N. 146 SENTENZA 19 giugno - 10 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Straniero extracomunitario - Reddito di inclusione (ReI) - Requisiti richiesti - Possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo - Denunciata irragionevolezza e discriminazione tra cittadini e stranieri, nonche' violazione dei principi a tutela della famiglia e di quelli, anche convenzionali, relativi all'assistenza sociale - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto legislativo 15 settembre 2017, n. 147, art. 3, comma 1, lettera a), numero 1. - Costituzione, artt. 2, 3, 31, 38 e 117 Cost.; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 14; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, artt. 20, 21, 33 e 34.(GU n.29 del 15-7-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera a), numero 1, del decreto legislativo 15 settembre 2017, n.
147 (Disposizioni per l'introduzione di una misura nazionale di
contrasto alla poverta'), promosso dal Tribunale ordinario di
Bergamo, sezione lavoro, nel procedimento vertente tra J.C.C. e il
Comune di Bergamo e altro, con ordinanza del 1° agosto 2019, iscritta
al n. 244 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale, dell'anno
2020.
Visti gli atti di costituzione di J.C.C. e dell'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS), nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito il Giudice relatore Daria de Pretis ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a)
e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 10
giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 19 giugno 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Bergamo, sezione lavoro, solleva
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera a), numero 1), del decreto legislativo 15 settembre 2017, n.
147 (Disposizioni per l'introduzione di una misura nazionale di
contrasto alla poverta'), che, fra i diversi requisiti necessari per
l'ottenimento del reddito di inclusione (da ora, anche: ReI),
richiede agli stranieri il «possesso del permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo», in riferimento agli artt. 2, 3, 31,
38, 117 della Costituzione, nonche' in relazione all'art. 14 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e agli artt. 20,
21, 33 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007.
Il giudizio a quo e' stato promosso da J.C.C., cittadina
boliviana, con ricorso proposto ai sensi dell'art. 28 del decreto
legislativo 1 settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al
codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione
dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54
della legge 18 giugno 2009, n. 69), contro il Comune di Bergamo e
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS).
La ricorrente, soggiornante in Italia dal 2010, il 6 marzo 2018
aveva presentato al Comune domanda finalizzata ad ottenere il reddito
di inclusione. Tale domanda e' stata respinta dal Comune, per mancato
uso delle modalita' telematiche e per il mancato possesso del
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. La
ricorrente riferiva di essere in possesso di tutti i requisiti
previsti dal d.lgs. n. 147 del 2017 per beneficiare del reddito di
inclusione, ad eccezione del permesso di soggiorno di lungo periodo,
ed eccepiva in giudizio l'illegittimita' costituzionale in parte qua
dell'art. 3 del d.lgs. n. 147 del 2017.
Il rimettente argomenta l'ammissibilita' dell'azione proposta,
osservando che si tratta di azione contro la discriminazione e non di
azione in materia previdenziale: la domanda della ricorrente «ha ad
oggetto l'accertamento della discriminazione, la sua cessazione, la
rimozione degli effetti e, quale conseguenza di cio', l'erogazione
della prestazione, [...] per cui correttamente e' stato attivato il
procedimento» di cui all'art. 28 del d.lgs. n. 150 del 2011. Non
osterebbe, poi, all'ammissibilita' il fatto che il Comune abbia
applicato una norma legislativa «in quanto la nozione di
discriminazione accolta dalla normativa europea e dalla legislazione
nazionale e' di tipo oggettivo e ha riguardo all'effetto
pregiudizievole prodotto da qualsiasi disposizione, criterio, prassi,
atto, patto o comportamento, indipendentemente dalla motivazione e
dall'intenzione di chi li pone in essere».
Il giudice a quo ritiene dirimente, per la soluzione della
controversia, la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
3, comma 1, lettera a), numero 1), del d.lgs. n. 147 del 2017,
«vigente ratione temporis», la' dove richiede agli stranieri il
permesso di soggiorno di lungo periodo, «escludendo gli stranieri in
possesso di permesso di soggiorno per motivi di lavoro (o per altri
motivi)».
Il rimettente precisa, quanto alla rilevanza, che non sono in
discussione tutti gli altri requisiti per l'accesso al beneficio, dal
momento che la ricorrente «risultava residente in Italia, in via
continuativa, da almeno due anni» e sussistevano, altresi', i
requisiti relativi alla condizione economica e alla composizione del
nucleo familiare. Ne' rileverebbe il fatto che la domanda sia stata
presentata in forma cartacea, anziche' telematicamente, «trattandosi
solo di irregolarita' formale, peraltro imputabile alla
strutturazione del sistema, che non incide sul riconoscimento della
prestazione, ove sussista il diritto».
