N. 31 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 marzo 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 marzo 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Liguria - Modifiche alla legge regionale n. 8 del 2014 - Immissione di materiale ittico - Divieto di immissione di specie ittiche non autoctone, mediante rilascio di individui attualmente o potenzialmente interfecondi illimitatamente e in natura. Sanita' pubblica - Norme della Regione Liguria - Costituzione di societa' in house nell'ambito delle aziende ed enti del Servizio sanitario regionale. Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Disposizioni in materia di conferimento di incarichi di direzione apicale. - Legge della Regione Liguria 27 dicembre 2019, n. 31 (Disposizioni collegate alla legge di stabilita' per l'anno 2020), artt. 3, comma 3; 5; 6; e 31, commi 1 e 2.(GU n.16 del 15-4-2020 )
Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso ex lege, dall'Avvocatura Generale
dello Stato, (C.F. 80224030587, per il ricevimento degli atti FAX
06-96514000 e PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui
uffici in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12 domicilia
nei confronti della Regione Liguria, in persona del Presidente
p.t., per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
Legge n. 31 del 27 dicembre 2019 recante "Disposizioni collegate alla
legge di stabilita' per l'anno 2020", con riferimento agli artt. 3,
comma terzo, 31, commi 1 e 2, 5, 6.
La Regione Liguria con la legge sopra epigrafata, relativamente
alle norme teste' citate ha ecceduto della propria competenza, cosi'
come si intende dimostrare con la illustrazione dei seguenti
Motivi
La legge regionale impugnata con le disposizioni sopra richiamate
e' in contrasto con la competenza esclusiva statale in materia di
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema" (art. 117. comma 2, lett. s)
Cost.), materia quest'ultima "trasversale" e "prevalente", che si
impone integralmente nei confronti delle Regioni che non possono
contraddirla, e a cui fa capo la disciplina dei rifiuti, spettando
allo Stato, per costante giurisprudenza costituzionale, la competenza
a fissare livelli di tutela uniforme sull'intero territorio
nazionale.
Infatti, il carattere trasversale della materia della tutela
dell'ambiente, se da un lato legittima le Regioni a provvedere
attraverso la propria legislazione esclusiva o concorrente in
relazione a temi che hanno riflessi sulla materia ambientale,
dall'altro non costituisce limite alla competenza esclusiva dello
Stato a stabilire regole omogenee nel territorio nazionale per
procedimenti e competenze che attengono alla tutela dell'ambiente e
alla salvaguardia del territorio (Corte Cost., sentenza n. 249 del
2009).
La giurisprudenza costituzionale, infatti, e' costante
nell'affermare, da un lato, che la materia "tutela dell'ambiente"
rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, appunto,
ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lett. s) della
Costituzione e inerisce ad un interesse pubblico di valore
costituzionale primario ed assoluto; dall'altro, che si tratta di una
"materia trasversale", titolo che legittima lo Stato ad adottare
disposizioni a tutela di un valore costituzionalmente protetto, anche
in "campi di esperienza" - le cosiddette "materie" in senso proprio -
attribuiti alla competenza legislativa regionale. Ne deriva che le
disposizioni legislative statali adottate in tale ambito fungono da
limite alla disciplina che le Regioni, anche a statuto speciale, e le
Province autonome, dettano nei settori di loro competenza, essendo ad
esse consentito soltanto, eventualmente, incrementare i livelli della
tutela ambientale, senza, pero', compromettere il punto di equilibrio
fra esigenze contrapposte espressamente individuata dalla norma
statale (ex multis sentenza n. 197 del 2014, punto 12. del
Considerato in diritto).
E' infatti confermato dall'insegnamento della giurisprudenza
costituzionale (da ultimo, sentenza n. 7/2019) che il carattere
trasversale della materia "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema"
consente al legislatore regionale di adottare soltanto norme di
tutela piu' elevata.
Operata tale premessa il comma 3 dell'articolo 3, che sotto la
rubrica "Modifiche alla legge regionale 1 aprile 2014, n. 8
«disciplina della pesca nelle acque interne e norme per la tutela
della relativa fauna ittica e dell'ecosistema acquatico»", nel
modificare il comma 1 dell'articolo 16 di detta legge prevede
espressamente che
" 1. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 12 del decreto del
Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 E vietata
l'immissione di specie ittiche non autoctone, mediante rilascio di
individui attualmente o potenzialmente interfecondi, illimitatamente
e in natura."
Tale norma appare in contrasto con il disposto di cui
all'articolo 12, comma 3 e s.m.i. del decreto del Presidente della
Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione
della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche), che vieta l'immissione in natura di specie e di
popolazioni non autoctone, salva la possibilita' di deroghe
rilasciate dal Ministero dell'Ambiente, senza prevedere alcuna
distinzione.
