N. 57 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 giugno 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 luglio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Interventi di manutenzione normativa sulla legge regionale n. 6 del 2019 - Disposizioni per la costituzione dell'azienda ospedaliero-universitaria "Mater Domini - Pugliese Ciaccio". - Legge della Regione Calabria 30 aprile 2020, n. 1 (Interventi di manutenzione normativa sulle leggi regionali 19/2002, 14/2014, 9/2018, 32/1996, 9/1992, 28/2010, 5/2018 e 6/2019), art. 9, commi 1, 2 e 4.(GU n.34 del 19-8-2020 )
Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato per legge;
Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente in carica,
con sede a Cittadella Regionale, viale Europa - Localita' Germaneto,
88100 - Catanzaro;
Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 25 giugno 2020, della legge della Regione Calabria n. 1 del 30
aprile 2020, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione
Calabria n. 40 del 30 aprile 2020.
La legge regionale in epigrafe indicata, che detta disposizioni
di mantenimento normativo, modificando numerose precedenti leggi
regionali, e' censurabile, relativamente alle disposizioni contenute
nell'art. 9, commi 1, 2 e 4, che, per le ragioni di seguito indicate,
si pongono in contrasto con gli articoli 33, in materia di autonomia
universitaria, e 117 terzo comma della Costituzione per violazione di
principi fondamentali in materia di tutela della salute.
Si premette che l'art. 9 della legge in esame riproduce
fedelmente parte dell'art. 1 della legge regionale 13 marzo 2019, n.
6, intitolata «Integrazione delle Aziende ospedaliere della Citta'
Capoluogo della Regione», che ha gia' formato oggetto di impugnativa
da parte statale con ricorso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
25 del 19 giugno 2019 (ricorso n. 58/19, udienza fissata in data 7
luglio 2020).
Si richiamano quindi, in gran parte trascrivendole per maggior
chiarezza e facilita' di consultazione, le motivazioni
dell'impugnativa gia' espresse nel cennato ricorso in merito alle
disposizioni meramente riproduttive di quelle contenute nella legge
n. 6/2019, in particolare i commi 1, 2 e 4 dell'art. 9 della legge in
esame, che ricalcano, quasi alla lettera, i commi 1, 2 e 3 dell'art.
6 della legge n. 6/2019.
a) con riferimento all'art. 9, commi 1 e 2
Con i citati commi dell'art. 9 viene disposta, da un lato, la
«integrazione» tra l'Azienda ospedaliera «Pugliese-Ciaccio» di
Catanzaro e l'Azienda ospedaliero-universitaria «Mater Domini» (art.
9, commi 1 e 2); come si era dedotto nel pregresso e citato ricorso,
con riferimento all'analogo l'art. 1, commi 1 e 2, della l.r.
Calabria 13 marzo 2019, n. 6, «dette disposizioni eccedono le
competenze regionali, invadono quelle statali e sono violative di
previsioni costituzionali: esse vengono pertanto impugnate con il
presente ricorso ex art. 127 della Costituzione affinche' ne sia
dichiarata la illegittimita' costituzionale e ne sia pronunciato il
conseguente annullamento per i seguenti
Motivi di diritto
Premessa
Per meglio comprendere il senso e la portata delle censure che si
verranno esponendo e' d'uopo premettere che la Regione Calabria, per
la quale si era verificata una situazione di disavanzo nel settore
sanitario tale da generare uno squilibrio economico-finanziario
suscettibile di compromettere l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza, il 17 dicembre 2009 aveva stipulato, ai sensi dell'art.
1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria
2005), un accordo con i Ministri della salute e dell'economia e delle
finanze - comprensivo di un Piano di rientro dal disavanzo sanitario
- il quale individuava, come previsto dalla norma, gli interventi
necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico nel rispetto
dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui
all'intesa (Stato-Regioni) prevista dal comma 173 della medesima
disposizione.
