N. 42 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 aprile 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 17 aprile 2020 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Imposte e tasse - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Legge
di stabilita' regionale per il triennio 2020/2022 - Finanziamento
per interventi di bonifica e messa in sicurezza di siti contaminati
di rilevanza regionale - Modificazione della legge regionale n. 31
del 2007 in materia di gestione dei rifiuti - Determinazione
dell'entita' del tributo applicabile ai rifiuti speciali non
pericolosi ammessi allo smaltimento in discarica per inerti -
Prevista applicazione differenziata in ragione della provenienza,
nella misura pari a 10 euro per tonnellata se prodotti internamente
alla Regione e pari a 25,82 euro per tonnellata se provenienti da
fuori Regione.
- Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 11 febbraio 2020, n. 1
("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (Legge di
stabilita' regionale per il triennio 2020/2022). Modificazioni di
leggi regionali"), art. 38, comma 2.
(GU n.20 del 13-5-2020 )
Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui Uffici in Roma,
via dei Portoghesi, 12 e' domiciliato ex lege;
Contro la Regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del
presidente pro tempore, con sede in Aosta (AO) alla Piazza A.
Deffeyes n. 1, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 38 della legge regionale della Regione autonoma Valle
d'Aosta n. l dell'11 febbraio 2020 pubblicata sul B.U. della Regione
autonoma Valle d'Aosta n. 7 del 13 febbraio 2020 recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (Legge di
stabilita' regionale per il triennio 2020/2022). Modificazioni di
leggi regionali» come da delibera del Consiglio dei ministri in data
6 aprile 2020.
Sul B.U. della Regione autonoma Valle d'Aosta n. 7 del 13
febbraio 2020 e' stata pubblicata la legge regionale della Valle
d'Aosta n. 1 dell'11 febbraio 2020.
Per quanto in questa sede d'interesse, l'art. 38 della predetta
legge regionale, disposizione impugnata, cosi' dispone al comma 2:
«Art. 38 (Finanziamento per interventi di bonifica e messa in
sicurezza di siti contaminati di rilevanza regionale. Modificazione
della legge regionale 3 dicembre 2007, n. 31). - 1. ... (omissis)...
2. A decorrere dal 1° gennaio 2021 la Tabella di cui
all'allegato A della legge regionale n. 31/2007 e' sostituita dalla
seguente:
"Allegato A (art. 23, comma 1):
=======================================================
| Tipologia di rifiuto | Tributo €/ton |
+===================================+=================+
|Rifiuti inerti, come definiti | |
|all'art. 2, comma 1, lettera e), | |
|del decreto legislativo n. 36/2003,| |
|non soggetti a caratterizzazione | |
|analitica | 2,00** |
+-----------------------------------+-----------------+
|Rifiuti derivanti da attivita' da | |
|scavo (terre e rocce) rientranti | |
|nei valori limiti di cui alla | |
|Colonna A, tabella 1, allegata | |
|all'Allegato 5 al Titolo V della | |
|Parte IV del decreto legislativo n.| |
|152/2006 | 10,00** |
+-----------------------------------+-----------------+
|Rifiuti derivanti da attivita' da | |
|scavo (terre e rocce) rientranti | |
|nei valori limiti di cui alla | |
|Colonna B, tabella 1, allegata | |
|all'Allegato 5 al Titolo V della | |
|Parte IV del decreto legislativo n.| |
|152/2006 | 5,00** |
+-----------------------------------+-----------------+
|Rifiuti speciali assimilabili agli | |
|urbani |18,00 |
+-----------------------------------+-----------------+
|Rifiuti urbani da spazzamento delle| |
|strade | 5,17 |
+-----------------------------------+-----------------+
|Rifiuti speciali assimilabili agli | |
|urbani da spazzamento delle strade | 10,00 |
+-----------------------------------+-----------------+
|Sabbie da impianti di depurazione | |
|delle acque reflue urbane e | |
|assimilate | 5,17 |
+-----------------------------------+-----------------+
|Rifiuti speciali non pericolosi del| |
|settore metallurgico smaltiti in | |
|discariche per rifiuti non | |
|pericolosi | 5,17 |
+-----------------------------------+-----------------+
|Rifiuti speciali non pericolosi | |
|ammessi allo smaltimento in | |
|discariche per inerti prodotti in | |
|Regione | 10,00 |
+-----------------------------------+-----------------+
|Rifiuti speciali non pericolosi | |
|ammessi allo smaltimento in | |
|discarica per inerti provenienti da| |
|fuori Regione |25,82 |
+-----------------------------------+-----------------+
|Rifiuti urbani |18,00* |
+-----------------------------------+-----------------+
Per ogni tipologia di rifiuto conferita in discarica non
ricompresa in tabella si applica il valore massimo del tributo
previsto dalla normativa vigente.
