N. 92 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 gennaio 2020
Ordinanza del 30 gennaio 2020 del Tribunale amministrativo regionale
per la Puglia - Sezione di Lecce sul ricorso proposto da Naxos srl
c/Agenzia delle dogane e dei monopoli - Ufficio dei monopoli per la
Puglia, Basilicata ed il Molise - Sezione operativa territoriale di
Taranto..
Documentazione amministrativa - Dichiarazioni sostitutive di
certificazioni e dell'atto di notorieta' - Controlli -
Dichiarazione non veritiera - Decadenza dai benefici -
Interpretazione, assunta come diritto vivente, secondo la quale
l'accertamento dell'oggettiva non veridicita' della dichiarazione
determina la decadenza dal beneficio e, a fortiori, l'impedimento a
conseguire il beneficio medesimo.
- Decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445
("Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di documentazione amministrativa (Testo A)"), art. 75.
(GU n.34 del 19-8-2020 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
Lecce - Sezione terza
Ha pronunciato la presente Ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 174 del 2019, proposto da Naxos S.r.l., in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avvocato Nicola Grippa, con domicilio digitale come da Pec da
Registri di giustizia;
Contro Agenzia delle dogane e dei monopoli - Ufficio dei monopoli
per la Puglia, la Basilicata ed il Molise - Sezione operativa
territoriale di Taranto, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;
Per l'annullamento:
del provvedimento dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli -
Ufficio dei monopoli per la Puglia, la Basilicata ed il Molise -
Sezione operativa territoriale di Taranto, prot. n. 8901 del 22
gennaio 2019 R.I. n. 15, ricevuto a mezzo posta in data 28 gennaio
2019, con cui e' stata rigettata l'istanza della societa' Naxos
S.r.l. di rinnovo dell'autorizzazione n. 500210/TA e soppresso il
patentino per la vendita di generi di monopolio;
degli ulteriori atti presupposti, collegati e conseguenziali;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Agenzia delle
dogane e dei monopoli - Ufficio dei monopoli per la Puglia, la
Basilicata ed il Molise - Sezione operativa territoriale di Taranto;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2019 la
dott.ssa Maria Luisa Rotondano e uditi per le parti l'avvocato N.
Grippa e l'avvocato dello Stato G. Marzo;
Fatto e diritto
1. - Con l'atto introduttivo del presente giudizio, ritualmente
notificato il 6 febbraio 2019 e depositato in data 8 febbraio 2019,
la Societa' ricorrente - gia' titolare di patentino per la vendita di
generi di monopolio, nell'esercizio bar in Palagiano, alla via Appia,
n. 33 - impugna, domandandone l'annullamento:
1) il provvedimento prot. n. 8901 del 22 gennaio 2019 R.I. n.
15, ad essa notificato (con nota raccomandata prot. n. 9642 del 24
gennaio 2019) il 28 gennaio 2019, con cui l'Agenzia delle dogane e
dei monopoli - Ufficio dei monopoli per la Puglia, la Basilicata ed
il Molise - Sezione operativa territoriale di Taranto, in riscontro
all'istanza pervenuta in data 16 ottobre 2018 prot. n. 76403 per il
rinnovo biennale del citato patentino:
«Considerato che con decreto ministeriale n. 38/13, art. 9)
comma 1) il Ministero dell'economia e delle finanze ha specificato
che gli interessati al rinnovo del patentino devono presentare,
insieme all'istanza, una dichiarazione sostitutiva di atto notorio
attestante i dati e le informazioni di cui all'art. 8) comma 3) dello
stesso decreto;
Atteso che il Consiglio di Stato, decidendo in caso analogo,
nella sentenza di rigetto di appello n. 2028/15 ha motivato:
"il rinnovo non e' altro, in relazione alla durata biennale
del titolo, che un rinnovato rilascio, onde devono logicamente
ritenersi necessari a tal fini anche i presupposti normativi
richiesti per quest'ultimo alla data in cui il rinnovo e' richiesto;
tale considerazione trova fondamento nella stessa lettera del decreto
ministeriale n. 38/2013, laddove, evidentemente allo scopo della
verifica della sussistenza di tali requisiti, l'art. 9 richiede una
dichiarazione sostitutiva che riporti 'i dati e le informazioni di
cui all'art. 8, comma 3';
Visto l'ormai consolidato orientamento della giustizia
amministrativa e da ultimo il T.A.R. Lecce, con sentenza n. 2466/15,
secondo cui il rinnovo del patentino costituisce un nuovo momento di
valutazione di tutti i requisiti di legittimita' ed opportunita' del
punto vendita;
Valutato ai fini dell'adozione del provvedimento i dati e le
informazioni di cui all'art. 8), comma 3) del succitato decreto
riportate nella dichiarazione sostitutiva;
Vista la dichiarazione sostitutiva di atto notorio nella quale
l'interessata dichiarava al punto 7) la mancata sussistenza a suo
carico di eventuali pendenze fiscali e/o morosita' verso l'Erario o
verso il Concessionario della riscossione definitivamente accertate o
risultanti da sentenze non impugnabili;
Vista la verifica della veridicita' di quanto dichiarato nel
succitato punto con nota protocollo n. 86258 del 15 novembre 2018,
inviata a mezzo Pec al concessionario Agenzia entrate e riscossione
di Taranto;
Considerato che dal riscontro della suddetta nota pervenuto,
stesso mezzo, con protocollo n. 87280 del 20 novembre 2018, e' emersa
la non corrispondenza di quanto dichiarato dalla parte;
Vista la nostra nota protocollo n. 98564 del 20 dicembre 2018 con
la quale si comunicava all'interessata di essere incorsa in quanto
previsto dall'art. 76 del decreto del Presidente della Repubblica n.