Peraltro, non avendo realizzato gli obiettivi previsti dal Piano
di rientro nei tempi e nelle dimensioni previste dall'art. 1, comma
180, della legge n. 311/2004, nonche' dall'intesa Stato-Regioni del
23 marzo 2005, e dai successivi interventi legislativi in materia, in
attuazione dell'art. 120, comma 2, della Costituzione e dell'art. 8,
comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la Regione Calabria e'
stata commissariata ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 1° ottobre
2007, n. 159 conv. in legge 29 novembre 2007, n. 222.
La norma da ultimo citata prevede infatti che, «qualora nel
procedimento di verifica e monitoraggio dei singoli Piani di rientro
... si prefiguri il mancato rispetto da parte della regione degli
adempimenti previsti dai medesimi Piani, in relazione alla
realizzabilita' degli equilibri finanziari nella dimensione e nei
tempi ivi programmati, in funzione degli interventi di risanamento,
riequilibrio economico-finanziario e di riorganizzazione del sistema
sanitario regionale, anche sotto il profilo amministrativo e
contabile, tale da mettere in pericolo la tutela dell'unita'
economica e dei livelli essenziali delle prestazioni ..., il
Presidente del Consiglio dei ministri, con la procedura di cui
all'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, su proposta
del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il
Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari regionali e
le autonomie locali, diffida la regione ad adottare entro quindici
giorni tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e
gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi
previsti nel Piano» (art. 4, comma 1, decreto-legge cit.); in caso di
inottemperanza alla diffida o nell'ipotesi in cui gli atti e le
azioni posti in essere risultino inidonei o insufficienti al
raggiungimento degli obiettivi programmati, il Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli
affari regionali e le autonomie locali, nomina un commissario ad acta
per l'intero periodo di vigenza del singolo Piano di rientro (art. 4,
comma 2, primo periodo, decreto-legge cit.).
Ed infatti, nella seduta del 30 luglio 2010, il Consiglio dei
ministri delibero' la nomina di un Commissario ad acta per la
realizzazione del vigente Piano di rientro dai disavanzi nel settore
sanitario della Regione Calabria, individuando lo stesso nella
persona del Presidente pro tempore della Regione.
Successivamente, ai sensi dell'art. 2, comma 88, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, con delibera n. 44/2010 del 3 agosto 2010, il
Commissario ad acta approvo' i programmi operativi con i quali fu
data prosecuzione al Piano di rientro 2013-2015.
Sopraggiunta la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di
stabilita' 2015), il Consiglio dei ministri, con delibera del 12
marzo 2015, ha conferito, ai sensi dell'art. 1, comma 569, della
stessa legge, l'incarico di Commissario ad acta per l'attuazione del
Piano di rientro all'ing. Massimo Scura, secondo i programmi
operativi di cui all'art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009.
Tale delibera ha attribuito al Commissario ad acta i contenuti
del mandato commissariale gia' affidato al Presidente pro tempore
della Giunta regionale calabra. Al Commissario e' stato infatti
assegnato l'incarico prioritario di adottare ed attuare i programmi
operativi e gli interventi necessari a garantire, in maniera uniforme
sul territorio regionale, l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza in condizioni di efficienza, appropriatezza, sicurezza e
qualita', nei termini indicati dai tavoli tecnici di verifica e
nell'ambito della cornice normativa vigente.
Infine, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7
dicembre 2018 il Governo ha provveduto alla nomina di una nuova
Struttura commissariale affidando al gen. dott. Saverio Cotticelli
l'incarico di proseguire nell'attuazione dei programmi operativi
2016-2018 e degli interventi gia' affidati al precedente Commissario
ad acta.
Alla luce del contesto normativo ed amministrativo teste'
descritto, la legge regionale 13 marzo 2019, n. 6 contiene
disposizioni che, come s'e' detto, appaiono sotto piu' rispetti
viziate d'illegittimita' costituzionale.