Il rimettente ricorda che il reddito di inclusione era una
«misura unica a livello nazionale di contrasto alla poverta` e
all'esclusione sociale» (art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 147 del 2017)
e ne illustra i requisiti, sia economici sia attinenti al nucleo
familiare. Secondo il giudice a quo, il reddito di inclusione e' una
prestazione essenziale, volta al soddisfacimento di «"bisogni
primari" inerenti alla stessa sfera di tutela della persona umana»:
di fronte a tali prestazioni, qualsiasi discriminazione tra cittadini
e stranieri regolarmente soggiornanti si porrebbe in contrasto con
l'art. 14 CEDU (vengono citate a tal proposito le sentenze di questa
Corte n. 40 del 2013 e n. 187 del 2010). Il reddito di inclusione
sarebbe una prestazione essenziale perche' e' finalizzato
all'affrancamento da una «situazione di vera e propria poverta'» e
alla garanzia del «diritto ad un'esistenza libera e dignitosa». Il
rimettente ricorda che numerose norme costituzionali si pongono
l'obiettivo di contrastare la poverta' economica in quanto ostacolo
al godimento dei diritti fondamentali; inoltre, in base all'art. 2,
comma 13, del d.lgs. n. 147 del 2017 il reddito di inclusione
costituiva «livello essenziale delle prestazioni [...] nel limite
delle risorse disponibili nel Fondo Poverta'».
Lo Stato sarebbe soggetto a controllo giurisdizionale nel momento
in cui limita il godimento di prestazioni essenziali e di diritti
fondamentali; nel caso di specie, la norma censurata si porrebbe in
contrasto con gli artt. 2, 3, 31, 38, 117 Cost., nonche' con l'art.
14 della CEDU.
In ogni caso, anche qualora il reddito di inclusione fosse
considerato «prestazione esterna al nucleo dei bisogni essenziali»,
la limitazione delle prestazioni sociali «deve pur sempre rispondere
al principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost.» e tale principio puo'
ritenersi rispettato solo qualora «sussista una ragionevole
correlazione tra la richiesta e le situazioni di bisogno o di
disagio, in vista delle quali le singole prestazioni sono state
previste» (vengono citate le sentenze di questa Corte n. 166 e n. 107
del 2018). Il giudice a quo rileva che la disciplina in questione
gia' contemplava «il requisito del radicamento», essendo necessario -
per ottenere il beneficio - essere «residente in Italia, in via
continuativa, da almeno due anni al momento di presentazione della
domanda». L'esclusione degli stranieri sprovvisti del permesso di
soggiorno di lungo periodo andrebbe «a penalizzare proprio i nuclei
familiari piu' bisognosi, tradendo l'intento dichiarato dal
legislatore». Infatti, molto spesso gli stranieri non riescono a
ottenere il permesso in questione «in quanto titolari di un reddito
inferiore a quello (pur basso) prescritto a tal fine dall'art. 9 T.U.
immigrazione».
Il rimettente ritiene che per la norma censurata varrebbero a
fortiori le argomentazioni svolte dalla Cassazione, sezione lavoro,
nell'ordinanza 17 giugno 2019, n. 16164, con cui e' stata sollevata
questione di legittimita' costituzionale in relazione all'assegno di
natalita' di cui all'art. 1, comma 125, della legge 23 dicembre 2014,
n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)». Inoltre, la
norma censurata si discosterebbe dall'art. 42 (recte, 41) del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), che garantisce parita' di trattamento - in materia
di assistenza sociale - agli stranieri titolari di permesso di
soggiorno valido almeno un anno.
Dunque, l'art. 3, comma 1, lettera a), numero 1), del d.lgs. n.
147 del 2017 contemplerebbe una disparita' di trattamento
irragionevole, in violazione dell'art. 3 Cost., in quanto avrebbe
«introdotto un elemento di distinzione arbitrario, nella mancanza di
alcuna ragionevole correlazione tra la residenza protratta per il
tempo necessario all'ottenimento del permesso di lungo soggiorno e la
situazione di disagio economico che il legislatore ha posto alla base
della provvidenza»; ne' si comprenderebbe perche' il legislatore non
abbia «ritenuto sufficiente, quale elemento indicativo di uno stabile
radicamento sul territorio, il requisito della residenza continuativa
biennale, pretendendo il permesso di lungo soggiorno». Inoltre,
secondo il rimettente il reddito di inclusione sarebbe una
prestazione diversa dall'assegno sociale, per il quale la sentenza n.
50 del 2019 della Corte costituzionale ha fatto salvo il requisito
del permesso di soggiorno di lungo periodo.
In definitiva, la norma censurata si porrebbe in contrasto, oltre
che con l'art. 3 Cost., con gli artt. 20, 21, 33 e 34 CDFUE, «che
enunciano il principio di uguaglianza e di non discriminazione,
garantiscono "la protezione della famiglia sul piano giuridico,
economico e sociale" (art. 33, 1° comma, CDFUE) e "il diritto
all'assistenza sociale e all'assistenza abitativa [...]" (art. 34,
comma 3, CDFUE)».
