principi costituzionali e comunitari di parita' di trattamento e non discriminazione, proporzionalita' e ragionevolezza. Quindi, Aspi ha chiesto l'annullamento dei provvedimenti impugnati, con le conseguenti statuizioni relative al risarcimento in forma specifica o per equivalente, previa sottoposizione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimita' costituzionale sopra esposte, ovvero previa disapplicazione delle norme e dei provvedimenti impugnati per contrasto con i principi e le norme del diritto comunitario sopra richiamati, ovvero ancora previo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea per la valutazione di compatibilita' delle norme contestate con l'ordinamento comunitario. Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dei Trasporti e il Commissario straordinario contestando l'ammissibilita' fondatezza del ricorso e chiedendone, comunque, il rigetto nel merito. In particolare, parte resistente ha eccepito: il difetto di giurisdizione del TAR Liguria; il difetto di interesse attuale da parte di ASPI ad impugnare i provvedimenti in epigrafe ricordati tenuto conto dell'intervenuto sequestro penale dell'area interessata da parte della Procura di Genova; il difetto di interesse ad impugnare i provvedimenti in epigrafe indicati, sotto altro profilo, in quanto, non essendo piu' in esercizio il c.d. «Ponte Morandi», l'utilizzo dei tronchi autostradali per i quali e' causa, funzionalmente connessi al «Viadotto Polcevera», in ogni caso, non sarebbe possibile per ASPI, di talche' un eventuale annullamento dei provvedimenti medesimi risulterebbe del tutto privo di rilevanza, tanto che con propria ordinanza del 20 agosto 2018 ASPI aveva di sua sponte disposto la chiusura in entrambe le direzioni del tratto della A10 e della A7; il difetto di interesse ad agire in mancanza di una posizione giuridica soggettiva da tutelare, non sussistendo, in capo a parte ricorrente, un diritto di ricostruire il Ponte e non avendo la stessa partecipato alla procedura di affidamento disposta dal Commissario. Le parti hanno, quindi, depositato memorie difensive. All'udienza del 22 maggio 2019 parte resistente ha eccepito il difetto di legittimazione processuale con riguardo alla posizione della societa' ricorrente con relativa invalidita' della procura rilasciata ai difensori della stessa. Il Collegio, con ordinanza n. 489/19, ha disposto ulteriore istruttoria al fine di accertare compiutamente la fondatezza di tale ultima censura. Le parti hanno depositato ulteriori memorie difensive. All'udienza del 9 ottobre 2019 la causa e' stata trattenuta in decisione, con differimento della camera di consiglio al 23 ottobre 2019, all'esito della quale il Presidente del Collegio ha designato Paolo Nasini estensore della presente decisione. Alla luce degli elementi emersi in corso di causa deve ritenersi ammissibile e rilevante, in quanto non manifestamente infondato, nei limiti di seguito indicati, il rinvio alla Corte costituzionale per accertare la legittimita' o meno delle previsioni di legge contenute nel decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito in legge 16 novembre 2018, n. 130 e in applicazione delle quali sono stati adottati i provvedimenti in questa sede impugnati. 2. Questioni preliminari sollevate da parte resistente. Seppure in via meramente interinale, e' opportuno dar conto, ai fini del giudizio positivo di ammissibilita' del rinvio alla Corte costituzionale, dei motivi per i quali la controversia che ci occupa non e' immediatamente definibile accogliendo le eccezioni di rito e di merito sollevate da parte resistente. 2.1. In merito alle eccezioni relative alla legittimazione processuale del rappresentante di ASPI e della procura conferita ai difensori di parte ricorrente. Come accennato, all'udienza del 22 maggio 2019 parte resistente ha eccepito il difetto degli idonei poteri rappresentativi in capo al soggetto che conferi' la procura ad impugnare gli atti ritenuti lesivi; il Collegio, quindi, con ordinanza n. 489/2019, ha disposto ulteriore istruttoria, mandando alla ricorrente perche' integrasse le allegazioni in atti relative alla questione preliminare in contestazione. L'interessata ha depositato in data 11 giugno 2019 numerosi documenti, tra i quali l'atto con cui l'amministratore delegato di ASPI spa conferi' all'avvocato Amedeo Gagliardi il potere di rappresentare attivamente e passivamente la societa', con tutte le facolta' sostanziali all'uopo necessarie, quale che fosse il valore della controversia, con facolta' di nominare avvocati. A sua volta l'amministratore delegato della ricorrente risultava titolato (pagine da 1117 a 1126 della visura storica di ASPI relative ai poteri dell'amministratore delegato), come da delibera 14 dicembre 2017 del consiglio d'amministrazione della societa', al conferimento dei poteri attribuiti al firmatario per gli atti di introduzione della lite, essendo il primo titolare del potere di rappresentare attivamente e passivamente la societa', con tutte le funzioni sostanziali all'uopo necessarie f davanti a qualsiasi autorita' amministrativa, fiscale e giudiziaria ordinaria speciale. A sua volta l'estratto delle pagine da 32 a 37 della visura storica della societa' comprova che il soggetto che firmo' le procure alle liti era titolare di ampi poteri sostanziali in quanto responsabile dell'ufficio legale della societa' (cass. 2018/15771): ne consegue che l'avvocato Gagliardi risultava preposto alla funzione di responsabile legale della societa' e delegato in forza della procura rilasciata dall'amministrazione a dar corso a liti (cass. 19814/2011). A diversa conclusione non possono indurre le allegazioni fatte all'udienza del 9 ottobre 2019 dalla difesa delle Amministrazioni resistenti, secondo cui l'amministratore delegato della ricorrente avrebbe adottato ripetuti atti talvolta ampliando, talaltra restringendo il perimetro dei poteri sostanziali rimessi al nominato avvocato Gagliardi. Da cio' deriverebbe, a tenore di tali difese, l'impossibilita' di ritenere sovrapponibile l'ampiezza delle funzioni sostanziali e di quelle processuali affidate al soggetto che sottoscrisse la procura per la presente lite, posta la previsione normativa in materia e la sua lettura da parte della corte di cassazione. Il Collegio non condivide neppure questa difesa, posto che nella specie si tratta di una societa' di dimensioni notevoli, si' che possono essere state previste differenti forme per il conferimento dei poteri al procuratore che sottoscrisse il mandato alla presente lite, fermo restando che l'ambito delle attribuzioni processuali rimesse deve corrispondere a quelle sostanziali attribuite. Tale condizione e' rispettata dalla previsione dell'atto notarile con cui l'amministratore delegato attribui' all'avvocato Gagliardi gli ampi poteri sostanziali relativi alle questioni legali connesse alla gestione delle concessioni autostradali in essere. Da cio' consegue che le procure conferite ai difensori di ASPI spa sono conformi a legge, si' che l'eccezione dedotta dall'avvocatura distrettuale dello Stato e' infondata e va disattesa. 