I - L'art. 1, commi 1 e 2, della l.r. Calabria 13 marzo 2019, n. 6
L'art. 1, comma 1, della legge 13 marzo 2019, n. 6 - da qui in
avanti anche la legge - stabilisce che «Al fine di migliorare
l'offerta assistenziale, assicurare la razionalizzazione della spesa
assistenziale e l'ottimizzazione delle risorse, in considerazione
dell'intesa tra la Regione Calabria e l'Universita' degli studi Magna
Graecia di Catanzaro, l'Azienda ospedaliera "Pugliese-Ciaccio" di
Catanzaro e' integrata con l'Azienda ospedaliero-universitaria "Mater
Domini", che assume la denominazione di Azienda
ospedaliero-universitaria "Mater Domini-Pugliese Ciaccio".
Il successivo comma 2 dispone invece che "L'Azienda
ospedaliero-universitaria 'Mater Domini-Pugliese Ciaccio' ha sede in
Catanzaro, ha personalita' giuridica pubblica e autonomia
imprenditoriale ai sensi della vigente normativa statale e subentra
nelle funzioni e nei rapporti giuridici attivi e passivi dell'Azienda
ospedaliera 'Pugliese Ciaccio' e dell'Azienda
ospedaliero-universitaria 'Mater Domini' con l'efficacia prevista
dall'art. 2, comma 1. Sono organi dell'Azienda
ospedaliero-universitaria 'Mater Domini-Pugliese Ciaccio' il
direttore generale, il collegio sindacale e l'organo di indirizzo".
Benche' il termine impiegato dal legislatore regionale -
"integrazione" - per la sua atecnicita' non identifichi con
esattezza, dal punto di vista giuridico, la vicenda che ha riguardato
le Aziende ospedaliere della Citta' capoluogo della Regione, la
denominazione del nuovo soggetto - destinato ad assumere la
denominazione di Azienda ospedaliero-universitaria "Mater
Domini-Pugliese Ciaccio" -, la previsione che lo stesso ha
"personalita' giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale ai sensi
della vigente normativa statale" ed il subentro del medesimo "nelle
funzioni e nei rapporti giuridici attivi e passivi" facenti capo alle
due preesistenti aziende ospedaliere cittadine nonche' la disposta
cessazione di diritto dei relativi organi rendono evidente che con la
legge in rassegna la Regione Calabria ha inteso costituire una nuova
azienda ospedaliero-universitaria.
Ma se cosi' e' - e cosi' non puo' in effetti non essere -, la
legge regionale e' in parte qua incostituzionale nella misura in cui,
provvedendo alla costituzione di un'azienda ospedaliero-universitaria
secondo modalita' procedimentali diverse da quelle indicate e
disciplinate dall'art. 4 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502 e senza una - valida, per le ragioni che si diranno - previa
intesa tra regione ed universita' prescritta dall'art. 2, comma 7,
del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, viola principi
fondamentali stabiliti da leggi dello Stato in materia di tutela
della salute, contrastando quindi con il limite imposto dall'art.
117, comma 3, della Costituzione alla potesta' legislativa regionale
nelle materie oggetto di legislazione concorrente.
Secondo quanto risulta dal combinato disposto delle norme statali
in precedenza citate, le aziende ospedaliero-universitarie attraverso
le quali si realizza la collaborazione fra il Servizio sanitario
nazionale e le universita' sono infatti costituite secondo il
procedimento previsto dall'art. 4 del decreto legislativo n. 502/1992
a mente del quale la proposta regionale di istituzione di una nuova
azienda ospedaliero-universitaria, formulata, d'intesa con
l'universita' (art. 2, comma 7, decreto legislativo n. 517/1999), al
Ministro della salute, e', previa verifica della ricorrenza dei
requisiti indicati dallo stesso art. 4 decreto legislativo n.
502/1992, da questi a sua volta sottoposta all'esame del Consiglio
dei ministri il quale delibera autorizzando la regione, con decreto
presidenziale, a costituire la nuova azienda
ospedaliero-universitaria.
Ben diversamente, il vigente programma operativo 2016-2018 -
predisposto dal Commissario ad acta ai sensi dell'art. 2, comma 88,
della legge n. 191/2009 ed approvato con decreto n. 63 del 5 luglio
2016 -, nell'ambito della riorganizzazione delle reti assistenziali
e, nello specifico, della rete ospedaliera, tra gli obiettivi di
riqualificazione delle strutture pubbliche prevede, al punto 2.1.1.1
e previa intesa con l'Universita' degli studi "Magna Graecia", non la
costituzione di una nuova azienda ospedaliero-universitaria, bensi' -
e piu' semplicemente - la fusione per incorporazione dell'(esistente)
Azienda ospedaliera Pugliese-Ciaccio nell'(esistente e persistente)
Azienda ospedaliera universitaria Mater Domini e la modifica della
denominazione di questa in Azienda ospedaliera universitaria Renato
Dulbecco.
Tale operazione - risolvendosi nella (semplice) fusione per
incorporazione di un'azienda nell'altra e non nella costituzione di
una nuova azienda - avrebbe dovuto - rectius: dovra' - attuarsi
mediante l'adozione di un decreto commissariale e la successiva
rimozione, da parte della Regione, delle norme che (ancora) prevedono
l'esistenza di due distinte aziende ospedaliere, la Mater Domini e la
"Pugliese-Ciaccio" (il riferimento e' alla l.r. 12 novembre 1994, n.
26, al relativo d.P.G.R. attuativo 8 febbraio 1995, n. 170 e alla
l.r. 19 marzo 2004, n. 11).
Deve invece escludersi che nuove aziende
ospedaliero-universitarie - quand'anche risultanti, come nella
specie, dall'<integrazione> tra una preesistente azienda ospedaliera
e una preesistente azienda ospedaliero-universitaria - possano essere
costituite dalle regioni - tanto piu' se soggette, come la Regione
Calabria, a commissariamento - al di fuori del - e a prescindere dal
- procedimento disciplinato in via ordinaria dalle norme richiamate
in precedenza le quali stabiliscono, a tutti gli effetti, principi
fondamentali che, come tali, limitano e vincolano l'esercizio della
potesta' legislativa regionale in materia: donde l'illegittimita'
costituzionale di quelle disposizioni regionali che, come nel caso,
da quei principi e da quelle norme si discostano.».
Ferme le suesposte argomentazioni censure, da ritenersi riferite
in questa sede ai commi 1 e 2 della legge n. 1/20, si osserva
ulteriormente, sempre in relazione ai commi 1 e 2 della legge n.
6/2019 - sotto questo profilo identici alle disposizioni della legge
qui in esame - che e' stato gia' chiarito che «benche' il termine
impiegato dal legislatore regionale - "integrazione" - per la sua
atecnicita' non identifichi con esattezza, dal punto di vista
giuridico, la vicenda che ha riguardato le Aziende ospedaliere della
citta' capoluogo della regione, la denominazione del nuovo soggetto -
destinato ad assumere la denominazione di Azienda
ospedaliero-universitaria "Mater Domini-Pugliese Ciaccio" -, la
previsione che lo stesso ha "personalita' giuridica pubblica e
autonomia imprenditoriale ai sensi della vigente normativa statale"
ed il subentro del medesimo "nelle funzioni e nei rapporti giuridici
attivi e passivi" facenti capo alle due preesistenti aziende
ospedaliere cittadine nonche' la disposta cessazione di diritto dei
relativi organi rendono evidente che con la legge in rassegna la
Regione Calabria ha inteso costituire una nuova azienda
ospedaliero-universitaria.».
Sulla base di questa premessa, risultano pertanto chiari i
profili di incostituzionalita', poiche' «provvedendo alla
costituzione di un'azienda ospedaliero-universitaria secondo
modalita' procedimentali diverse da quelle indicate e disciplinate
dall'art. 4 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e senza
una - valida, per le ragioni che si diranno - previa intesa tra
regione ed universita' prescritta dall'art. 2, comma 7, del decreto
legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, viola principi fondamentali
stabiliti da leggi dello Stato in materia di tutela della salute,
contrastando quindi con il limite imposto dall'art. 117, comma 3,
della Costituzione alla potesta' legislativa regionale nelle materie
oggetto di legislazione concorrente. Secondo quanto risulta dal
combinato disposto delle norme statali in precedenza citate, le
aziende ospedaliero-universitarie attraverso le quali si realizza la
collaborazione fra il Servizio sanitario nazionale e le universita'
sono infatti costituite secondo il procedimento previsto dall'art. 4
del decreto legislativo n. 502/1992 a mente del quale la proposta
regionale di istituzione di una nuova azienda
ospedaliero-universitaria, formulata, d'intesa con l'universita'
(art. 2, comma 7, decreto legislativo n. 517/1999), al Ministro della
salute, e', previa verifica della ricorrenza dei requisiti indicati
dallo stesso art. 4 decreto legislativo n. 502/1992, da questi a sua
volta sottoposta all'esame del Consiglio dei ministri il quale
delibera autorizzando la regione, con decreto presidenziale, a
costituire la nuova azienda ospedaliero-universitaria.».
Va peraltro segnalato che ben diversamente dalla soluzione
proposta dalle norme in oggetto, il vigente programma operativo
2016-2018 - predisposto dal Commissario ad acta ai sensi dell'art. 2,
comma 88, della legge n. 191/2009 ed approvato con decreto n. 63 del
5 luglio 2016 -, prevede, al punto 2.1.1.1 e previa intesa con
l'Universita' degli studi «Magna Graecia», non la costituzione di una
nuova azienda ospedaliero-universitaria, bensi' - e piu'
semplicemente - la fusione per incorporazione dell'(esistente)
Azienda ospedaliera Pugliese-Ciaccio nell'(esistente e persistente)
Azienda ospedaliera universitaria Mater Domini e la modifica della
denominazione di questa in Azienda ospedaliera universitaria Renato
Dulbecco.
Tale essendo, dunque, l'obiettivo del programma operativo, alla
potesta' legislativa regionale residuerebbe il solo onere della
successiva rimozione delle norme che (ancora) prevedono l'esistenza
di due distinte aziende ospedaliere, la Mater Domini e la
«Pugliese-Ciaccio» (il riferimento e' alla l.r. 12 novembre 1994, n.
26, al relativo d.P.G.R. attuativo 8 febbraio 1995, n. 170 e alla
l.r. 19 marzo 2004, n. 11).
Non puo' sottacersi, peraltro, che deve escludersi in via di
principio la possibilita', per la legge regionale, di poter
intervenire sulle vicende istitutive, o comunque organizzative, delle
aziende ospedaliere universitarie, che, in quanto tali, godono di uno
speciale statuto di autonomia, il quale, ai sensi dell'ultimo comma
dell'art. 33 della Costituzione, puo' incontrare i soli limiti
fissati con legge dello Stato.
Come si e' evidenziato nel ricorso avverso la legge regionale n.
6 del 2019, dunque, «deve escludersi che nuove aziende
ospedaliero-universitarie - quand'anche risultanti, come nella
specie, dall'«integrazione» tra una preesistente azienda ospedaliera
e una preesistente azienda ospedaliero-universitaria - possano essere
costituite dalle regioni - tanto piu' se soggette, come la Regione
Calabria, a commissariamento - al di fuori del - e a prescindere dal
- procedimento disciplinato in via ordinaria dalle norme richiamate
in precedenza le quali stabiliscono, a tutti gli effetti, principi
fondamentali che, come tali, limitano e vincolano l'esercizio della
potesta' legislativa regionale in materia: donde l'illegittimita'
costituzionale di quelle disposizioni regionali che, come nel caso,
da quei principi e da quelle norme si discostano».
In aggiunta alle motivazioni gia' proposte in occasione del
ricorso avverso la legge regionale n. 6/2019, si rilevano ulteriori
profili di illegittimita'.
Va infatti evidenziato che le problematiche di natura
costituzionale risiedono - oltre che nei principi piu' generali di
cui agli articoli 117 e 120 della Costituzione, indicati nel ricorso
attualmente pendente - anche nei parametri costituzionali posti a
presidio dell'autonomia universitaria, i cui limiti, rinvenibili
nell'art. 33, ultimo comma, della Costituzione, sono riconducibili
nella sola legislazione statale.
In disparte, infatti, le gia' ampie motivazioni con le quali sono
state censurate nel ricorso statale le disposizioni regionali che
hanno previsto che fosse istituita, «ex lege», una nuova Azienda
ospedaliera universitaria in dispregio delle procedure, indicate in
leggi statali (art. 4 del decreto legislativo n. 502/1992, previa
intesa ai sensi dell'art. 2, comma 7 del decreto legislativo n.
517/1999), si segnala un ulteriore profilo di illegittimita',
riferibile anche al successivo comma 4 dell'art. 1 (vedi motivo
successivo).
L'art. 9 in esame, al comma 2, prevede che la nuova Azienda
ospedaliera subentri in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi
delle due Aziende ospedaliere che vengono integrate.
Al comma 4 viene disposto che con protocollo d'intesa, definito
ai sensi dell'art. 1 del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517
(Disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed
universita', a norma dell'art. 6 della legge 30 novembre 1998, n.
419) tra il rettore dell'Universita' degli studi Magna Graecia, il
Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro del
disavanzo della spesa sanitaria della Regione Calabria e dal
Presidente della Giunta regionale, debbano essere - nuovamente -
definiti i rapporti tra la Regione Calabria e l'Universita' Magna
Graecia di Catanzaro in materia di attivita' integrate di didattica,
ricerca e assistenza.
A tale specifico riguardo, va rammentato che l'art. 2, comma 2,
lettera c) della legge n. 240/2010 sancisce il principio della
«l'inscindibilita' delle funzioni assistenziali ... da quelle di
insegnamento e di ricerca». Proprio per tale motivo i protocolli di
intesa tra universita' e regioni, funzionali ad orientare l'attivita'
assistenziale necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionali
delle universita', trovano disciplina nell'art. 1 del decreto
legislativo n. 517 del 1999 e nell'art. 6, comma 13, della legge n.
240/2010 che riaffermano la competenza statale nello stabilire i
criteri minimi cui devono attenersi tali protocolli nell'integrazione
dell'attivita' di didattica, ricerca e assistenziale.
Nella norma qui censurata, invece, tali protocolli costituiscono
il cascame di una legge regionale, che dispone, illegittimamente, la
costituzione di una nuova AOU.
Tale previsione, dunque, viola nuovamente il principio
dell'autonomia universitaria di cui all'art. 33, ultimo comma, della
Costituzione, poiche', tenuto conto dei requisiti cui debbono
ispirarsi detti protocolli di intesa e le conseguenti attivita'
attuative, determina inevitabilmente una soluzione di continuita'
rispetto a tutte quelle attivita' dell'Ateneo in corso e fondate
sulla programmazione che lo stesso ha determinato in attuazione del
protocollo in atto con la Regione, con riferimento alle funzioni
anche di didattica e di ricerca (di competenza dell'universita') e in
particolare in merito all'accreditamento dei corsi di studio
dell'Ateneo dell'area medico sanitaria.
b) con riferimento all'art. 9, comma 4
Il citato comma 4 ripropone il testo dell'art. 1, comma 3, della
l.r. Calabria 13 marzo 2019, n. 6; si riproducono, pertanto, i motivi
formulati avverso siffatta norma, da considerare, mutatis mutandis,
riferiti all'odierno comma 4 dell'art. 9 della legge n. 1/20.
«L'art. 1, comma 3, della legge stabilisce invece che entro
novanta giorni dall'entrata in vigore della stessa "sono definiti i
rapporti tra la Regione Calabria e l'Universita' degli studi Magna
Graecia di Catanzaro in materia di attivita' integrate di didattica,
ricerca e assistenza, mediante protocollo d'intesa definito ai sensi
dell'art. 1 del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517
(Disciplina dei rapporti fra servizio sanitario nazionale ed
universita'), sottoscritto dal Presidente della Giunta regionale, dal
rettore dell'Universita' e dal Commissario ad acta per l'attuazione
del Piano di rientro dal disavanzo della spesa sanitaria della
Regione Calabria".».
Tale disposizione e' anch'essa costituzionalmente illegittima -
per violazione dell'art. 120, comma 2, della Costituzione - nella
misura in cui interferisce con le funzioni e con i compiti del
Commissario ad acta nominato per l'attuazione del Piano di rientro
dal disavanzo della spesa sanitaria della Regione Calabria.
Come s'e' ricordato in premessa, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 7 dicembre 2018 il Governo ha provveduto alla
nomina di una nuova struttura commissariale affidando al gen. dott.
Saverio Cotticelli l'incarico di proseguire nell'attuazione dei
programmi operativi 2016-2018 e degli interventi gia' affidati al
precedente Commissario ad acta e, in particolare e per quanto qui
interessa, quello di definire e stipulare, in coerenza con la
normativa vigente, il protocollo d'intesa con l'Universita' degli
studi «Magna Graecia» di Catanzaro (punto 15 della lettera b) del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri citato).
Tale compito - si sottolinea - e' stato pero' assegnato al solo
Commissario ad acta, e non anche al Presidente della Regione.
Sotto questo profilo, la previsione dell'intervento del
Presidente della Giunta regionale - accanto al rettore
dell'Universita' e al Commissario ad acta - nella stipulazione del
protocollo d'intesa diretto a definire e disciplinare, in conformita'
di quanto previsto dall'art. 1 del decreto legislativo n. 517/1999, i
rapporti tra il Servizio sanitario regionale e l'Universita' degli
studi «Magna Graecia» di Catanzaro rappresenta quindi, a tutti gli
effetti, un'evidente, indebita e costituzionalmente illegittima - per
violazione dell'art. 120, comma 2, della Costituzione - ingerenza
regionale nella sfera di competenza del Commissario ad acta.
In pendenza del commissariamento della Regione, la definizione e
la sottoscrizione del protocollo d'intesa con l'Universita' degli
studi «Magna Graecia» di Catanzaro e' infatti compito e funzione -
prioritaria, precipua ed esclusiva - del Commissario ad acta, compito
e funzione nel cui svolgimento la Regione commissariata non puo'
indebitamente ingerirsi «affiancandosi», per via normativa, al
Commissario nominato.
Legiferando in materia, la Regione Calabria si e' percio'
illegittimamente riappropriata di un potere dal cui esercizio e'
stata temporaneamente interdetta per effetto dell'esercizio, da parte
del Governo, del potere sostitutivo previsto dall'art. 120, comma 2,
della Costituzione - e dalle relative norme statali di attuazione (in
generale, quanto ai modi e ai termini, dall'art. 8 della legge n.
131/2003 e, nello specifico, dall'art. 4 del decreto-legge n.
159/2007) - al fine di garantire «la tutela dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» in materia
di prestazioni sanitarie; e, cosi' facendo, e' percio' incorsa, eo
ipso, nella violazione del precetto costituzionale sopra richiamato.
Si ricorda, in proposito, che codesta ecc.ma Corte ha piu' volte
dichiarato l'illegittimita' costituzionale, per violazione dell'art.
120, comma 2, della Costituzione, di altre disposizioni emanate dalla
Regione Calabria proprio in materia sanitaria sotto il profilo della
indebita interferenza delle norme regionali impugnate con l'attivita'
e le funzioni del Commissario ad acta.
Cosi', nella sentenza n. 110 del 2014 - con la quale e' stata
dichiarata l'illegittimita' costituzionale di disposizioni della l.r.
Calabria 29 marzo 2013, n. 12 - codesto ecc.mo collegio ha ricordato
che la giurisprudenza costituzionale «ha piu' volte affermato che
l'operato del Commissario ad acta, incaricato dell'attuazione del
Piano di rientro dal disavanzo sanitario previamente concordato tra
lo Stato e la Regione interessata, sopraggiunge all'esito di una
persistente inerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi
sottratti ad un'attivita' che pure e' imposta dalle esigenze della
finanza pubblica. E', dunque, proprio tale dato - in uno con la
constatazione che l'esercizio del potere sostitutivo e', nella
specie, imposto dalla necessita' di assicurare la tutela dell'unita'
economica della Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti un diritto fondamentale (art. 32 della
Costituzione), qual e' quello alla salute - a legittimare la
conclusione secondo cui le funzioni amministrative del Commissario,
ovviamente fino all'esaurimento dei suoi compiti di attuazione del
Piano di rientro, devono essere poste al riparo da ogni interferenza
degli organi regionali» (sul punto, v. anche le sentenze n. 79/2013,
n. 28/2013, n. 18/2013, n. 131/2012, n. 78/2011).
Nella sentenza n. 106 del 2017 - con la quale e' stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale di norme della l.r. Calabria 20
aprile 2016, n. 10 - codesta ecc.ma Corte ha ribadito che «il Governo
puo' nominare un commissario ad acta, le cui funzioni, come definite
nel mandato conferitogli e come specificate dai programmi operativi
(ex art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009), pur avendo
carattere amministrativo e non legislativo (sentenza n. 361 del
2010), devono restare, fino all'esaurimento dei compiti
commissariali, al riparo da ogni interferenza degli organi regionali
- anche qualora questi agissero per via legislativa - pena la
violazione dell'art. 120, secondo comma, della Costituzione (ex
plurimis, sentenze n. 14 del 2017; n. 266 del 2016; n. 278 e n. 110
del 2014; n. 228, n. 219, n. 180 e n. 28 del 2013 e gia' n. 78 del
2011). L'illegittimita' costituzionale della legge regionale sussiste
anche quando l'interferenza e' meramente potenziale e, dunque, a
prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del
commissario incaricato di attuare il piano di rientro (sentenza n.
110 del 2014)» (sentenza n. 14 del 2017; nello stesso senso, n. 266
del 2016 e n. 227 del 2015). Il divieto di interferenza con le
funzioni commissariali si traduce, dunque, in un «effetto
interdittivo di qualsiasi disposizione incompatibile con gli impegni
assunti ai fini del risanamento economico-finanziario del disavanzo
sanitario regionale (sentenza n. 51 del 2013), potendo essa
intervenire in maniera disarmonica rispetto alle scelte commissariali
e, dunque, indirettamente ostacolare l'unitarieta' dell'intervento
(sentenza n. 266 del 2016)».
Per questi motivi quindi, la legge regionale, limitatamente alle
norme sopra indicate, viene impugnata ai sensi dell'art. 127 della
Costituzione.
P. Q. M.
Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati, l'art. 9, commi 1, 2 e 4
della legge della Regione Calabria n. 1 del 30 aprile 2020 pubblicata
nel Bollettino ufficiale della Regione Calabria n. 40 del 30 aprile
2020, giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella
seduta del giorno 25 giugno 2020.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 25 giugno 2020,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Calabria in
epigrafe, secondo i termini e per le motivazioni di cui alla allegata
relazione del Ministro per gli affari regionali e le autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Calabria;
3. copia del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 7 dicembre 2018 recante nomina del Commissario ad acta e del
subcommissario per l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi
del Servizio sanitario regionale calabrese;
4. copia del programma operativo 2016-2018 predisposto dal
Commissario ad acta ai sensi dell'art. 2, comma 88, della legge n.
191/2009 ed approvato con decreto n. 63 del 5 luglio 2016 (stralcio);
5. DCA 5 luglio 2016, n. 64 e relativi allegati 1 - «PL e
Strutture pubbliche e private» - (stralcio) e «Documento di
riorganizzazione della rete ospedaliera, della rete dell'emergenza
urgenza e delle reti tempo-dipendenti».
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, li 26 giugno 2020
Il vice avvocato generale dello Stato: Mariani
L'avvocato dello Stato: De Giovanni