Il giudice a quo precisa poi che la prestazione in esame non
ricade nell'ambito di operativita' dell'art. 12 della direttiva
2011/98/UE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre
2011, relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un
permesso unico che consente ai cittadini di paesi terzi di
soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un
insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi che
soggiornano regolarmente in uno Stato membro, che riconosce il
diritto alla parita' di trattamento nei settori della sicurezza
sociale di cui al regolamento (CE) n. 883/2004, del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al
coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, «non rientrando
nell'elenco dei rischi di cui all'art. 3» del citato regolamento:
infatti, il reddito di inclusione non avrebbe la finalita' di
«compensare i carichi familiari, poiche' il suo riconoscimento non e'
subordinato alla sussistenza di nucleo familiare numericamente
consistente, ma alla situazione di poverta' del nucleo familiare, che
puo' essere semplicemente composto anche da solo due persone». In
ogni caso, aggiunge il rimettente, se anche l'art. 12 della direttiva
2011/98/UE fosse applicabile, «cio' non impedirebbe un vaglio di
legittimita' della disposizione per le motivazioni gia' esposte dalla
Corte di cassazione con la richiamata ordinanza n. 16164/19, che si
intendono qui richiamate».
2.- Il 30 gennaio 2020 si e' costituito l'INPS, convenuto nel
giudizio a quo.
In primo luogo, la parte eccepisce l'inammissibilita' della
questione per difetto di motivazione sulla rilevanza, in quanto
un'eventuale pronuncia di accoglimento «non potrebbe portare ad una
conseguente pronuncia di riconoscimento del reddito d'inclusione in
capo alla ricorrente». Infatti, il ricorso ex art. 28 del d.lgs. n.
150 del 2011 sarebbe inammissibile in quanto esperibile solo a fronte
di un comportamento discriminatorio, non in caso di legittimo diniego
della prestazione per assenza di un requisito previsto dalla legge.
La motivazione del giudice a quo su tale eccezione sarebbe «poco
plausibile». Inoltre, la sentenza di accoglimento non potrebbe
rendere antigiuridico un comportamento che tale non era nel momento
in cui e' stato tenuto.
Ancora, la questione sarebbe inammissibile perche' il rimettente
- in assenza di pronunce della Cassazione - avrebbe omesso di
sperimentare una possibile interpretazione adeguatrice della
disposizione censurata.
La parte osserva poi che la motivazione dell'ordinanza sarebbe
contraddittoria, in quanto il giudice a quo riconduce il reddito di
inclusione alle prestazioni essenziali ma poi esclude che esso
rientri nell'ambito di applicazione della direttiva 2011/98/UE, che
riconosce il diritto alla parita' di trattamento nei settori della
sicurezza sociale.
Venendo alla non manifesta infondatezza, la parte riepiloga la
normativa dettata in materia e osserva che il reddito di inclusione
non potrebbe essere considerato ne' un mero "sussidio" per
l'affrancamento dalla poverta' ne' «una prestazione che afferisce a
bisogni primari ed essenziali della persona». Il reddito di
inclusione non sarebbe solo un beneficio economico ma «un piu' ampio
progetto personalizzato [...] volto a "traghettare" verso l'autonomia
chi e' in condizioni di poverta'». Non sarebbe una «prestazione
meramente assistenziale e generalizzata», poiche' esso non viene
corrisposto «ove il nucleo familiare non sottoscriva e persegua il
"progetto personalizzato"». La realizzazione di tale progetto
comporterebbe «una giustificata e necessaria correlazione tra la
prestazione ed un maggiore e piu' intenso radicamento del soggetto
nel territorio dello Stato italiano tale da rendere ragionevole la
previsione del requisito del possesso del permesso di soggiorno di
lungo periodo»: invero la realizzazione del progetto potrebbe essere
«vanificata e/o non perseguibile ove fosse sufficiente, ai fini
dell'accesso al ReI, un permesso lavorativo di piu' breve periodo».
Il reddito di inclusione non rientrerebbe fra le prestazioni
essenziali di sicurezza sociale di cui al regolamento (CE) n.
883/2004 e cio' implicherebbe «la discrezionalita' dello Stato membro
di disciplinare e condizionare il riconoscimento della misura di
politica attiva [...] in considerazione della peculiare finalita'
della prestazione all'esame».
L'INPS richiama la sentenza n. 50 del 2019 di questa Corte (che
ha fatto salvo il requisito del permesso di lungo periodo per
l'assegno sociale) e osserva che l'uguaglianza tra cittadini italiani
(ed europei) e stranieri va garantita solo per le prestazioni
finalizzate al soddisfacimento di un bisogno primario dell'individuo,
«che si configura come diritto inviolabile». Al di fuori di questi
casi, il legislatore potrebbe richiedere agli stranieri un titolo di
soggiorno che attesti «un'attiva partecipazione [...] alla vita
sociale ed allo sviluppo/progresso del Paese». Le considerazioni
espresse nella citata sentenza n. 50 del 2019 sarebbero estendibili a
tutte le prestazioni «che non sono poste a garanzia della stessa
sopravvivenza», che potrebbero essere limitate a quegli stranieri che
hanno contribuito al «progresso morale e materiale» della
collettivita'.
Il requisito del permesso di lungo periodo si raccorderebbe con
la previsione dell'art. 41 t.u. immigrazione, in connessione con
l'art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2001)».
