N. 53 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 giugno 2020

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 19 giugno  2020  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 
Sanita' - Norme della Regione Veneto  -  Autorizzazione  alla  Giunta
  regionale di stipulare una convenzione di durata quindicennale  con
  l'Universita' degli Studi di Padova e l'Azienda  ULSS  n.  2  Marca
  Trevigiana per l'attivazione del corso di laurea magistrale a ciclo
  unico  in  medicina  e  chirurgia  presso  le  strutture  messe   a
  disposizione dall'Azienda ULSS 2 a Treviso -  Assunzione  da  parte
  della Regione degli oneri relativi alla  chiamata  dei  docenti  di
  ruolo nonche' dei docenti a contratto - Copertura  finanziaria  con
  le risorse del Fondo Sanitario Regionale destinate al finanziamento
  ordinario corrente  per  la  garanzia  dei  livelli  essenziali  di
  assistenza (LEA). 
- Legge della Regione Veneto 14 aprile 2020, n.  10  (Attivazione  da
  parte dell'Universita' degli studi di Padova del corso di laurea in
  medicina e chirurgia presso l'Azienda ULSS n. 2  Marca  Trevigiana.
  Disposizioni in materia di finanziamento da parte della Regione del
  Veneto e ulteriori disposizioni), art. 1. 
(GU n.30 del 22-7-2020 )
    Ricorso ex art.  127  Cost.  del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege  dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei  Portoghesi
n. 12, e' domiciliato per legge; 
    Contro la Regione Veneto, in persona del Presidente della  Giunta
regionale in carica, con sede a Venezia, Palazzo Balbi  -  Dorsoduro,
3901 - 30123 Venezia; 
    Per la declaratoria della illegittimita'  costituzionale,  giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri  assunta  nella  seduta  del
giorno 5 giugno 2020, dell'art.  1  della  legge  della  Regione  del
Veneto 14 aprile 2020, n.  10  pubblicata  nel  Bollettino  Ufficiale
della Regione del Veneto n. 52 del 17 aprile 2020. 
 
                              Premessa 
 
    In data 17 aprile 2020, sul n. 52 del Bollettino Ufficiale  della
Regione del Veneto, e' stata pubblicata la legge regionale 14  aprile
2020, n. 10, intitolata «Attivazione da parte dell'Universita'  degli
studi di Padova del corso di laurea in medicina  e  chirurgia  presso
l'Azienda ULSS n. 2 Marca  Trevigiana.  Disposizioni  in  materia  di
finanziamento  da  parte  della  Regione  del  Veneto   e   ulteriori
disposizioni». 
    Tale legge all'art. 1 autorizza la Giunta regionale  a  stipulare
una convenzione di durata quindicennale con l'Universita' degli studi
di Padova e con l'Azienda ULSS n. 2 Marca  Trevigiana  per  sostenere
l'attivazione, da parte della  suddetta  Universita'  e  a  decorrere
dall'anno accademico 2020/2021, di un corso di  laurea  magistrale  a
ciclo unico in medicina e  chirurgia  presso  le  strutture  messe  a
disposizione dalla ridetta Azienda sanitaria con assunzione, da parte
della Regione, degli  oneri  relativi  alla  chiamata  del  personale
docente. 
    Tale disposizione  eccede  le  competenze  legislative  regionali
ledendo la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni -  art.  117,
comma 2, lettera m) Cost. - e violando altresi' principi fondamentali
in materia di tutela  della  salute  e  coordinamento  della  finanza
pubblica - art. 117, comma 3, Cost. 
    Essa viene pertanto impugnata con il presente ricorso ex art. 127
Cost. affinche' ne sia dichiarata l'illegittimita'  costituzionale  e
ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti 
 