2.2. In merito all'eccezione di difetto di giurisdizione. Secondo parte resistente, la causa petendi e il petitum della presente controversia, per come dedotti da parte ricorrente, sarebbero fondati su un'asserita mancata applicazione della Convenzione Unica, in quanto illegittimamente violata dal legislatore, con conseguente lesione del diritto soggettivo di ASPI al ripristino dell'infrastruttura autostradale. Conseguentemente, secondo parte resistente, la posizione soggettiva azionata da parte ricorrente si deve qualificare in termini di diritto soggettivo vero e proprio, di talche' la giurisdizione, in ordine a questa controversia, spetterebbe al Giudice Ordinario. Secondo il Collegio, non si ravvisano gli estremi per declinare la giurisdizione dell'intestato TAR. In primo luogo, e' bene ricordare che nessuna rilevanza, in questa sede, puo' assumere l'art. 37 della Convenzione, ai sensi del quale sono rimesse al Tribunale di Roma «tutte le controversie che dovessero insorgere fra le parti sull'interpretazione e applicazione della» Convenzione medesima. Infatti, ancorche', come eccepito da parte resistente, sia stata approvata «per legge» (legge n. 101 del 6 giugno 2008), la Convenzione medesima non muta la sua natura di fonte di uno specifico rapporto contrattuale nell'ambito del quale ASPI, quale concessionaria, e Anas, prima, il Ministero dell'Interno, ora, quali concederai, si pongono in una situazione di «parita' negoziale», di talche', se anche si volesse considerare la previsione convenzionale quale norma speciale di legge, derogatoria dei criteri di riparto, cio' potrebbe valere solo per quelle specifiche controversie concernenti le pretese che i due predetti soggetti possono vantare reciprocamente, quali parti contrattuali, in forza delle clausole della Convenzione medesima. Nel caso di specie, al contrario, la controversia non ha ad oggetto in via diretta ed esclusiva il rapporto negoziale intercorrente tra ASPI e il Ministero dell'Interno, n la prima avanza delle pretese nei confronti di quest'ultimo, ma il rapporto convenzionale rappresenta esclusivamente la fonte di una posizione soggettiv, attiva, vantata dalla stessa ASPI asseritamente lesa non da un comportamento tenuto dalla propria controparte negoziale (il Ministero) in violazione dei reciproci diritti/obblighi convenzionali, ma da un soggetto terzo (il Commissario Straordinario e, in via mediata, il Governo/Parlamento) attraverso l'adozione non di atti paritetici, ma provvedimenti autoritativi, ancorche', nel caso del Governo/Parlamento, adottati in forma legislativa, come si dira' a breve. In questo senso, quindi, in primo luogo, con riferimento ai provvedimenti adottati dal Commissario straordinario, trova applicazione la disposizione eccezionale, stante la singolarita' del caso, di cui all'art. 10 del decreto-legge n. 109/2018, introdotta espressamente per far fronte alla vicenda di che si discute e successiva alla disposizione sopra ricordata contenuta nella Convenzione, come tale in ogni caso derogatoria rispetto a quest'ultima. Tale norma, infatti, prevede che «tutte le controversie relative agli atti adottati dal Commissario straordinario di cui all'art. 1, nonche' ai conseguenti rapporti giuridici anteriori al momento di stipula dei contratti che derivano da detti atti, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e alla competenza funzionale inderogabile del tribunale amministrativo regionale della Liguria». In secondo luogo, tutti i provvedimenti oggetto di contestazione costituiscono atti di natura non paritetica, adottati in forza di un potere pubblico attribuito alla P.A. (il Governo con riferimento al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di nomina del Commissario straordinario, il Commissario stesso, con riferimento agli altri provvedimenti), da specifiche disposizioni normative che, come si vedra', integrano un'ipotesi evidente di «legge provvedimento», come tali idonee di per se stesse ad incidere autoritativamente in via immediata sulla sfera giuridica della ricorrente alla stregua di un «factum principis» esterno alla convenzione, ma con effetti sui diritti ed obblighi asseritamente sorti in capo ad ASPI in forza della stessa. In questo senso, quindi, la situazione soggettiva originaria vantata da ASPI (l'asserito diritto/obbligo a ricostruire il Ponte), per quanto originante da un rapporto di natura negoziale, con riferimento al potere autoritativo che fonda i provvedimenti impugnati non puo' essere qualificata in termini di diritto soggettivo, ma di interesse legittimo, con conseguente, in ogni caso, giurisdizione di, legittimita' dell'intestato TAR di cui al combinato disposto degli articoli 103 Cost. e 7 c.p.a. Pertanto, l'eccezione va disattesa. 2.2. In merito all'eccezione per difetto di interesse per intervenuto sequestro penale dei luoghi. Al riguardo, va rilevato che il sequestro penale e' provvedimento avente un'efficacia erga omnes limitata nel tempo ed avente finalita' strumentali al corretto esercizio dell'azione penale, che non fa venire meno, sul piano amministrativo, gli effetti potenzialmente e direttamente lesivi, sulla posizione giuridica soggettiva vantata da ASPI, della serie di provvedimenti adottati dal Commissario straordinario, sulla scorta di norme di legge, come detto, censurate dalla ricorrente come singolari ed illegittime. Ne' rileva l'intervenuto provvedimento di dissequestro che, nella parte in cui dispone in favore del solo Commissario straordinario, rappresenta conseguenza vincolata delle contestate disposizioni attributive del potere di demolire e ricostruire l'infrastruttura. I provvedimenti impugnati relativi alla riconsegna dei tronchi autostradali, infatti, costituiscono una parte accessoria, ma necessaria sotto il profilo strumentale, dei provvedimenti che hanno interessato la posizione di ASPI la quale lamenta di essere stata sostanzialmente "esautorata" dall'adempimento dei propri obblighi convenzionali con conseguente lesione del correlativo diritto ad adempiere: pendono, infatti, avanti all'intestato TAR altri due procedimenti, Rg. 849/18 e 848/18 cui il presente giudizio sostanzialmente si collega, e in relazione ai quali la consegna dei tratti autostradali connessi risulta strumentale. Pertanto, poiche' non e' l'uso immediato dei tratti di cui si richiede la consegna la questione oggetto di controversia, ma il problema, piu' ampio, concernente il diritto di ASPI ad adempiere gli obblighi convenzionali, procedendo, quindi, alla demolizione e ricostruzione del Ponte, e' evidente la rilevanza attuale e diretta di decidere in ordine alla legittimita' di provvedimenti che, imponendo ad ASPI di riconsegnare dei tratti autostradali accessori, contribuiscono a ledere quella posizione giuridica soggettiva fin qui descritta e vantata dalla medesima ricorrente. In tal senso, privo di rilevanza e' il fatto che Aspi abbia, con ordine del 20 agosto 2018, disposto la chiusura del tratto A10, in quanto, si ripete, non viene in gioco la mancata disponibilita' in se' del tratto, ma il fatto che la richiesta di riconsegna dei tratti autostradali sia elemento di una lamentata piu' ampia e complessa illegittima lesione della posizione giuridica attiva vantata da ASPI in relazione al diritto di eseguire i lavori necessari per il ripristino della funzionalita' dell'autostrada. Per gli stessi motivi, pertanto, e' infondata l'eccezione secondo cui mancherebbe l'interesse ad impugnare, sotto altro profilo, i provvedimenti in epigrafe indicati in quanto, non essendo piu' in esercizio il c.d. «Viadotto Polcevera», l'utilizzo e, quindi, il possesso dei tronchi autostradali per i quali e' causa, funzionalmente connessi al viadotto stesso, in ogni caso non sarebbe possibile per ASPI, di talche' un eventuale annullamento dei provvedimenti medesimi risulterebbe del tutto privo di rilevanza, tanto che con propria ordinanza del 20 agosto 2018 ASPI aveva di sua sponte disposto la chiusura in entrambe le direzioni del tratto della A10 e della A7. Infatti, l"'inutilita'" eccepita da parte resistente e' una conseguenza delle norme del decreto-legge n. 109/18 e dei conseguenti provvedimenti attuativi per effetto dei quali ASPI lamenta di essere stata illegittimamente "spogliata" del proprio asserito diritto/obbligo di ricostruzione del Ponte, sicche' laddove fossero ritenute fondate le doglianze di Aspi e fossero dichiarate incostituzionali le norme di legge fondanti i provvedimenti impugnati e, di conseguenza, dichiarati illegittimi questi ultimi, ASPI, "riacquistando" la piena disponibilita' dei propri diritti/obblighi, avrebbe altresi' interesse alla disponibilita' dei tronchi autostradali accessori. Pertanto, anche tale eccezione deve essere respinta. 