N. 45 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 dicembre 2019
Ordinanza del 20 dicembre 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti da B.C. in proprio, e con B.M. n.q. di eredi di F.M. contro Comune di Montecompatri.. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Disposizioni in materia di definizione di illeciti edilizi - Cause ostative alla sanatoria edilizia - Non sanabilita' per le opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 e realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, su immobili vincolati da leggi statali e regionali. - Legge della Regione Lazio 8 novembre 2004, n. 12 (Disposizioni in materia di definizione di illeciti edilizi), art. 3, comma 1, lettera b).(GU n.21 del 20-5-2020 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO Sezione Seconda Quater Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 3864 del 2009, proposto da F. M. e proseguito dai suoi eredi B. C. e B. M. rappresentati e difesi dall'avvocato Andrea Bracone, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Quarto Grande n. 7; Contro: Comune di Montecompatri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carota Chinappi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Carlo Felice, 63; Sul ricorso numero di registro generale 3865 del 2009, proposto da: C. B. rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Bracone con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Quarto Grande n. 7; Contro: Comune di Montecompatri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carola Chinappi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Carlo Felice, 63; Per l'annullamento: quanto al ricorso n. 3864 del 2009: del provvedimento di diniego della domanda di condono edilizio avente prot. n. 3927 del 20 febbraio 2009 notificato alla signora M. F. in data 25 febbraio 2009; quanto al ricorso n. 3865 del 2009: del provvedimento di diniego della domanda di condono edilizio avente prot. n. 3931 del 20 febbraio 2009, notificato al signor C. B. in data 25 febbraio 2009; Visti i ricorsi e i relativi allegati; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 20 settembre 2019 la dott.ssa Diana Caminiti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; I motivi di ricorso e lo svolgimento del processo 1. Con i ricorsi di cui e' causa i ricorrenti in epigrafe indicati hanno impugnato i provvedimenti del Comune di Montecompatri, aventi rispettivamente prot. n. 3927 del 20 febbraio 2009 e prot. n. 3931 del 20 febbraio 2009, di' diniego delle domande di condono edilizio, notificati in data 25 febbraio 2009. 2. Gli atti gravati sono relativi ad istanze di condono ex legge n. 326/2003 e sono motivati sulla base del rilievo che le unita' immobiliari oggetto delle relative istanze, facenti parte di un unico edificio e situati rispettivamente al piano primo ed al piano terra, insistono in zona di interesse archeologico ai sensi dell'art. 41 delle norme del Piano territoriale paesistico regionale, adottato con delibera di G.R. n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2008; da cio' la non sanabilita' del medesimo immobile, ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera a) della legge regionale n. 12 del 8 novembre 2004 che stabilisce la non sanabilita' di tutte quelle opere realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali, dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, anche se realizzate prima dell'apposizione del vincolo. 2.1. Entrambe le domande oggetto degli atti di diniego, relative ad unita' immobiliari destinate ad abitazione dei richiedenti, risultano, come comprovato dagli atti di causa, presentate in data 7 dicembre 2004, integrate in data 25 ottobre 2005, con la produzione del certificato di idoneita' sismica ed infine in data 9 gennaio 2006 - per quanto concerne l'istanza presentata da F. M. e in data 23 maggio 2006 - per quanto concerne la pratica presentata da B. C. - con la produzione dell'attestazione di pagamento della terza rata degli oneri concessori. 3. A sostegno dei rispettivi ricorsi le parti ricorrenti hanno articolato, in quattro motivi di ricorso, identiche censure, deducendo: I) Eccesso di potere e travisamento delle circostanze di fatto. Nella prospettazione dei ricorrenti gli atti gravati sarebbero illegittimi laddove fra i motivi ostativi evidenzierebbero il mancato invio di documentazione essenziale ai fini istruttori, ai sensi dell'art. 4, comma 3 della legge regionale n. 12 del 2004, come richiesta dal Comune di Montecompatri. Cio' in quanto, secondo i ricorrenti, la perizia giurata cui fa riferimento la norma indicata era stata depositata ancor prima che la stessa venisse richiesta dal comune, ovvero in data 25 ottobre 2005. II) Eccesso di potere per difetto e/o carenza di istruttoria. Secondo i ricorrenti i provvedimenti gravati sarebbero affetti da deficit motivazionale, quanto alla generica ed asserita problematica inerente la cubatura dell'immobile e della superficie oggetto di calcolo per la determinazione dell'oblazione e degli oneri concessori, non avendo l'amministrazione provveduto a quantificare in maniera precisa e circostanziata l'ipotizzato eccesso di cubatura, come gia' evidenziato dai ricorrenti in