Siffatto divieto si applica anche nei confronti di specie e di
popolazioni autoctone per il territorio italiano quando la loro
introduzione interessa porzioni di territorio esterne all'arca di
distribuzione naturale. Secondo i criteri adottati ai sensi del comma
1 del citato articolo 12 da parte del Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare con proprio decreto, nel rispetto
delle finalita' del regolamento e della salute e del benessere delle
specie.
La norma della legge regionale in esame, nella sua attuale
formulazione, risulta pertanto meno restrittiva rispetto alla norma
nazionale e potrebbe, tra l'altro, consentire l'immissione di
soggetti di specie non autoctone purche' sterili.
Giova ricordare che la materia era gia' stata affrontata nella
precedente legge della Regione Liguria n. 29 del 27 dicembre 2018,
oggetto di relativa impugnativa da parte del ministero dell'ambiente
e per la quale risulta ancora pendente relativo giudizio di
legittimita' Costituzionale in via principale ex articolo 127. Cost.,
avviato su ricorso depositato l'8 marzo 2020 (GU n. 22 del 29 maggio
2019).
La modifica alla Legge regionale 1 aprile 2014, n. 8, inoltre,
non tiene conto del contrasto:
- con il decreto legislativo 15 dicembre 2017, n. 230 recante
"Adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del
regolamento (UE) n. 1143/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 22 ottobre 2014, recante disposizioni volte a prevenire e gestire
l'introduzione e la diffusione delle specie esotiche invasive che
all'art 6, comma 1, vieta il rilascio nell'ambiente di esemplari di
specie esotiche invasive di rilevanza unionale, transnazionale o
nazionale;
- con le previsioni di cui al regolamento (CE) 708/2007
"relativo all'impiego in acquacoltura di specie esotiche e di specie
localmente assenti", che prevedono l'adozione di una serie di
procedure e provvedimenti volti a garantire un'adeguata protezione
degli habitat acquatici dai rischi derivanti dall'impiego di specie
alloctone in acquacoltura.
Al riguardo l'invasione della competenza statale deriva dalla
circostanza che la legge regionale impugnata autorizza direttamente
le immissioni di specie alloctone, superando l'intero sistema di
verifiche preventive e di autorizzazioni e soprattutto il divieto di
introduzione, previsti dalla normativa statale di settore attuativa
di precise prescrizioni di diritto europeo - espresse dal regolamento
(UE) n. 1143 del 2014 e dal regolamento CE n. 708 del 2007 - e
comunque fondante su standard uniformi di tutela dell'ambiente, non
differenziabili tra Regione e Regione.
Inoltre, la normativa regionale de qua viola l'art. 117, primo
comma, Cost. per il contrasto con il principio di precauzione che
trova relativa espressione nelle disposizioni della Direttiva n.
92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (direttiva
Habitat), le quali consentono agli Stati membri, in funzione di
conservazione dell'equilibrio ambientale, di vietare l'introduzione
di specie alloctone, come ha fatto il legislatore italiano senza
incontrare censura ne' in sede europea ne' da parte delle Regioni.
Come dianzi accennato l'introduzione, la reintroduzione e il
ripascimento delle specie ittiche sono regolate dal gia' citato art.
12 dei d.P.R. n. 357 del 1997, come modificato dal d.P.R. n.120 del
2003 e successivamente sostituito dall'art. 2, comma 1, del decreto
del Presidente della Repubblica. 5 luglio 2019. n. 102, in attuazione
della cd. Direttiva Habitat (art. 22. lettere a e b) che richiede
agli Stati membri di valutare l'opportunita' di reintrodurre specie
autoctone qualora questa misura possa contribuire alla loro
conservazione, sia di regolamentare, ed eventualmente vietare. Le
introduzioni di specie alloctone che possano arrecare pregiudizio
alla conservazione degli habitat o delle specie autoctone.
Lo Stato italiano ha esercitato la sua competenza con il
richiamato d.P.R. n. 357 del 1997, come modificato da ultimo nel
2019, attraverso la fissazione del divieto d'immissione in natura di
specie e di popolazioni non autoctone (art. 12, comma 3). E di un
regime derogatorio attivabile su istanza delle Regioni o degli enti
di gestione delle aree, finalizzata a richiedere l'immissione in
natura delle specie e delle popolazioni non autoctone (articolo 12,
comma 4) per motivate ragioni di rilevante interesse pubblico,
connesse a esigenze ambientali, economiche, sociali e culturali, e
comunque in modo che non sia arrecato alcun pregiudizio agli habitat
naturali nella loro area di ripartizione naturale ne' alla fauna e
alla flora selvatiche locali.