2.3. In ordine all'asserita inammissibilita' del ricorso: ulteriori eccezioni. Secondo parte resistente ASPI non vanterebbe ne' un diritto, ne' un obbligo a ricostruire il ponte, oltre al fatto che la ricorrente, comunque, non avrebbe preso parte alle procedure di affidamento di lavori e servizi esperite dal Commissario. Al riguardo, ASPI e' concessionaria dell'Autostrada A10 - Genova/Savona nel cui tracciato si colloca il «Viadotto Polcevera». La concessione autostradale e' disciplinata dalla Convenzione Unica sottoscritta in data 12 ottobre 2007 ai sensi dell'art. 2, commi 82 e seguenti del decreto-legge n. 286 del 2006 ed approvata con art. l'8-duodecies, comma 2, della legge 6 giugno 2008, n. 101. Tra gli obblighi gravanti sulla Concessionaria fissati dall'art. 3 della Convenzione Unica vi sono quelli di provvedere: (a) «al mantenimento della funzionalita' delle infrastrutture concesse attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse» (art. 3, comma 1, lett. b)); (b) «alla progettazione, alla stipula del contratto di appalto con l'appaltatore prescelto (...), all'esecuzione nonche' agli oneri di collaudo ed alle altre attivita' accessorie degli interventi di adeguamento della rete, tra i quali la realizzazione di corsie aggiuntive, di connessioni viarie e di raccordi che sia richiesta da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento dei livelli di servizio (....)» (art. 3, comma 1, lett. f)); (c) «a presentare al Concedente, per la relativa approvazione, oltre ai progetti di cui alla lettera f) del presente articolo progetti di manutenzione straordinaria, intendendo per tali tutti quegli interventi non ricadenti nei lavori di cui alle precedenti lettere f) e g)» nonche' i lavori qualificati convenzionalmente come manutenzione ordinaria - art. 3, comma 1, lett. h)); (d) «ad affidare i lavori, servizi e forniture nel rispetto della normativa vigente al momento dell'affidamento» (art. 3, comma 1, lett. q). L'art. 24, poi, stabilisce le modalita' di elaborazione ed approvazione delle progettazioni di tutti gli interventi da realizzare di cui alla lettera sub b) che precede; l'art. 26 affida alla Concessionaria l'esecuzione delle espropriazioni e delle occupazioni di terreni strettamente necessari per l'esecuzione dei lavori di competenza della Concessionaria stessa, anche mediante procedure sostitutive di acquisto degli immobili; infine, gli articoli 33 e 34 disciplinano l'affidamento di lavori, servizi e forniture a soggetti terzi e a soggetti appartenenti al medesimo Gruppo imprenditoriale. Da quanto sopra, emerge che l'obbligo di «mantenimento della funzionalita' delle infrastrutture concesse attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse» concerne qualsiasi ipotesi di riparazione attinente, si badi bene, all'intera infrastruttura non al solo «Viadotto Polcevera» che, rispetto all'estensione del tratto viario in concessione, in se' considerata, e' una minima parte. Tale obbligo di riparazione e' a carico della Concessionaria, con il correlativo rischio economico: al riguardo, l'eccezione di parte resistente secondo cui la ricostruzione del Ponte Morandi non sarebbe stata di competenza di Aspi perche' non inserita nel piano economico, non pare fondata se solo si considera che Aspi e' tenuta al mantenimento della funzionalita' dell'infrastruttura a prescindere dall'inserimento dello specifico intervento nel piano economico finanziario, come del resto emerge dalle stesse previsioni di cui al comma 6 dell'art. 1; inoltre, l'esigenza di intervenire deriva, nel caso di specie, da un evento non valutabile a priori che, nonostante la sua eccezionalita', non esime la concessionaria dagli obblighi connessi al mantenimento della funzionalita' del tratto autostradale. L'argomentazione della difesa erariale condurrebbe, d'altronde, all'illogica conseguenza di richiedere un preventivo aggiornamento del piano economico finanziario in presenza di eventi calamitosi che danneggiano irreparabilmente il sistema viario, con il risultato di paralizzare per lunghissimo tempo la funzionalita' della rete. Sussistendo, quindi, l'obbligo a carico di ASPI, deve ritenersi sussistente anche il diritto in capo alla stessa di adempiere all'obbligo medesimo, cio' tenuto conto della particolare rilevanza, anche non patrimoniale (in termini ad es. di «credibilita' professionale») che l'adempimento di tali prestazioni assume in relazione alla stessa sfera giuridica del soggetto debitore. Per contro, il fatto che parte ricorrente non abbia partecipato alle procedure di affidamento indette dal Commissario, non puo' essere considerata circostanza ostativa alla legittimita' dell'odierna impugnazione, se solo si considera che la possibilita' effettiva e utile di partecipazione alla gara risulta essere stata negata dalle disposizioni normative adottate con il decreto-legge n. 109 del 2018 convertito con modificazioni, sicche', anche in conformita' a quanto previsto da C. Stato A.P. n. 4/18, deve ritenersi sussistere in capo ad ASPI tanto l'interesse quanto la legittimazione ad impugnare attesi gli effetti immediatamente escludenti delle norme di legge per le quali e' stata censurata l'illegittimita' costituzionale e dei conseguenti provvedimenti applicativi. Si consideri, poi, che il diritto/obbligo di cui sopra si inserisce nell'ambito di un rapporto di natura sostanzialmente contrattuale a titolo oneroso in cui chiaramente l'esposizione al rischio economico da parte della ricorrente risulta essere fondato sull'obbligo dalla stessa assunto di provvedere in «prima persona» all'adempimento delle diverse prestazioni imposte in forza della convenzione. L'art. 8 della Convenzione prevede che «nel caso in cui il Concedente accerti che si sia verificato un grave inadempimento afferente gli obblighi riportati al successivo art. 9 della presente convenzione, il Concedente medesimo provvede a comunicare gli elementi dell'accertamento fissando un congruo temine entro il quale il Concessionario dovra' provvedere in ordine agli accertamenti, adempiendo ovvero fornendo le proprie giustificazioni. Trascorso il termine cosi' fissato, senza che il Concessionario abbia provveduto ovvero presentato le proprie giustificazioni ovvero queste ultime non siano state accettate dal Concedente, quest'ultimo avvia il procedimento di cui al successivo art. 9». La norma in esame, in primo luogo, prevede il