3.- Il 3 febbraio 2020 si e' costituita J.C.C., ricorrente nel
giudizio a quo. La parte espone che i profili rilevanti, quali
emergono dall'ordinanza di rimessione, sono due: a) la prestazione
risponde a bisogni essenziali della persona e, dunque, non sarebbe
«suscettibile di limitazioni afferenti lo status civitatis»; b) il
requisito in questione (permesso di soggiorno di lungo periodo) non
risponderebbe al criterio di «ragionevole correlabilita'» di cui alla
giurisprudenza costituzionale.
Sotto il primo profilo, la parte ricorda le pronunce di
accoglimento di questa Corte relative alle prestazioni di
invalidita', che si sono fondate su diversi parametri, che sarebbero
pertinenti anche nel caso in esame. Infatti, anche il bisogno di
emanciparsi «da una condizione di poverta' assoluta» sarebbe
riconducibile alla ratio delle sentenze menzionate: in altri termini,
il «diritto a una vita dignitosa» avrebbe «fondamento
costituzionale». La parte rammenta che la legge 15 marzo 2017, n. 33
(Delega recante norme relative al contrasto della poverta', al
riordino delle prestazioni e al sistema degli interventi e dei
servizi sociali), definisce il reddito di inclusione come livello
essenziale delle prestazioni sociali, in coerenza con la legge 8
novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema
integrato di interventi e servizi sociali), e rileva che la soglia
economica fissata dalla norma censurata e' «ampiamente inferiore a
quella utilizzata dall'ISTAT per definire le famiglie in condizioni
di poverta' assoluta». Sarebbe evidente che «l'uscita da una
condizione di poverta' assoluta appartiene al nucleo dei bisogni
primari ed essenziali della persona». Il diritto ad un'esistenza
libera e dignitosa dovrebbe essere «tutelato in quanto tale», al di
la' del "canale" di cui all'art. 36 Cost. e dei casi di inabilita' al
lavoro. Anche l'art. 34, paragrafo 3, CDFUE parlerebbe di «esistenza
dignitosa» senza fare riferimento al lavoro.
Con riferimento ai bisogni primari, nessuna limitazione potrebbe
essere opposta con riferimento a condizioni personali estranee al
bisogno: men che meno potrebbero essere esclusi gli stranieri ratione
census (cioe' per non aver raggiunto il reddito necessario ad
ottenere il permesso di lungo periodo) o ratione temporis (cioe' per
non aver maturato la residenza quinquennale necessaria per il
permesso in questione).
Sotto il secondo profilo, la parte evidenzia il «circolo vizioso»
tra un titolo di soggiorno (permesso di lungo periodo) che richiede
due requisiti economici minimi (reddito pari all'assegno sociale e
alloggio idoneo) e una prestazione destinata ai casi di poverta'
assoluta. Anche a tale proposito viene richiamata la giurisprudenza
costituzionale relativa alle prestazioni di invalidita'.
La parte poi rileva che, nel caso di prestazioni richieste prima
del 31 luglio 2018 (come nel caso di specie), il reddito di
inclusione «si configura [...] essenzialmente come prestazione a
sostegno della famiglia con bimbi minori», il che la differenzierebbe
rispetto all'assegno sociale oggetto della sentenza di questa Corte
n. 50 del 2019, in quanto si tratterebbe di una «prestazione erogata
nella prima fase della vita adulta», quando il percorso di
inserimento sociale e' necessariamente piu' breve di quello compiuto
da un ultrasessantacinquenne. Il legislatore non potrebbe introdurre
criteri selettivi estranei alla finalita' perseguita. Il «circolo
vizioso» sarebbe «ancora piu' illogico» poiche', piu' alto e' il
numero di figli, piu' e' difficile ottenere il permesso di lungo
periodo in quanto aumenta il reddito necessario per conseguirlo.
La parte sottolinea poi che nel senso dell'infondatezza non si
potrebbe invocare la citata sentenza n. 50 del 2019, in quanto quella
pronuncia avrebbe differenziato l'assegno sociale dalle prestazioni
destinate a soddisfare i bisogni primari della persona. Inoltre, la
sentenza di questa Corte n. 107 del 2018 avrebbe negato rilievo
all'argomento del "contributo pregresso" ai fini dell'individuazione
dei beneficiari delle prestazioni sociali.
Ancora, la parte osserva che la disciplina statale prevede
ulteriori requisiti che garantiscono comunque un sufficiente
radicamento territoriale del richiedente: sarebbe sempre necessario
un permesso per lavoro nel nucleo familiare e inoltre e' richiesta la
residenza biennale in Italia.
In definitiva, il requisito del permesso di lungo periodo sarebbe
irragionevole, non proporzionato e discriminatorio verso gli
stranieri.
4.- Con atto depositato il 4 febbraio 2020 e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato.