L'autorizzazione e' rilasciata con provvedimento del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (articolo 12,
comma 5), sentiti il Ministero delle politiche agricole, alimentari,
forestali e del turismo e il Ministero della salute, previo parere
del Consiglio del Sistema nazionale di cui all'articolo 13, comma 2,
della legge n. 132 del 2016, entro sessanta giorni dal ricevimento
della istanza.
L'autorizzazione anzidetta e', altresi' subordinata (articolo 12,
comma 6) alla valutazione di uno specifico studio del rischio che
l'immissione comporta per la conservazione delle specie e degli
habitat naturali, predisposto dagli enti richiedenti sulla base dei
criteri di cui al comma 1 dello stesso articolo 12.
Resta ferma la potesta', del Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, ove lo ritenga necessario all'esito
della valutazione di non autorizzare l'immissione.
Palese e' da ritenersi, dunque, il conflitto della norma
regionale de qua con i vincoli e parametri fissati dalla normativa
statale al fine di evitare che l'immissione di specie alloctone in
ambito naturale non arrechi pregiudizio all'ecosistema e alle specie
e alle popolazioni autoctone.
Relativamente all'immissione di specie ittiche nei corpi idrici
regionali, la Corte Costituzionale ha poi affermato che la disciplina
«dell'introduzione, della reintroduzione e del ripopolamento di
specie animali rientra nella esclusiva competenza statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione
trattandosi di regole di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e non
solo di discipline d'uso della risorsa ambientale-faunistica».
Nell'esercizio di tale sua competenza esclusiva, finalizzata ad una
«tutela piena ed adeguata» dell'ambiente, lo Stato «puo' porre limiti
invalicabili di tutela (Corte Cost. sentenza n. 30 del 2009; nello
stesso senso, sentenza n. 288 del 2012).
A tali limiti e Regioni devono, dunque, adeguarsi nel dettare le
normative d'uso dei beni ambientali, o comunque nell'esercizio di
altre proprie competenze, rimanendo libere, ove lo ritengano
opportuno, di definire, nell'esercizio della loro potesta'
legislativa, «limiti di tutela dell'ambiente anche piu' elevati di
quelli statali» (Corte Cost., sentenza n. 30 dei 2009; in senso
conforme Corte Cost., sentenza n. 151 del 2011).
Alla luce di quanto anzidetto e' da ritenersi che l'intervento
legislativo della Regione Liguria si ponga in evidente contrasto con
i principi sanciti dalla normativa statale ed eurounitaria dianzi
citata, consentendo l'immissione di specie alloctone nei corpi idrici
naturali, senza considerare in alcun modo gli effetti sul popolamento
ittico originario e, piu' in generale, sull'ecosistema acquatico, di
per se' lesivo della fauna autoctona a prescindere dalla sterilita'.
Per quanto precede la norma qui censurata (art. 3 comma 3) viola
l'art. 117, commi primo e secondo, lett. s) della Costituzione in
riferimento ai parametri statali ed eurounitari teste' citati.
La disposizione contenuta nell'articolo 31 comma 1, della Legge
regionale Liguria 31 dicembre 2019, n. 31, attribuisce alle "...
aziende ed enti del Servizio Sanitario Regionale, nel rispetto delle
disposizioni di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175
(Testo unico in materia di societa' a partecipazione pubblica) e
successive modificazioni e integrazioni" la facolta' di "...
costituire societa' in house che abbiano per oggetto attivita' di
produzione di beni e servizi strettamente necessarie per il
perseguimento delle proprie finalita' istituzionali, anche
riguardanti le attivita' logistico-alberghiere comprendenti servizi
sociosanitari, socio-assistenziali e ausiliari".
Al riguardo, si rappresenta che la disposizione sopra riportata
appare superflua ed, al contempo, interviene in una materia di
competenza legislativa esclusiva statale.
In particolare, sotto quest'ultimo aspetto, l'articolo 31, comma
1, della L.r. Liguria n. 31/2019, interviene in un ambito - la
disciplina delle societa' in house - che appartiene alla materia
della "tutela della concorrenza" di competenza "legislativa esclusiva
statale" in contrasto con l'art. 117, comma 2, lett. e) della
Costituzione.
Inoltre, si fa presente che la disposizione in esame, e' in
contrasto con i vincoli di scopo e di attivita' previsti
dall'articolo 4, commi 1 e 2, del D.Lgs. N. 175/2016, in particolare
nella parte in cui consente la costituzione di societa' in house
aventi ad oggetto attivita' "... riguardanti le attivita'
logistico-alberghiere comprendenti servizi socio-sanitari,
socio-assistenziali e ausiliari".