necessario previo accertamento; da parte del Concedente, del grave inadempimento del Concessionario; una volta che il primo abbia accertato tale inadempimento, deve provvedere («provvede») a «stimolare» l'adempimento del secondo, comunicando gli esiti dell'accertamento, e fissando un congruo termine per l'adempimento o per la comunicazione di giustificazioni. L'avvio del procedimento di decadenza, poi, e' ulteriormente subordinato al fatto che nel termine fissato dal Concedente medesimo, il Concessionario non abbia adempiuto, o non abbia presentato giustificazioni ovvero queste ultime, se presentate, non siano state accettate. Solo in tal caso, ai sensi dell'art. 9 della Convenzione, «la decadenza dalla concessione viene dichiarata con il procedimento di cui al successivo comma, nel caso in cui, esperito quanto previsto al precedente art. 8, perduri la grave inadempienza da parte del Concessionario agli obblighi di cui alle lett. b), O, j), l), n), o), p), s), v) del comma 1 dell'art. 3. La grave inadempienza da parte del Concessionario all'obbligo di cui alla lettera f), comma 1, dell'art. 3, relativamente all'esecuzione degli interventi, e' ravvisabile laddove il Concessionario stesso, volontariamente, ometta di avviare o sospenda arbitrariamente la realizzazione degli interventi, fermo restando, al contrario, che il ritardo nell'esecuzione degli interventi, imputabile al Concessionario medesimo, determinera' soltanto l'applicazione di eventuali penali di cui al successivo art. 30». In particolare, il secondo comma dell'art. 9 prevede ulteriormente che «constatato il perdurare dell'inadempimento da parte del Concessionario agli obblighi di cui al comma precedente, il Concedente contesta al Concessionario stesso l'inadempimento con le modalita' di cui all'art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche, diffidandolo ad adempiere entro un congruo termine comunque non inferiore a novanta giorni che contestualmente gli assegna. Entro lo stesso termine il Concessionario puo' esercitare i diritti di cui all'art. 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche. In caso di inottemperanza alla diffida nel termine assegnato ovvero di rigetto delle controdeduzioni eventualmente proposte dal Concessionario il Concedente assegna un ulteriore termine, non inferiore a sessanta giorni per adempiere a quanto intimato, pena la decadenza della concessione. In caso di mancato adempimento nel termine da ultimo assegnato il Concedente richiede al Ministro delle Infrastrutture di assumere, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, con decreto il provvedimento di decadenza dalla concessione. Il Concessionario resta obbligato a proseguire nell'ordinaria amministrazione dell'esercizio delle autostrade fino al trasferimento della gestione stessa». Quindi, non basta neppure il perdurare dell'inadempimento, ma occorre che il Concedente instauri un procedimento amministrativo nell'ambito del quale il Concessionario puo' esercitare i diritti di cui all'art. 10, legge 7 agosto 1990, n. 241 con ulteriore diffida ad adempiere, e solo nel caso di ulteriore inadempimento entro il termine indicato comunque non inferiore a sessanta giorni, e' possibile, alle condizioni sopra indicate, l'emissione del provvedimento di decadenza dalla concessione. Sotto altro profilo, l'art. 9-bis della convenzione, che si rivolge ad entrambe le parti, fermo restando quanto previsto dall'art. 9 prevede che «il Concessionario avra' diritto, nel rispetto del principio dell'affidamento, ad un indennizzo risarcimento a carico del Concedente in ogni caso di recesso, revoca, risoluzione, anche per inadempimento del Concedente, e/o comunque cessazione anticipata del rapporto di Convenzione pur indotto da atti e/o fatti estranei alla volonta' del Concedente, anche di natura straordinaria e imprevedibile, ivi inclusi mutamenti sostanziali del quadro legislativo o regolatorio...». Non solo, ma l'ultimo comma dell'art. 9-bis precisa che «resta in ogni caso convenuto che l'efficacia del recesso, revoca, risoluzione e comunque cessazione anticipata della Convenzione di cui al presente articolo e' sottoposta alla condizione del pagamento da parte del Concedente di tutte le somme previste nel presente articolo». Quindi, come si puo' notare, la convenzione, che, si ricorda, e' stata approvata legislativamente, attribuisce allo stesso soggetto debitore gravemente inadempiente una tutela molto accentuata e certamente derogatoria rispetto alle comuni previsioni codicistiche, sia sotto il profilo procedurale (reiterazione di diffide e termini in caso di decadenza) sia sotto il profilo sostanziale (con riguardo all'indennizzo dovuto in caso di recesso, revoca e risoluzione). L'art. 8 sopra visto, del resto, fa emergere ancor di piu' la sussistenza, nell'ambito della regolamentazione convenzionale in esame, di un diritto, in capo al debitore inadempiente, al proprio corretto adempimento (una sorta di termine di grazia). Pertanto, anche tali eccezioni devono essere respinte. 3. Nel merito. Si e' gia' accennato al fatto che sia il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di nomina del Commissario straordinario, sia, conseguentemente, i provvedimenti da questo adottati, e in questa sede impugnati, sono stati emessi in attuazione della disciplina prevista dal decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109 convertito in legge 16 novembre 2018, n. 130. I vizi dedotti da parte ricorrente, quindi, come visto, tanto con riguardo al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di nomina del Commissario straordinario, quanto per gli ulteriori atti nel presente giudizio impugnati, sono fondati sulla illegittimita' costituzionale delle disposizioni del predetto decreto legge convertito che costituiscono la fonte normativa di tutti i provvedimenti oggetto di contestazione. Ne consegue, quindi, l'ammissibilita' e rilevanza della questione di costituzionalita' ai fini della decisione: infatti, laddove fosse ritenuta l'incostituzionalita' delle norme attributive dei poteri del commissario straordinario e/o di quelle fondanti gli ulteriori provvedimenti in questa sede impugnati, questi ultimi risulterebbero conseguentemente e automaticamente nulli o comunque annullabili. A questo proposito, occorre rammentare che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di nomina del 14 ottobre 2018 ha attribuito al Commissario Straordinario il potere di adottare, tra gli altri, i decreti in questa sede impugnati, richiamando espressamente, in particolare, per quanto qui interessa, i commi 3, 5 e 7 dell'art. 1, decreto-legge n. 109 del 2018; inoltre, quale norma direttamente concernente il decreto e la nota in questa sede impugnati viene in esame l'art. 1-ter. Ancora, sono pertinenti alla fattispecie in esame gli articoli 6, 8 e 8-bis, del decreto-legge n. 109 del 2018 come convertito. Si tratta del complesso delle norme attributive e conformative della legittimazione pubblica e del potere, in assenza delle quali non avrebbe potuto essere adottato dal Commissario straordinario il decreto relativo ai tronchi autostradali e la successiva nota in questa sede impugnati: di qui l'indubbia rilevanza della questione di costituzionalita' nel presente giudizio. Piu' precisamente le norme censurate e rilevanti ai fini della decisione nel merito e, quindi, ai fini del giudizio di legittimita' costituzionale, sono le seguenti: a) il comma 3 dell'art. 1, decreto-legge n. 109 del 2018 ai sensi del quale «per le attivita' urgenti di progettazione degli interventi, per le procedure di affidamento dei lavori, per le attivita' di direzione dei lavori e di collaudo, nonche' per ogni altra attivita' di carattere tecnico-amministrativo connessa alla progettazione, all'affidamento e all'esecuzione di lavori, servizi e forniture, il Commissario straordinario puo' avvalersi, anche in qualita' di soggetti attuatori, previa intesa con gli enti territoriali interessati, delle strutture e degli uffici della Regione Liguria, degli uffici tecnici e amministrativi del Comune di Genova, dei Provveditorati interregionali alle opere pubbliche, di ANAS S.p.A., delle Autorita' di distretto, nonche', mediante convenzione, dei concessionari di servizi pubblici e delle societa' a partecipazione pubblica o a controllo pubblico»; b) il comma 5 dell'art. 1 ai sensi del quale, «per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica dei materiali di risulta, nonche' per la progettazione, l'affidamento e la ricostruzione dell'infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario, il Commissario straordinario opera in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nonche' dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea. Con decreto del Ministro dell'interno, da adottare entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono individuate speciali misure amministrative di semplificazione per il rilascio della documentazione antimafia, anche in deroga alle relative norme. Per le occupazioni di urgenza e per le espropriazioni delle aree occorrenti per l'esecuzione degli interventi di cui al primo periodo, il Commissario straordinario, adottato il relativo decreto, provvede alla redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione in possesso dei suoli anche con la sola presenza di due rappresentanti della Regione o degli enti territoriali interessati, prescindendo da ogni altro adempimento. Anche nelle more dell'adozione del decreto di cui al terzo periodo, il Commissario straordinario dispone l'immediata immissione nel possesso delle aree, da lui stesso individuate e perimetrate, necessarie per l'esecuzione dei lavori, autorizzando ove necessario anche l'accesso per accertamenti preventivi a favore delle imprese chiamate a svolgere le attivita' di cui al presente comma, con salvezza dei diritti dei terzi da far valere in separata sede e comunque senza che cio' possa ritardare l'immediato rilascio di dette aree da parte dei terzi..»; c) il comma 6 dell'art. 1, ai sensi del quale «il concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento, tenuto, in quanto responsabile del mantenimento in assoluta sicurezza e funzionalita' dell'infrastruttura concessa ovvero in quanto responsabile dell'evento, a far fronte alle spese di ricostruzione dell'infrastruttura e di ripristino del connesso sistema viario, entro trenta giorni dalla richiesta del Commissario straordinario, versa sulla contabilita' speciale di cui al comma 8 le somme necessarie al predetto ripristino ed alle altre attivita' connesse di cui al comma 5, nell'importo provvisoriamente determinato dal Commissario medesimo salvo conguagli, impregiudicato ogni accertamento sulla responsabilita' dell'evento e sul titolo in base al quale sia tenuto a sostenere i costi di ripristino della viabilita'. Nella determinazione di detto importo, il Commissario straordinario comprende tutti gli oneri che risultano necessari al predetto ripristino, ivi inclusi quelli di cui all'art. 1-bis. In caso di omesso versamento nel termine, il Commissario straordinario puo' individuare, omessa ogni formalita' non essenziale alla valutazione delle manifestazioni di disponibilita' comunque pervenute, un soggetto pubblico o privato che anticipi le somme necessarie alla integrale realizzazione delle opere, a fronte della cessione pro solvendo della pertinente quota dei crediti dello Stato nei confronti del concessionario alla data dell'evento, potendo remunerare tale anticipazione ad un tasso annuo non superiore al tasso di rendimento dei buoni del tesoro decennali maggiorato di 1,5 punti percentuali....»; d) il comma 7 dell'art. 1 ai sensi del quale «il Commissario straordinario affida, ai sensi dell'art. 32 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, la realizzazione delle attivita' concernenti il ripristino del sistema viario, nonche' quelle connesse, ad uno o piu' operatori economici diversi dal concessionario del tratto autostradale alla data dell'evento e da societa' o da soggetti da quest'ultimo controllati o, comunque, ad esso collegati, anche al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali e, comunque, giacche' non puo' escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all'evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio. L'aggiudicatario costituisce, ai fini della realizzazione delle predette attivita', una struttura giuridica con patrimonio e contabilita' separati»; d) il comma 8 dell'art. 1 ai sensi del quale «per la realizzazione degli interventi urgenti di cui al presente articolo, e' autorizzata l'apertura di apposita contabilita' speciale intestata al Commissario straordinario, sulla quale confluiscono le risorse pubbliche all'uopo destinate nonche' quelle tempestivamente messe a disposizione dal soggetto concessionario al momento dell'evento»; e) il comma 8-bis dell'art. 1 ai sensi del quale «il Commissario straordinario, nell'esercizio delle funzioni attribuite dal presente decreto, puo' avvalersi e puo' stipulare convenzioni con le strutture operative e i soggetti concorrenti di c all'art. 4, comma 2, del codice della protezione civile, di cui al decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1.»; f) il comma 1 dell'art. 1-ter, ai sensi del quale «per l'esecuzione delle attivita' di cui all'art. 1, il Commissario straordinario individua i tronchi autostradali funzionalmente connessi al viadotto del Polcevera dell'autostrada A10 sul cui esercizio interferisce la realizzazione degli interventi di ricostruzione dell'infrastruttura conseguente all'evento. A tal fine le relative tratte delle autostrade A7 e A10 sono immediatamente consegnate dal concessionario al Commissario straordinario». Si ritiene che la questione di legittimita' costituzionale delle predette norme non sia manifestamente infondata per le seguenti ragioni. Come si puo' notare dall'esegesi delle norme che precedono, il legislatore ha adottato delle disposizioni che, pur essendo tendenzialmente generali ed astratte, contengono delle prescrizioni puntuali e specifiche che attengono alla sfera giuridica di ASPI quale concessionaria del tratto autostradale interessato, escludendola non solo dall'eseguire le prestazioni alle quali sarebbe tenuta in forza della Convenzione stipulata con ANAS piu' volte citata, ma anche da qualunque procedura di gara concernente le operazioni ed opere relative al «Viadotto Polcevera», imponendo alla stessa, altresi', di consegnare quei tratti autostradali accessori e strettamente necessari per le opere medesime e imponendo, inoltre, ulteriori prestazioni di natura economica. Dall'esame complessivo delle norme sopra richiamate e, piu' in generale, della disciplina approntata dal decreto-legge n. 109/18 convertito in legge, emerge con evidenza la natura di legge provvedimento delle disposizioni censurate in