445/2000 in merito ad una dichiarazione risultata non veritiera;
Vista la nota Pec protocollo n. 100071 pervenuta, da parte
dell'interessata, in data 31 dicembre 2018 con la quale comunicava
tra l'altro "di aver sbagliato nel comunicare nella dichiarazione
sostitutiva prodotta il 28 novembre 2018 di non avere pendenze
fiscali e/o morosita' verso l'Erario in quanto cartelle per Canone
Rai quindi non erariali ... Pertanto in data odierna ha debitamente
quietanzato suddette cartelle ....";
Preso atto che le suddette osservazioni non apportano nuovi
elementi tali da consentire una diversa valutazione della situazione
verificato che la cartella esattoriale al momento della presentazione
della dichiarazione sostitutiva di atto notorio era ancora pendente;
Considerato che, cosi' come previsto dal decreto ministeriale n.
38/13, comma 3), art. 7), ai fini dell'adozione del provvedimento gli
uffici competenti devono valutare - lettera g) - l'assenza di
eventuali pendenze e/o di morosita' verso l'erario o verso l'agente
di riscossione definitivamente accertate indicate, cosi' come
previsto alla lettera f), comma 3), art. 8) del succitato decreto
ministeriale, nell'atto notorio presentato a corredo dell'istanza;
Considerato quanto emerso dal controllo della veridicita' presso
l'agente della riscossione in merito a quanto dichiarato nell'atto
notorio presentato ovvero la presenza di pendenze verso il
concessionario «ancora non pagati alla data del 19 novembre 2018»;
Considerato che nell'atto notorio la presenza di tali situazioni
debitorie non erano state segnalate;
Considerato che per quanto sopra 1'istante e' incorsa in quanto
previsto dall'art. 76 del decreto del Presidente della Repubblica n.
445/2000 in merito ad una dichiarazione risultata non veritiera;
Considerato che quanto accaduto diventa oggetto di interruzione
del rapporto di fiducia con l'amministrazione»;
ha determinato «il rigetto dell'istanza di rinnovo
dell'autorizzazione n. 500210/TA», con soppressione del patentino in
questione, «per i motivi sopra indicati»;
2) gli ulteriori atti presupposti, collegati e consequenziali.
A sostegno dell'impugnazione interposta deduce le seguenti
censure cosi' rubricate:
1) violazione e/o falsa applicazione degli articoli 7, 8 e 9
del decreto ministeriale 21 febbraio 2013, n. 38 e degli articoli 75
e 76 del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 -
Eccesso di potere per errata presupposizione e difetto di
istruttoria;
2) violazione e falsa applicazione degli articoli 23 della
legge 22 dicembre 1957, n. 1293, dell'art. 54 del decreto del
Presidente della Repubblica 14 ottobre 1958, n. 1074, dell'art. 24,
comma 42 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla
legge n. 111/2011, e degli articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale
21 febbraio 2013, n. 38 - Eccesso di potere sotto il profilo dello
sviamento di potere e del difetto di motivazione;
3) violazione e/o falsa applicazione dell'art. 97 della
Costituzione, che afferma i principi generali di imparzialita',
correttezza e trasparenza della P.A. - Violazione e/o falsa
applicazione degli articoli 75 e 76 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 445/2000 - Eccesso di potere per violazione del
principio di proporzionalita', ragionevolezza ed uguaglianza -
Incostituzionalita' dell'art. 75 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 445/2000.
Si e' costituita in giudizio, per il tramite dell'Avvocatura
distrettuale erariale, l'Agenzia delle dogane e dei monopoli -
Ufficio dei monopoli per la Puglia, la Basilicata ed il Molise -
Sezione operativa territoriale di Taranto, contestando integralmente
le avverse pretese e chiedendo la reiezione del gravame.
Con ordinanza 6 marzo 2019, n. 136, questa Sezione ha accolto
l'istanza cautelare incidentalmente proposta dalla Societa'
ricorrente, con la seguente motivazione:
«Premesso che la Societa' ricorrente ha impugnato il
provvedimento prot. n. 8901 del 22 gennaio 2019 R.I. n. 15, con cui
l'Agenzia delle dogane e dei monopoli - Ufficio dei monopoli per la
Puglia, la Basilicata ed il Molise - Sezione operativa territoriale
di Taranto ha rigettato l'istanza di rinnovo dell'autorizzazione n.
500210/TA, con contestuale soppressione del patentino, in
considerazione della non veridicita' della dichiarazione sostitutiva
(sostanzialmente, art. 75 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 445/2000), resa dal legale rappresentante della stessa, circa
l'inesistenza di morosita' verso l'Erario e/o il Concessionario della
riscossione (per complessivi euro 897,92, importo relativo a due
cartelle relative al canone speciale Radiotelevisione, comunque,
prontamente pagate);
Ritenuto che l'istanza cautelare vada accolta, considerato che la
Sezione ha gia' sollevato in ipotesi similari (cfr. le ordinanze 17
settembre 2018, n. 1346, 23 ottobre 2018, n. 1531, 24 ottobre 2018,
n. 1544, 25 ottobre 2018, n. 1552) questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 75 («Decadenza dai benefici») del decreto
del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 («Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
documentazione amministrativa»), sostanzialmente applicato dalla P.A.
anche nella presente fattispecie, per ravvisata violazione dei
principi di proporzionalita', ragionevolezza e uguaglianza, di cui
all'art. 3 della Costituzione».