sede di presentazione delle memorie inviate a seguito della comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza. III) Violazione e falsa applicazione dell'art. 2 della legge regionale n. 12/2004; Eccesso di potere per illegittimita' interna. Secondo i ricorrenti l'amministrazione comunale avrebbe errato nel rilevare l'eccesso di cubatura degli immobili di cui e' causa, deducendolo dalla cubatura considerata dai ricorrenti medesimi per il calcolo dell'oblazione e degli oneri concessori, in quanto non avrebbe considerato che le unita' immobiliari de quibus sarebbero l'unica residenza dei ricorrenti, per cui occorreva prendere in considerazione il disposto dell'art. 2 della legge regionale n. 12/2004 nella parte in cui fissa il limite di 900 metri cubi per l'immobile nel suo complesso, in relazione ad unita' immobiliari adibite a prima casa di abitazione del richiedente nel comune di residenza. I ricorrenti inoltre evidenziano che il tecnico, nel redigere la relazione di idoneita' sismica, aveva considerato nel calcolo il volume complessivo dell'immobile anche il piano interrato che invece, nella prospettazione attorea, non potrebbe essere preso in considerazione ai fini del calcolo delle superfici sanabili, come spazio costituente volume. IV) Violazione dell'art. 33, comma 1, legge n. 47/1985, del principio di non contraddittorieta' dei provvedimenti provenienti dalla medesima attivita' amministrativa, nonche' carente motivazione. Secondo i ricorrenti i provvedimenti rispettivamente gravati, aventi identica motivazione, sarebbero illegittimi nella parte in cui rilevano, quale ulteriore motivo di diniego della concessione del permesso di costruire in sanatoria, che gli immobili di cui e' causa insistono in zona archeologica ai sensi dell'art. 41 delle norme del Piano territoriale paesistico della Regione Lazio, adottato con delibera di G.R. n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2008, per cui l'area di cui e' causa era sottoposta a vincolo paesistico ed archeologico. Cio' in quanto, ad avviso dei ricorrenti, non potrebbe tenersi conto di un vincolo successivo, come nella specie, alla realizzazione del fabbricato, e pertanto le limitazioni scaturenti dal Piano paesistico regionale non potrebbero incidere sull'ammissibilita' delle domande di condono, oggetto di esame da parte dell'amministrazione comunale, precedenti rispetto all'entrata in vigore del Piano paesistico. Nella prospettazione attorea, aderendo alla tesi contraria, la sanabilita' o meno dell'abuso dipenderebbe dal momento in cui l'amministrazione competente abbia ad esaminare la domanda di condono; da cio' deriverebbe una disparita' di trattamento rispetto a quanti, pur avendo presentato domanda di condono, in relazione ad immobili siti nella medesima zona, abbiano ottenuto il permesso di costruire in sanatoria solo per il fatto che la loro domanda sia stata esitata prima dell'adozione del Piano paesistico regionale. Nella prospettazione attorea inoltre, secondo il costante orientamento giurisprudenziale in tema di condonabilita' degli abusi edilizi, dovrebbe trovare applicazione la disciplina dei vincoli esistenti al momento della commissione dell'abuso e non quella presente nel momento in cui si esamina la domanda di sanatoria; cio' sulla base del disposto dell'art. 33, comma 1, legge n. 47/1985, nella parte in cui testualmente specifica che l'inedificabilita' deve ricondursi a vincoli che siano stati imposti prima dell'esecuzione delle opere. Secondo i ricorrenti infatti l'art. 33 della legge n. 47 del 1985, al quale fa rinvio anche l'art. 32, comma 27 della legge n. 326/2003, dispone che sono insuscettibili di sanatoria le opere realizzate abusivamente, qualora siano in contrasto con vincoli archeologici, paesistici ed ambientali, sempre che questi comportino inedificabilita' e siano imposti prima dell'esecuzione delle opere suddette. Inoltre, a dire dei ricorrenti, i dinieghi gravati sarebbero comunque illegittimi avendo omesso di motivare in ordine all'effettiva incidenza delle opere abusive sui valori paesistici. 4. Si e' costituito il Comune di Montecompatri, instando per il rigetto del ricorso, sulla base del rilievo che motivo assorbente degli impugnati provvedimenti di diniego di condono sarebbe il vincolo discendente dal Piano territoriale paesistico della Regione Lazio, in forza della previsione dall'art. 3, comma 1, lettera b), legge regionale n. 12 dell'8 novembre 2004, la quale, come peraltro sostenuto dalla costante giurisprudenza, imporrebbe l'insanabilita' delle opere anche qualora realizzate prima dell'apposizione del vincolo archeologico e paesaggistico di cui all'art. 3 della citata legge regionale. Pertanto, nella prospettazione del comune, verrebbe in rilievo una norma piu' restrittiva rispetto a quella di cui all'art. 32, comma 27, lettera d) del decreto-legge n. 269/2003, convertito nella legge n. 326/2003, per cui dovrebbero essere presi in considerazione, al momento della decisione in ordine alle istanze di condono, anche i vincoli sopravvenuti, ex art. 3, comma 1, lettera b) della legge regionale n. 12 del 8 novembre 2004. 5. Il ricorso e' stato trattenuto in decisione all'esito dell'udienza, fissata per lo smaltimento dell'arretrato, del 20 settembre 2019, nella cui sede il legale di parte ricorrente ha affermato di avere avuto contezza della circostanza che in relazione allo stesso lotto di cui e' causa il comune aveva rilasciato permessi di costruire in sanatoria ex legge n. 326/2003, insistendo per l'accoglimento del ricorso alla luce di quanto argomentato in merito all'irrilevanza dei vincoli sopravvenuti rispetto alla realizzazione dell'immobile oggetto di sanatoria in quanto, a dire del ricorrente, argomentando diversamente, si farebbe dipendere la condonabilita' delle opere dal momento in cui l'amministrazione esamini la domanda di sanatoria. 6. In via preliminare, venendo in rilievo ricorsi senza dubbio connessi da un pulito di vista oggettivo, essendo tra l'altro gli atti di diniego gravati motivati sulla base dei medesimi rilievi e relativi al medesimo edificio, e soggettivo, va disposta la riunione dei ricorsi in epigrafe, ex art. 70 c.p.a.. Rilievo d'ufficio della questione di legittimita' costituzionale dell'art 3, comma 1, lettera b) della legge regionale Lazio n. 12 del 8 novembre 2004. 7. I provvedimenti gravati si fondano essenzialmente, come dedotto dal comune, sul rilievo dell'incondonabilita' delle opere di cui e' causa, in forza della previsione normativa di cui all'art. 3, comma 1, lettera b) della legge regionale Lazio n. 12 del 8 novembre 2004, essendo stata la zona di cui e' causa sottoposta a vincolo paesaggistico ed archeologico ai sensi dell'art. 41 delle norme del Piano territoriale paesistico della Regione Lazio, adottato con delibere di G.R. n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2008. Peraltro la Sezione ritiene che la cennata previsione normativa, di carattere speciale rispetto alla previsione nazionale di carattere generale di cui all'art. 32, comma 27 della legge n. 326/2003, sia costituzionalmente illegittima, secondo quanto di seguito osservato, ed intende pertanto sottoporre la stessa al sindacato della Corte costituzionale, per contrasto con gli articoli 3, 42, 97, 103 e 113 della Costituzione. Sulla rilevanza della questione di costituzionalita' dell'art. 3, comma 1, lettera b) della legge regionale Lazio n. 12 dell'8 novembre 2004. 8. La questione di costituzionalita' si presenta senza dubbio di carattere rilevante in quanto, come innanzi accennato, gli atti di diniego di sanatoria oggetto dell'odierno contenzioso, di identico tenore, sono essenzialmente motivati sulla base del profilo ostativo innanzi indicato, per cui si palesa irrilevante la disamina dei primi tre motivi di ricorso, riferiti ad ulteriori profili ostativi. 8.1. Ed invero deve in primo luogo ritenersi come gli ulteriori profili ostativi, contenuti nella comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, cui fanno riferimento i primi tre motivi di ricorso, non siano stati reiterati nella motivazione dei provvedimenti finali evincibile nella parte motiva introdotta dal considerato: «Considerato che alla luce del nuovo Piano territoriale paesistico della Regione Lazio, l'immobile in oggetto insiste in zona di interesse archeologico, ai sensi dell'art. 41 delle norme del Piano territoriale paesistico regionale adottato con delibera di G.R. n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre 2008, pertanto l'area e' sottoposta a vincolo paesistico ed archeologico...». 8.2. In ogni caso, ove anche si ritenesse che i gravati provvedimenti reiterino anche gli ulteriori motivi ostativi indicati nelle premesse del provvedimento ed introdotti da Visto/Vista, verrebbero al piu' in rilievo atti plurimotivati, essendo il motivo ostativo fondato sulla sussistenza del vincolo paesistico ed archeologico sull'area de qua e sull'incondonabilita' delle opere di cui e' causa, ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera b) della legge regionale Lazio n. 12 del 8 novembre 2004, idoneo da solo a sorreggere gli atti gravati, alla luce della costante interpretazione da parte della giurisprudenza di tale disposto normativo, da considerarsi diritto vivente, secondo la quale il legislatore regionale, nell'esercizio delle prerogative di cui e' attributario (C. cost. 196/04; 70/05; 71/05; 49/06) ha inteso introdurre, con l'art. 3 della legge regionale n. 12 del 2004, una disciplina di maggior rigore, rispetto alla disciplina nazionale, statuendo che «non sono comunque suscettibili di sanatoria», tra le altre fattispecie indicate in detta disposizione, «le opere di cui all'art. 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformita' del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali (....) nonche' a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali» (ex multis Tribunale amministrativo regionale Lazio Roma Sez. II bis, sentenza, 21 gennaio 2019, n. 795; Tribunale amministrativo regionale Lazio Roma Sez. II bis, 7 novembre 2018, n. 10730; Tribunale amministrativo regionale Lazio, Roma, Sez. II bis 17 febbraio 2015 n. 2705; Tribunale amministrativo regionale T.A.R. Lazio, II, 7 aprile 2014, n. 3755; id. 8 gennaio 2007, n. 52). Cio' posto, deve farsi applicazione del costante orientamento giurisprudenziale, costituente ius receptum, secondo il quale «Allorche' sia controversa la legittimita' di un provvedimento che si fondi su piu' ragioni di diritto tra loro indipendenti, l'accertamento dell'inattaccabilita' anche di una sola di essa vale a sorreggere il provvedimento stesso, si' che diventano, in sede processuale, inammissibili per carenza di interesse le doglianze fatte valere avverso le restanti ragioni, soccorrendo, infatti, al riguardo il consolidato principio secondo il quale, laddove una determinazione amministrativa di segno negativo tragga forza da una pluralita' di ragioni, ciascuna delle quali sia di per se' idonea a supportarla in modo autonomo, e' sufficiente che anche una sola di esse passi indenne alle censure mosse in sede giurisdizionale perche' il provvedimento nel suo complesso resti esente dall'annullamento» (ex multis Tribunale amministrativo regionale Napoli, (Campania) sez. III, 2 luglio 2019, n. 3644; in senso analogo Tribunale amministrativo regionale Trieste, (Friuli-Venezia Giulia) sez. I, 5 agosto 2019, n. 353; Tribunale amministrativo regionale Roma, (Lazio) sez. II, 5 giugno 2019, n. 7298; Tribunale amministrativo regionale Napoli, (Campania) sez. V, 13 aprile 2018, n. 2447, Tribunale amministrativo regionale Milano, (Lombardia) sez. II, 5 aprile 2017, n. 795). 8.3. Da cio' la rilevanza della questione di legittimita' costituzionale che inerisce al vaglio del quarto motivo di ricorso, in quanto l'amministrazione comunale, nel dare rilevanza al sopravvenuto vincolo archeologico e paesistico, ha fatto applicazione di tale disposto nomiativo, come costantemente interpretato dalla giurisprudenza. 9. Pertanto la questione di costituzionalita' si presenta di carattere dirimente in quanto il suo accoglimento comporterebbe l'accoglimento del ricorso, mentre, per converso, il suo rigetto, il rigetto del ricorso, non potendo giovare ai ricorrenti neppure quanto dedotto nel quarto motivo di ricorso in ordine al difetto di motivazione degli atti gravati, per mancata disamina dell'impatto sul paesaggio delle opere de quibus; cio' in quanto la giurisprudenza citata da parte ricorrente attiene ai vincoli di inedificabilita' relativa in relazione ai condoni ex lege 47/1985 ed ex lege 724/1994 e non puo' trovare applicazione ove, come nella specie, venga in rilievo un condono ex lege 326/2003. 9.1. Ed invero per i condoni ex lege 47/1985 ed ex lege 724/1994 rileva la differenza fra vincoli di inedificabilita' assoluta, rispetto ai quali l'esistenza del vincolo si rileva di per se' ostativa alla concessione del permesso di costruire in sanatoria, e vincoli di inedificabilita' relativa, come facilmente evincibile peraltro dal raffronto fra l'art. 32 della legge n. 47/85 (relativo ai vincoli di inedificabilita' relativa) e il successivo art. 33, relativo ai vincoli di inedificabilita' assoluta. Infatti, a norma dell'art. 32, il condono puo' essere rilasciato, previo parere favorevole delle amministrazioni preposto alla tutela del vincolo, che devono valutare l'impatto delle opere abusive sul contesto vincolato. 9.2. Di contro il vincolo comportante inedificabilita' delle aree si presenta ex se come ostativo rispetto all'accoglimento della domanda di condono, a norma del chiaro tenore letterale dell'art. l'art. 33 legge n. 47/1985 il quale prescrive che «Le opere di cui all'art. 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con seguenti vincoli, qualora questi comportino inedificabilita' e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse: a) vincoli imposti da leggi statali e regionali nonche' dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici; b) vincoli imposti da norme statali e regionali a difesa delle coste marine, lacuali e fluviali; c) vincoli imposti a tutela di interessi della difesa militare e della sicurezza interna; d) ogni altro vincolo che comporti la inedificabilita' delle aree». 9.3. Peraltro in base alla giurisprudenza del Consiglio di Stato rileva, anche per i condoni ex lege n. 47/1985 ed ex lege n. 724/1994, anche il vincolo sopravvenuto, non in senso ostativo, ma nel senso di richiedere comunque la necessita' del previo parere dell'autorita' preposta alla tutela del vincolo (Cfr ex multis Consiglio di Stato n. 05274/2013 secondo cui «Su tali temi la giurisprudenza di questo Consiglio si e' gia' pronunciata con specifici precedenti, puntuali al caso di specie, nel senso che: nel caso di sopravvenienza di un vincolo di protezione, l'autorita' competente ad esaminare l'istanza di condono, riconducibile ai primi due condoni, deve acquisire il parere della autorita' preposta alla tutela del «vincolo sopravvenuto», la quale deve pronunciarsi tenendo conto del quadro normativo vigente al momento in cui esercita i propri poteri consultivi (Adunanza plenaria, 22 luglio 1999, n. 20); il richiamato art. 32, comma 43-bis, ha soltanto disposto che le istanze di condono, presentate in base alle prime due leggi del 1985 e del 1994, continuano a dover essere esaminate sulla base della normativa sostanziale anteriore (piu' favorevole) a quella (piu' restriuiva) contenuta nella legge n. 326 del 2003 (sez. VI, 30 aprile 2013, n. 2367)». 10. Il disposto dell'art. 32, comma 27, lettera d) del decreto-legge n. 269/2003, convertito nella legge n. 326/2003, oltre a rinviare a quanto gia' previsto dai cennati art. 32 e 33 legge n. 47/1985, prevede che le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: «siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonche' dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformita' del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici». 10.1. Detto disposto normativo invero e' interpretato nel senso che assuma rilievo ostativo anche il vincolo di inedificabilita' relativo, come evidenziato dalla giurisprudenza secondo la quale «Per le istanze di condono presentate ai sensi delle leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del 1994, il vincolo di inedificabilita' rileva, ai sensi dell'art. 33 della legge n. 47 del 1985, in senso ostativo soltanto se di carattere assoluto, posto che gli effetti del vincolo di inedificabilita' relativa sono regolati, entro tale contesto normativo, dall'art. 32 della legge n. 47 del 1985. Il cosiddetto terzo condono, di cui all'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito in legge 24 novembre 2003, n. 326, invece, ha un oggetto piu' circoscritto cosi' da attribuire carattere ostativo alla sanatorio anche in presenza di vincoli che non comportino l'inedificabilita' assoluta» (Tribunale amministrativo regionale Campania Napoli Sez. VII, 17 marzo 2016, n. 1454). Ed invero in riferimento al terzo condono la giurisprudenza (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, sentenza n. 4007/2017) ha ulteriormente precisato che «Il combinato disposto dall'art. 32 della legge n. 47 del 1985 e del citato art. 32, comma 27, lettera D) del decreto-legge n. 269 del 2003 comporta infatti che, come nel caso di specie, se un abuso e' commesso su un bene vincolato non si puo' procedere al condono se ricorrono, insieme, talune circostanze: l'imposizione del vincolo di inedificabilita' precedente alla esecuzione delle opere; la realizzazione delle stesse in assenza o difformita' dal titolo edilizio; la non conformita' alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici»; (nello stesso senso, cfr. Cassazione pen., III, sentenza n. 40676/2016). La giurisprudenza amministrativa prevalente (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 2010, n. 3174; Tribunale amministrativo regionale Campania - Napoli, sez. III, 4 aprile 2012, n. 1612) ha pertanto interpretato il citato art. 32, comma 27 nel senso che esso escluda dalla sanatoria le opere abusive realizzate su aree caratterizzate da determinate tipologie di vincoli (in particolare, quelli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e della falde acquifere, dei beni ambientali e paesaggistici, nonche' dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali), subordinando peraltro detta esclusione a due condizioni costituite: a) dal fatto che il vincolo sia stato istituito prima dell'esecuzione delle opere abusive; b) dal fatto che le opere realizzate in assenza o in difformita' del titolo abilitativo risultino non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici. Ne consegue che in concreto - dovendo sussistere entrambe le condizioni per l'operativita' dell'esclusione - la sanatoria delle opere realizzate su aree vincolate e' consentita in due ipotesi, che operano disgiuntamente: e quindi nel caso che la realizzazione delle opere abusive sia avvenuta prima dell'imposizione dei vincoli; ovvero nel caso che le opere oggetto di sanatoria, benche' non assentite o difformi dal titolo abilitativo, risultino comunque conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici. Come evidenziato anche dalla Corte costituzionale (sentenza n. 117 del 2015) «Costituisce diritto vivente che, nell'ambito dei condoni aperti con le leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del 1994, essa rileva, ai sensi dell'art. 33 della legge n. 47 del 1985, soltanto se di carattere assoluto (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, 7 giugno-22 luglio 1999, n. 20), posto che gli effetti del vincolo di inedificabilita' relativa sono regolati, entro tale contesto normativo, dall'art. 32 della legge n. 47 del 1985. Diverso e' il caso del cosiddetto terzo condono, di cui all'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2003, n. 326, in relazione al quale questa Corte ha gia' rilevato che il suo oggetto e' "piu' circoscritto" (sentenza n. 225 del 2012), cosi' da attribuire carattere ostativo alla sanatorio anche in presenza di vincoli che non comportino l'inedificabilita' assoluta (sentenze n. 290 e n. 54 del 2009; ordinanza n. 150 del 2009)». Cio' posto, la Corte costituzionale con la sentenza n. 54 del 2009 e con l'ordinanza n. 150 del 2009 ha riconosciuto che la normativa regionale non ha il «potere di vanificare» i vincoli presidiati dall'art. 32, comma 27, lettera d), del decreto-legge n. 269 del 2003, quand'anche non comportanti inedificabilita' assoluta. 11. Il disposto normativo di cui ha fatto applicazione il comune resistente nell'adottare gli atti impugnati, ovvero l'art. 3, comma 1, lettera b), legge regionale n. 12/2004, e' ancora piu' restrittivo della noma nazionale di cui al citato art. 32, comma 27, lettera d), assegnando rilievo ostativo anche ai vincoli sopravvenuti. Lo stesso prevede infatti che «Fermo restando quanto previsto dall'art. 32, comma 27, del decreto-legge n. 269/2003 e successive modifiche, dall'art. 32 della legge n. 47/1985, come da ultimo modificato dall'art. 32, comma 43, del citato decreto-legge n. 269/2003, nonche' dall'art. 33 della legge n. 47/1985, non sono comunque suscettibili di sanatoria: b) le opere di cui all'art. 2, comma 1, realizzate, anche prima della opposizione del vincolo, in assenza o in difformita' del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei sin di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonche' a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali». Detto disposto normativo, invero nel fare riferimento espresso in senso ostativo all'esistenza di vincoli imposti successivamente alla realizzazione delle opere, come evincibile dal riferimento all'incondonabilita' delle opere realizzate anche prima dell'apposizione del vincolo, si pone come disposto ulteriormente limitativo della possibilita' di ricorso al terzo condono in riferimento alle aree, come nella specie, sottoposte a vincolo archeologico e paesistico. 11.1. Infatti come evidenziato dalla giurisprudenza di questo Tribunale amministrativo regionale (T.A.R. Lazio Roma Sez. II bis, sentenza, 21 gennaio 2019, n. 795) «Come chiarito dall'univoca giurisprudenza, la presenza del vincolo paesaggistico non comporta l'insanabilita' assoluta dell'opera in quanto "ai sensi dell'art. 32, comma 27 decreto-legge n. 269 del 2003, conv. dalla legge n. 326 del 2003, il condono delle opere realizzate su aree vincolate e' comunque ammissibile in due ipotesi, previste disgiuntamente, costituite a) dalla realizzazione delle opere abusive prima dell'imposizione dei vincoli b) dal fatto che le opere oggetto di sanatorio, benche' non assentite o difformi dal titolo abilitativo, risultino comunque conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (Tribunale amministrativo regionale Campania Napoli, sez. VII, 15 febbraio 2010, n. 940; Tribunale amministrativo regionale Liguria Genova, sei I, 1° febbraio 2010, n. 199), alla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 269 del 2003» (Tribunale amministrativo regionale Trentino Alto Adige Trento, sez. I, 7 gennaio 2010, n. 4). Vero e' che il legislatore regionale, nell'esercizio delle prerogative di cui e' attributario (C. Cost. 196/04; 70/05; 71/05; 49/06) ha inteso introdurre, con l'art. 3 della legge regionale n. 12 del 2004, una disciplina di maggior rigore, statuendo che «non sono comunque suscettibili di sanatoria», tra le altre fattispecie indicate in detta disposizione, «le opere di cui all'art. 2, comma 1, realizzate, anche prima della opposizione del vincolo, in assenza o in difformita' del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali (....) nonche' a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali». 11.2. La giurisprudenza di questo Tribunale amministrativo regionale nel dare rilievo, in conformita' peraltro al dato letterale della norma de qua, ai vincoli sopravvenuti alla realizzazione delle opere, invero non individua, ne' potrebbe in mancanza di un'indicazione in senso contrario nella norma che espressamente assegna rilievo al vincolo anche sopravvenuto, lo spatium temporis entro cui deve intervenire il vincolo ostativo alla concessione della sanatoria, per cui la stessa in virtu' del principio del tempus regit actum, non puo' che interpretarsi nel senso fatto proprio dal comune, ovvero della rilevanza di qualsiasi vincolo esistente al momento della decisione sull'istanza di sanatoria. Sulla non manifesta infondatezza della questione di costituzionalita' 12. Peraltro la Sezione intende sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'indicato disposto normativo, come costantemente interpretato dalla giurisprudenza di questo Tribunale amministrativo regionale ed in senso ancor piu' restrittivo, ovvero nel senso che il vincolo sopravvenuto si ponga come ostativo a prescindere dalla verifica della conformita' urbanistica dell'opera abusiva, qualora la stessa sia situata nei parchi o nelle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali, nonche' nei monumenti naturali, nei siti di importanza comunitaria o nelle zone a protezione speciale, dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, sez. VI, 02568 del 14 giugno 2016 di riforma della sentenza Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione II-bis n. 2705/2015): 12.1. Ed invero parte ricorrente non ha censurato la mancata verifica da parte dell'amministrazione comunale della conformita' o meno dell'opera di cui e' causa alla normativa urbanistica, per cui rispetto alla fattispecie di cui e' causa risulta irrilevante l'adesione all'interpretazione di tale disposto normativo fatta propria da questo Tribunale amministrativo regionale ovvero a quella, ancora piu' rigorosa, del Consiglio di Stato, riferibile alle opere site nei parchi o nelle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali, nonche' nei monumenti naturali, nei siti di importanza comunitaria o nelle zone a protezione speciale; ed invero entrambe le interpretazioni, in conformita' peraltro al dato letterale del disposto de quo, danno rilievo al vincolo sopravvenuto, senza precisare, ne' potrebbero, in mancanza di qualsiasi indicazione normativa, lo spatium temporis entro cui deve intervenire il vincolo, per cui deve ritenersi che la norma, cosi' come formulata, dia rilevanza a tutti i vincoli sopravvenuti, ovvero a quelli collocati nello spatium temporis esistente fra la data di realizzazione delle opere di realizzazione delle opere e la disamina dell'istanza di sanatoria da parte dell'amministrazione comunale. 13. Cio' posto, va evidenziato che, come innanzi precisato, se e' vero che il legislatore regionale, come sottolineato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 54 del 2009 e con l'ordinanza n. 150 del 2009, non ha il «potere di vanificare» i vincoli presidiati dall'art. 32, comma 27, lettera d), del decreto-legge n. 269 del 2003, quand'anche non comportanti inedificabilita' assoluta, il medesimo legislatore ben puo' nell'esercizio delle prerogative di cui e' attributario (C. cost. 196/04; 70/05; 71/05; 49/06) introdurre, come avvenuto nella specie, con l'art. 3 della legge regionale n. 12 del 2004, una disciplina di maggior rigore rispetto alla disciplina nazionale. 13.1. Peraltro, ad avviso del collegio, la scelta politica del legislatore regionale non puo' che avvenire, secondo un criterio che sia rispettoso del principio di ragionevolezza, compendiato nell'art. 3 della Costituzione, nonche' nel rispetto dei principi posti alla base dell'agere pubblico e presidiati dal principio costituzionale del buon andamento delle pubblica amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione. Detti principi non paiono rispettati dalla norma regionale della cui legittimita' costituzionale si dubita. Infatti se e' vero che alcun legittimo affidamento puo' vantare colui che realizza un'opera sine titulo, deve ritenersi che tale legittimo affidamento per contro ben possa sorgere allorquando venga introdotta una normativa condonistica, dovendo il soggetto che presenti una domanda di condono essere in grado di comprendere se la sua istanza sia suscettibile o meno di accoglimento, con un giudizio di prognosi postuma, sulla base della normativa vigente al momento dell'entrata in vigore di tale normativa condonistica, o al piu' di quella vigente al momento della presentazione della domanda. 13.2. In altri termini, al fine di ricondurre la norma a ragionevolezza, ai fini dell'accoglimento o meno della domanda di sanatoria, dovrebbe al piu' assegnarsi rilevanza ai vincoli esistenti al momento della presentazione della domanda medesima, che pertanto cristallizzerebbe lo stato di diritto rilevante ai fini della decisione. In tale prospettiva si e' invero mosso, sia pure con riferimento alla valutazione della conformita' urbanistica dell'opera, il legislatore nazionale, laddove, nel disciplinare all'art. 36 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 l'accertamento di conformita', ha previsto che debba essere valutata la doppia conformita', quella esistente al momento della realizzazione delle opere e quella esistente al momento della presentazione dell'istanza, con la conseguente irrilevanza delle modifiche alla normativa urbanistica intervenute dopo la presentazione dell'istanza. 13.2.1. In alternativa, come detto, potrebbe assegnarsi rilevanza ai vincoli esistenti al momento dell'entrata in vigore della normativa condonistica. 13.3. Per contro, la norma di cui e' causa, nel non precisare che hanno rilevanza solo i vincoli sopravvenuti entro la data di entrata in vigore della normativa condonistica o, al piu' tardi, entro la data di presentazione dell'istanza, si presenta, ad avviso del collegio, di dubbia costituzionalita'. Ne' potrebbe la norma essere interpretata in senso additivo, nella direzione auspicata dalla Sezione, al fine di ricondurla in senso costituzionalmente orientato, risolvendosi detta interpretazione in una vera e propria operazione di ortopedia giuridica, in contrasto con il fondamentale canone interpretativo «ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit». 13.4. Cio' posto, il collegio ritiene la questione di costituzionalita' della norma de qua, sollevata d'ufficio, non manifestamente infondata. 13.4.1. Infatti deve ritenersi in primo luogo violata la «clausola generale di ragionevolezza», quale criterio «onnipervasivo della misurazione della legalita' e della adeguatezza della scelta politica» ex art. 3 della Costituzione, atteso che alcun legittimo affidamento potrebbero nutrire i richiedenti il condono, nonostante il sopravvenire della normativa condonistica, in ordine all'accoglibilita' o meno della domanda di condono, non dipendendo la stessa dalla situazione giuridica esistente al momento dell'entrata in vigore della normativa condonistica, ovvero al momento della presentazione della domanda, ma da quella esistente al momento della sua esitazione. 13.4.2. Verrebbe pertanto leso anche il principio di certezza del diritto, del pari da ritenersi sotteso alla clausola generale di ragionevolezza di cui al citato art. 3, oltre che al principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione e alla giustiziabilita' degli atti delle pubblica amministrazione di cui agli articoli 103 e 113 della Costituzione. 13.4.3. Cio' senza considerare la disparita' di trattamento, lamentata da parte ricorrente nel quarto motivo di ricorso, posto che due domande di condono relative ad immobili ricadenti nella medesima zona e presentate in pari data potrebbero essere esitate in senso diverso a seconda del momento in cui l'amministrazione esamini le medesime domande, con la conseguenza che gli istanti potrebbero essere penalizzati dalla lunghezza dei tempi per la decisione sulle domande di condono, posto che si assegnerebbe rilevanza a tutti i vincoli sopravvenuti, anche dopo la presentazione della domanda di condono, sino al momento in cui l'amministrazione abbia ad esitare la medesima. Pertanto, anche avendo riguardo alla prospettata disparita' di trattamento, il disposto normativo di cui e' causa non si sottrarrebbe al fondato sospetto di incostituzionalita' ai sensi del combinato disposto di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione. 13.5. Peraltro, ad avviso della Sezione, la «clausola generale di ragionevolezza», quale criterio «onnipervasivo della misurazione della legalita' e della adeguatezza della scelta politica» ex art. 3 della Costituzione, risulta violata anche avendo riguardo alla gerarchia dei valori costituzionali. Infatti se e' pur vero che la tutela del Paesaggio assurge a principio fondamentale della Costituzione, sovraordinato pertanto al diritto di proprieta' privata, contemplato dall'art. 42 della Costituzione, e' anche vero che il giusto contemperato di tali valori costituzionali puo' essere ragionevolmente assicurato nel dare rilevanza alla situazione esistente al momento dell'entrata in vigore della normativo condonistica ovvero al momento della presentazione dell'istanza di condono, che pertanto dovrebbero cristallizzare la situazione giuridica rilevante ai fini dell'esitazione della domanda medesima. Tale contemperamento invero, ad avviso del Collegio, risulta tanto piu' necessario, ove, come nella specie, il vincolo sia sopravvenuto anche rispetto all'integrazione delle domande di condono e le stesse abbiano ad oggetto immobili destinati ad abitazione principale dei richiedenti, assicurando l'abitazione di residenza non solo gli interessi dei proprietari, ma anche la funzione sociale della proprieta'. Pertanto il disposto normativo di cui e' causa, nel dare rilevanza a tutti i vincoli sopravvenuti e pertanto, in mancanza di contrarie indicazioni, alla luce del principio tempus regiti actum, anche ai vincoli sopravvenuti rispetto alla presentazione della domanda di condono, si pone come irragionevolmente sacrificativi degli interessi degli istanti e pertanto del diritto di proprieta' privata, ex art. 42 della Costituzione, alla cui tutela deve intendersi preposta la normativa condonistica. 13.6. Dette considerazioni, ad avviso del collegio dovrebbero rimanere ferme anche avendo riguardo a quella giurisprudenza innanzi indicata (ex multis Consiglio di Stato n. 05274/2013, adunanza plenaria, 22 luglio 1999, n. 20) che, anche in relazione ai condoni ex lege n. 47/1985 ed ex lege n. 724/1994, ha ritenuto rilevanti i vincoli sopravvenuti rispetto alla realizzazione delle opere, dando rilevanza alla situazione esistente al momento dell'esitazione della domanda di condono - e non alla data della sua presentazione - posto che la stessa non assegna rilevanza assoluta in senso ostativo al sopravvenire di tali vincoli, ma ritiene che nell'esitare le domande di condono l'autorita' preposta alla tutela del vincolo debba valutare, ex art. 32 legge n. 47/1985, la compatibilita' o meno dell'opera con il vincolo. 13.6.1. Per contro la norma di cui e' causa si pone come ostativa in senso assoluto all'accoglibilita' della domanda di condono, prescindendo dalla disamina dell'impatto dell'opera sul contesto vincolato, imponendo, anche da questo punto di vista, un irragionevole sacrificio del diritto di proprieta' privata senza il suo giusto e dovuto contemperamento con la tutela del paesaggio. 14. Cio' posto, in considerazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione di costituzionalita' della previsione dell'art. 3, comma 1, lettera b) della legge regionale Lazio n. 12 dell'8 novembre 2004, il presente giudizio va sospeso e gli atti processuali trasmessi alla Corte costituzionale.
P.Q.M. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), riuniti preliminarmente i ricorsi in epigrafe indicati, Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera b) legge regionale Lazio n. 12 dell'8 novembre 2004, con riferimento agli articoli 3, 42, 97, 103 e 113 della Costituzione; Dispone pertanto la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Sospende il giudizio in corso; Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza venga notificata alle parti in causa ed al Presidente della giunta regionale del Lazio nonche' comunicata al Presidente del Consiglio regionale; Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignita' della parte interessata, manda alla segreteria di procedere all'oscuramento delle generalita' delle persone fisiche indicate in sentenza. Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2019 con l'intervento dei magistrati: Elena Stanizzi, Presidente; Michelangelo Francavilla, consigliere; Diana Caminiti, Consigliere, estensore. Il Presidente: Stanizzi L'estensore: Caminiti