N. 46 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 maggio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 maggio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente (Tutela dell') - Norme della Regione Lazio - Semplificazioni procedimentali in materia di varianti urbanistiche - Modifiche alla legge regionale n. 36 del 1987 - Razionalizzazione, semplificazione ed ottimizzazione dei procedimenti di approvazione delle varianti urbanistiche e dei piani attuativi. Ambiente (Tutela dell') - Norme della Regione Lazio - Semplificazione istruttoria per l'approvazione degli strumenti urbanistici generali e dei piani attuativi - Modifiche alla legge regionale n. 38 del 1999 - Trasformazioni urbanistiche in zona agricola - Previsione che la produzione delle energie rinnovabili rientri nel novero delle attivita' multimprenditoriali consentite. Ambiente (Tutela dell') - Norme della Regione Lazio - Semplificazione istruttoria per l'approvazione degli strumenti urbanistici generali e dei piani attuativi - Modifiche alla legge regionale n. 38 del 1999 - Disposizioni relative all'edificazione in zona agricola, ai piani di utilizzazioni aziendali e a quelli per le attivita' multimprenditoriali - Consentita realizzazione di manufatti connessi alle attivita' agricole, con ampliamento delle relative categorie, mediante il riferimento alle attivita' agricole tradizionali, connesse e compatibili. Ambiente (Tutela dell') - Norme della Regione Lazio - Riordino dei procedimenti amministrativi concernenti concessioni su beni demaniali e non demaniali regionali - Funzioni dei Comuni - Rilascio delle concessioni dei beni del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalita' diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia, ivi compresi i porti turistici, gli approdi turistici ed i punti di ormeggio nel rispetto di quanto stabilito dai piani di utilizzazione degli arenili (PUA) regionali e comunali. Ambiente (Tutela dell') - Norme della Regione Lazio - Disposizioni di semplificazione in materia ambientale - Tutela delle foreste vetuste e delle faggete depresse - Modificazione della definizione di faggeta depressa - Abbassamento della quota, da 800 m s.l.m. a 300 m s.l.m., al di sotto della quale gli ecosistemi forestali governati a fustaia a prevalenza di faggio sono definiti tali - Divieto di utilizzazione per attivita' produttive. Ambiente (Tutela dell') - Norme della Regione Lazio - Disposizioni di semplificazione in materia ambientale - Anticipazione dell'autorizzazione paesaggistica ai piani di gestione e assestamento forestale e al piano poliennale di taglio, ove siano previsti interventi su beni tutelati. Ambiente (Tutela dell') - Norme della Regione Lazio - Disposizioni di semplificazione in materia ambientale - Localizzazione di impianti fotovoltaici in zona agricola - Programmazione della produzione di energia da fonti rinnovabili e del risparmio energetico in agricoltura per le zone omogenee "E" di cui al decreto ministeriale n. 1444 del 1968, prevista dal piano energetico regionale (PER) in coordinamento con il piano agricolo regionale (PAR) - Individuazione delle aree idonee all'installazione delle diverse tipologie di impianti energetici e i limiti del relativo dimensionamento - Consentita produzione di energia da fonti rinnovabili, in attesa del PER. - Legge della Regione Lazio 27 febbraio 2020, n. 1 (Misure per lo sviluppo economico, l'attrattivita' degli investimenti e la semplificazione), artt. 5; 6, comma 1, lettere b), c), d) ed e); 7, comma 7, lettera c); 9, comma 9, lettera d), numero 1), e comma 16; e 10, comma 11.(GU n.22 del 27-5-2020 )
Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura Generale dello Stato (c.f. 80224030587; Pec per il
ricevimento degli atti ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i
cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12 legalmente domicilia;
Contro la Regione Lazio (c.f. 80143490581), in persona del
Presidente pro tempore, con sede in Roma - via Rosa Raimondi
Garibaldi n. 7, CAP 00145;
Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale della legge
Regione Lazio 27 febbraio 2020, n. 1, pubblicata nel B.U.R. n. 17 -
Supplemento 2, del 27 febbraio 2020, recante: «Misure per lo sviluppo
economico, l'attrattivita' degli investimenti e la semplificazione»,
limitatamente agli articoli 5; 6, comma 1, lett. b), c) d) ed e); 7,
comma 7, lett. c); 9, comma 9, lett. d) n. 1) e comma 16; 10, comma
11, come da delibera del Consiglio dei ministri del 24 aprile 2020.
Nel B.U.R. n. 17 del 27 febbraio 2020, supplemento 2, e' stata
pubblicata la legge regionale Lazio 27 febbraio 2020 n. 1 recante
«Misure per lo sviluppo economico, l'attrattivita' degli investimenti
e la semplificazione».
Il Governo ritiene che tale legge sia censurabile nelle
disposizioni supra indicate.
Propone pertanto questione di legittimita' costituzionale ai
sensi dell'art. 127 comma 1 Cost. per i seguenti
Motivi
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 5, della legge Regione
Lazio 27 febbraio 2020, n. 1, per contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lett. s) Cost., in riferimento agli articoli 143 e 145, del
Codice dei Beni Culturali di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (norme interposte).
La legge della regione Lazio n. 1 del 2020, all'art. 5, reca
alcune disposizioni contrastanti con la competenza esclusiva statale
in materia di tutela dei beni culturali (art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.)., e con le disposizioni del Codice dei Beni
Culturali, decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
Nel dettaglio.
L'art. 5, e' rubricato espressamente «Semplificazioni
procedimentali in materia di varianti urbanistiche». Modifiche alla
legge regionale 2 luglio 1987, n. 36 «Norme in materia di attivita'
urbanistico - edilizia e snellimento delle procedure» e alla legge
regionale 18 luglio 2017, n. 7 «Disposizioni per la rigenerazione
urbana e per il recupero edilizio» e successive modifiche».
La disposizione e' illegittima costituzionalmente in quanto
apporta modifiche alla disciplina dei procedimenti di approvazione
delle varianti urbanistiche e dei piani attuativi dello strumento
urbanistico generale, ponendosi in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in ordine alla tutela dell'ambiente e dei
beni culturali, in quanto non in linea con le disposizioni dettate in
materia dal Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
In particolare, nel testo della norma non vi e' alcun richiamo,
ne' alle procedure di adeguamento e conformazione degli strumenti
urbanistici al Piano paesaggistico, ne' alla partecipazione del
Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali e per il Turismo al
procedimento di conformazione e adeguamento, che la Regione deve
obbligatoriamente assicurare ai sensi dell'art. 145, commi 4 e 5, del
Codice dei beni culturali e del paesaggio.
In tale quadro regolatorio della pianificazione territoriale, in
particolare, una posizione di assoluta preminenza e' attribuita al
Piano paesaggistico, approvato sulla base dell'intesa tra lo Stato e
la Regione.
Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma 3, del Codice sanciscono
infatti l'inderogabilita' delle previsioni del predetto strumento da
parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di
sviluppo economico e la loro cogenza rispetto agli strumenti
urbanistici, nonche' l'immediata prevalenza del piano paesaggistico
su ogni altro atto della pianificazione territoriale e urbanistica.
La sovraordinazione del piano paesaggistico e' gia' stata
riconosciuta dalla giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, che ha
avuto modo di affermare che «sul territorio vengono a gravare piu'
interessi pubblici: da un lato, quelli concernenti la conservazione
ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo
Stato, in base all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.;
dall'altro, quelli riguardanti il governo del territorio e la
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del
territorio), che sono affidati, in virtu' del terzo comma dello
stesso art. 117, alla competenza concorrente dello Stato e delle
Regioni. In definitiva, si «tratta di due tipi di tutela, che ben
possono essere coordinati fra loro, ma che debbono necessariamente
restare distinti» (cosi' la citata sentenza n. 367 del 2007). Ne
consegue, sul piano del riparto di competenze tra Stato e Regione in
materia di paesaggio, la «separatezza tra pianificazione territoriale
ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica dall'altro»,
prevalendo, comunque, «l'impronta unitaria della pianificazione
paesaggistica» (sentenza n. 182 del 2006). E' in siffatta piu' ampia
prospettiva che, dunque, si colloca il principio della "gerarchia"
degli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali,
espresso dall'art. 145 del decreto legislativo n. 42 del 2004».