Con memoria difensiva del 12 novembre 2019, parte ricorrente ha
ulteriormente svolto e ribadito le proprie difese.
Alla pubblica udienza del 18 dicembre 2019, su richiesta di
parte, la causa e' stata introitata per la decisione.
2. - Il Collegio e' dell'avviso meditato di proporre nuovamente
al Giudice delle Leggi la questione di legittimita' costituzionale,
per contrasto con i principi di ragionevolezza, proporzionalita' e
uguaglianza sostanziale, di cui all'art. 3, comma 2 della
Costituzione, dell'art. 75 del decreto del Presidente della
Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 (peraltro, pure prospettata da
parte ricorrente nell'ambito del terzo motivo di gravame), gia'
sollevata con le ordinanze 17 settembre 2018, n. 1346, 23 ottobre
2018, n. 1531, 24 ottobre 2018, n. 1544, 25 ottobre 2018, n. 1552, e
dichiarata inammissibile dalla Corte costituzionale con la sentenza
24 luglio 2019, n. 199, per difetto di motivazione sulla rilevanza
della questione (in ragione, per un verso, dell'«incompleta
descrizione della fattispecie», in relazione alla definitivita'
dell'accertamento, e, per altro verso, dell'assenza di «alcun rilievo
in ordine al rapporto che lega la disciplina regolamentare e quella
delle conseguenze delle false dichiarazioni sostitutive»);
3. - Osserva, innanzitutto, questa Sezione che l'impugnato
diniego risulta motivato dalla Pubblica amministrazione sulla scorta
della omessa dichiarazione, da parte dell'istante, di taluni debiti
verso l'Erario, e cioe', la preesistenza di due cartelle esattoriali,
emesse dall'Agenzia delle entrate - Riscossione di Taranto, per il
mancato pagamento del canone R.A.I. 2016 e 2017, dell'importo,
rispettivamente, di euro 408,15 ed euro 407,35, oltre diritti, aggio
e interessi di mora, e, quindi, per complessivi euro 456,07 ed euro
441,85.
Tale diniego richiama espressamente le seguenti disposizioni
normative:
l'art. 7 («Criteri per il rilascio di patentini»), comma 3,
lettera g), del decreto ministeriale 21 febbraio 2013, n. 38
(«Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei
prodotti da fumo»), statuente che, «3. Ai fini dell'adozione del
provvedimento, gli uffici competenti in relazione all'esercizio del
richiedente, valutano: ...g) l'assenza di eventuali pendenze fiscali
e/o di morosita' verso l'Erario o verso l'Agente della riscossione
definitivamente accertate o risultanti da sentenze non impugnabili»;
l'art. 8 («Rilascio dei patentini»), comma 3, lettera f), del
citato decreto ministeriale n. 38/2013, il quale prevede che «3. La
dichiarazione sostitutiva di atto notorio indica: .....f) la
sussistenza di eventuali pendenze fiscali e/o di morosita' verso
l'Erario o verso il concessionario della riscossione definitivamente
accertate o risultanti da sentenze non impugnabili»;
l'art. 75 («Decadenza dai benefici») del decreto del Presidente
della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 («Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione
amministrativa») - in tal senso va inteso, infatti, l'erroneo
richiamo all'art. 76 («Norme penali») del medesimo decreto del
Presidente della Repubblica n. 445/2000, relativo alla rilevanza
penale delle dichiarazioni mendaci -, che dispone che, «1. Fermo
restando quanto previsto dall'art. 76, qualora dal controllo di cui
all'art. 71 emerga la non veridicita' del contenuto della
dichiarazione, il dichiarante decade dai benefici eventualmente
conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione
non veritiera».
4. - Cio' posto, va, in primo luogo, precisato il carattere
definitivo, ai sensi dei citati articoli 7 e 8 del decreto
ministeriale n. 38/2013, della pretesa tributaria di cui alle
cartelle di pagamento del concessionario, trattandosi di cartelle
esattoriali (a seguito dell'iscrizione a ruolo per la riscossione)
emesse per mancato pagamento dei canoni R.A.I. 2016 e 2017 (con ogni
evidenza, a seguito di accertamento del relativo obbligo tributario),
avverso cui l'odierna ricorrente non ha interposto gravame
all'Autorita' giudiziaria e ha proceduto, anzi, in data 28 dicembre
2018 (cioe', successivamente all'autodichiarazione del 15 ottobre
2018, ma prima del diniego del 22 gennaio 2019), all'effettivo e
integrale pagamento (senza rateizzazione alcuna), dopo l'emissione -
appunto - delle cartelle medesime: tanto comporta, «per tabulas», la
definitiva acquiescenza e la piena adesione della Societa'
ricorrente/contribuente all'accertamento dell'obbligazione tributaria
di che trattasi (il canone di abbonamento alle radioaudizioni e alla
televisione, che ha, appunto, «natura di prestazione tributaria,
fondata sulla legge» - cfr. Corte costituzionale, 26 giugno 2002, n.