In primo luogo, l'Avvocatura eccepisce l'inammissibilita' della
questione perche' il rimettente chiederebbe «una sentenza additiva,
che modifichi la norma denunciata». Il giudice a quo proporrebbe di
abolire per gli stranieri il requisito del permesso di lungo periodo,
«reputando per tali soggetti sufficiente il requisito della residenza
continuativa in Italia da almeno due anni». Senonche', una cosa
sarebbero i requisiti di residenza, un'altra i requisiti di
soggiorno, che sarebbero richiesti anche per i cittadini europei,
dovendo questi essere titolari «del diritto di soggiorno o del
diritto di soggiorno permanente» (come previsto dalla stessa norma
censurata). La difesa dello Stato rileva che, in base al diritto
europeo (art. 11 della direttiva 2003/109/CE del Consiglio del 25
novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che
siano soggiornanti di lungo periodo), l'accesso degli stranieri alle
prestazioni sociali e' limitato ai soggiornanti di lungo periodo,
salvo l'ampliamento previsto dalla direttiva 2011/98/UE in relazione
a determinati settori di sicurezza sociale. Dunque, la norma
censurata avrebbe optato per «la sola possibilita'» a disposizione
del legislatore nazionale. In base alla proposta del rimettente, il
reddito di inclusione dovrebbe essere concesso agli stranieri sulla
base della sola residenza biennale continuativa, mentre per i
cittadini europei cio' non sarebbe sufficiente: cio' determinerebbe
uno «stravolgimento dell'impianto della norma denunciata, che
verrebbe trasformata in una disciplina sostanzialmente diversa, e non
costituzionalmente obbligata; e anzi costituzionalmente vietata
dall'art. 117 c. 1 Cost., nella misura in cui genererebbe una
discriminazione a danno dei cittadini dell'Unione e a vantaggio dei
cittadini di paesi terzi». Poiche' quella proposta dal giudice a quo
non e' l'unica soluzione configurabile in alternativa a quella
censurata, la questione sarebbe inammissibile per invasione della
discrezionalita' legislativa.
Inoltre, secondo l'Avvocatura l'ordinanza di rimessione sarebbe
«priva di idonea motivazione in punto di rilevanza». Essa rileva che
la ricorrente ha chiesto il reddito di inclusione il 6 marzo 2018,
«ricevendo un immediato rigetto», e non ha impugnato tale
provvedimento, proponendo invece nel 2019 l'azione
anti-discriminazione al fine di ottenere l'attribuzione del reddito
di inclusione. Tale istituto, osserva la difesa erariale, e' stato
poi abrogato dal decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni
urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni),
convertito nella legge 28 marzo 2019, n. 26, che ha introdotto il
reddito di cittadinanza. In base all'art. 13, comma 1, di tale
decreto, «[a] decorrere dal 1° marzo 2019, il Reddito di inclusione
non puo` essere piu` richiesto e a decorrere dal successivo mese di
aprile non e` piu` riconosciuto, ne´ rinnovato». La stessa
disposizione regola il caso in cui «il Reddito di inclusione sia
stato riconosciuto in data anteriore al mese di aprile 2019»: invece,
rileva l'Avvocatura, «[n]on sono state adottate disposizioni di
diritto transitorio che regolino in modo specifico l'applicabilita'
della disciplina del reddito di inclusione nelle cause, come quella
pendente davanti al giudice a quo, che abbiano ad oggetto la
richiesta di attribuzione del REI, ancora pendenti alla data di
entrata in vigore della nuova disciplina». Il giudice a quo non
argomenterebbe sull'applicabilita' della norma abrogata ai fini della
decisione. Inoltre, l'ordinanza non indicherebbe la data precisa di
presentazione del ricorso, non essendo possibile stabilire se esso
sia precedente o successivo al 29 gennaio 2019, data di abrogazione
della norma censurata (recte: l'abrogazione decorre dal 1° aprile
2019, ai sensi dell'art. 11 del d.l. n. 4 del 2019).
Ancora, la motivazione sulla rilevanza sarebbe insufficiente
perche' il rimettente non specifica il titolo che legittima il
soggiorno in Italia della ricorrente.
In relazione alla non manifesta infondatezza, l'Avvocatura rileva
che il reddito di inclusione sarebbe diverso dalle altre prestazioni
assistenziali in relazione alle quali la Corte costituzionale ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 80, comma 19,
della legge n. 388 del 2000: in quei casi «si trattava del
riconoscimento di benefici attinenti ai bisogni primari e vitali
della persona». Il permesso di lungo periodo offrirebbe la prova del
radicamento dello straniero nell'ordinamento italiano, in mancanza
del quale non potrebbe «parlarsi di una situazione di poverta' che
spetti all'ordinamento italiano soccorrere, ne' vi e' la base per
predisporre e attuare nel tempo il progetto personalizzato». Il
reddito di inclusione presupporrebbe un radicamento gia' esistente,
non sarebbe lo strumento per crearlo. La norma censurata sarebbe
volta a scoraggiare il cosiddetto "turismo assistenziale". A sostegno
dell'infondatezza, l'Avvocatura invoca la citata sentenza n. 50 del
2019, riguardante l'assegno sociale. Inoltre, proprio le sentenze
della Corte costituzionale che hanno esteso a tutti gli stranieri
regolari, a prescindere dal permesso di lungo periodo, diverse
prestazioni assistenziali condurrebbero ancor piu' a ritenere
ragionevole la richiesta di tale permesso per il reddito di
inclusione, trattandosi di un diritto "finanziariamente
condizionato", che impone un bilanciamento tra diritti individuali ed
esigenze finanziarie. Dunque, l'art. 3 Cost. non sarebbe violato.