quanto, nel fare specifico riferimento alla posizione di ASPI, incidono sul rapporto convenzionale di gestione del tratto autostradale impedendo ab externo e in via autoritativa alla stessa di adempiere l'obbligo/diritto di ripristino della funzionalita' viaria. Si rammenta, al riguardo, che «la fattispecie della legge-provvedimento ricorre quando con una previsione di contenuto particolare e concreto si incide su un numero limitato di destinatari, attraendo alla sfera legislativa quanto e' normalmente affidato all'autorita' amministrativa» (da ultimo, C. Cost., 09/02/2018, n. 24). Nell'ordinamento vigente per «leggi-provvedimento» devono intendersi, cioe', quelle leggi che contengono disposizioni dirette a destinatari determinati, ovvero incidono su un numero determinato e limitato di destinatari, che hanno contenuto particolare e concreto, anche in quanto ispirate da particolari esigenze, e che comportano l'attrazione alla sfera legislativa della disciplina di oggetti o materie normalmente affidati all'autorita' amministrativa (C. Stato, sez. IV, 03/05/2016, n. 1718). Queste leggi, anche se ammissibili, devono soggiacere ad un rigoroso scrutinio di legittimita' costituzionale per il pericolo di disparita' di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio con l'ulteriore precisazione che tale sindacato deve essere tanto piu' rigoroso quanto piu' marcata sia la natura provvedimentale dell'atto legislativo sottoposto a controllo (T.A.R. Lazio, sez. III, 02/11/2015, n. 12321). Premesso, infatti, che non e' preclusa alla legge ordinaria, e neppure alla legge regionale, la possibilita' di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati all'autorita' amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto, tuttavia queste leggi sono ammissibili entro limiti non solo specifici, qual e' quello del rispetto della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso, ma anche generali, e cioe' quello del rispetto del principio di ragionevolezza e non arbitrarieta', sicche' la legittimita' costituzionale di questo tipo di leggi deve essere valutata in relazione al loro specifico contenuto sulla base di uno scrutinio stretto di costituzionalita' essenzialmente sotto i profili della non arbitrarieta' e della non irragionevolezza della scelta del legislatore, tanto piu' rigoroso quanto piu' marcata sia, come nella specie, la natura provvedimentale dell'atto legislativo sottoposto a controllo (C. Cost. 8.5.2009, n. 137). La violazione dei principi che normalmente presiedono all'attivita' amministrativa puo' essere invocata anche in caso di leggi-provvedimento, allorche' emerga l'arbitrarieta' e la manifesta irragionevolezza della disciplina denunciata, desumibili anche dalla carenza di ogni valutazione degli elementi in ordine alla situazione concreta sulla quale la legge e' chiamata ad incidere o dall'evidente incoerenza del provvedimento legislativo in relazione all'interesse pubblico perseguito, con la conseguenza che in questo caso la protezione del privato trova riconoscimento con il sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge, ancor piu' incisivo di quello giurisdizionale sull'eccesso di potere (C. Stato, sez. III, 25/11/2014 , n. 5831). Nel caso di specie, il legislatore al comma 7 dell'art. 1 ha indicato, quale motivazione per la soluzione adottata nei confronti di Aspi, l'esigenza «di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali» e il fatto che, comunque, «non puo' escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all'evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio». Il Collegio, pertanto, ritiene che le disposizioni normative censurate e sopra richiamate presentino profili di illegittimita' costituzionale per i seguenti motivi: a. Violazione del principio di ragionevolezza e non arbitrarieta' ex art. 3 e 97 Cost. Con le disposizioni di legge sopra ricordate, come accennato, il legislatore e' intervenuto nell'ambito del rapporto convenzionale di cui era ed e' ancora parte ASPI incidendo autoritativamente sull'obbligo/diritto di quest'ultima di porre in essere qualunque attivita' relativa alla demolizione e ricostruzione del ponte, escludendo altresi' l'odierna ricorrente dalla possibilita' di partecipare alle gare per gli affidamenti delle opere e servizi necessari per l'esecuzione delle medesime attivita' e imponendo inoltre alla stessa ulteriori prestazioni patrimoniali. Se, in via astratta, tale soluzione estrema non puo' ritenersi inammissibile, la stessa, proprio in considerazione della estesa: portata del divieto, deve essere giustificata e puntualmente motivata con riferimento, ad esempio, alle peculiarita' dei lavori e delle opere e, quindi, alla ritenuta inidoneita', sotto il profilo tecnico o economico del soggetto obbligato all'adempimento del relativo obbligo contrattuale. In questo senso, trattandosi di norme integranti un'ipotesi di legge-provvedimento, era onere del legislatore precisare compiutamente gli elementi di opportunita' e/o tecnici idonei a giustificare che per nessuna delle attivita' necessarie con riferimento al «Viadotto Polcevera» fosse possibile mantenere o attribuire in capo ad ASPI una specifica «competenza». Il legislatore non pare avere adeguatamente assolto tale onere motivazionale. Infatti, dall'espressione sopra ricordata ovvero «al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali» e «comunque, giacche' non puo' escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all'evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio», si evince che il legislatore si e' sostanzialmente risolto nell'adottare un provvedimento legislativo totalmente escludente per due motivi, indicati, se vogliamo, in ordine invertito di rilevanza: piu' precisamente, la disposizione legislativa, partendo dal presupposto che ASPI potrebbe essere considerata responsabile del tragico incidente del «Viadotto Polcevera» occorso il 14 agosto 2018 (non potendosi escludere, cioe', la sua irresponsabilita'), e' volta ad evitare che Aspi medesima tragga «un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali». In primo luogo, occorre sottolineare come il legislatore, pur utilizzando un'espressione che richiama un'esigenza apparentemente cautelare (con riferimento alla possibile non irresponsabilita' di ASPI), finisce per adottare una "sanzione" o comunque un provvedimento fortemente lesivo delle prerogative vantate da ASPI (la non esecuzione dei lavori per evitare vantaggi competitivi nel sistema delle concessioni autostradali) per la legittimita' del quale avrebbero dovuto essere svolti un'istruttoria o, comunque, un accertamento dai quali fosse possibile far emergere quantomeno degli indizi di possibile responsabilita' da parte di ASPI (in termini anche solo di potenziale verosimiglianza), dei quali, altresi', avrebbe dovuto essere adeguatamente dato conto nel testo di legge, attesa, come detto, la natura sostanzialmente amministrativa del provvedimento in parte qua. Cio', a fortiori, alla luce delle particolari garanzie e prerogative che la convenzione agli articoli 8, 9 e 9-bis riconosce ad ASPI. Quindi, in questo senso, va censurata, in primo luogo, la possibile illegittimita' della norma nella parte in cui, in violazione del principio di ragionevolezza e non arbitrarieta', da un lato, e del principio di buon andamento ed imparzialita' di cui all'art. 97 Cost., dall'altro, nell'affermare la non certa