284), con incontroversa definitivita' del medesimo.
5. - Chiarito quanto innanzi, osserva il Collegio che assume
rilevanza decisiva, nell'adozione dell'opposto diniego, la diretta
applicazione del summenzionato art. 75 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 445/2000.
5.1 - Ed invero, gli articoli 7 e 8 del regolamento approvato con
decreto ministeriale 21 febbraio 2013, n. 38, pure richiamati nel
provvedimento impugnato, non sanciscono, a ben vedere, alcun
automatismo nel rigetto dell'istanza di rinnovo del patentino
nell'ipotesi - come quella in questione - di morosita' dell'istante
verso l'Erario o verso il Concessionario della riscossione e/o di
presentazione della relativa autodichiarazione non veritiera: le
suddette norme regolamentari statali, infatti, dispongono (tra i
«Criteri» ai fini del rilascio o del rinnovo del titolo
autorizzatorio), testualmente e chiaramente, solo che gli uffici
competenti «valutano» - tra l'altro - l'assenza di morosita' verso
l'Erario o verso l'Agente della riscossione definitivamente
accertate; sicche' la P.A. ben potrebbe (anzi, dovrebbe),
nell'esercizio della discrezionalita' ad essa attribuita ai sensi
delle predette disposizioni regolamentari, tenere conto della natura,
della portata e dell'attualita' di siffatte morosita' alla data
dell'istanza o - anche solo - a quella dell'eventuale rilascio del
titolo.
D'altro canto, tali conclusioni sono suffragate pure dalle
affermazioni dell'Avvocatura generale dello Stato nel precedente
giudizio di legittimita' costituzionale, laddove «Si evidenzia ...
che l'amministrazione e' tenuta a valutare compiutamente la portata e
l'attualita' delle pendenze fiscali sussistenti al momento
dell'istanza, e quindi a tenere conto anche della eventuale
rateizzazione del pagamento (TAR Sicilia, Palermo, sezione prima,
sentenza 29 ottobre 2018, n. 2190)» (cfr. la menzionata sentenza
della Corte costituzionale n. 199/2019, paragrafo 4.1).
5.1.1 - Invece, alcuna compiuta valutazione discrezionale in
ordine alla natura, alla portata e all'attualita' delle pendenze
fiscali sussistenti al momento dell'istanza o alla data di adozione
del provvedimento si rinviene nel gravato diniego, con cui la
Pubblica amministrazione non effettua alcuna valutazione in ordine
alla gradazione e/o, comunque, rilevanza (qualitativa e/o
quantitativa) e/o attualita' delle morosita' in questione (non vi e',
quindi, esercizio della discrezionalita' ex articoli 7 e 8 del
decreto ministeriale n. 38/2013), ma pone il contestato diniego in
nesso di automatica e immediata consequenzialita' (atto vincolato)
rispetto alla - mera - omessa segnalazione delle morosita' medesime
(emerse soltanto all'esito dei controlli d'ufficio) e alla non
veridicita' dell'autodichiarazione: e tanto in evidente e diretta
applicazione dell'art. 75 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 445/2000 (espressamente richiamato dal provvedimento impugnato),
norma generale statale - questa si' - che unicamente stabilisce
(cosi' come costantemente interpretata dalla giurisprudenza, come di
seguito sara' illustrato) tale automatismo nell'ipotesi di
dichiarazione mendace.
Inoltre, l'omessa dichiarazione delle suddette morosita' e' posta
ad unico fondamento della preliminare comunicazione dei motivi
ostativi, di cui alla nota prot. n. 98564 del 20 dicembre 2018 (cui
il provvedimento finale si riporta e rispetto alla quale ritiene
inconferenti le osservazioni procedimentali dell'interessata),
laddove - testualmente - si contesta che «la S.V. e' incorsa in
quanto previsto dall'art. 76» - «rectius», 75 - «del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445/2000 in merito ad una
dichiarazione risultata non veritiera».
D'altro canto, cio' e' chiarito anche nella relazione
dell'Amministrazione resistente del 20 febbraio 2019 (prodotta in
giudizio il 28 febbraio 2019), nella quale - anche qui testualmente -
si chiarisce che «l'elemento che ha assunto rilievo nella
determinazione dell'ufficio e' costituito dalla circostanza che il
ricorrente ha presentato una dichiarazione non veritiera non trovando
giustificazione, rispetto a tale comportamento: ne' la valutazione
dell'entita' del debito esistente; ne' la circostanza che, medio
tempore, sia stato effettuato il relativo pagamento», e che, « a
fronte di una dichiarazione non veritiera, l'art. 76» («rectius», 75)
«del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000, applicabile
alla fattispecie, non da' spazio ad alcuna discrezionalita' e
l'azione amministrativa e' vincolata...».