                          Motivi di diritto 
 
 
                                  I 
 
    Come s'e' anticipato in premessa, l'art. 1 della legge all'esame,
ai fini dell'incremento del numero dei posti per le  immatricolazioni
al corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e  chirurgia,
autorizza la Giunta regionale «a stipulare una convenzione di  durata
quindicennale con l'Universita' degli studi di Padova l'Azienda  ULSS
n.  2  Marca  Trevigiana  per  sostenere  l'attivazione,   da   parte
dell'Universita'   medesima,   a   decorrere   dall'anno   accademico
2020/2021, del corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e
chirurgia presso le strutture messe a disposizione dall'Azienda  ULSS
2 a Treviso, con  assunzione  da  parte  della  Regione  degli  oneri
relativi alla chiamata dei docenti di ruolo  nonche'  dei  docenti  a
contratto ai sensi dell'art. 18 della legge 30 dicembre 2010, n.  240
«Norme in materia di organizzazione delle universita',  di  personale
accademico e reclutamento, nonche' delega al Governo per  incentivare
la qualita' e l'efficienza del sistema universitario» (comma 1). 
    Il successivo comma 2 dello stesso art. 1 provvede alla copertura
finanziaria  della  spesa  stabilendo  che  «Agli   oneri   derivanti
dall'applicazione del  presente  articolo,  quantificati  nel  limite
massimo di euro 1.570.000,00 annui, si fa fronte con le  risorse  del
Fondo sanitario regionale allocate alla  Missione  13  «Tutela  della
salute», Programma 01 «Servizio sanitario  regionale -  finanziamento
ordinario  corrente  per  la  garanzia  dei  LEA»,  Titolo  1  «Spese
correnti» del bilancio di previsione 2020-2022». 
    La  copertura  finanziaria  del  concorso  della  Regione  Veneto
all'attivazione, da parte dell'Universita' degli studi di Padova, del
corso di laurea magistrale a ciclo  unico  in  medicina  e  chirurgia
presso le strutture messe  a  disposizione  dall'Azienda  ULSS  2  di
Treviso e' dunque assicurata  dal  ricorso  alle  risorse  del  Fondo
sanitario regionale destinate al finanziamento ordinario corrente dei
livelli essenziali di assistenza (LEA). 
    In altri termini, la disposizione che si impugna  pone  a  carico
del Fondo sanitario regionale - che, com'e' noto, e' destinato in via
prioritaria al finanziamento degli enti sanitari  regionali  ai  fini
dell'erogazione, da  parte  di  questi,  dei  livelli  essenziali  di
assistenza sanitaria -  oneri  di  natura  formativa -  quali  quelli
connessi all'attivazione del corso di laurea in medicina e  chirurgia
e, nello specifico, alla chiamata del personale docente, di ruolo e a
contratto - diversi da quelli sanitari, con conseguente contestuale e
proporzionale riduzione delle risorse economiche disponibili  per  il
finanziamento, da parte dello stesso  Servizio  sanitario  regionale,
dei LEA. 
    In particolare, l'art. 1 della legge all'esame, ponendo a  carico
del Fondo sanitario regionale l'intero costo  del  personale  docente
del corso di laurea che si intende attivare - e non soltanto la quota
parte riferibile  alle  attivita'  assistenziali  da  quello  svolte,
secondo la regola che, in base al  decreto  legislativo  21  dicembre
1999, n. 517, presiede ai rapporti tra il  Servizio  sanitario  e  le
universita' ai fini del finanziamento del concorso della facolta'  di
medicina e chirurgia alle finalita' di quel Servizio -,  viola  tanto