Si precisa, altresi', che l'art. 9 bis, comma 4, del d.lgs. N.
502 del 1992 (recante il riordino della disciplina in materia
sanitaria) prevede che: "Al di fuori dei programmi di sperimentazione
di cui al presente articolo, e' fatto divieto alle aziende del
Servizio sanitario nazionale di costituire societa' di capitali
aventi per oggetto sociale lo svolgimento di compiti diretti di
tutela della salute" . Tale disposizione non rientra tra quelle
abrogate dal d.lgs. N. 175/2016.
Da ultimo, il comma 2 dell'art. 31 della medesima Legge regionale
prevede che: "Le procedure assunzionali del personale delle societa'
di cui al comma 1 si conformano alle disposizioni di cui all'articolo
19, comma 2, del D.Lgs. 175/2016 e successive modificazioni e
integrazioni".
In proposito, si fa presente che tale disposizione e' superflua,
tenuto conto che l'articolo 19, comma 2, del D.Lgs. N. 175/2016, si
applica a tutte le societa' a controllo pubblico.
L'Articolo 5 che prevede che "Nel quadro dell'economia di spesa
derivante dall'impiego in piu' enti del settore regionale allargato
del medesimo personale con qualifica dirigenziale, nel caso in cui a
un dirigente a tempo indeterminato, anche esterno alla dirigenza
regionale, sia assegnato l'incarico di direzione apicale di piu' di
un ente ovvero di struttura anche regionale, l'incarico si puo'
configurare quale struttura organizzativa complessa con
determinazione dell'ente di appartenenza. Con determinazione del
Direttore generale competente possono essere affidate e delegate,
nell'ambito del Dipartimento di afferenza e senza oneri per il
bilancio regionale, ai suddetto dirigente, titolare di struttura
regionale, incaricato della responsabilita' di struttura
organizzativa complessa, le finzioni anche vicarie di cui
all'articolo 15-bis della legge regionale 4 dicembre 2009, n. 59
(Norme sul modello organizzativo e sulla dirigenza della Regione
Liguria) e successive modificazioni e integrazioni".
Il succitato articolo 15-bis della L.R. n. 59 del 2009 a sua
volta dispone "Il Vice Direttore generale, struttura organizzativa
complessa, esercita le finzioni dirigenziali complesse di
Dipartimento o della Direzione centrale o della Segreteria generale
ad esso espressamente attribuite dalla Giunta regionale all'atto del
conferimento dell'incarico e le altre funzioni ad esso delegate dal
Direttore competente o dai Segretario Generale" .
L'articolo 6 dispone la soppressione delle parole "da almeno un
quinquennio" dal comma 6 dell'articolo 24 della LR 59/2009 che, a sua
volta, detta disposizioni in materia di conferimento di incarichi
dirigenziali di struttura organizzativa complessa.
Tanto premesso si rappresenta che i predetti articoli 5 e 6, nel
dettare disposizioni in materia di conferimento di incarichi di
direzione apicale, se pur ricondotti "nel quadro dell'economia di
spesa" che il legislatore regionale intenderebbe perseguire, sono in
contrasto con quanto previsto dagli articoli 23 e 19 del d.lgs. n.
165 del 2001, tanto sotto il profilo procedimentale del conferimento,
quanto in ordine ai requisiti che i candidati all'incarico debbono
possedere, tra i quali deve includersi il riferimento all'esperienza
quinquennale, stralciato dalla norma regionale e invero richiesto dal
citato articolo 23 del d.lgs. 165 del 2001, ai fini del passaggio
dalla seconda alla prima fascia dirigenziale, nonche' dall'articolo
19, comma 6, in ordine al conferimento di incarichi dirigenziali
esterni. In ragione delle suesposte motivazioni, gli articoli 5 e 6
sono in evidente contrasto con l'art. 117, comma 2 lett. l)
Costituzione che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la
materia dell'ordinamento civile.
Al riguardo si richiama la costante giurisprudenza costituzionale
che ha ricondotto la materia del rapporto di lavoro pubblico
regionale all'ordinamento civile di cui all'art. 117, comma secondo,
lett. l) (sentenza n. 257/2016).
P.Q.M.
Si conclude
perche' siano dichiarati costituzionalmente illegittimi gli artt.
3, comma 3, 31, commi 1 e 2, 5 e 6 della legge della Regione Liguria
n. 31/2019.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
Ministri in data 25 febbraio 2020.
Roma, 28 febbraio 2020
Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Figliolia