5.2 - Quanto, ancora, al rapporto tra la disciplina regolamentare
di cui agli articoli 7 e 8 del decreto ministeriale n. 38/2013 e
quella delle conseguenze delle false dichiarazioni sostitutive, va,
poi, evidenziato:
che, riferendosi il richiamato art. 75 a «benefici
eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della
dichiarazione non veritiera», deve esservi stretta correlazione
causale tra la dichiarazione ed il provvedimento attributivo dei
benefici, nel senso che la dichiarazione deve essere necessaria ai
fini dell'adozione del provvedimento favorevole al privato ed i suoi
contenuti devono fondare, costituendone presupposti di legittimita'
(anche qualora discrezionalmente valutabili dalla P.A.), la
determinazione provvedimentale dell'Amministrazione; pertanto, «la
non veridicita' rileva in quanto abbia determinato l'attribuzione di
un beneficio (cfr. T.A.R. Lazio, II, n. 12433/2016 cit.),
evidenziandosi che la disciplina di cui alla richiamata norma e'
volta a sanzionare l'accertamento della non veridicita' di
dichiarazioni rese al fine di beneficiare di un determinato
provvedimento e non certo la falsita' di una dichiarazione del tutto
irrilevante rispetto al conseguimento del beneficio (cfr. Cons.
Stato, V, 1-8-2016, n. 3446)» (Consiglio di Stato, Sezione sesta, 20
agosto 2019, n. 5761);
e che l'assenza di pendenze fiscali e/o morosita' verso
l'Erario o verso il Concessionario della riscossione e', appunto,
requisito discrezionalmente valutato dalla P.A. (ex articoli 7 e 8
del decreto ministeriale n. 38/2013) ai fini del rilascio o del
rinnovo del titolo autorizzatorio (ad eccezione, s'intende, di quelle
situazioni di fatto - derogatorie - in cui e' la stessa normativa
tributaria, con valutazione «ex lege» a monte - a escludere la
qualificabilita' come pendenza fiscale, ad esempio per il mancato
superamento della soglia minima di rilevanza fiscale); il possesso di
tale requisito (valutabile successivamente dalla P.A.) e' stato,
pero', nel caso di specie, oggetto di autodichiarazione non veritiera
dell'interessato, sanzionata automaticamente e direttamente
dall'Amministrazione (atto vincolato), ai sensi dell'art. 75 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000, con il diniego
del titolo (mancata attribuzione del beneficio richiesto).
5.3 - D'altro canto, anche a voler ammettere (ipotesi che, per
quanto innanzi esposto, il Collegio non ravvisa) la rilevanza «tout
court» delle menzionate disposizioni regolamentari statali (articoli
7 e 8 del decreto ministeriale n. 38/2013) ai fini della decadenza
automatica dal beneficio richiesto e dell'impedimento al
conseguimento dello stesso (in contrasto - pero' - con la suddetta
interpretazione letterale delle predette disposizioni), trattandosi
di norme regolamentari, le stesse risulterebbero sottratte al vaglio
di costituzionalita' della Consulta, con la conseguente paralisi del
diritto di difesa sul punto (e «vulnus» delle relative «tutele»
costituzionali).
6. - Le predette considerazioni fondano la rilevanza decisiva,
nella fattispecie concreta in esame, dell'art. 75 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445/2000, sicche' - risultando, ad
avviso di questa Sezione, non manifestamente infondata la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 75 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445/2000 (per le ragioni nel prosieguo
illustrate) - l'intervento del Giudice delle leggi appare
assolutamente necessario nella presente controversia, non potendosi
prescindere dalla definizione (necessariamente e logicamente
pregiudiziale) di tale questione ai fini della decisione del presente
giudizio.
Infatti, nell'ipotesi in cui il citato art. 75 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445/2000 dovesse essere dichiarato
incostituzionale, verrebbe meno il presupposto normativo decisivo
posto, sostanzialmente (a ben vedere), a fondamento del gravato
diniego; nel mentre, in caso contrario, il gravame sarebbe infondato,
alla stregua delle censure formulate dalla parte ricorrente.
7. - A questo punto, osserva il Collegio che la granitica
giurisprudenza formatasi «in subiecta materia», con riferimento (come
nella fattispecie «de qua») ai vizi «sostanziali»
dell'autodichiarazione, ha osservato che il su riportato art. 75 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 «si inserisce in
un contesto in cui alla dichiarazione sullo status o sul possesso di
determinati requisiti e' attribuita funzione probatoria, da cui il
dovere del dichiarante di affermare il vero.
Ne consegue che la dichiarazione "non veritiera" al di la' dei
profili penali, ove ricorrano i presupposti del reato di falso,
nell'ambito della disciplina dettata dalla legge n. 445 del 2000,
preclude al dichiarante il raggiungimento dello scopo cui era
indirizzata la dichiarazione o comporta la decadenza dall'utilitas
conseguita per effetto del mendacio» (ex plurimis, Consiglio di
Stato, Sezione quinta, 9 aprile 2013, n. 1933).
Pertanto, «In tale contesto normativo, in cui la "dichiarazione
falsa o non veritiera" opera come fatto, perde rilevanza l'elemento
soggettivo ovvero il dolo o la colpa del dichiarante» (Consiglio di
Stato, Sezione quinta, cit., n. 1933/2013), «poiche', se cosi' fosse,
verrebbe meno la ratio della disciplina che e' volta a semplificare
l'azione amministrativa, facendo leva sul principio di
autoresponsabilita' del dichiarante» (Consiglio di Stato, Sezione
quinta, 27 aprile 2012, n. 2447): sicche' ogni eventuale ulteriore
circostanza, «senz'altro rilevante in sede penale, in quanto ostativa
alla configurazione del falso ideologico, attesa la mancanza
dell'elemento soggettivo, ovvero della volonta' cosciente e non
coartata di compiere il fatto e della consapevolezza di agire contro
il dovere giuridico di dichiarare il vero, non assume rilievo
nell'ambito della legge n. 445 del 2000, in cui il mendacio rileva
quale inidoneita' della dichiarazione allo scopo cui e' diretto»
(Consiglio di Stato, Sezione quinta, cit., n. 1933/2013).