l'art. 117, comma 2, lettera m) Cost. quanto  l'art.  117,  comma  3,
Cost.:  esso,  infatti,  destinando   all'integrazione   dell'offerta
formativa   universitaria   risorse   di   bilancio   vincolate    al
finanziamento della spesa  sanitaria  e,  segnatamente,  dei  livelli
essenziali di assistenza, incide illegittimamente e negativamente  su
questi - e, quindi, e di riflesso, sui livelli di tutela della salute
-, nel contempo violando i principi fondamentali  che  presiedono  al
coordinamento della finanza pubblica in materia sanitaria. 
    Ed infatti, come in piu' occasioni  affamato  da  codesta  Ecc.ma
Corte (v., da ultimo, le sentenze nn.  62/2020  e  197/2019),  l'art.
117, comma 2, lettera m) Cost., nel garantire su tutto il  territorio
nazionale «i  livelli  essenziali  delle  prestazioni  concernenti  i
diritti civili e sociali»  -  diritti  sociali  tra  i  quali  assume
preminente rilievo e pregnanza quello alla salute di cui all'art.  32
della stessa Carta -, vincola il  relativo  finanziamento,  da  parte
dello Stato, alla loro attuazione da parte delle regioni,  demandando
allo Stato finanziatore la tutela del vincolo di destinazione posto a
garanzia dell'effettiva erogazione dei LEA. 
    Per altro verso, nel quadro dell'art. 117, comma 3, Cost., l'art.
20 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, dettando norme  in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili  e  degli  schemi  di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi,  pone
principi  fondamentali  di  coordinamento  della   finanza   pubblica
stabilendo   «condizioni   indefettibili   nella   individuazione   e
allocazione  delle  risorse  inerenti  ai  livelli  essenziali  delle
prestazioni» e specificando «il rispetto dei vincoli di destinazione,
che la vigente normativa impone  per  il  finanziamento  dei  livelli
essenziali» (cosi' la sentenza n. 197/2019). 
    Segnatamente, tale  disposizione,  prescrivendo  che  venga  data
chiara e separata  evidenza  contabile  alle  entrate  e  alle  spese
destinate al finanziamento  e  all'erogazione,  rispettivamente,  dei
livelli  essenziali   di   assistenza   sanitaria   determinati   dal
legislatore statale e dei livelli di assistenza  sanitaria  superiori
rispetto ai LEA, distingue nettamente i costi  «necessari»,  inerenti
alla prestazioni dei primi, dalle altre spese sanitarie, assoggettate
al - e condizionate dal - principio  della  sostenibilita'  economica
(cosi' la sentenza n. 62/2020). 
    Dal che discende, come s'e' detto, l'impossibilita' di  destinare
a spese diverse - anche se  di  natura  sanitaria,  ma  comunque  non
essenziali - le risorse specificamente allocate in  bilancio  per  il
finanziamento dei livelli essenziali di assistenza  e  «integralmente
vincolate all'erogazione» di questi (in questi  termini,  ancora  una
volta, la sentenza n. 62/2020): e, a  fortiori,  l'impossibilita'  di
destinare quelle risorse a spese, come nella specie,  di  natura  non
sanitaria. 
    Donde  l'incostituzionalita' -  per  violazione  degli   indicati
parametri  costituzionali  -  di  una  norma  che,  come  quella  qui
impugnata, in violazione delle  regole  e  dei  principi  richiamati,
esplicitamente  distrae  risorse  del   Fondo   sanitario   regionale
afferenti al «finanziamento ordinario corrente per  la  garanzia  dei
LEA» apro della copertura di spese di natura formativa. 
 