* L'effettivo importo per i rifiuti urbani e' definito
annualmente a partire dall'importo base di 18,00 €/ton applicando la
maggiorazione o detrazione di cui all'art. 205 del decreto
legislativo n. 152/2006 sulla base della percentuale di raccolta
differenziata conseguita dal singolo SubATO
** per il conferimento e' consentito di applicare un rapporto di
conversione convenzionale peso/volume pari a 1,5 tonnellate per metro
cubo.".
3. ... (omissis)...».
Il Presidente del Consiglio ritiene che tale legge sia
censurabile nella disposizione supra indicata.
Propone pertanto questione di legittimita' costituzionale ai
sensi dell'art. 127, comma 1 Cost. per i seguenti
Motivi
1) Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. sotto
il profilo della violazione delle competenze statali in materia di
tutela dell'ambiente nonche' in relazione all'art. 3, comma 29, legge
n. 549/1995 (norma interposta) nonche' degli articoli 3, 41 e 120
Cost.
Come da costante giurisprudenza, la disciplina dei rifiuti,
riconducibile alla materia «tutela dell'ambiente» (sentenze numeri
28/2019, 215 e 150/2018 e 244/2016), appartiene alla competenza
esclusiva statale «spettando allo Stato l'adozione delle
determinazioni che rispondono ad esigenze di tutela uniformi» (da
ultimo sentenza n. 231/2019).
In detta materia, la disciplina statale «costituisce anche in
attuazione degli obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme e
si impone sull'intero territorio nazionale come un limite alla
disciplina che le regioni e le province autonome dettano in altre
materia di loro competenza, per evitare che esse deroghino al livello
di tutela ambientale stabilito dallo Stato (sentenze n. 314/2009,
62/2008 e 378/2007)» (sentenze numeri 58 e 180/2015).
L'art. 38, comma 2, sopra citato contrasta con la competenza
esclusiva statale in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» (art. 117, comma 2, lettera s). Cost.) materia
«trasversale» e «prevalente», che si impone integralmente nei
confronti delle regioni, anche ad autonomia speciale, che non possono
contraddirla, e a cui fa capo la disciplina dei rifiuti, spettando,
come visto, allo Stato, per costante giurisprudenza costituzionale,
la competenza a fissare livelli di tutela uniforme sull'intero
territorio nazionale.
Infatti, il carattere trasversale della materia della tutela
dell'ambiente, se da un lato legittima le regioni a provvedere
attraverso la propria legislazione esclusiva o concorrente in
relazione a temi che hanno riflessi sulla materia ambientale,
dall'altro non costituisce limite alla competenza esclusiva dello
Stato a stabilire regole omogenee nel territorio nazionale per
procedimenti e competenze che attengono alla tutela dell'ambiente e
alla salvaguardia del territorio (cfr. ex plurimis, sentenze n. 150 e
n. 151 del 2018).
L'art. 38, sotto la rubrica «Finanziamento per interventi di
bonifica e messa in sicurezza di siti contaminati di rilevanza
regionale. Modificazione alla legge regionale 3 dicembre 2007, n. 3»,
al comma 2 sostituisce, a decorrere dal 1° gennaio 2020, l'allegato A
alla legge regionale 3 dicembre 2007, n. 31 recante nuove
disposizioni in materia di rifiuti.
L'anzidetto allegato A, in ossequio a quanto previsto dall'art.
23 della legge regionale n. 31/2007, stabilisce gli importi per ogni
tonnellata metro cubo di rifiuto conferito in discarica ai fini del
calcolo dell'ammontare del tributo speciale per il deposito in
discarica dei rifiuti solidi, istituito ai sensi dell'art. 3, della
legge (statale) 28 dicembre 1995, n. 549 e posto in carico al
soggetto gestore dell'impianto di smaltimento con obbligo di rivalsa
nei confronti di colui che effettua lo smaltimento.