L'Avvocatura nega poi che sia violato l'art. 31 Cost., che
contemplerebbe una tutela della famiglia «ma sempre nei limiti delle
compatibilita' finanziarie e sul presupposto che si tratti non della
famiglia "in astratto", bensi' della famiglia specificamente
riferibile alla societa' italiana». Inoltre, l'art. 31 lascerebbe
discrezionalita' al legislatore e non lo costringerebbe a prevedere
proprio il reddito di inclusione e a individuare i requisiti
auspicati dal rimettente.
Ancora, la difesa erariale nega che il reddito di inclusione sia
una «prestazione essenziale»: esso mira a contrastare una situazione
di poverta', «per quanto difficile, comunque compatibile con lo
svolgimento di attivita' lavorativa».
Sarebbe infondata anche la questione riferita all'art. 117, primo
comma, Cost., «per il tramite del principio di non discriminazione di
cui agli artt. 20 e 21» CDFUE. La scelta di limitare la prestazione
de qua ai soli stranieri lungosoggiornanti sarebbe in linea con il
diritto europeo, in particolare con la direttiva 2003/109/CE.
Infine, sarebbe insussistente la violazione dell'art. 34 CDFUE.
Tale disposizione non si applicherebbe perche' la materia del
«contrasto alla poverta'» sarebbe di competenza degli Stati membri.
Comunque, come gia' detto per l'art. 31 Cost., l'art. 34 CDFUE non
costringerebbe il legislatore a prevedere proprio il reddito di
inclusione ne' a individuare i requisiti auspicati dal rimettente.
5.- L'11 maggio 2020 l'INPS ha depositato una memoria
integrativa. In essa afferma che il rimettente avrebbe dovuto
motivare sull'applicabilita', nel suo giudizio, della norma
censurata, abrogata dal d.l. n. 4 del 2019, in quanto la fattispecie
oggetto del giudizio a quo non rientrerebbe nell'ambito di
applicazione della disposizione transitoria di cui all'art. 13 del
d.l. n. 4 del 2019. Nel merito, l'INPS ribadisce le considerazioni
gia' svolte nell'atto di costituzione, sottolineando la natura non di
mero sussidio economico della misura ma di progetto personalizzato di
inclusione sociale e di accompagnamento del nucleo familiare
destinatario, e sostenendo che le conclusioni della sentenza n. 50
del 2019, piu' volte richiamata, sarebbero estensibili al reddito di
inclusione, che non sarebbe destinato al soddisfacimento di un
bisogno primario. Si dovrebbe inoltre tener conto della limitatezza
delle risorse disponibili.
Il 15 maggio 2020 anche J.C.C. ha depositato una memoria
integrativa. In primo luogo la parte replica alle eccezioni di
inammissibilita' sollevate dall'INPS e dall'Avvocatura nei loro atti
di costituzione e intervento. Nel merito osserva che il fatto che il
ReI comprenda un progetto personalizzato di inclusione sociale non
giustifica la sua destinazione esclusiva agli stranieri che in
passato hanno gia' conseguito tale inclusione, ottenendo il permesso
di soggiorno di lungo periodo, con esclusione dei soggetti piu'
bisognosi, che non sono riusciti ad avere i requisiti necessari per
quel permesso.
Inoltre, non sarebbe esatto rappresentare lo straniero privo del
permesso di lungo periodo come una persona "di passaggio", ne'
ravvisare nel permesso di lungo periodo una garanzia di stabilita'
futura (a tal proposito la parte invoca la sentenza di questa Corte
n. 44 del 2020). Ancora, la parte rileva che il parametro dell'art.
31 Cost. e' stato invocato in modo pertinente dal giudice a quo, in
quanto la domanda del ReI e' stata presentata quando era vigente il
testo del d.lgs. n. 147 del 2017 che richiedeva una certa
composizione del nucleo familiare. Infine, non sarebbe corretto
evocare il tema dei limiti finanziari, perche' la prestazione in
questione e' erogata nei limiti della dotazione del Fondo poverta'.