irresponsabilita' di Autostrade, non risulta aver fatto precedere la stessa da una idonea e compiuta istruttoria e non ne ha fornito una idonea motivazione a sostegno, anche in relazione al rapporto tra la gravita' della soluzione adottata e la contraria possibilita' che in tutto o in parte l'evento fosse riconducibile alla responsabilita' di soggetti diversi da ASPI. Sotto altro profilo, la Corte costituzionale ha gia' da tempo precisato che il giudizio di ragionevolezza consiste in «un apprezzamento di conformita' tra la regola introdotta e la "causa" normativa che la deve assistere» (sentenza n. 89 del 1996). La liberta' di scelta del legislatore trova il suo limite nel divieto di trattamenti giuridici differenziati, di cui non sia dato capire la motivazione logica e razionale, alla luce dei principi costituzionali. Le norme che incorrono in tale divieto si pongono in contrasto cori l'art. 3 della Costituzione. (C. Cost. n. 245 del 2007). Nel caso di specie, si dubita della legittimita' costituzionale, per violazione dell'art. 3, di una soluzione legislativa, cosi' singolare e incisiva della sfera giuridica di un soggetto determinato, fondata, per un verso, su un argomento solo genericamente individuato e di non evidente comprensibilita' (ovvero l'ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali) e, dall'altro, su una meramente potenziale, perche' non accertata, nemmeno in via latamente indiziaria, responsabilita' di ASPI nella causazione del sinistro occorso in data 14 agosto 2018. E cio' anche qualora si ritenesse che la finalita' perseguita dal legislatore sia prettamente «cautelare» e non sanzionatoria. Infatti, il «sistema delle concessioni autostradali», come lo definisce il legislatore, e' fondato sull'affidamento in esclusiva delle tratte a determinati operatori: essendo pacifica l'insussistenza di un regime concorrenziale, non e' dato individuare il «vantaggio competitivo» - non essendo stato lo stesso compiutamente esplicato - che avrebbe eventualmente potuto ritrarre l'attuale concessionaria dall'esecuzione dei lavori. L'assunto ipotetico e perplesso «non puo' escludersi che detto concessionario sia responsabile», in quanto tale, sembra palesare anche aspetti di incoerenza rispetto al principio di non arbitrarieta' delle scelte legislative, in contrasto con il parametro di proporzionalita' di cui all'art. 3 Cost., nonche' dell'art. 97 Cost., tanto piu' che il legislatore ha anche posto a carico della societa' interessata i costi, di importo non predeterminato, che saranno sostenuti dal Commissario straordinario per la demolizione e ricostruzione dell'infrastruttura. Con le norme-provvedimento in contestazione, poi, destinate ad incidere sulla sfera giuridica di un solo soggetto, il Governo/Parlamento ha imposto una prestazione di non fare (la non esecuzione di quanto spettante, come diritto-obbligo, in forza della convenzione e la non partecipazione agli affidamenti disposti dal Commissario straordinario), senza che tale "sanzione" sia ragionevolmente giustificata da un precedente accertamento in ordine alla responsabilita' del concessionario e senza che, conseguentemente, sia possibile evincere con sufficiente chiarezza dalle disposizioni contestate la ragione per la quale l'interesse pubblico perseguito dal legislatore con le norme del decreto-legge in esame (la piu' celere e completa ricostruzione del ponte e, quindi, il ripristino delle infrastrutture dissestate a seguito dell'evento) risulterebbe meglio tutelato sottraendo la competenza del ripristino ad ASPI anziche' consentire a quest'ultima di adempiere agli obblighi previsti in forza del rapporto concessorio. In particolare, non risulta emergere ne' dal testo delle norme contestate, ne' dai considerando preliminari al testo normativo in esame, l'avvenuto ponderato bilanciamento tra l'interesse pubblico perseguito dal legislatore e l'interesse di ASPI, in particolare con riguardo alle ragioni per cui nessuna delle attivita' necessarie per la demolizione e ricostruzione del ponte, non avrebbe potuto essere eseguita da ASPI, tenuto conto, da un lato, come detto, del fatto che non e' stato operato un accertamento nemmeno indiziario della responsabilita' della ricorrente, dall'altro lato, delle previsioni della Convenzione (i predetti articoli 8, 9 e 9-bis) che, tra l'altro, impongono alla Concedente di «stimolare» l'adempimento del Concessionario senza poter procedere alla decadenza dalla concessione, e cio' anche in caso di grave inadempimento. Di qui il dubbio di ragionevolezza e non arbitrarieta' della soluzione normativa adottata, in violazione tanto dell'art. 3, quanto dell'art. 97 Cost. b. Violazione dell'art. 23 Cost. e dell'art. 97 Cost. Per altro verso, e' pacifico che la c.d. legge provvedimento sia di per se' sufficiente a far ritenere rispettato il principio di legalita' sub specie di riserva di legge di cui agli articoli 97 e 23 Cost.: laddove, pero', come nel caso di specie, il legislatore intenda procedere con disposizioni che, per la loro specificita' oggettiva e soggettiva e per la loro capacita' lesiva della sfera giuridica del soggetto destinatario degli effetti delle stesse, integrano dei provvedimenti impositivi, peraltro in funzione anche sanzionatoria, e' necessario che tali disposizioni siano sorrette non solo da un accertamento idoneo a giustificare i profili di anche solo potenziale responsabilita', ma anche da un interesse pubblico all'adozione della sanzione medesima chiaramente evincibile dalla norma in contestazione. Nel caso di specie, non risulta che il legislatore abbia proceduto ad un accertamento della responsabilita' di ASPI in modo sufficiente ed idoneo per poter giustificare l'adozione della sanzione, ne' e' comprensibile dal provvedimento la sussistenza di un interesse pubblico tale da giustificare, proprio in assenza di un tale accertamento, la soluzione cosi' come approntata, considerato, inoltre, che l'adozione di una legge-provvedimento ha di fatto impedito ad ASPI di poter accedere alle garanzie procedimentali delle quali ai sensi della legge n. 241 del 1990 avrebbe potuto fruire laddove l'esercizio del potere pubblico fosse stato esercitato dalla Pubblica Amministrazione. c. Violazione del principio di separazione dei poteri, di difesa e del giusto processo, ex articoli 102, 103, 24 e 111 Cost. Peraltro, laddove anche si potesse affermare che con le norme-provvedimento in contestazione il legislatore abbia effettuato un accertamento anche solo sommario e in via cautelare, tale previsione parrebbe essere contrastante con gli articoli 102, 103, 24 e 111 Cost., nella misura in cui il Governo/Parlamento ha ritenuto di potersi esprimere, sia pure in termini possibilistici, sulla responsabilita' di ASPI per i fatti noti del c.d. «Ponte Morandi». Il principio di separazione dei poteri legislativo e giudiziario, infatti, discende dal combinato disposto degli articoli 102 e 103 primo comma, Cost., dai quali emerge che, salve previsioni specifiche che devono preesistere ai provvedimenti da adottare, l'attivita' giurisdizionale, in particolare nella declinazione concernente l'accertamento di responsabilita' civili, penali o anche amministrative, e la conseguente attivita' sanzionatoria, deve essere esercitata da magistrati e, nel caso di specie, come visto, dagli organi di giustizia amministrativa. Avendo, di fatto, quindi, esercitato un potere di accertamento che non gli competeva, il legislatore ha altresi' obliterato le garanzie processuali di cui all'art. 24 Cost., in ordine al diritto di difesa, e all'art. 111, primo comma, Cost., ai sensi del quale la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. Nonche' secondo comma, in forza del quale ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parita', davanti a giudice terzo ed imparziale. Se si considera, poi, la predetta finalita' anche sanzionatoria delle disposizioni contestate, si dubita della legittimita' di una soluzione cosi' incisiva senza un previo accertamento di responsabilita' approfondito, operato dagli organi giudiziari a cio' legittimati e previo idoneo processo. d. Violazione del principio di proporzionalita' ex art. 3 Cost. Sotto altro profilo, ancora, viene in esame il contrasto tra le disposizioni in esame e l'art. 3 Cost., per violazione del principio di proporzionalita'. Secondo la Corte costituzionale, occorre verificare la «proporzionalita' dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalita' rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalita' che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti» C. Cost., n. 1 del 2014). In questo senso, dall'esegesi delle norme in contestazione sembra emergere la sussistenza di una possibile irragionevole sproporzione tra l'assenza di un accertamento anche solo non definitivo o sommario della responsabilita' di ASPI e il riferimento ad un non ben definitivo «vantaggio competitivo» per essa, da un lato, e la totale esclusione della stessa dall'eseguire qualsiasi progettazione, opera, servizio anche solo strumentali o propedeutici rispetto a quanto necessario a seguito del sinistro occorso, dall'altro. Va rammentato, a questo riguardo, che le previsioni di legge, tanto piu' laddove si tratti di leggi-provvedimento, devono rispettare i criteri di proporzionalita' e adeguatezza al caso concreto, in mancanza determinandosi la violazione dell'art. 3 Cost., sia per contrasto con il fondamentale canone di ragionevolezza e proporzionalita', a cui tutte le leggi debbono conformarsi, sia per violazione del principio di eguaglianza. In questo senso, si ritiene che la motivazione addotta dal legislatore a fondamento del provvedimento di «esclusione assoluta» di ASPI dall'esecuzione di qualsiasi attivita', compresa, ad es. quella della materiale demolizione del ponte, essendo fondata sul solo «sospetto» di una possibile responsabilita' della concessionaria, possa violare il principio di proporzionalita' e ragionevolezza, incidendo in modo eccessivamente esteso sulle prerogative della concessionaria del tratto autostradale. e. Il Collegio dubita, altresi', della conformita' del complesso del disposizioni in esame con i principi di liberta' imprenditoriale e di liberta' della concorrenza tutelati dall'art. 41 della Costituzione. L'esclusione dalle attivita' di demolizione e ricostruzione dell'infrastruttura statuita ex lege configura, infatti, una restrizione della liberta' di iniziativa economica che, in assenza di previ accertamenti in ordine alla responsabilita' dell'evento, non pare giustificata dall'esigenza di tutelare eventuali interessi di rango costituzionale. In ogni caso, non e' possibile evincere con sufficiente chiarezza dalle disposizioni contestate la ragione per la quale l'interesse pubblico perseguito dal legislatore (alla piu' celere e completa ricostruzione dell'infrastruttura) sarebbe stato meglio tutelato sottraendo la competenza del ripristino alla concessionaria, anziche' consentendo a quest'ultima di adempiere agli obblighi previsti in forza del rapporto concessorio. f. L'art. 1-ter, decreto-legge n. 109 del 2018, deve ritenersi partecipare dei medesimi vizi di legittimita' costituzionale piu' sopra esaminati, dei quali si ritengono affetti i commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8-bis, art. 1, decreto-legge n. 109/2018 convertito. In ogni caso, la ritenuta illegittimita' costituzionale delle disposizioni appena indicate, per le ragioni sopra dette, comporta la conseguente illegittimita' costituzionale dell'art. 1-ter, decreto-legge n. 109/2018 convertito, trattandosi di disposizione che in tanto e' giustificata, in quanto ASPI venga esautorata del potere di eseguire le opere di ripristino viario, diversamente tale norma risultando priva di utilita' e come tale irragionevole ai sensi dell'art. 3 Cost. In questo senso, quindi, fermo restando quanto sopra rilevato, deve ritenersi corretto rimettere alla Corte specificamente anche la valutazione in ordine alla illegittimita' costituzionale derivata della norma predetta, per violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., nel senso che qualora vengano ritenute fondate anche solo parzialmente le censure piu' sopra svolte nei confronti delle norme in contestazione, sia in ogni caso considerata illegittima la norma in esame per mancanza di utilita', i «tronchi autostradali accessori» essendo necessariamente strumentali allo svolgimento delle attivita' connesse al ripristino della viabilita' nei luoghi di causa. 4. Va precisato che il Collegio ben conosce il principio espresso dalla Corte costituzionale secondo il quale, ai fini dell'ammissibilita' della questione di costituzionalita' occorre cercare di fornire un'interpretazione adeguatrice delle norme censurate di illegittimita' costituzionale. A ben vedere, pero', nel caso di specie, vale il principio secondo il quale la formulazione lessicale della disposizione non permette un'interpretazione diversa da quella sopra fornita (C. Cost., 22/07/2010, n. 270): infatti, l'estrema singolarita' e specificita' oggettiva e soggettiva della normativa in contestazione, come detto integrante, nella parte rilevante ai fini del presente giudizio perche' riguardante la posizione di ASPI, un'ipotesi di legge provvedimento, e l'evidente univocita' del dettato normativo, al riguardo, come sin qui spiegato, portano il Collegio a ritenere che l'interpretazione delle disposizioni censurate non possa che essere quella sopra espressa. 5. In relazione a tutto quanto precede, il giudizio deve essere sospeso e gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale, essendo rilevante e non manifestamente infondata, nei limiti e per le ragioni sopra esposte, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8, 8-bis e dell'art. 1-ter, comma 1, del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, per violazione degli articoli 3, 97, 23, 41, 102, 103, 24 e 111 della Costituzione. 6. Ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e in ordine alle spese resta riservata alla decisione definitiva.
P. Q. M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso epigrafe, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, ai sensi di cui in motivazione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8, 8-bis e dell'art. 1-ter, comma 1, del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2018, n. 130, in relazione agli articoli 3, 97, 23, 41, 102, 103, 24 e 111 della Costituzione. Dispone la sospensione del presente giudizio. Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri nonche' comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Cosi' deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2019 con l'intervento dei magistrati: Paolo Peruggia, Presidente FF; Richard Goso, consigliere; Paolo Nasini, referendario, estensore. Il Presidente: Peruggia L'estensore: Nasini