Ai sensi della normativa statale generale di cui all'art. 75 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 445 del 2000, quindi, «la
non veridicita' di quanto autodichiarato rileva sotto un profilo
oggettivo e conduce alla decadenza dei benefici ottenuti con
l'autodichiarazione non veritiera»; cosi' la sent. 13 settembre 2016,
n. 9699)» (T.A.R. Lazio, Roma, Sezione terza ter, 24 maggio 2017, n.
6207), «senza che tale disposizione lasci margine di discrezionalita'
alle Amministrazioni (cfr. ad es. CdS 1172\2017)» (T.A.R. Liguria,
Genova, Sezione prima, 14 giugno 2017, n. 534; in termini, Consiglio
di Stato, Sezione Sesta, 20 agosto 2019, n. 5761; Consiglio di
giustizia amministrativa Sicilia, 9 dicembre 2019, n. 1039; Consiglio
di Stato, Sezione quinta, 3 febbraio 2016, n. 404; Consiglio di
Stato, Sezione quinta, 15 marzo 2017, n. 1172).
In definitiva, per effetto della suddetta esegesi consolidata
(tale da assurgere al rango di «diritto vivente», sicche' neppure e'
possibile per il Tribunale operare una c.d. «interpretazione
costituzionalmente conforme»):
l'applicazione dell'art. 75 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 445/2000 comporta l'automatica decadenza dal beneficio
eventualmente gia' conseguito, non residuando, nell'applicazione
della predetta norma, alcun margine di discrezionalita' alle
pubbliche amministrazioni che, in sede di controllo (d'ufficio) ex
art. 71 del medesimo Testo Unico, si avvedano della (oggettiva) non
veridicita' delle autodichiarazioni, posto che tale norma prescinde,
per la sua applicazione, dalla condizione soggettiva del dichiarante,
attestandosi (unicamente) sul dato oggettivo della non veridicita',
rispetto al quale risulta, peraltro, del tutto irrilevante il
complesso delle giustificazioni addotte dal dichiarante medesimo;
parimenti, tale disposizione, nel contemplare la decadenza dai
benefici conseguenti al provvedimento emanato sulla base delle
dichiarazioni non veritiere, impedisce (ovviamente e «a fortiori»,
come nel caso di specie) anche l'emanazione del provvedimento
(ampliativo) di accoglimento dell'istanza tendente ad ottenere i
benefici dalla P.A.
Non risulta pertinente in proposito, al fine dell'espletamento
del tentativo di «interpretazione conforme», il riferimento (si
vedano le argomentazioni opposte dall'Avvocatura generale dello Stato
nel precedente giudizio di legittimita' costituzionale - cfr. la
menzionata sentenza della Corte costituzionale n. 199/2019, paragrafo
4.1) a taluna giurisprudenza formatasi con riferimento ai vizi
meramente formali dell'autodichiarazione (quali, ad esempio, l'omessa
produzione di copia del documento di identita' sottoscritto e del
«curriculum» formativo/professionale con dichiarazione sostitutiva -
cfr. Consiglio di Stato, Sezione quinta, 17 gennaio 2018, n. 257, che
ha sancito l'ammissibilita' del soccorso istruttorio, peraltro, nel
caso ivi in esame, in applicazione di apposita e specifica
disposizione del bando): cio' in quanto, nella fattispecie di che
trattasi, la menzionata omissione, sanzionata ai sensi del citato
art. 75 del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000,
concreta un vizio - con ogni evidenza - sostanziale e non gia'
meramente formale dell'autodichiarazione, non veritiera al riguardo.
8. - Orbene, la predetta norma (art. 75 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445/2000), intesa alla stregua
dell'illustrato «diritto vivente», nel suo meccanico automatismo
legale (del tutto decontestualizzato dal caso specifico) e nella sua
assoluta rigidita' applicativa (che non conosce eccezioni), sembra al
Collegio incostituzionale, per violazione dei principi di
ragionevolezza, proporzionalita' e uguaglianza sostanziale, sanciti
dall'art. 3 della Costituzione.
9. - Ed invero, «il giudizio di ragionevolezza, lungi dal
comportare il ricorso a criteri di valutazione assoluti e
astrattamente prefissati, si svolge attraverso ponderazioni relative
alla proporzionalita' dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua
insindacabile discrezionalita' rispetto alle esigenze obiettive da
soddisfare o alle finalita' che intende perseguire, tenuto conto
delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti.
Sicche', ... l'impossibilita' di fissare in astratto un punto oltre
il quale scelte di ordine quantitativo divengono manifestamente
arbitrarie e, come tali, costituzionalmente illegittime, non puo'
essere validamente assunta come elemento connotativo di un giudizio
di merito, essendo un tratto che si riscontra ... anche nei giudizi
di ragionevolezza.
Del resto, ......, le censure di merito non comportano
valutazioni strutturalmente diverse, sotto il profilo logico, dal
procedimento argomentativo proprio dei giudizi valutativi implicati
dal sindacato di legittimita', differenziandosene, piuttosto, per il
fatto che in quest'ultimo le regole o gli interessi che debbono
essere assunti come parametro del giudizio sono formalmente sanciti
in norme di legge o della Costituzione» (Corte costituzionale, 22
dicembre 1988, n. 1130).