Dalla lettura del novellato allegato A, si evince che per la
medesima tipologia di rifiuti, ovvero «rifiuti speciali non
pericolosi ammessi allo smaltimento in discarica per inerti», la
regione applica sostanziali differenze se la provenienza del rifiuto
sia o meno extraregionale, prevedendo un valore pari a 10 euro/t
laddove la provenienza del rifiuto sia interna alla regione ed un
valore pari a 25,82 euro/t se invece i rifiuti sono di provenienza
extraregionale.
A tal riguardo, occorre evidenziare che i criteri determinativi
del tributo de quo sono stati stabiliti a livello statale dalla legge
28 dicembre 1995, n. 549, recante «Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica», il cui art. 3, comma 29 prevede che:
«29. L'ammontare dell'imposta e' fissato, con legge della
regione entro il 31 luglio di ogni anno per l'anno successivo, per
chilogrammo di rifiuti conferiti, in misura non inferiore ad euro
0,001 e non superiore ad euro 0,01 per i rifiuti ammissibili al
conferimento in discarica per i rifiuti inerti ai sensi dell'art. 2
del decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
13 marzo 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 67 del 21 marzo
2003; in misura non inferiore ad euro 0,00517 e non superiore ad euro
0,02582 per i rifiuti ammissibili ai conferimento in discarica per
rifiuti non pericolosi e pericolosi ai sensi degli articoli 3 e 4 del
medesimo decreto». - omissis -
La suddetta norma statale, quindi, in relazione ai rifiuti
ammissibili al conferimento in discarica per inerti, fissa
l'ammontare dell'imposta da applicare a livello regionale in misura
non inferiore ad 0,001 €/kg (pari ad 1 €/tonn ) e non superiore ad
0,01 €/kg (pari a 10 €/tonn.).
Da cio' deriva che la regione, nel rideterminare, con il
novellato allegato A alla legge regionale n. 31/2007, il valore del
tributo applicabile ai rifiuti speciali non pericolosi ammessi allo
smaltimento in discarica per inerti, risulta essersi discostata dai
criteri applicativi previsti dal suddetto art. 3, comma 29 della
legge n. 549 del 1995, prevedendo una tassazione piu' elevata
rispetto a quella consentita dalla legislazione statale (massimo 10
€/tonn.) per i rifiuti extraregione e ponendosi, pertanto, in
contrasto con essa.
Siffatta previsione, oltre a violare il suddetto parametro
statale interposto derivante legge n. 549 del 1995, si traduce di
fatto in una misura potenzialmente limitativa all'introduzione di
rifiuti speciali di provenienza extraregionale, con il conseguente
concretarsi di un ostacolo alla libera circolazione delle cose.
Trattasi di una imposizione tributaria superiore due volte e
mezza la misura massima prevista dal legislatore nazionale, che
colpisce la circolazione dei beni e che si appalesa di per se'
discriminatoria nei confronti di soggetti collocati fuori dal
territorio regionale.
Da cio' deriva il contrasto con i parametri di cui agli articoli
3, 41 e 120 Cost., atteso che la norma regionale censurata,
rispettivamente:
a. introduce un trattamento sfavorevole per le imprese
esercenti l'attivita' di smaltimento operanti al di fuori del
territorio regionale;
b. restringe la liberta' di iniziativa economica in assenza
di concrete e giustificate ragioni attinenti alla tutela della
sicurezza, della liberta' e della dignita' umana, valori che non
possono ritenersi posti in pericolo dall'attivita' di smaltimento
controllato e ambientalmente compatibile dei rifiuti;
c. introduce un ostacolo alla libera circolazione di cose tra
le regioni, senza che sussistano ragioni giustificatrici, neppure di
ordine sanitario o ambientale (cfr. sentenza n. 335 del 2001),
violando il vincolo generale imposto alle regioni dall'art. 120,
primo comma, Cost. che vieta ogni misura atta ad ostacolare «in
qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose fra
le regioni» (sentenze n. 10 del 2009 cit.; n. 164 del 2007, n. 247
del 2006, n. 62 del 2005 e n. 505 del 2002).
Si evidenzia al riguardo che in relazione proprio all'art. 120
Cost., al fine di valutare la ragionevolezza delle leggi regionali
che limitano i diritti con esso garantiti, ha precisato che
«occorre esaminare: a) se si sia in presenza di un valore
costituzionale in relazione al quale possano essere posti limiti alla
libera circolazione delle cose o degli animali; b) se, nell'ambito
del suddetto potere di limitazione, la regione possegga una
competenza che la legittimi a stabilire una disciplina differenziata
a tutela di interessi costituzionalmente affidati alla sua cura; c)
se il provvedimento adottato in attuazione del valore suindicato e
nell'esercizio della predetta competenza sia stato emanato nel
rispetto dei requisiti di legge e abbia un contenuto dispositivo
ragionevolmente commisurato al raggiungimento delle finalita'
giustificative dell'intervento limitativo della regione, cosi' da non
costituire in concreto un ostacolo arbitrario alla libera
circolazione delle cose fra regione e regione (sentenza n. 51 del
1991)».
Nel caso in esame appare evidente come non sussista alcuno dei
citati presupposti. Ed infatti, dalla relazione agli emendamenti
della II Commissione al DDLR 45/XV, emerge soltanto che il
legislatore regionale ha ritenuto «di dover aggiornare tali importi
[delle tariffe n.d.r.] cercando di incidere in particolare sul
tributo per il conferimento di rifiuti speciali in discariche per
rifiuti inerti in modo da scoraggiare tali conferimenti». (1)
2) Violazione degli articoli 117, secondo comma, lettera e), e 119
secondo comma Cost. sotto il profilo della violazione delle
competenze statali in materia di «sistema tributario» nonche' in
relazione all'art. 3, comma 29, legge n. 549/1995 e all'art. 8,
decreto legislativo n. 68/2011 (norme interposte) e agli articoli 2 e
3 dello Statuto regionale approvato con legge cost. 26 febbraio 1948,
n. 4.
Ulteriori profili di illegittimita' costituzionale della norma
regionale impugnata si rinvengono nella violazione degli articoli
117, secondo comma, lettera e), Cost., (che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato la materia del sistema tributario) e 119,
secondo comma, Cost. (che subordina la possibilita' per le regioni e
gli enti locali di stabilire ed applicare tributi ed entrate proprie
al rispetto dei principi (statali) di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario), in relazione alla legge n. 42 del
2009 e all'attuativo decreto legislativo n. 68 del 2011, recanti
principi fondamentali di finanza pubblica e che qui assumono valore
di parametri statali interposti.
Secondo costante orientamento della giurisprudenza
«la disciplina del tributo speciale per il deposito in
discarica dei rifiuti solidi rientra nella competenza esclusiva dello
Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e,
di conseguenza, l'esercizio della potesta' legislativa delle regioni
riguardo a tale tributo e' ammesso solo nei limiti consentiti dalla
legge statale. Si tratta, infatti, di un tributo che va considerato
statale e non gia' "proprio" della regione, nel senso di cui al
vigente art. 119 Cost., senza che in contrario rilevino ne'
l'attribuzione del gettito alle regioni ed alle province, ne' le
determinazioni espressamente attribuite alla legge regionale dalla
citata norma statale (sentenze n. 397 e n. 335 del 2005, concernenti
lo stesso tributo speciale ...» (sentenza n. 85/2017).
Non spetta, quindi, al legislatore regionale introdurre modifiche
alla normativa statale che non siano da essa espressamente consentite
(di qui la violazione dell'art. 119 Cost.) pena l'invasione della
competenza esclusiva in materia di tributi statali, trattandosi di
materia «sistema tributario...dello Stato» indicata nella lettera e)
dell'art. 117 Cost.
A tal riguardo nella sentenza n. 102/2008, la Corte ha affermato
che «le regioni a statuto ordinario sono assoggettate al duplice
limite costituito dall'obbligo di esercitare il proprio potere di
imposizione in coerenza con i principi fondamentali di coordinamento
e dal divieto di istituire o disciplinare tributi gia' istituiti da
legge statale o di stabilirne altri aventi lo stesso presupposto,
almeno fino all'emanazione della legislazione statale di
coordinamento» e che fino a quando la legge statale di coordinamento
non sara' emanata «e' vietato alle regioni di istituire e
disciplinare tributi propri aventi gli stessi presupposti dei tributi
dello Stato o di legiferare sui tributi esistenti istituiti e
regolati da leggi statali» (cfr. anche la sentenza n. 75/2006,
secondo la quale, in mancanza dei principi di coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario, che devono essere fissati
dal legislatore statale ai sensi dell'art. 119, secondo comma, Cost.,
alle regioni e' precluso ogni intervento legislativo sui tributi
erariali. Piu' di recente cfr. la sentenza n. 23/2010.
E' stato ancora precisato che
«come questa Corte ha gia' avuto modo di affermare, poiche'
non ammissibile, in materia tributaria, una piena esplicazione di
potesta' regionali autonome in carenza della fondamentale
legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento nazionale, si
deve tuttora ritenere preclusa alle regioni (se non nei limiti ad
esse gia' espressamente riconosciuti dalla legge statale) la potesta'
di legiferare sui tributi esistenti, istituiti e regolati da leggi
statali (cfr. ancora sentenze numeri 296/2003 e 297/2003): e per
converso si deve ritenere tuttora spettante al legislatore statale la
potesta' di dettare norme modificative, anche nel dettaglio, della
disciplina dei tributi locali esistenti» (sent. n. 37/2004).
Solo per le ipotesi di tributi propri aventi presupposti diversi
da quelli dei tributi statali, la Corte ha affermato sussistere il
potere delle regioni di stabilirli, in forza del quarto comma
dell'art. 117 Cost., anche in mancanza di un'apposita legge statale
di coordinamento, a condizione, pero', che essi, oltre ad essere in
armonia con la Costituzione, rispettino ugualmente i principi
dell'ordinamento tributario (sent. n. 102/2008 e in tal senso,
ancora, la sentenza n. 37/2004).
La fondamentale conseguenza della non attuazione del dettato
costituzionale e' che spetta ancora al legislatore statale la
potesta' di dettare nonne modificative, anche nel dettaglio,
relativamente a tributi, gia' regolati dallo Stato, anche se il
relativo gettito e' destinato alle regioni.
Dunque, fino a quando non sara' completato il processo
legislativo di coordinamento, e' da ritenere vietato alle regioni:
istituire e disciplinare tributi propri aventi gli stessi
presupposti dei tributi dello Stato;
legiferare sui tributi esistenti istituiti e regolati da
leggi statali;
legiferare in materia tributaria deducendo i principi di
coordinamento dalle norme attualmente in vigore, in attesa della
legge statale di coordinamento.
Detti principi sono da considerarsi validi anche a seguito
dell'entrata in vigore della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art.
119 della Costituzione), e dell'attuativo decreto legislativo 6
maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata
delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonche' di
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore
sanitario) in virtu' del quale (art. 8) dal 2013, sono stati
trasformati in tributi propri regionali un elenco di tributi da
ritenersi tassativo e che non comprende il tributo di conferimento in
discarica, disciplinato dalla legge regionale impugnata in modo
difforme rispetto alla disciplina di cui all'art. 3, comma 29, legge
n. 549/1995, costituente principio fondamentale ai sensi dell'art.
119 Cost. ex art. 3, comma 35, legge n. 549/1995.
In conclusione, la norma regionale censurata e' frutto
dell'illegittimo esercizio da parte della regione della propria
potesta' legislativa in una materia in cui lo Stato ha competenza
legislativa esclusiva.
Per tale motivo la disposizione regionale eccede anche dalle
competenze affidate alla Regione dallo Statuto speciale di autonomia
ex articoli 2 e 3 legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4.
In considerazione di quanto precede, l'art. 38, comma 2 deve
essere impugnato per violazione degli articoli 3, 41, 117, secondo
comma, lettere e) ed s), 119 e 120 Cost., in riferimento ai parametri
statali interposti dianzi citati.
(1) La relazione e' consultabile sul sito della Regione al seguente
indirizzo:
https://wdd.consiglio.vda.it/consiglio/ilaweb20.nsf/Atto.xsp/pub/
XV/2019/15144?lang=it&sc=3
P.Q.M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi e conseguentemente
annullare l'art. 38, comma 2, della legge regionale della Regione
autonoma della Valle d'Aosta n. 1 dell'11 febbraio 2020, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste (Legge di
stabilita' regionale per il triennio 2020/2022). Modificazioni di
leggi regionali» pubblicata sul B.U. Regione autonoma Valle d'Aosta
n. 7 del 13 febbraio 2020 come da delibera del Consiglio dei ministri
in data 6 aprile 2020, per i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
I. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 6
aprile 2020.
Roma, 9 aprile 2020
Il Vice Avvocato Generale dello Stato: De Bellis
L'Avvocato dello Stato: Peluso