                                 II 
 
    L'art. 1 della legge regionale  in  esame  e'  pero'  censurabile
anche sotto un altro profilo. 
    Esso, infatti,  prevedendo  la  stipula  di  una  convenzione  di
cofinanziamento  dell'attivazione  di  un  nuovo  corso   di   laurea
magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia al  dichiarato  fine
di  incrementare   il   numero   dei   posti   disponibili   per   le
immatricolazioni  al  corso  di   laurea   in   questione,   concorre
all'aumento dell'offerta  e  della  capacita'  formativa  dell'Ateneo
convenzionato al  di  fuori  di -  e  a  prescindere  da -  qualsiasi
coordinamento con le disposizioni statali che provvedono a  definire,
su base annuale, il fabbisogno di dirigenti medici. 
    Com'e' noto, il numero degli studenti  ammessi  a  frequentare  i
corsi di laurea in medicina e chirurgia e quello dei  medici  ammessi
alla formazione specialistica post laurea e' infatti  determinato  in
funzione ed in relazione al fabbisogno di personale medico. 
    Sul versante del fabbisogno di personale sanitario, l'art.  6-ter
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 - articolo  inserito
dall'art. 6, comma 1, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229,
stabilisce infatti che entro il 30 aprile di ciascun anno il Ministro
della sanita', sentiti la Conferenza permanente per i rapporti fra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e  la
Federazione  nazionale  degli   Ordini   dei   medici   chirurghi   e
odontoiatri,  determina  il  fabbisogno  per  il  Servizio  sanitario
nazionale,  tra  gli  altri,  di  medici  chirurghi,   veterinari   e
odontoiatri ai fini della  programmazione,  da  parte  del  Ministero
dell'universita', degli accessi ai corsi di diploma di  laurea,  alle
scuole  di  formazione  specialistica   e   ai   corsi   di   diploma
universitario (comma 1). 
    Tale fabbisogno e' a sua volta determinato  tenendo  conto  degli
obiettivi e dei livelli essenziali di assistenza indicati  dal  Piano
sanitario nazionale e da quelli regionali, dei modelli  organizzativi
dei  servizi  nonche'  dell'offerta  e  della   domanda   di   lavoro
considerando il personale in corso di formazione e il personale  gia'
formato, non ancora immesso nell'attivita' lavorativa (comma 2). 
    Sul  versante  della  formazione  specialistica,  l'art.  35  del
decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368 -  come  modificato  dalla
lettera  b)  del  comma  2-bis  dell'art.  21  del  decreto-legge  12
settembre  2013,  n.  104,  nel  testo  integrato  dalla   legge   di
conversione 8 novembre 2013, n. 128 - prevede invece che con  cadenza
triennale le regioni e le province autonome di Trento  e  di  Bolzano
individuino, tenuto conto delle relative esigenze sanitarie  e  della
situazione occupazionale, il fabbisogno  dei  medici  specialisti  da
formare: e che su tale base il Ministro della  sanita',  di  concerto
con quello dell'universita', provveda a sua volta  a  determinare  il
numero globale degli specialisti da formare annualmente, per ciascuna
tipologia  di  specializzazione,  tenuto  conto   dell'obiettivo   di
migliorare progressivamente la corrispondenza  tra  il  numero  degli
studenti ammessi a frequentare  i  corsi  di  laurea  in  medicina  e
chirurgia e quello dei medici ammessi alla formazione  specialistica,
nonche'  del  quadro  epidemiologico,  dei  flussi  previsti  per   i
pensionamenti e delle esigenze  di  programmazione  delle  regioni  e
delle province autonome con riferimento alle attivita'  del  Servizio
sanitario nazionale (comma 1). 
    E' di tutta evidenza che la norma in  rassegna  e'  completamente
avulsa dal quadro programmatorio e  regolatorio  sopra  sommariamente
tratteggiato:  essa,  infatti,  concorre   all'aumento   dell'offerta
formativa dell'Ateneo padovano - e, quindi, del numero degli  ammessi
al corso di laurea in medicina e chirurgia  e,  in  prospettiva,  del
numero  dei  laureati  -  al  di  fuori  di   qualsiasi   riferimento
al(l'effettivo)  fabbisogno  di  medici  e   di   specialisti   quale
periodicamente determinato a livello nazionale  sulla  base,  per  un
verso, dei dati forniti dalle regioni e dalle  province  autonome  e,
per un altro,  dei  criteri  puntualmente  indicati  dal  legislatore
statale. 
    Come tale, essa, non  operando  alcun  richiamo  alla  vincolante
programmazione  nazionale  del  fabbisogno  di  medici,  si  pone  in
contrasto con i principi  fondamentali  stabiliti  in  materia  dalle
norme statali in precedenza richiamate e, per l'effetto, viola,  come
s'e' detto, sotto altro profilo, l'art. 117,  comma  3,  Cost.  e  la
competenza legislativa concorrente dello Stato in materia  di  tutela
della salute e coordinamento della finanza pubblica. 
 
                              P. Q. M. 
 
    Il Presidente del  Consiglio  dei  ministri  chiede  che  codesta
ecc.ma  Corte  costituzionale  voglia  dichiarare  costituzionalmente
illegittimo e conseguentemente annullare, per i motivi sopra indicati
ed illustrati, l'art. 1 della  legge  della  Regione  del  Veneto  14
aprile 2020, n. 10 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della  Regione
del Veneto n. 52 del 17 aprile 2020. 
    Con  l'originale  notificato  del  ricorso  si  depositeranno   i
seguenti atti e documenti: 
        1. attestazione relativa  alla  approvazione,  da  parte  del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 5 giugno 2020, della
determinazione di impugnare la legge  della  Regione  del  Veneto  14
aprile 2020, n. 10 secondo i termini e per le motivazioni di cui alla
allegata relazione  del  Ministro  per  gli  affari  regionali  e  le
autonomie; 
        2. copia  della  legge  regionale  impugnata  pubblicata  nel
Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto n.  52  del  17  aprile
2020. 
    Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i  motivi  di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie. 
        Roma, 13 giugno 2020 
 
           Il Vice Avvocato generale dello Stato: Mariani