In conclusione:
per un verso, il giudizio di ragionevolezza della norma di
legge deve essere necessariamente ancorato al criterio di
proporzionalita', rappresentando quest'ultimo «diretta espressione
del generale canone di ragionevolezza (ex art. 3 della Costituzione)»
(Corte costituzionale, 1° giugno 1995, n. 220);
per altro verso, la ragionevolezza va intesa come forma di
razionalita' pratica (tenuto conto, appunto, «delle circostanze e
delle limitazioni concretamente sussistenti» - Corte costituzionale,
cit., n. 1130/1988), non riducibili alla mera (e sola) astratta
razionalita' sillogistico - deduttiva e logico - formale, laddove
(invece) la ragione (pratica e concreta) deve essere aperta
all'impatto che su di essa esplica il caso, il fatto, il dato di
realta' (che diventa esperienza giuridica), solo cosi' potendo
(doverosamente) valutarsi l'adeguatezza del mezzo al fine, la
ragionevolezza «intrinseca», in uno agli (eventuali) esiti ed effetti
sproporzionati e/o paradossali che possono concretamente derivare da
una regola generale apparentemente ed astrattamente logica.
In tal senso, il giudizio di ragionevolezza, lungi dal limitarsi
alla (sola) valutazione della singola situazione oggetto della
specifica controversia da cui sorge il giudizio incidentale di
legittimita' costituzionale, si appalesa idoneo (traendo spunto da
quest'ultima) a vagliare gli effetti della Legge sull'intera realta'
sociale che la Legge medesima e' chiamata a regolare, anche in
funzione dell'«"esigenza di conformita' dell'ordinamento a valori di
giustizia e di equita'" ... ed a criteri di coerenza logica,
teleologica .... , che costituisce un presidio contro l'eventuale
manifesta irrazionalita' o iniquita' delle conseguenze della stessa»
(sentenza n. 87 del 2012)» (Corte costituzionale, sentenza 10 giugno
2014, n. 162).
E tanto anche confrontando i benefici che derivano dall'adozione,
per dir cosi', «neutra» del provvedimento con i suoi «costi», e
valutando l'eventuale inadeguata penalizzazione degli altri diritti e
interessi di rango costituzionale contestualmente in gioco
(bilanciamento).
10. - Orbene, l'illustrata fattispecie di «automatismo
legislativo» di cui all'art. 75 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 445/2000, intesa alla stregua del «diritto vivente»,
non sfugge, ad avviso meditato del Collegio, a forti dubbi di
incostituzionalita' per violazione dei principi di proporzionalita',
ragionevolezza e uguaglianza sostanziale, di cui all'art. 3 della
Costituzione.
10.1 - Ed invero, le conseguenze decadenziali/impeditive
(definitive e in alcun modo «rimediabili») dal beneficio (peraltro,
«lato sensu» sanzionatorie), legate alla non veridicita' obiettiva
della dichiarazione, e, «a fortiori», l'impedimento a conseguire il
beneficio medesimo, ai sensi del citato art. 75 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445/2000, appaiono al Tribunale
irragionevoli e incostituzionali, contrastando con il principio di
proporzione, che e' alla base della razionalita' che, a sua volta,
informa il principio di uguaglianza sostanziale, ex art. 3, comma 2
della Costituzione.
E tanto ove si considerino (innanzitutto e in via dirimente) il
meccanico automatismo legale (del tutto «slegato» dalla fattispecie
concreta) e l'assoluta rigidita' applicativa della norma in
questione, che (da un lato) impone «tout court» (senza alcun
distinguo, ne' gradazione) la decadenza dal beneficio (o
l'impedimento al conseguimento dello stesso), a prescindere
dall'effettiva gravita' del fatto contestato (sia per le fattispecie
in cui la dichiarazione non veritiera riveste un'incidenza del tutto
marginale rispetto all'interesse pubblico perseguito dalla P.A., sia
per quelle nelle quali tale dichiarazione risulta in netto contrasto
con tale interesse, riservando, quindi, il medesimo trattamento a
situazioni di oggettiva diversa gravita'), e (dall'altro) non
consente di escludere nemmeno le ipotesi di non veridicita' delle
autodichiarazioni su aspetti di minima rilevanza concreta (come,
appunto, nel caso di cui al presente giudizio), con ogni possibile (e
finanche prevedibile) abnormita' e sproporzione delle relative
conseguenze, rispetto al reale disvalore del fatto commesso.
10.2 - Sotto altro profilo, inoltre, l'assoluta rigidita'
applicativa dell'art. 75 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 445/2000 appare eccessiva, in quanto non consente (parimenti
irragionevolmente e inadeguatamente) di valutare l'elemento
soggettivo (dolo - la c.d. coscienza e volonta' di immutare il vero -
ovvero colpa, grave o meno - nell'ipotesi di fatto dovuto a mera
leggerezza o negligenza dell'agente) della dichiarazione
(oggettivamente) non veritiera, nella naturale (e contestuale) sede
del procedimento amministrativo (o anche, laddove la P.A. lo ritenga,
nell'ambito del pertinente giudizio penale).