(cosi' Corte cost. n. 180 del 2008; in senso conforme gia' la
sentenza n. 367 del 2007).
Orbene, in tale disegno normativo, si colloca la previsione
secondo la quale la verifica della coerenza con il piano
paesaggistico degli altri strumenti di pianificazione deve
necessariamente avvenire con la partecipazione dei competenti organi
del Ministero.
L'art. 145, comma 5, del Codice stabilisce, infatti, che «La
Regione disciplina il procedimento di conformazione ed adeguamento
degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione
paesaggistica, assicurando la partecipazione degli organi
ministeriali al procedimento medesimo».
Tale riferimento procedimentale, ma con risvolti evidentemente
sostanziali, costituisce un vincolo cogente ed imprescindibile, nella
disciplina dell'intera materia.
E' infatti costante nella giurisprudenza di codesta Corte il
riferimento alla necessita' della pianificazione condivisa, in tali
fattispecie. In particolare, con la sentenza n. 178/2018, si e'
espressamente affermata l'illegittimita' costituzionale di una
normativa regionale avente ad oggetto modifiche al vincolo di
integrale di conservazione di singoli caratteri naturalistici,
storico-morfologici, per taluni interventi. poiche' «La resistente ha
proceduto in modo unilaterale e non attraverso la pianificazione
condivisa conformemente ai parametri interposti indicati, cui e'
riconosciuto il rango di norme di grande riforma economico-sociale;
in ogni caso, in presenza di piu' competenze - quella dello Stato in
materia ambientale, e quella della resistente in materia di edilizia
ed urbanistica, cosi' intrecciate ed interdipendenti in relazione
alla fattispecie in esame - la concertazione legislativa ed
amministrativa risulta indefettibile».
E ancora si e' affermato che le disposizioni del Codice dei beni
culturali e del paesaggio si impongono al rispetto del legislatore
Regionale, anche in considerazione della loro natura di norme di
grande riforma economico-sociale (sentenze n. 210 del 2014 e n. 51
del 2006). Detto rispetto comporta, tra l'altro, che le Regioni non
possono assumere, unilateralmente, decisioni che liberino dal vincolo
ambientale porzioni del territorio.
«Il modello procedimentale che permette la conciliazione degli
interessi in gioco e la coesistenza dei due ambiti di competenza
legislativa statale e regionale e' quello che prevede la previa
istruttoria e il previo coinvolgimento dello Stato nella decisione di
sottrarre eventualmente alla pianificazione ambientale beni che,
almeno in astratto, ne fanno "naturalmente" parte. (Corte cost. sent.
103/17).
La norma regionale, che tale vincolo
"concertativo-procedimentale" ha mancato di richiamare,
sostanzialmente superandolo (rectius: "elidendolo"), risulta pertanto
costituzionalmente illegittima.
Oltre quanto precede, nelle disposizioni impugnate manca un
rinvio alle procedure di adeguamento e conformazione degli strumenti
urbanistici comunali al PTPR, cosi' come disciplinate dall'art. 65
delle Norme di Piano, oggetto della deliberazione del Consiglio
regionale del Lazio n. 5 del 2019, di approvazione del «Piano
territoriale paesistico regionale (PTPR)», pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Lazio il 13 febbraio 2020.
A tal proposito, va evidenziato che le predette Norme di Piano,
compreso l'art. 65, proprio laddove unilateralmente modificate dalla
Regione Lazio rispetto alla precedente versione concordata con il
Ministero, sono gia' state sottoposte al vaglio di codesta Ecc.ma
Corte costituzionale (con conflitto di attribuzione ai sensi
dell'art. 134 Cost., avente ad oggetto la predetta deliberazione con
la quale la Regione Lazio ha illegittimamente approvato in via
unilaterale i PTPR), perche' ritenute violative del principio di
rilievo costituzionale di copianificazione paesaggistica obbligatoria
(costante nella giurisprudenza sopra richiamata), che, anche sotto
tale ulteriore profilo, viene violato dalla norma in esame.
La ripresa dei lavori di copianificazione tra la Regione e il
Ministero, successivamente alla deliberazione n. 5 citata, ha
comunque consentito l'elaborazione di un nuovo testo normativo,
comprensivo anche dell'art. 65, confluito come Allegato alla proposta
di deliberazione consiliare n. 42 del 2020 formulata dalla Giunta
regionale. Per assicurare la legittimita' costituzionale della
disciplina regionale nella materia de qua e' quindi necessario che si
faccia riferimento a tale ultima formulazione, condivisa con il
Ministero e coerente con l'impianto del Codice dei beni culturali e
del paesaggio.
2. Illegittimita' dell'art. 6, comma 1, lett. b), c), d) ed e), per
violazione degli articoli 9 e 117, secondo comma, lett. s), della
Costituzione, con riferimento agli artt. 20, 21, 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio (norme interposte).
Illegittimo risulta anche l'art. 6 rubricato «Semplificazione
istruttoria per l'approvazione degli strumenti urbanistici generali e
dei piani attuativi. Modifiche alla legge regionale 22 dicembre 1999,
n. 38 "Norme sul governo del territorio" e successive modifiche».
In particolare, il comma 1, lett. b), di tale articolo,
sostituisce il comma 2, dell'art. 54, della legge n. 38 del 1999, che
disciplina le trasformazioni urbanistiche in zona agricola.
Per effetto della novella, il predetto comma 2 assume la seguente
formulazione: «Nel rispetto degli articoli 55, 57 e 57-bis e dei
regolamenti ivi previsti, nelle zone agricole sono consentite le
attivita' rurali aziendali come individuate all'art. 2 della legge
regionale n. 14/2006, comprensive delle attivita' multimprenditoriali
individuate dal medesimo art. 2. Rientrano nelle attivita'
multimprenditoriali le seguenti attivita':
a) turismo rurale;
b) trasformazione e vendita diretta dei prodotti derivanti
dall'esercizio delle attivita' agricole tradizionali;
c) ristorazione e degustazione dei prodotti tipici derivanti
dall'esercizio delle attivita' agricole tradizionali;
d) attivita' culturali, didattiche sociali, ricreative,
sportive e terapeutico - riabilitative;
e) accoglienza ed assistenza degli animali;
f) produzione delle energie rinnovabili.».
L'attivita' di «produzione delle energie rinnovabili» viene,
quindi, espressamente inclusa tra le attivita' «multimprenditoriali»,
generalmente consentite in zona agricola.
In tal modo, la Regione Lazio amplia significativamente le
categorie delle attivita' ritenute "compatibili" con il territorio
rurale, con la finalita' di agevolare l'utilizzo del territorio
agricolo per la produzione di energia da fonti rinnovabili; tuttavia,
cio' avviene prescindendo da una valutazione sulla effettiva
capacita' produttiva e vocazione culturale del territorio, oltre che
dai suoi valori paesaggistici.
Gia' in altre occasioni, codesta Corte aveva avuto modo di
affermare (in fattispecie similari, sentenza n. 103/17) la
sussistenza di un generale «favor per la conservazione della
destinazione pubblica», strettamente legato alla «connessione
inestricabile dei profili economici, sociali e ambientali; con la
conseguenza che ogni ipotesi di cambio di "classificazione"» deve
assolutamente soggiacere al meccanismo concertativo.
La modifica normativa qui contestata, invece, consente in
concreto una vera e propria riconversione funzionale di ampie
porzioni (anche centinaia di ettari) di territorio da agricolo a
industriale, al di la' di qualsiasi strumento di pianificazione di
settore, e pertanto in assenza di una effettiva, preventiva, mirata e
necessaria programmazione degli interventi di trasformazione del
territorio regionale, da compiersi in prima istanza nel piano
paesaggistico regionale.
La norma, infatti, omette l'imprescindibile espresso richiamo
alla necessita' di adeguarsi alle previsioni della pianificazione
paesaggistica, previamente condivisa mediante intesa con lo Stato,
oltre che del PER e delle altre leggi regionali.
In assenza di tale richiamo, la normativa regionale deve
ritenersi illegittima, in quanto violativa della sfera di competenza
esclusiva riservata allo Stato, ex art. 117, secondo comma, lett. s),
della Costituzione (rispetto al quale le disposizioni degli articoli
135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio
costituiscono norme interposte).
Con l'ulteriore diretta ed inevitabile conseguenza di
pregiudicare l'interesse costituzionale alla tutela del paesaggio, in
violazione dell'art. 9 della Costituzione, che costituisce valore
primario e assoluto (Corte cost. 367 del 2007).
Al riguardo, codesta Corte ha avuto modo di precisare, in termini
generali, che: "Sul territorio (...) «vengono a trovarsi di fronte» -
tra gli altri - «due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla
conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla
fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni» (sentenza n.
367 del 2007, punto 7.1 del Considerato in diritto). Fermo restando
che la tutela del paesaggio e quella del territorio sono
necessariamente distinte, rientra nella competenza legislativa
statale stabilire la linea di distinzione tra le ipotesi di nuova
costruzione e quelle degli altri interventi edilizi. Se il
legislatore regionale potesse definire a propria discrezione tale
linea, la conseguente difformita' normativa che si avrebbe tra le
varie Regioni produrrebbe rilevanti ricadute sul «paesaggio [...]
della Nazione» (art. 9 Cost.), inteso come «aspetto del territorio,
per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che e' di per
se' un valore costituzionale» (sentenza n. 367 del 2007), e sulla sua
tutela" (sentenza n. 309 del 2011).
La disciplina regionale censurata, invece, prevedendo in modo
generalizzato la possibile destinazione di aree agricole alla
produzione di energie rinnovabili, pretermette il ruolo proprio del
piano paesaggistico nell'individuazione degli usi compatibili (o non
compatibili) con i beni soggetti a tutela paesaggistica.
Le disposizioni contrastano, nello specifico, con la scelta del
legislatore statale di rimettere alla pianificazione la disciplina
d'uso dei beni paesaggistici (c.d. vestizione dei vincoli), ai fini
dell'autorizzazione degli interventi: scelta esplicitata negli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturale e del
paesaggio, costituenti norme interposte rispetto al parametro
costituzionale di cui agli articoli 9 e 117, secondo comma, lett. s),
della Costituzione.
A questo proposito, la parte III del Codice dei beni culturali
(dedicata a i beni paesaggistici) delinea un sistema organico di
tutela del paesaggio (come bene di rango costituzionale), inserendo i
tradizionali strumenti del provvedimento impositivo del vincolo e
dell'autorizzazione paesaggistica nel quadro della pianificazione
paesaggistica del territorio, che deve essere elaborata concordemente
da Stato e Regione.
Tale pianificazione concordata prevede, per ciascuna area
tutelata, le cd. prescrizioni d'uso (e cioe' i criteri di gestione
del vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria) e stabilisce
la tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate,
nonche' le condizioni delle eventuali trasformazioni.
Il legislatore nazionale, nell'esercizio della potesta'
legislativa esclusiva in materia, ha assegnato al piano paesaggistico
una posizione di assoluta preminenza nel contesto della
pianificazione territoriale. Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma
3, del Codice di settore sanciscono, infatti, l'inderogabilita' delle
previsioni del predetto strumento da parte di piani, programmi e
progetti nazionali o regionali di sviluppo economico e la loro
cogenza rispetto agli strumenti urbanistici, nonche', come gia' sopra
evidenziato, l'immediata prevalenza del piano paesaggistico su ogni
altro atto della pianificazione territoriale e urbanistica.
Dispone espressamente l'art. 145 comma 3 che «Le previsioni dei
piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono
derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti
urbanistici dei comuni, delle citta' metropolitane e delle province,
sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi
eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono
norme di salvaguardia applicabili in attesa dell'adeguamento degli
strumenti urbanistici e sono altresi' vincolanti per gli interventi
settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le
disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle
disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza
territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli
degli enti gestori delle aree naturali protette».
E la giurisprudenza di codesta Corte ha affermato "sul piano del
riparto di competenze tra Stato e Regione in materia di paesaggio, la
«separatezza tra pianificazione territoriale ed urbanistica, da un
lato, e tutela paesaggistica dall'altro», prevalendo, comunque,
«l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica" (sentenza n.
182 del 2006 e n. 180 del 2008, cit.).
La disposizione regionale in esame, pertanto, si pone in
conflitto con la normativa statale, laddove consente trasformazioni
del territorio agricolo, anche paesaggisticamente vincolato, in
contrasto con la vocazione naturale del territorio e a discapito
della sua conservazione e integrita', senza richiamare espressamente
la disciplina dettata al riguardo dal piano paesaggistico.
Cio' posto, va anche evidenziato come la Regione Lazio sia a
tutt'oggi priva di un piano paesaggistico concordato con il
Ministero. La Regione, come gia' rilevato, con la delibera del
Consiglio regionale n. 5 del 2019 (oggetto di impugnativa da parte
del Governo davanti a codesta Ecc.ma Corte) ha approvato
unilateralmente un piano, in violazione dei principi sopra richiamati
principio di leale collaborazione, in quanto da tempo erano in corso
i lavori di co-pianificazione con il Ministero. Con la pubblicazione
di tale deliberazione, in data 13 febbraio 2020, nel Bollettino
regionale, tale piano ha assunto piena efficacia nel territorio
regionale, ancorche', medio tempore, i lavori di co-pianificazione
erano ripresi e avevano portato all'elaborazione di un nuovo testo
condiviso, allo stato non approvato dal Consiglio regionale.
Anche alla luce della mancanza, nel territorio regionale, di un
piano paesaggistico oggetto di pianificazione congiunta con il
Ministero, quindi, la disciplina introdotta dalla legge regionale
impugnata avrebbe dovuto, a maggior ragione, espressamente
subordinare l'applicabilita' delle previsioni in materia di
localizzazione di impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili in aree agricole, alla previa definizione di un quadro di
regole condiviso con il Ministero nell'ambito della pianificazione
paesaggistica. Cio' anzitutto allo scopo di evitare che, in sede di
rilascio delle autorizzazioni, le singole trasformazioni vengano
valutate singolarmente, omettendo di considerare complessivamente il
contesto ambientale paesaggistico, la cui tutela e' specificamente
demandata dal legislatore nazionale proprio al piano paesaggistico.
Sul punto, va ribadito che codesta Corte ha da tempo affermato
l'esistenza di un vero e proprio obbligo, costituente un principio
inderogabile della legislazione statale, di elaborazione congiunta
del piano paesaggistico, con riferimento ai beni vincolati (Corte
cost. n. 86 del 2019) e ha rimarcato che l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica «e' assunta a valore imprescindibile,
non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un
intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto
della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici
sull'intero territorio nazionale» (Corte cost., n. 182 del 2006; cfr.
anche la sentenza n. 272 del 2009).
La disposizione regionale censurata si pone in contrasto con tali
principi, in quanto, di fatto, prescinde dal piano paesaggistico, nei
termini sopra indicati.
L'art. 6 della legge regionale in esame risulta, quindi,
costituzionalmente illegittimo laddove, nel disciplinare le attivita'
"multimprenditoriali" consentite in zona agricola e nel prevedere,
tra queste, espressamente la produzione delle energie rinnovabili,
richiama soltanto il rispetto della normativa regionale, ma non
prevede analoga clausola in favore del piano paesaggistico (frutto di
elaborazione congiunta con il Ministero), ai sensi degli articoli
135, comma 1, e 143, comma 2, del Codice di settore.
In particolare, la suddetta disposizione si pone in contrasto con
la potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela
del paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma, lett. s), della
Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Da quanto precede, inoltre, deriva ulteriormente la violazione
dell'art. 9 della Costituzione - il quale pone la tutela del
paesaggio quale interesse primario e assoluto (cfr. Corte cost. n.
367 del 2017) - in considerazione del potenziale pregiudizio ai beni
tutelati derivante dagli interventi incentivati dalla legge
regionale.
Per tali ragioni si chiede la declaratoria di illegittimita'
costituzionale della norma impugnata.
Ugualmente viziate risultano le disposizioni introdotte con le
lettere c), d) ed e) del comma 1, dell'art. 6, della legge regionale
n. 1/20, relative all'edificazione in zona agricola e ai PUA - Piani
di utilizzazione aziendale.
In particolare, vengono disposte le seguenti modifiche agli
articoli 55, 57 e 57-bis della legge n. 38 del 1999:
«c) all'art. 55:
1) dopo il comma 5 sono inseriti i seguenti:
"5-bis. La superficie funzionale alla realizzazione del programma
di miglioramento aziendale e' definita superficie aziendale
asservita. Tale superficie non puo' essere inferiore alla superficie
in grado di generare, se previsto, l'indice fondiario utilizzato.
5-ter. I manufatti presenti all'interno dell'azienda agricola di
cui al comma 4 sono denominati fabbricati aziendali. Costituiscono i
fabbricati aziendali le strutture adibite a scopo abitativo
denominate abitazioni rurali di cui all'art. 57, comma 3, e gli
annessi agricoli strumentali di cui al comma 5-quater.
5-quater. Gli annessi agricoli sono i manufatti strumentali
all'esercizio delle attivita' di cui all'art. 54, comma 2 e sono
classificati nelle seguenti categorie:
a) annessi agricoli tamponati: strutture chiuse su tutti i
lati. Sono considerati annessi agricoli tamponati anche le strutture
realizzate al di sotto della superficie del piano di campagna. La
realizzazione di annessi agricoli tamponati interrati e' sempre
sottoposta all'approvazione di un PUA di cui all'art. 57;
b) annessi agricoli stamponati: strutture completamente aperte
su tutti i lati ovvero aperte su un unico lato nel caso in cui gli
altri lati siano tamponati, senza utilizzo di finestrature, sino ad
un terzo dell'altezza massima del fabbricato calcolata dal piano di
campagna fino alla gronda. Gli annessi agricoli stamponati, salvo
quanto diversamente e piu' restrittivamente indicato dai piani
urbanistici comunali, dai piani territoriali o dalla pianificazione
di settore, possono essere realizzati su un lotto minimo non
inferiore a 30.000 metri quadrati, con un rapporto di 0,002 metri
quadrati per metro quadrato di terreno ed una altezza massima di 7,5
metri;
c) annessi agricoli produttivi: volumi tecnici o manufatti
realizzati e utilizzati esclusivamente per il soddisfacimento di
specifiche necessita' tecniche dell'azienda. Con deliberazione della
Giunta regionale sono individuate le relative tipologie e
caratteristiche quali silos, concimaie, vasche per raccolta acqua,
strutture destinate alla produzione di biogas come da previsione
degli articoli 214, 215 e 216 del decreto legislativo n. 152/2006,
nonche' piscine realizzabili solo se adibite al servizio delle
attivita' multifunzionali di tipo agrituristico di cui alla legge
regionale n. 14/2006 e di quelle integrate e complementari di cui
all'art. 3 della legge regionale n. 14/2006 e all'art. 54, comma 2.
Gli annessi agricoli produttivi sono realizzabili tramite
presentazione e approvazione di un PUA redatto ai sensi della
presente legge, fatto salvo per gli annessi produttivi "serre" di cui
alla legge regionale 12 agosto 1996, n. 34 (Disciplina urbanistica
per la costruzione delle serre) e successive modifiche;
d) annessi agricoli misti: manufatti costituiti, nel medesimo
corpo di fabbrica, da piu' tipologie tra quelle indicate nelle
lettere a), b) e c).»;
2) al comma 6:
2.1 dopo le parole: "gli annessi agricoli" e inserita la
seguente: "strumentali";
2.2 dopo le parole: "con copertura a tetto" sono aggiunte
le seguenti: "I comuni, nei propri strumenti urbanistici, possono
prevedere per la nuova edificazione di annessi agricoli stamponati
un'altezza fino a 7,50 metri lineari, anche con una diversa tipologia
di copertura dei manufatti";
3) al comma 7 le parole: "per lavorazioni agricole" sono
sostituite dalle seguenti: "per attivita' agricole tradizionali di
cui alla legge regionale n. 14/2006";
4) al comma 9 dopo le parole: "non sono consentiti interventi
di nuova edificazione" sono aggiunte le seguenti: ", ad esclusione di
quanto previsto nell'art. 57. Gli interventi di muova edificazione di
cui al cominci 5-quater, lettera b), sono realizzati detraendo le
superfici degli annessi stamponati esistenti":
5) dopo il comma 13 e' aggiunto il seguente:
«13-bis. Le amministrazioni comunali trasmettono alla direzione
regionale competente in materia di agricoltura, entro tre mesi dalla
comunicazione di fine lavori o dal momento dell'inizio attivita', i
dati significativi relativi alla nuova edificazione autorizzata nelle
zone omogenee E, nonche' i dati significativi dei PUA approvati ai
sensi degli articoli 57, 57-bis e 57-ter. I dati significativi
oggetto di trasmissione sono i seguenti: dati di individuazione
anagrafica e amministrativa dell'impresa, motivazione della
presentazione, denominazione delle attivita' interessate tra quelle
previste all'art. 54, comma 2, lettere a) e b), numero di fabbricati
manufatti e relative dimensioni in termini di volumetria complessiva
realizzata e le eventuali infrastrutture realizzate e/o ampliate a
servizio della nuova edificazione realizzata. Qualora la nuova
autorizzazione sia funzionale all'esercizio di attivita' rurali
aziendali che prevedano la trasmissione di dati funzionali agli
elenchi di cui alla legge regionale n. 14/2006, l'invio dei dati e'
contestuale all'invio dei dati necessari alla gestione degli elenchi.
Presso la direzione regionale e' istituito il registro delle
trasformazioni effettuate in zona agricola. La direzione regionale
agricoltura elabora, sulla base dei dati pervenuti e con cadenza
annuale, una relazione sulle trasformazioni effettuate in zona
agricola e la trasmette alle commissioni consiliari competenti in
materia di urbanistica ed agricoltura.»;
d) all'art. 57:
1) al comma 1 la parola: "sviluppo" e' sostituita dalle
seguenti: "miglioramento aziendale";
2) al comma 2:
2.1 alle lettere b) e c) le parole: "di cui all'art. 55,
comma 6" sono soppresse;
2.2 dopo la lettera e) sono aggiunte le seguenti:
«e-bis) la deroga al dimensionamento degli annessi agricoli
stamponati di cui all'art. 55, comma 5-quater, lettera b);
e-ter) la realizzazione degli annessi agricoli produttivi di cui
all'art. 55, comma 5-quater, lettera c);
e-quater) la realizzazione di annessi agricoli tamponati utilizzando,
qualora previsto dagli strumenti urbanistici comunali, il rapporto
massimo di 0,008 metri quadrati per metro quadrato di terreno di cui
all'art. 55, comma 6;
e-quinquies) la rifunzionalizzazione e la nuova edificazione per le
attivita' multifunzionali identificate all'art. 2 della legge
regionale n. 14/2006 con esclusione dell'introduzione dell'attivita'
agrituristica all'interno dell'abitazione rurale dell'imprenditore
agricolo, come previsto dall'art. 15 della legge regionale n.
14/2006.»;
3) al cominci 3 le parole: "strutture adibite a scopo
abitativo" sono sostituite dalle seguenti: "abitazioni rurali";
4) dopo la lettera g) del comma 6 e' aggiunta la seguente:
«g-bis) alla verifica del rispetto degli obblighi di cui al
comma 8 e dei vincoli previsti all'art. 58 e alla corretta
individuazione della superficie aziendale asservita.»;
5) al comma 7:
5.1 le parole: "ed e)" sono sostituite dalle seguenti: ", e),
e-bis), e-ter), e-quater) ed e-quinquies)";
5.2 le parole: "I comuni nei propri strumenti urbanistici
possono prevedere per la nuova edificazione di annessi agricoli da
realizzare previa approvazione di un PUA indici fondiari fino ad un
massimo di 0,008 metri quadrati per metro quadro di terreno; in tal
caso il relativo PUA e' approvato dalla struttura tecnica comunale
competente." sono soppresse;
6) al comma 8:
6.1 dopo le parole: "Il PUA e' rilasciato" sono inserite le
seguenti: "anche con le modalita' del procedimento unico di cui agli
articoli 7 ed 8 del decreto del Presidente della Repubblica 7
settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la semplificazione ed il
riordino della disciplina sullo sportello unico per le attivita'
produttive, ai sensi dell'art. 38, comma 3, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133) e successive modifiche;
6.2 dopo le parole: "oltre a quanto previsto dall'art. 76"
sono inserite le seguenti: "specificatamente per la convenzione";
6.3 alla lettera a) le parole: ", in relazione ai quali e'
richiesta la realizzazione di nuove costruzioni rurali" sono
soppresse;
6.4 alla lettera b) dopo le parole: "destinazione d'uso
rurale" sono inserite le seguenti: ", qualora presente, ";
6.5 alla lettera d) le parole: "il fondo" sono sostituite
dalle seguenti: "la superficie aziendale asservita";
7) al comma 10 le parole: "all'atto del fine lavori e alla
conclusione del procedimento di presentazione della SCIA
amministrativa per l'inizio attivita'" sono sostituite dalle
seguenti: "all'atto del fine lavori e/o alla conclusione del
procedimento di presentazione dell'inizio attivita'";
e) all'art. 57-bis:
1) alla rubrica le parole: "integrate e complementari" sono
sostituite dalla seguente: "multimprenditoriali";
2) al comma 1:
2.1 le parole: "Le attivita' integrate e complementari di
cui all'art. 54, comma 2, lettera b), possono essere introdotte e
svolte all'interno dell'azienda agricola in regime di connessione con
le attivita' agricole aziendali" sono sostituite dalle seguenti: "Le
attivita' multimprenditoriali di cui all'art. 2 della legge regionale
n. 14/2006 integrate e complementari all'attivita' agricola e
compatibili con la destinazione di zona agricola possono essere
introdotte e svolte all'interno dell'azienda agricola in regime di
connessione con le attivita' agricole aziendali di cui all'art. 2
della legge regionale n. 14/2006";
2.2 la lettera c) e' abrogata;
3) al comma 2:
3.1 le parole: "Le attivita' integrate e complementari cui
all'art. 54, comma 2, lettera b), possono essere svolte anche da
soggetti diversi da quelli di cui all'art. 57, comma 1:" sono
sostituite dalle seguenti: "Le attivita' multimprenditoriali sono
svolte esclusivamente da soggetti diversi da quelli di cui all'art.
55, comma 4";
3.2 dopo le parole: "Nell'ambito del regime di connessione
gli imprenditori agricoli" sono inserite le seguenti: "di cui
all'art. 57, comma 1,";
3.3 le parole: "che esercitano le attivita' integrate e
complementari" sono sostituite dalle seguenti: "che esercitano le
attivita' multimprenditoriali";
4) al comma 3 le parole: "integrate e complementari di cui
all'art. 54, comma 2, lettera b)", sono sostituite dalla seguente:
"multimprenditoriali";
5) al comma 4 le parole: "di cui all'art. 54, comma 2,
lettera b)," sono sostituite dalla seguente: "multimprenditoriali":
6) al comma 5 le parole: "di cui all'art. 54, comma 2,
lettera b)" sono sostituite dalla seguente: "multimprenditoriali";
7) al comma 8 le parole: "integrate e complementari"
sostituite dalla seguente: "multimprenditoriali";
8) il comma 9 e' abrogato;
9) al comma 12:
9.1 alla lettera a) le parole: "integrate e complementari"
sono sostituite dalla seguente: "multimprenditoriali";
9.2 la lettera b) e' sostituita dalla seguente:
«h) le condizioni per la costituzione e per la permanenza del regime
di connessione tra le attivita' agricole aziendali di cui all'art. 2
della legge regionale n. 14/2006 e le attivita' multimprenditoriali,
nonche' le conseguenze del venir meno del regime di connessione;»;
10) al comma 13 le parole: "delle attivita' di cui all'art.
54, comma 2, lettera b), in violazione dei commi 3, 4 e 5" sono
sostituite dalle seguenti: "delle attivita' multimprenditoriali, in
violazione dei commi 3, 4, 5 e 11".
Come si evince dal tenore letterale delle disposizioni riportate,
esse consentono di realizzare manufatti connessi alle attivita'
agricole, ampliando sensibilmente le relative categorie mediante il
riferimento «alle attivita' agricole tradizionali, connesse e
compatibili» e prevedendo, tra i vari interventi possibili, perfino
la realizzazione di piscine.
Anche in questo caso, quindi, la Regione pretende di consentire
la trasformazione indiscriminata delle aree agricole, senza una
definizione preventiva degli interventi compatibili con il contesto,
che deve avvenire nell'ambito piano paesaggistico previamente
elaborato d'intesa con lo Stato.
Gli effetti di tale estensione della facolta' di trasformazione
coinvolgono, potenzialmente, anche contesti tutelati, come le aziende
agricole situate in aree vincolate, oggetto di specifica previsione
nelle Norme del PTPR (art. 52) approvate e pubblicate nel Bollettino
Ufficiale regionale del 13 febbraio 2020 (la cui formulazione
attuale, come ricordato, non e' stata condivisa con il Ministero ed
e' pertanto gia' all'attenzione di codesta Corte costituzionale,
innanzi alla quale e' stato proposto conflitto di attribuzioni).
Anche per tali norme, quindi, vale quanto gia' argomentato con
riferimento al comma 1, lett. b), del medesimo art. 6, in merito alla
tutela paesaggistica, di cui alla parte III del Codice dei beni
culturali (dedicata a i beni paesaggistici).
Come gia' detto, quest'ultimo, delineando un sistema organico di
tutela del paesaggio (come bene di rango costituzionale), ha inserito
i tradizionali strumenti del provvedimento impositivo del vincolo e
dell'autorizzazione paesaggistica nel quadro della pianificazione
paesaggistica del territorio, che deve essere elaborata concordemente
da Stato e Regione.
In tale pianificazione concordata, il legislatore nazionale (con
potesta' legislativa esclusiva in materia) ha assegnato al piano
paesaggistico una posizione di assoluta preminenza nel contesto della
pianificazione territoriale. Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma
3, del Codice di settore sanciscono, infatti, l'inderogabilita' delle
previsioni del predetto strumento da parte di piani, programmi e
progetti nazionali o regionali di sviluppo economico e la loro
cogenza rispetto agli strumenti urbanistici, nonche', come gia' sopra
evidenziato, l'immediata prevalenza del piano paesaggistico su ogni
altro atto della pianificazione territoriale e urbanistica.
E la giurisprudenza di codesta Corte ha affermato "sul piano del
riparto di competenze tra Stato e Regione in materia di paesaggio, la
«separatezza tra pianificazione territoriale ed urbanistica, da un
lato, e tutela paesaggistica dall'altro», prevalendo, comunque,
«l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica" (sentenza n.
182 del 2006 e n. 180 del 2008, cit.).
Le disposizioni regionali in esame, pertanto, si pongono in
conflitto con la normativa statale, laddove consentono trasformazioni
del territorio agricolo, anche paesaggisticamente vincolato, in
contrasto con la vocazione naturale del territorio e a discapito
della sua conservazione e integrita', senza richiamare espressamente
la disciplina dettata al riguardo dal piano paesaggistico.
Posto quanto precede, gli interventi resi possibili dalla
disposizione impugnata impattano ulteriormente su manufatti di
interesse culturale, tutelati ai sensi della parte II del Codice dei
beni culturali e del paesaggio. A tale proposito, deve evidenziarsi
che, in base all'art. 20, comma 1, del medesimo Codice, «I beni
culturali non possono essere distrutti, deteriorati, danneggiati o
adibiti ad usi non compatibili con il loro carattere storico o
artistico oppure tali da recare pregiudizio alla loro conservazione».
E' pertanto del tutto estranea alle attribuzioni regionali la
disciplina delle possibili modificazioni di beni culturali sottoposti
a tutela, essendo tale disciplina rimessa esclusivamente allo Stato.
Sul punto, costante e' l'orientamento di codesta Corte, in merito
alla distinzione tra le competenze legislative statali e regionali,
riservando allo Stato la competenza tutte le volte in cui oggetto
della disciplina sia un bene tutelato, anche avendo riguardo al
"supporto materiale" inciso dalla normativa.
In particolare, gia' con la sentenza n. 9 del 2004 e' stato
evidenziato come rientri tra le attivita' costituenti tutela,
riservata in via esclusiva allo Stato, quella diretta «a conservare i
beni culturali e ambientali», ossia volta «principalmente ad impedire
che il bene possa degradarsi nella sua struttura fisica e quindi nel
suo contenuto culturale».
Non spetta, pertanto, alla Regione dettare una disciplina volta a
individuare le modificazioni e gli interventi consentiti, con
riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi della parte II
del Codice dei beni culturali e del paesaggio (conforme anche
sentenza n. 401/07).
Le disposizioni regionali in esame, dunque, risultano illegittime
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s), della
Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte gli
articoli 20, 21, 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, nonche' per violazione dell'art. 9 della Costituzione.
3. Illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 7, lett. c)
recante disposizioni in materia di «Riordino dei procedimenti
amministrativi concernenti concessioni su beni demaniali e non
demaniali regionali», per violazione degli articoli 9 e 117, secondo
comma, lett. s), della Costituzione, con riferimento alle previsioni
degli articoli 135, 142, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e
del paesaggio (norme interposte).
Parimenti illegittimo deve ritenersi l'art 7, lett. c) della
legge impugnata, che modifica il comma 1 dell'art. 10 della legge
regionale n. 53 del 1998, attribuendo ai comuni il rilascio della
concessione dei beni del demanio marittimo per i porti turistici, gli
approdi turistici e punti di ormeggio, sulla base di quanto stabilito
dal PUA (Piano di utilizzazione degli arenili) regionale e dai
rispettivi PUA comunali (nuovo numero 2-quater).
Cosi' la norma impugnata:
«e) al comma 1 dell'art. 10:
1) dopo il numero 2-ter della lettera a) e' inserito il
seguente:
«2-quater) il rilascio delle concessioni dei beni del
demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalita'
diverse da quelle di approvvigionamento di finti di energia, ivi
compresi i porti turistici, gli approdi turistici ed i punti di
ormeggio, fatte salve le concessioni riservate allo Stato ai sensi
della normativa vigente, nonche' le funzioni e i compiti
amministrativi delegati ai comuni relativi alle aree del demanio
marittimo per finalita' turistico e ricreative, il rilascio delle
concessioni di cui al presente comma avviene nel rispetto di quanto
stabilito dal PUA (Piano di utilizzazione degli arenili) regionale e
dai rispettivi PUA comunali. Il comune puo' determinare oneri
istruttori per i procedimenti relativi all'esercizio delle funzioni
ad esso attribuite;»;
2) dopo la lettera a) e' inserita la seguente:
"a-bis) le funzioni amministrative concernenti la gestione
delle infrastrutture insistenti sulle aree portuali lacuali;"».
Orbene, tale disposizione, nell'attribuire ai comuni tali
funzioni, non fa alcun riferimento alla necessita' di verificare la
coerenza dei predetti PUA con la disciplina di tutela delle fasce
costiere marittime, e quindi degli arenili, contenuta nel piano
paesaggistico.
La previsione della legge regionale, infatti, ha cura di
stabilire un preciso parametro di riferimento per il rilascio dei
titoli da parte dei comuni (i PUA regionale e comunale), ma non si
occupa di prevedere - come e' doveroso da parte dell'Ente, ai sensi
dell'art. 145, comma 5, del Codice dei beni culturali e del paesaggio
- che tali strumenti possano costituire un punto di riferimento
soltanto se e in quanto conformi a un piano paesaggistico approvato
previa intesa con il Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali,
ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali
e del paesaggio.
Anche in relazione a tale disposizione occorre ricordare che la
Regione non e' attualmente munita di un piano paesaggistico approvato
previa intesa con lo Stato, atteso che il PPTR recentemente entrato
in vigore non e' conforme all'intesa intercorsa con il Ministero e,
per questa ragione, e' stato impugnato innanzi alla Corte
costituzionale mediante conflitto di attribuzioni.
La disposizione qui censurata risulta costituzionalmente
illegittima in quanto rende possibile il rilascio delle concessioni,
sulla base dei PUA, al di fuori del quadro della pianificazione
paesaggistica definita previa intesa con il competente Ministero.
Ancora una volta, quindi, la disposizione "sfugge" al piano
paesaggistico, sottraendo alla "sede" stabilita per legge la
pianificazione delle aree costiere, sottoposte a tutela paesaggistica
ope legis, ai sensi dell'art. 142, comma 1, lett. a) del Codice,
proprio per la loro fragilita', in considerazione dell'uso massiccio
delle coste per finalita' turistiche, economiche, commerciali, ecc.
Da cio' la violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s),
della Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte
le previsioni degli articoli 135, 142, 143 e 145 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio.
Anche in questo caso, inoltre, la disciplina determina una
evidente diminuzione della tutela per il bene paesaggistico,
ponendosi in contrasto con l'art. 9 della Costituzione.
4. Illegittimita' costituzionale dell'art. 9, commi 9, lett. d) n. 1,
e 16, della legge Regione Lazio 27 febbraio 2020, n. 1, per contrasto
con gli articoli 9 e 117, secondo comma, lett. s) Cost., in
riferimento all'art. 142 codice dei beni culturali (norma
interposta).
Il comma 9, lett. d), n. 1), della legge impugnata, modifica la
legge regionale n. 39 del 2002, recante «Norme in materia di gestione
delle risorse forestali».
In particolare, viene modificata la definizione di "faggeta
depressa" contenuta nel comma 2 dell'art. 34-bis della predetta legge
regionale, abbassando la quota al di sotto della quale gli ecosistemi
forestali governati a fustaia a prevalenza di faggio sono definiti
tali, da 800 metri s.l.m. (come era in precedenza), a 300 metri
s.l.m.
Cosi' la disposizione impugnata: d) all'art. 34-bis: 1) al comma
2 le parole: "degli 800 m s.l.m." sono sostituite dalle seguenti:
"dei 300 m s.l.m.".
La novella ha una diretta incidenza sull'ambito applicativo della
disposizione del comma 3, ultimo periodo, dello stesso art. 34-bis
della legge regionale n. 39 del 2002, ove si stabilisce che «Per le
faggete depresse di cui al comma 2 sono vietate le utilizzazioni per
finalita' produttive fatto salvo i tagli necessari per la
conservazione della faggeta o per motivi di pubblica incolumita'».
Al riguardo, occorre tenere presente che "i territori coperti da
foreste e da boschi" sono sottoposti a tutela paesaggistica ai sensi
dell'art. 142, comma 1, lett. g), del Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
L'effetto della norma regionale censurata e', quindi, quello di
prevedere in modo indiscriminato, per tutto il territorio regionale,
e al di fuori della pianificazione paesaggistica, una norma
applicabile in modo uniforme alle aree boscate a faggeta, diminuendo,
nuovamente, il livello della relativa tutela.
Anche in questo caso, e' pertanto ravvisabile la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lett. s), della Costituzione, rispetto
al quale costituiscono norme interposte le previsioni degli articoli
135, 142, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
nonche' la lesione del principio fondamentale della tutela del
paesaggio, di cui all'art. 9 della Costituzione, per le ragioni gia'
sopra illustrate.
Il comma 16 del medesimo art. 9, dispone inoltre che: «Al fine di
semplificare le procedure di approvazione della pianificazione
forestale aziendale, i procedimenti di approvazione dei piani
predisposti ai sensi degli articoli 13 e 14 della legge regionale 28
ottobre 2002, n. 39 (Norme in materia di gestione delle risorse
forestali), che contemplano interventi a carico dei beni ai sensi
degli articoli 136 e 142 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137) e successive modifiche, sono
soggetti all'acquisizione dell'autorizzazione di cui all'art. 146 del
decreto legislativo n. 42/2004. Tale preventiva autorizzazione
paesaggistica si intende acquisita per tutti gli interventi previsti
nei piani stessi e resi esecutivi. Resta salvo quanto previsto
dall'art. 149, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo n.
42/2004 in merito agli interventi esonerati dall'obbligo di acquisire
l'autorizzazione paesaggistica».
Effetto della disposizione e' quello di anticipare
l'autorizzazione paesaggistica ai piani di gestione e assestamento
forestale, e al piano poliennale di taglio di cui agli articoli 13 e
14 della legge regionale n. 39 del 2002, ove siano previsti
interventi su beni tutelati, esonerando poi dal rilascio
dell'autorizzazione i singoli interventi.
Tale norma si pone in diretto contrasto con gli articoli 146 e
149 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, in base ai quali
tutti gli interventi sui beni tutelati devono essere previamente
autorizzati (art. 146), salvo che non ricadano nelle ipotesi di
espressa esclusione stabilite dal legislatore statale (art. 149).
Pur essendo ipotizzabile, in analogia a quanto previsto in
materia urbanistica, l'espressione di un "parere paesaggistico"
preliminare in relazione al piano, non puo' essere tuttavia esclusa
la necessita', a valle, di autorizzare i singoli interventi conformi
al piano assentito, prendendo in considerazione tutti gli aspetti di
dettaglio di tali interventi, pena la violazione del regime di tutela
stabilito dal Codice.
Con riferimento all'autorizzazione paesaggistica, codesta Corte,
con la sentenza n. 189 del 2016, ha affermato - richiamando al
riguardo anche le sentenze n. 232 del 2008, n. 101 del 2010 e n. 235
del 2011 - che non e' consentito alle regioni introdurre deroghe alla
legislazione statale che detta regole uniformi su tutto il territorio
nazionale.
La norma regionale censurata invade, quindi, la potesta'
legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma,
lett. s), della Costituzione, rispetto al quale gli articoli 146 e
149 del Codice dei beni culturali e del paesaggio costituiscono norme
interposte, e incide, inoltre, sul livello della tutela del
paesaggio, stabilito in via uniforme sul tutto il territorio
nazionale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. m), della
Costituzione.
E anche in questo caso, l'abbassamento della tutela determina, di
conseguenza la violazione ulteriore dell'art. 9 della Costituzione.
5. Illegittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 11, della legge
Regione Lazio 27 febbraio 2020, n. 1, per contrasto con gli articoli
9 e 117, secondo comma, lett. s) Cost. in riferimento agli articoli
135, 143 e 145 del codice dei beni culturali (norme interposte).
L'art. 10, comma 11, della legge impugnata, inserisce, dopo
l'art. 3 della legge regionale 16 dicembre 2011, n. 16 («Norme in
materia ambientale e di fonti rinnovabili»), l'art. 3.1, rubricato
«Localizzazione di impianti fotovoltaici in zona agricola».
Questo il tenore letterale della disposizione:
"11. Dopo l'art. 3 della legge regionale 16 dicembre 2011, n. 16
(Norme in materia ambientale e di fonti rinnovabili) e successive
modifiche e' inserito il seguente:
«Art. 3.1 (Localizzazione di impianti fotovoltaici in zona
agricola). - 1. La programmazione della produzione di energia da
fonti rinnovabili e del risparmio energetico in agricoltura per le
zone omogenee "E" di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici
2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densita' edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attivita' collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della legge 6 agosto 1967, n. 765) e' prevista dal piano
energetico regionale (PER) ed e' effettuata in coordinamento con il
piano agricolo regionale (PAR) di cui all'art. 52 della legge
regionale 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio)
e successive modifiche.
2. Nella predetta pianificazione sono individuate, tra l'altro,
le aree idonee all'installazione delle diverse tipologie di impianti
destinati alla produzione di energia da fonti rinnovabili e i limiti
del relativo dimensionamento.
3. I comuni, nelle more dell'entrata in vigore del PER, che
comunque deve essere operativo entro centottanta giorni
dall'approvazione della presente disposizione, al fine di garantire
uno sviluppo sostenibile del territorio, la tutela dell'ecosistema e
delle attivita' agricole, nel rispetto dei principi e dei valori
costituzionali ed eurounitari, individuano, considerate le
disposizioni del decreto del Ministro dello sviluppo economico 10
settembre 2010 (Linee guida per l'autorizzazione degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili), le aree idonee per l'installazione
degli impianti fotovoltaici a terra per una superficie complessiva
non superiore al 3 per cento delle zone omogenee "E" di cui al
decreto ministeriale n. 1444/1968, identificate dagli strumenti
urbanistici comunali.
4 Ai fini dell'individuazione delle aree idonee per
l'installazione degli impianti fotovoltaici a terra di cui al comma
3, i comuni devono tener conto, in particolare, del sostegno al
settore agricolo, con riferimento alla valorizzazione delle
tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversita',
cosi' come del patrimonio culturale e del paesaggio naturale.
5. Nelle more delle previsioni di cui al comma 1, resta sempre
consentita la produzione di energia da fonti rinnovabili con le
modalita' previste dalla legge regionale 2 novembre 2006, n. 14
(Norme in materia di diversificazione delle attivita' agricole) e
successive modifiche per la quale non trovano applicazione le
limitazioni di cui al comma 3».
La disposizione riconferma il ruolo fondamentale e strategico del
piano energetico regionale (PER), come strumento di programmazione
della produzione di energia da fonti rinnovabili e del risparmio
energetico in agricoltura per le zone "E", pur richiamando la
necessita' che tale programmazione venga effettuata in coordinamento
con il piano agricolo regionale (PAR) di cui all'art. 52 della legge
regionale n. 38 del 1999.
Al riguardo, deve preliminarmente osservarsi che, allo stato, il
PER in itinere - che in tema di localizzazione degli impianti si
propone di ridurre al minimo il consumo di suolo, favorendo il
riutilizzo di aree gia' degradate, nonche' lo sfruttamento di
infrastrutture gia' esistenti, nel rispetto del contesto storico,
naturale e paesaggistico - non e' stato ancora approvato, nonostante
abbia concluso il procedimento di VAS e disponga da luglio 2018 del
parere motivato necessario per essere approvato.
Cio' posto, come emerge ictu oculi, anche il nuovo art. 3.1 della
legge regionale n. 16 del 2011, omette il necessario richiamo al
piano paesaggistico e alla sua disciplina programmatoria e
pianificatoria, benche' soltanto quest'ultimo piano possa orientare
l'individuazione delle aree, sia in negativo quali aree escluse, sia
in positivo quali aree idonee all'installazione delle diverse
tipologie di impianti destinati alla produzione di energia da fonti
rinnovabili e i limiti del relativo dimensionamento.
Sotto altro profilo, pur essendo apprezzabili gli intenti del
legislatore regionale - espressi nei commi 3 e 4 del predetto art.
3.1 della legge regionale n. 16 del 2011, di delineare un diverso
approccio per la gestione della notevole pressione che il territorio
agricolo del Lazio sta subendo in questi ultimi mesi da parte degli
operatori del settore (PER) - tuttavia, in concreto tale finalita'
dichiarata risulta sostanzialmente vanificata da quanto stabilito al
comma 5 del medesimo articolo.
Nel dettaglio.
Come visto, il predetto comma 3 dispone che «I comuni, nelle more
dell'entrata in vigore del PER, che comunque deve essere operativo
entro centottanta giorni dall'approvazione della presente
disposizione, al fine di garantire uno sviluppo sostenibile del
territorio, la tutela dell'ecosistema e delle attivita' agricole, nel
rispetto dei principi e dei valori costituzionali ed eurounitari,
individuano, considerate le disposizioni del decreto del Ministro
dello sviluppo economico 10 settembre 2010 (Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili), le
aree idonee per l'installazione degli impianti fotovoltaici a terra
per una superficie complessiva non superiore al 3 per cento delle
zone omogene "E" di cui al decreto ministeriale n. 1444/1968,
identificate dagli strumenti urbanistici comunali». Fino all'entrata
in vigore del PER, dunque, le aree idonee all'installazione degli
impianti sono identificate dai Comuni nel rispetto di una serie di
criteri e non possono includere comunque oltre il 3 per cento delle
aree classificate come agricole (zone E) degli strumenti urbanistici
comunali.
Il successivo comma 5, tuttavia, contraddice apertamente la
suddetta previsione - rendendo anche difficile comprendere il
rapporto (contraddittorio) esistente tra le due disposizioni -
poiche' stabilisce che: «Nelle more delle previsioni di cui al comma
1 [ossia in attesa del PER, che dovrebbe disciplinare la
programmazione della produzione di energia da fonti rinnovabili e del
risparmio energetico in agricoltura per le zone omogenee "E", in
coordinamento con il PAR], resta sempre consentita la produzione di
energia da fonti rinnovabili con le modalita' previste dalla legge
regionale 2 novembre 2006, n. 14 (Norme in materia di
diversificazione delle attivita' agricole) e successive modifiche per
la quale non trovano applicazione le limitazioni di cui al comma 3».
Ne' puo' affermarsi che un espresso richiamo al piano
paesaggistico non sarebbe necessario (essendo nota la valenza
sovraordinata del piano stesso), in quanto ai sensi dell'art. 54,
comma 3, della legge regionale n. 38 del 1999, le attivita' per la
produzione di energie rinnovabili localizzate all'interno
dell'azienda agricola sarebbero comunque esercitate previa
approvazione di un piano di utilizzazione ambientale (PUA), ai sensi
dell'art. 57-bis della medesima legge regionale; prevedendo,
peraltro, la disciplina dei PUA (articoli 57 e 57-bis della legge
regionale n. 38 del 1999 e Regolamento regionale 5 gennaio 2018, n.
1) limiti assai stringenti in termini di superficie utilizzabile per
la realizzazione di un impianto di energia rinnovabile.
Sul punto, deve infatti rimarcarsi che l'art. 54, comma 3, della
legge regionale n. 38 del 1994 subordina alla previa approvazione di
un PUA esclusivamente la localizzazione all'interno dell'azienda
agricola delle attivita' di «trasformazione e vendita diretta dei
prodotti derivanti dall'esercizio delle attivita' agricole
tradizionali» (di cui al comma 2, lett. b), del predetto art. 54), e
non anche le attivita' di «produzione delle energie rinnovabili» (cui
si riferisce la lett. f) del comma 2 dell'art. 54). Conseguentemente,
la localizzazione di queste ultime attivita' non sarebbe comunque
subordinata (neppure) al PUA.
Il combinato disposto del "nuovo" art. 54, comma 2, della legge
regionale n. 38 del 1999 (che, come ricordato, e' stato integralmente
sostituito dall'art. 6, comma 1, lett. b), della legge regionale n. 1
del 2020) e dell'art. 3.1, comma 5, della legge regionale n. 16 del
2011 (introdotto dall'art. 10, comma 11, della medesima legge
regionale n. 1 qui impugnata) comporta, quindi, la possibilita' di
realizzare impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili in
aree agricole, al di fuori non solo del piano energetico regionale,
ma soprattutto del quadro programmatorio condiviso con il Ministero a
monte, nell'ambito del piano paesaggistico, che costituisce la sede
propria nell'ambito della quale deve essere valutata la
compatibilita' paesaggistica del complesso degli interventi, onde
evitare che la sommatoria dei singoli impianti realizzati e di futura
realizzazione nel territorio sfugga a qualsiasi logica
programmatoria, e quindi a una visione d'insieme, con grave danno del
paesaggio complessivamente inteso.
La mancanza di un quadro programmatorio previamente condiviso
assume ancora maggiore rilevanza in relazione al regime
autorizzatorio attuale che caratterizza la realizzazione dei nuovi
impianti di fonti rinnovabili nel territorio regionale, in attesa
dell'efficacia del PER.
Le numerose richieste di realizzazione di impianti fotovoltaici
di rilevanti estensioni in zone agricole, classificate e tutelate dal
PTPR quali paesaggi agrari di valore o di elevato valore, vengono
infatti ordinariamente autorizzate caso per caso con provvedimenti
regionali, nell'ambito di procedimenti ai sensi dell'art. 27-bis del
decreto legislativo n. 152 del 2006, nonostante il parere negativo
del Ministero.
Alla luce di quanto sin qui esposto, l'art. 10, comma 11, della
legge regionale n. 1 del 2020 e' costituzionalmente illegittimo: (I)
in quanto, introducendo l'art. 3.1 della legge regionale n. 16 del
2011, non subordina la programmazione della produzione di energia da
fonti rinnovabili e del risparmio energetico in agricoltura per le
zone omogenee "E" di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici
2 aprile 1968, n. 1444 alla pianificazione paesaggistica elaborata
previa intesa con il Ministero; (II) nella parte in cui, mediante la
previsione del comma 5 del predetto art. 3.1, consente, in attesa del
PER, la realizzazione degli impianti di produzione di energia da
fonti rinnovabili in aree agricole senza alcuna programmazione
nell'ambito di un piano paesaggistico previamente condiviso con il
Ministero competente, secondo quanto prescritto dal Codice dei beni
culturali e del paesaggio.
La disposizione censurata invade, quindi la potesta' legislativa
esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lett. s),
della Costituzione, rispetto al quale gli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio costituiscono norme
interposte.
Dalla ricostruzione che precede, emerge come la norma impugnata
si ponga altresi' in contrasto con il principio fondamentale della
tutela del paesaggio, di cui all'art. 9 della Costituzione. Il quadro
della regolamentazione che deriva dall'entrata in vigore della legge
Regionale impugnata, infatti, determina come detto un evidente
abbassamento del livello della tutela del bene ivi costituzionalmente
garantito, in quanto consente l'indiscriminata localizzazione di
impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili nelle aree
agricole.
P. Q. M.
Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi e conseguentemente
annullare gli articoli 5; 6, comma 1, lett. b), c), d) ed e); 7,
comma 7, lett. c); 9, comma 9, lett. d) n. 1) e comma 16; 10, comma
11, della legge Regione Lazio 27 febbraio 2020, n. 1, pubblicata nel
B.U.R. n. 17, Supplemento 2, del 27 febbraio 2020, recante: «Misure
per lo sviluppo economico, l'attrattivita' degli investimenti e la
semplificazione», come da delibera del Consiglio dei ministri in data
24 aprile 2020, per i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 24
aprile 2020;
2. legge Regione Lazio 27 febbraio 2020, n. 1, pubblicata nel
B.U.R. n. 17, Supplemento 2, del 27 febbraio 2020.
Roma, 27 aprile 2020
L'Avvocato dello Stato: Di Leo
Il Vice Avvocato Generale: Figliolia