6.- Il 3 giugno 2020 J.C.C. ha depositato «brevi note
aggiuntive», ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 20
aprile 2020, punto 1, lettera c). In esse rileva che il giudizio in
questione e' destinato ad avere effetti «su soli due casi o poco
piu'» ma che la decisione della Corte assume rilevanza con
riferimento al reddito di cittadinanza. La parte sottolinea poi le
differenze tra il ReI e l'assegno sociale, oggetto della citata
sentenza n. 50 del 2019, osservando che per il ReI non avrebbe senso
chiedere un titolo di soggiorno che attesta il precedente inserimento
sociale, visto che tale inserimento renderebbe superfluo il ReI. La
parte rimarca che il d.lgs. n. 147 del 2017 qualifica come livello
essenziale delle prestazioni non solo il beneficio economico del ReI
ma anche la valutazione multidimensionale e il progetto
personalizzato, confermando che il percorso di inclusione «e' il
tratto caratteristico dell'istituto». Per lo stesso motivo non si
potrebbe estendere al ReI l'argomento della sentenza n. 50 del 2019,
secondo la quale il reddito conseguito per accedere al permesso di
lungo periodo puo' poi venire meno: diversamente dall'assegno
sociale, il ReI e' destinato al lavoratore povero o a chi cerca
lavoro e una differenza nelle possibilita' di accesso a migliori
occasioni di lavoro «contraddirebbe il principio generale paritario
di cui all'art. 10 convenzione OIL 143/74». Infine, la parte
riferisce della situazione di altri Paesi europei e osserva che in
nessuno le prestazioni di inclusione sociale sarebbero condizionate
«a un titolo di soggiorno che manifesti gia' tale inclusione».
Considerato in diritto
1.- Nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 244 del 2019, il
Tribunale ordinario di Bergamo, sezione lavoro, dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera a), numero
1), del decreto legislativo 15 settembre 2017, n. 147 (Disposizioni
per l'introduzione di una misura nazionale di contrasto alla
poverta'), che, fra i diversi requisiti necessari per l'ottenimento
del reddito di inclusione, richiede agli stranieri il «possesso del
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo».
Il rimettente divide le questioni sollevate in due gruppi, il
secondo dei quali ha carattere subordinato. In primo luogo, il
giudice a quo ritiene che la norma censurata violi gli artt. 2, 3,
31, 38, 117 della Costituzione, nonche' l'art. 14 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, in quanto il reddito di
inclusione sarebbe una prestazione essenziale, diretta a soddisfare
«"bisogni primari" inerenti alla stessa sfera di tutela della persona
umana». In relazione a questo tipo di prestazioni, qualsiasi
discriminazione tra cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti
sarebbe incostituzionale.
Con il secondo ordine di censure il rimettente osserva che, anche
qualora il reddito di inclusione fosse considerato «prestazione
esterna al nucleo dei bisogni essenziali», non vi sarebbe una
ragionevole correlazione tra il requisito richiesto e le situazioni
di bisogno a rimedio delle quali la prestazione e' prevista,
considerato anche che la disciplina in questione gia' contemplava «il
requisito del radicamento», essendo necessario - per ottenere il
beneficio - essere «residente in Italia, in via continuativa, da
almeno due anni al momento di presentazione della domanda» (art. 3,
comma 1, lettera a, numero 2, del d.lgs. n. 147 del 2017); di qui la
asserita violazione dell'art. 3 Cost. e degli artt. 20, 21, 33 e 34
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata
a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre
2007.
2.- Sia l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) che
l'Avvocatura generale dello Stato hanno sollevato diverse eccezioni
di inammissibilita'. Con una di esse - formulata dall'Avvocatura nel
primo atto difensivo e ripresa dall'INPS nella memoria integrativa -
in particolare, e' lamentato un difetto di motivazione sulla
rilevanza delle questioni, in quanto il rimettente non avrebbe tenuto
conto dell'intervenuta abrogazione della norma censurata ad opera del
decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in materia
di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito nella legge 28
marzo 2019, n. 26, ne' avrebbe argomentato sulla sua applicabilita',
nonostante l'abrogazione e sebbene la stessa normativa abrogatrice
preveda una disposizione transitoria sui termini di applicabilita'
della disciplina censurata. Piu' precisamente, sia l'Avvocatura che
l'INPS osservano che, in base alla disciplina transitoria contenuta
nell'art. 13, comma 1, del d.l. n. 4 del 2019, come convertito, il
reddito di inclusione puo' essere chiesto fino al 28 febbraio 2019 e
puo' essere riconosciuto fino al 31 marzo 2019, nel qual caso «il
beneficio continua ad essere erogato per la durata inizialmente
prevista», fatta salva la possibilita' di presentare domanda per il
reddito di cittadinanza. Secondo l'Avvocatura, «la ricorrente non
rientra tra coloro ai quali il REI e' stato erogato prima della sua
abrogazione e che possono percio' continuare a fruirne secondo la
previgente disciplina, sia pure per un periodo limitato, anche dopo
l'abrogazione del D.Lgs. n. 147/17».
Nella propria memoria integrativa, J.C.C. ha replicato
all'eccezione, osservando che, in caso di contenzioso, la decisione
del giudice «si sostituisce con effetto ex tunc alla decisione
dell'amministrazione» (la domanda e' stata respinta dal Comune di
Bergamo nel marzo 2018); non ci sarebbe stata necessita' di una norma
transitoria sui giudizi pendenti, «essendo ovvio che le decisioni
giudiziarie garantiscono tutti i diritti azionati entro il limite
temporale fissato dal legislatore (1.3.2019)», a prescindere dalla
successiva abrogazione.