10.3 - Ne' puo' ritenersi che i suddetti dubbi di
costituzionalita' possano essere superati facendo leva sulla «ratio»
sottesa alla disposizione di che trattasi, rinvenibile, secondo il
diritto «vivente» (cfr., «ex plurimis», Consiglio di Stato, Sezione
quinta, cit., n. 2447/2012), nel principio generale di
semplificazione amministrativa (cui si accompagna l'affermazione
dell'autoresponsabilita' - «oggettiva» - del dichiarante, in uno -
anche - all'interruzione «ex lege» del rapporto di fiducia tra P.A. e
cittadino).
E' ben vero, infatti, che l'art. 75 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 445/2000 debba qualificarsi quale norma generale
di semplificazione amministrativa.
Tuttavia, proprio in quanto tale, la suddetta norma, se, da un
lato, e' sicuramente volta a rendere piu' efficiente ed efficace
l'azione dell'Amministrazione pubblica (buon andamento, ai sensi
dell'art. 97 della Costituzione), dall'altro e' (altrettanto
inequivocabilmente) finalizzata a garantire i diritti dei singoli
costituzionalmente tutelati e di volta in volta coinvolti nel
procedimento amministrativo attivato (e nell'ambito del quale sono
state rese le autodichiarazioni medesime): si pensi, ad esempio, al
diritto allo studio (art. 34), al diritto alla salute (art. 32), al
diritto al lavoro (articoli 4 e 35), al diritto all'assistenza
sociale (art. 38), al diritto di iniziativa economica privata (art.
41, come nel caso di specie).
Sicche', anche nella prospettiva del necessario bilanciamento
degli interessi costituzionali coinvolti (nonche' della massima
espansione possibile delle relative tutele), il rigido automatismo
applicativo (in uno ai correlati e definitivi effetti preclusivi e/o
decadenziali, non emendabili) si rivela, in concreto, lesivo del
doveroso equilibrio fra le diverse esigenze in gioco, e persino tale
da pregiudicare definitivamente proprio quei diritti costituzionali
del singolo alla cui migliore e piu' rapida realizzazione la norma di
semplificazione «de qua» e', in definitiva, finalizzata.
E tanto vieppiu' allorche' si consideri che l'art. 40
(«Certificati») del decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 2000, n. 445 («Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di documentazione amministrativa»), come
modificato dall'art. 15, comma 1, lett. a), legge 12 novembre 2011,
n. 183, ha disposto che «01. Le certificazioni rilasciate dalla
pubblica amministrazione in ordine a stati, qualita' personali e
fatti sono valide e utilizzabili solo nei rapporti tra privati. Nei
rapporti con gli organi della pubblica amministrazione e i gestori di
pubblici servizi i certificati e gli atti di notorieta' sono sempre
sostituiti dalle dichiarazioni di cui agli articoli 46 e 47» e che
«02. Sulle certificazioni da produrre ai soggetti privati e' apposta,
a pena di nullita', la dicitura: «Il presente certificato non puo'
essere prodotto agli organi della pubblica amministrazione o ai
privati gestori di pubblici servizi»: sicche', in definitiva, essendo
il privato obbligato, e non piu' (meramente) facultato, a presentare
alle PP.AA. le «dichiarazioni di cui agli articoli 46 e 47», la
semplificazione «de qua» si risolve, in ultima analisi, per un verso,
nella (sicura) diminuzione degli adempimenti a carico
dell'Amministrazione Pubblica (a fronte dei controlli d'ufficio,
«anche a campione», ai sensi dell'art. 71 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 445/2000), e, per altro verso, nell'eccessiva
(considerate le conseguenze automatiche derivanti dall'eventuale
dichiarazione non veritiera, ex art. 75 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 445/2000) autoresponsabilita' («oggettiva») del
privato medesimo.
11. - Pertanto, rispetto ad una disposizione - l'art. 75 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 -, nel
significato in cui essa «vive» nella (costante) applicazione
giudiziale, il Collegio non puo' che sollevare la questione di
legittimita' costituzionale, tenuto conto, per quanto innanzi
esposto, che la stessa appare non superabile in via interpretativa
(in ragione, appunto, del «diritto vivente») e non manifestamente
infondata.
12. - Il Collegio, in conclusione, ritiene che la questione di
legittimita' costituzionale, per contrasto con i principi di
ragionevolezza, proporzionalita' e uguaglianza di cui all'art. 3,
comma 2 della Costituzione, dell'art. 75 del decreto del Presidente
della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, sia rilevante
(sussistendo, appunto, il nesso di assoluta pregiudizialita' tra la
soluzione della prospettata questione di legittimita' costituzionale
e la decisione del presente giudizio) e non manifestamente infondata,
e debba, conseguentemente, essere rimessa all'esame della Corte
costituzionale, mentre il giudizio in corso deve essere sospeso fino
alla decisione della Consulta.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia Lecce -
Sezione terza, pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe,
sospende il giudizio e solleva questione di legittimita'
costituzionale, per contrasto con l'art. 3, comma 2 della
Costituzione, nei sensi e termini di cui in motivazione, dell'art. 75
del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonche' al Presidente del Consiglio
dei ministri, e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Lecce nella Camera di consiglio del giorno 18
dicembre 2019 con l'intervento dei magistrati:
Enrico d'Arpe, Presidente;
Maria Luisa Rotondano, Primo Referendario, Estensore;
Anna Abbate, Referendario.
Il Presidente: d'Arpe
L'estensore: Rotondano