2.1.- L'eccezione e' fondata.
Il rimettente omette completamente di dare conto dell'intervenuta
abrogazione della norma censurata, cosi' come di indicare le ragioni
che lo inducono a ritenerla nondimeno applicabile.
Il Capo II del d.lgs. n. 147 del 2017 (comprendente la
disposizione censurata, cioe' l'art. 3, comma 1, lettera a, numero 1)
e' stato abrogato a decorrere dal 1° aprile 2019 (e non dal 29
gennaio 2019, come riferisce l'Avvocatura) in virtu' di quanto
disposto dall'art. 11, comma 1, del d.l. n. 4 del 2019, come
convertito, che ha sostituito la misura del reddito di inclusione con
la nuova misura del reddito di cittadinanza.
Sebbene, dunque, l'abrogazione della norma sospettata di
incostituzionalita' fosse stata gia' disposta il 28 gennaio 2019, con
efficacia dal successivo 1° aprile, nell'ordinanza di rimessione
assunta il 1° agosto 2019 il giudice a quo tace del tutto sulla
radicale modifica del quadro normativo, non menziona l'intervenuta
abrogazione della norma censurata, ne' tanto meno prende in
considerazione la norma transitoria contenuta nell'art. 13, comma 1,
del d.l. n. 4 del 2019, come convertito, e la sua specifica portata
in relazione al caso oggetto del suo giudizio, come invece sarebbe
stato necessario per dare conto della rilevanza della questione
sottoposta a questa Corte.
Dall'ordinanza si puo' solo indirettamente cogliere che il
rimettente non era probabilmente inconsapevole dell'avvenuta
abrogazione, per il riferimento al fatto che la norma censurata
sarebbe stata «vigente ratione temporis» e per l'uso in vari punti
dell'imperfetto nella descrizione della disciplina del reddito di
inclusione. Tali elementi non sono tuttavia sufficienti ne' ai fini
della corretta ricostruzione del quadro normativo, ne' comunque a
quelli di un'adeguata illustrazione della rilevanza, dato che,
trascurando del tutto l'esistenza della norma transitoria indicata e
omettendo di considerarne il contenuto, il rimettente non fornisce
alcuna argomentazione a sostegno dell'applicabilita' della norma
abrogata.
La citata disposizione transitoria stabilisce quanto segue: «[a]
decorrere dal 1° marzo 2019, il Reddito di inclusione non puo' essere
piu' richiesto e a decorrere dal successivo mese di aprile non e'
piu' riconosciuto, ne' rinnovato. Le richieste presentate ai comuni
entro i termini di cui al primo periodo, ai fini del riconoscimento
del beneficio, devono pervenire all'INPS entro i successivi sessanta
giorni. Per coloro ai quali il Reddito di inclusione sia stato
riconosciuto in data anteriore al mese di aprile 2019, il beneficio
continua ad essere erogato per la durata inizialmente prevista, fatti
salvi la possibilita' di presentare domanda per il Rdc [Reddito di
cittadinanza], nonche' il progetto personalizzato definito ai sensi
dell'articolo 6 del decreto legislativo n. 147 del 2017».
L'Avvocatura e l'INPS interpretano siffatta previsione come un
divieto assoluto di riconoscimento del reddito di inclusione a
partire dal 1° aprile 2019, mentre la ricorrente nel giudizio a quo
ritiene che essa non riguardi l'ipotesi in cui il reddito venga
riconosciuto dopo quella data in esito a un giudizio pendente che lo
riconosca come dovuto precedentemente, e che dunque il beneficio in
essa previsto possa essere riconosciuto anche dopo il 1° aprile 2019,
a seguito di una decisione giurisdizionale.
La totale mancanza di una benche' minima argomentazione sulla
portata della norma transitoria - come detto, neppure menzionata - e
sulla permanente applicabilita' della norma censurata nei giudizi
pendenti si traduce in una omessa motivazione sulla rilevanza di
tutte le questioni, con la conseguenza della loro inammissibilita'
(ex multis, sentenze n. 30 e n. 13 del 2020). Di fronte al silenzio
del giudice a quo toccherebbe a questa Corte pronunciarsi
direttamente sugli effetti dell'abrogazione della norma censurata sui
giudizi pendenti, ricostruendo il significato della disposizione
transitoria e applicando i criteri in ipotesi individuati dalla
giurisprudenza per fattispecie simili, ma si tratterebbe di
operazioni di spettanza del giudice a quo, sulle quali questa Corte
esercita solo un controllo successivo di sufficienza e plausibilita'
in funzione della verifica della rilevanza.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera a), numero 1), del
decreto legislativo 15 settembre 2017, n. 147 (Disposizioni per
l'introduzione di una misura nazionale di contrasto alla poverta'),
sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 31, 38 e 117 della
Costituzione, nonche' in relazione all'art. 14 della Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848, e agli artt. 20, 21, 33 e 34 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, dal
Tribunale ordinario di Bergamo, sezione lavoro, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 giugno 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 luglio 2020.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA