N. 106 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 maggio 2020
Ordinanza del 2 maggio 2020 del Tribunale di Brescia nel procedimento civile promosso da Sultana Razia c/Istituto nazionale della previdenza sociale - Inps e Comune di San Zeno Naviglio.. Assistenza e solidarieta' sociale - Straniero - Reddito di inclusione (ReI) - Requisiti di residenza e di soggiorno - Previsione per i richiedenti, cittadini di paesi terzi, del possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. - Decreto legislativo 15 settembre 2017, n. 147 (Disposizioni per l'introduzione di una misura nazionale di contrasto alla poverta'), art. 3, comma 1, lettera a), numero 1).(GU n.37 del 9-9-2020 )
IL TRIBUNALE DI BRESCIA
Sezione Lavoro
Il Giudice del lavoro, dott. Maurizio Giuseppe Ciocca, nel
procedimento introdotto ai sensi dell'art. 28 decreto legislativo n.
150/2011 da Sultana Razia con l'Avv. Guariso Alberto e l'Avv. Neri
Livio, parte elettivamente domiciliata presso lo studio dei difensori
in Milano, viale Regina Margherita n. 30 - Ricorrente;
Contro I.N.P.S. con l'Avv. Mineo Alessandro, parte elettivamente
domiciliata presso l'Avvocatura distrettuale dell'Ente in Brescia,
via Bulloni n. 14;
Comune di San Zeno Naviglio, con l'Avv. Lazzaroni Francesco e
l'Avv. Raineri Paola, parte elettivamente domiciliata presso lo
studio dei difensori in Montirone (BS), via del Palazzo n. 34 -
Resistenti;
Letti gli atti, esaminati i documenti, a scioglimento della
riserva assunta in data 6 dicembre 2019, osserva
In Fatto
Con ricorso ex art. 702-bis codice di procedura civile depositato
telematicamente il 22 febbraio 2019, Razia Sultana conveniva in
giudizio I.N.P.S. e il Comune di San Zeno Naviglio innanzi al
Tribunale di Brescia, sez. Lavoro, promuovendo un'azione civile
contro la discriminazione ex art. 28 decreto legislativo n. 150/2011.
Nel dettaglio, la ricorrente esponeva di essere una cittadina
pakistana, titolare di un permesso di soggiorno per motivi di
famiglia, e precisava di essere giunta in Italia nel corso del 2010
per ricongiungersi al marito, gia' titolare dello status di
rifugiato.
La parte deduceva altresi' che la coppia aveva avuto cinque
figli, tre dei quali nati sul territorio italiano, e rappresentava
che il coniuge aveva potuto fruire della misura del sostegno per
l'Inclusione attiva da novembre 2017 ad agosto 2018.
Razia Sultana allegava inoltre di essere rimasta vedova nel corso
del mese di ottobre 2018 e di essersi successivamente rivolta al
Comune di San Zeno Naviglio, ove risiedeva, al fine di conoscere se
vi fosse la possibilita' di continuare a beneficiare della
provvidenza in precedenza erogata in favore del marito.
Ricevuta risposta negativa al riguardo, in data 14 gennaio 2019,
la ricorrente presentava domanda per l'accesso al differente istituto
del Reddito di inclusione, cui era seguito un diniego opposto
dall'Ente locale per mancanza del titolo di soggiorno richiesto.
Tanto premesso, la parte illustrava i presupposti e il contenuto
di tale misura nazionale di contrasto alla poverta', disciplinata dal
decreto legislativo n. 147/2017 in attuazione della delega conferita
dall'art. 1, comma 1, lettera a), legge n. 33/2017, e si doleva della
illegittimita' della previsione che imponeva, ai cittadini di Stati
non appartenenti all'Unione europea, la titolarita' di un permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.
In particolare, Razia Sultana sosteneva che l'art. 3, comma 1,
lettera a), n. 1, decreto legislativo n. 147/2017 si ponesse in
contrasto con la Carta costituzionale in quanto il Reddito di
inclusione mirava all'affrancamento da una condizione di poverta',
rispondendo in tal senso ad un bisogno essenziale della persona e non
potendo dunque conoscere alcuna limitazione, neppure in base alla
durata della residenza sul suolo nazionale ovvero al titolo di
soggiorno posseduto.
In ogni caso, poi, la ricorrente riteneva che la medesima
disposizione fosse irragionevole in quanto, da un lato, il requisito
di una regolare permanenza di almeno cinque anni sul territorio
italiano risultava di eccessiva entita', oltre che richiesto nei
confronti dei soli cittadini stranieri, ed in quanto, dall'altro
lato, il presupposto di una presenza stabile risultava gia'
assicurato dall'ulteriore requisito della residenza in Italia da
almeno un biennio nonche' dalla necessita' di aderire a un progetto
personalizzato.
Oltre a cio', la parte affermava che la richiesta di essere
titolare di un permesso di soggiorno di lungo periodo fosse
irragionevole anche laddove implicava, per l'accesso ad una
prestazione volta al contrasto della poverta', la disponibilita' di
un reddito non inferiore all'assegno sociale, ai sensi dell'art. 9
decreto legislativo n. 286/1998.
Inoltre, sul piano statistico, Razia Sultana richiamava
l'incidenza percentuale, rispetto alla media nazionale, delle
famiglie straniere in stato di poverta' ed osservava la discrepanza
tra tali dati e la quota di nuclei familiari, composti da soggetti
privi di cittadinanza italiana, che avevano avuto accesso al Reddito
di inclusione.
La ricorrente precisava altresi' che, nel caso di specie, la
provvidenza era stata negata esclusivamente in ragione del mancato
possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo
periodo, mentre non era stata posta in discussione la sussistenza
degli altri presupposti stabiliti dal Legislatore.
Infine, Razia Sultana invocava la conversione del rito, ai sensi
dell'art. 4 decreto legislativo n. 150/2011, nel caso in cui il
Giudicante avesse ritenuto che la fattispecie non potesse essere
inquadrata nel contesto del diritto antidiscriminatorio, bensi' in un
ordinario contenzioso previdenziale disciplinato dagli articoli 442
ss. codice di procedura civile.
In considerazione di tutto cio', la parte riteneva rilevante e
non manifestamente infondata la questione di costituzionalita'
relativa all'art. 3, comma 1, lettera a), n. 1, decreto legislativo
n. 147/2017, in particolare per contrasto con gli articoli 3, 31, 38
e 117 Cost., quest'ultimo con riferimento sia all'art. 14 della
Convenzione europea dei Diritti dell'Uomo sia agli articoli 21 e 34,
comma 3, della Carta dei Diritti fondamentali dell'Unione europea.
Razia Sultana chiedeva pertanto, in via preliminare: (i) di
sollevare questione di legittimita' costituzionale e di rimettere gli
atti alla Consulta, sospendendo il presente procedimento; (ii) di
accertare l'intervenuta violazione del principio di parita' di
trattamento e dunque il carattere discriminatorio della condotta
serbata dal Comune di San Zeno Naviglio e, occorrendo, da I.N.P.S.;
(iii) di dichiarare il diritto della ricorrente a fruire del Reddito
di Inclusione a far data dalla presentazione dell'istanza
amministrativa del 14 gennaio 2019.
La ricorrente, in via principale, domandava poi: (i) di ordinare
al Comune di San Zeno Naviglio di riconoscere la prestazione in
controversia e di trasmettere ad I.N.P.S. il suo nominativo quale
avente diritto al Reddito di Inclusione; (ii) di ordinare ad I.N.P.S.
di pagare a tale titolo, e con le medesime modalita' previste per i
cittadini italiani, l'importo mensile di euro 200,00 per diciotto
mesi di tempo e dunque l'ammontare complessivo di euro 3.600,00,
ovvero la diversa somma ritenuta di giustizia; (iii) di condannare il
Comune di San Zeno Naviglio e I.N.P.S., anche in solido tra loro, al
risarcimento del danno patrimoniale derivante dal mancato accesso al
progetto personalizzato di cui all'art. 6 decreto legislativo n.
147/2017, per un importo quantificato in euro 1.000,00 ovvero da
liquidarsi ai sensi dell'art. 1226 del codice civile
La parte, in subordine, invocava: (i) di ordinare al Comune di
San Zeno Naviglio di sottoporle il progetto personalizzato di cui
all'art. 6 decreto legislativo n. 147/2017 e di trasmettere lo stesso
ad I.N.P.S. entro venti giorni dalla sua sottoscrizione; (ii) di
ordinare ad I.N.P.S. di procedere all'erogazione del beneficio
economico.
Razia Sultana, in via ulteriormente gradata, domandava di
condannare le controparti, anche in solido tra loro, al risarcimento
del danno patrimoniale derivante dal mancato accesso alla procedura
per l'attribuzione del Reddito di Inclusione, nella misura di euro
4.000,00 o nel diverso ammontare ritenuto di giustizia.
Con vittoria delle spese di lite, da distrarsi in favore dei
procuratori antistatari.
Si costituiva ritualmente in giudizio I.N.P.S. contestando gli
assunti avversari ed eccependo, innanzitutto, l'inammissibilita' del
ricorso in quanto privo di specifiche deduzioni in ordine ad una
condotta discriminatoria degli Enti resistenti.
L'Amministrazione previdenziale riteneva inoltre di essere
carente di legittimazione passiva, in quanto il soggetto deputato
alla concessione della prestazione in controversia doveva essere
identificato esclusivamente nel Comune di San Zeno Naviglio.
Nel merito, poi, l'Istituto escludeva che vi fossero dei profili
di incostituzionalita' nella disciplina del Reddito di Inclusione e
richiamava la giurisprudenza in materia di assegno sociale,
ravvisando un'analogia tra le due provvidenze.
In ragione di tutto cio', I.N.P.S. domandava: (i) in via
preliminare, di dichiarare inammissibile il ricorso ovvero di
dichiarare la carenza di legittimazione passiva dell'Ente
previdenziale; (ii) nel merito, di rigettare le pretese avversarie.
Con vittoria delle spese di lite.
Si costituiva altresi' in giudizio il Comune di San Zeno Naviglio
contestando le deduzioni avversarie ed eccependo, innanzitutto,
l'improcedibilita' della richiesta di mutamento del rito, nel caso in
cui il Giudicante avesse ritenuto di dover qualificare la domanda
alla stregua di un ordinario contenzioso previdenziale, stante
l'assenza di una preventiva procedura amministrativa ai sensi della
legge n. 533/1973.
Nel merito, l'Ente locale negava di avere agito secondo un
intento discriminatorio e sosteneva di essersi attenuto alle
previsioni di legge, operando in buona fede e in modo tale da non
poter essere ritenuto responsabile di alcun danno.
Infine, il comune precisava di aver comunque coadiuvato la
famiglia di Razia Sultana con contributi erogati, a vario titolo,
nella misura di euro 18.700,00 in relazione al periodo di tempo
compreso tra novembre 2016 e settembre 2018.
Pertanto, il Comune di San Zeno Naviglio domandava di respingere
la richiesta di mutamento del rito ai sensi dell'art. 4 decreto
legislativo 150/2011 e, nel merito, chiedeva di respingere le pretese
avversarie.
Con vittoria delle spese di lite.
La ricorrente e l'Ente locale depositavano in seguito note
autorizzate.
All'udienza del 6 dicembre 2019, il Giudice invitava le parti
alla discussione e all'esito si riservava di decidere.
In Diritto
La questione di legittimita' costituzionale prospettata in
ricorso appare rilevante e non manifestamente infondata, per le
ragioni e nei limiti di seguito illustrati.
Innanzitutto, si deve osservare che le eccezioni preliminari
sollevate dalle parti resistenti non risultano meritevoli di
accoglimento e non possono, pertanto, essere ritenute idonee a
definire il giudizio.
In primo luogo, non puo' essere condivisa la doglianza
dell'Amministrazione previdenziale ove ha sostenuto che il ricorso
sarebbe inammissibile in quanto Razia Sultana avrebbe introdotto una
questione di puro diritto e non avrebbe illustrato alcuna specifica
condotta discriminatoria.
Al contrario, va osservato che la ricorrente si e' soffermata
sulla questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera a), n. 1, decreto legislativo n. 147/2017 allo scopo di poter
domandare, nel corso del presente procedimento, l'erogazione del
Reddito di Inclusione ovvero il risarcimento del danno derivante dal
mancato accesso a tale misura di contrasto alla poverta' e
all'esclusione sociale, sicche' si deve escludere che il caso di
specie possa essere qualificato alla stregua di una lis ficta.
Inoltre, la parte ha compiutamente enucleato la condotta
discriminatoria in controversia, individuata nel diniego opposto, per
ragioni di nazionalita', dal Comune di San Zeno Naviglio; ne' viene
in rilievo il profilo della intenzionalita' del comportamento tenuto
dall'Ente locale, trattandosi di un elemento estraneo rispetto alla
fattispecie normativa.
In considerazione di cio', va dunque esclusa la fondatezza della
censura in esame.
In secondo luogo, va altresi' disattesa l'eccezione di carenza di
legittimazione passiva sollevata dall'Istituto resistente.
Al riguardo, se da un lato risulta corretta l'osservazione
secondo cui l'Ente previdenziale e' deputato unicamente
all'erogazione e non alla concessione del Reddito di Inclusione,
dall'altro lato si deve ritenere che cio' non escluda, anzi fondi, la
necessita' di coinvolgere I.N.P.S. nel presente procedimento.
Va infatti considerato che la legitimatio ad causam deve essere
individuata sulla scorta delle prospettazioni della parte che agisce
in giudizio e va altresi' rilevato che, nel caso di specie, Razia
Sultana non si e' limitata a domandare l'accertamento di una
discriminazione per ragioni di nazionalita', ma altresi' ha richiesto
la rimozione dei conseguenti effetti dannosi.
La legittimazione passiva di I.N.P.S. discende pertanto dal fatto
che la ricorrente abbia invocato, da un lato, l'erogazione di una
prestazione il cui pagamento rientra per legge tra le attribuzioni
dell'Istituto nonche', dall'alto lato, un risarcimento del danno di
cui l'Amministrazione previdenziale potrebbe essere chiamata a
rispondere in via solidale con l'Ente locale.
La doglianza di parte resistente non merita pertanto
accoglimento.
Da ultimo, si deve escludere la fondatezza dell'eccezione
sollevata dal Comune di San Zeno Naviglio laddove ha prospettato
l'inammissibilita' dell'istanza di conversione del rito, formulata
dalla ricorrente ai sensi dell'art. 4 decreto legislativo n.
150/2011.
Tale richiesta, difatti, e' stata ipotizzata da Razia Sultana
solamente in via gradata, per il caso in cui il Giudicante non avesse
ritenuto di poter inquadrare l'azione nel contesto del diritto
antidiscriminatorio.
Viceversa, il ricorso risulta integrare gli estremi di un'azione
civile contro la discriminazione, della quale la ricorrente ha in
particolare domandato l'accertamento e la cessazione, invocando poi
l'erogazione della prestazione quale sanzione diretta a rimuovere gli
effetti della lesione cagionata dalla condotta avversaria.
Peraltro, la valutazione circa l'ammissibilita' dell'azione deve
essere operata sulla base della domanda articolata in giudizio,
sicche', a fronte di una doglianza per condotta discriminatoria per
ragioni di nazionalita', la ricorrente risulta senz'altro legittimata
ad agire con il rimedio in esame.
In considerazione di tutto cio', la censura formulata in via
preliminare dal Comune di San Zeno Naviglio non puo' essere accolta.
Cio' posto, devono essere ora illustrate le ragioni che inducono
a ritenere rilevante la questione di legittimita' costituzionale
prospettata dalla ricorrente in relazione all'art. 3 decreto
legislativo n. 147/2017 nella formulazione vigente tra il 1° luglio
2018 e il 31 marzo 2019, ovverosia a seguito delle modifiche
introdotte dalla legge n. 205/2017 e prima dell'abrogazione del
Reddito di Inclusione ad opera del decreto-legge n. 4/2019.
Al riguardo, va innanzitutto evidenziato che la prestazione in
esame e' stata istituita quale «misura unica a livello nazionale di
contrasto alla poverta' e all'esclusione sociale» e, piu'
precisamente, quale «misura a carattere universale, condizionata alla
prova dei mezzi e all'adesione a un progetto personalizzato di
attivazione e di inclusione sociale e lavorativa finalizzato
all'affrancamento dalla condizione di poverta' (art. 2, comma 1 e
comma 2, decreto legislativo n. 147/2017).
Ancor piu' nel dettaglio, «il Rel e' riconosciuto, su richiesta,
ai nuclei familiari che risultano, al momento della presentazione
della richiesta e per tutta la durata dell'erogazione del beneficio,
in possesso congiuntamente dei seguenti requisiti: a) con riferimento
ai requisiti di residenza e di soggiorno, componente che richiede la
misura deve essere congiuntamente: 1) cittadino dell'Unione o suo
familiare che sia titolari del diritto di soggiorno o del diritto di
soggiorno permanente, ovvero cittadino di paesi terzi in possesso del
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo; 2)
residente in Italia, in via continuativa, da almeno due anni al
momento di presentazione della domanda; b) con riferimento alla
condizione economica, il nucleo familiare del richiedente deve essere
in possesso congiuntamente di: 1) uu talare dell'ISEE, in corso di
validita', non superiore ad euro 6.000; 2) un valore dell'ISRE non
superiore ad euro 3.000; 3) un valore del patrimonio immobiliare,
diverso dalla casa di abitazione, non superiore ad euro 20.000; 4) un
valore del patrimonio mobiliare, non superiore ad una soglia di euro
6.000. accresciuta di euro 2.000 per ogni componente il nucleo
familiare successivo al primo, fino ad un massimo di euro 10.000; 5)
un valore non superiore alle soglie di cui ai numeri 1 e 2
relativamente all'ISEE e all'ISRE riferiti ad una situazione
economica aggiornata nei casi e secondo le modalita' di cui ad agli
articoli 10 e 11; c) con riferimento al godimento di beni durevoli e
ad altri indicatori del tenore di vita, il nucleo familiari deve
trovavi congiuntamente nelle seguenti condizioni: 1) nessun
componente intestatario a qualunque titolo o avente piena
disponibilita' di autoveicoli, ovvero motoveicoli immatricolati la
prima volta nei ventiquattro mesi antecedenti la richiesta, fatti
salvi gli autoveicoli e i motoveicoli per cui e' prevista una
agevolazione fiscale in favore delle persone con disabilita' ai sensi
della disciplina vigente; 2) nessun componente intestatario a
qualunque titolo o avente piena disponibilita' di nati e imbarcazioni
da diporto di cui all'art. 3, comma 1, del decreto legislativo 18
luglio 2005, n. 171» (art. 3, comma 1, decreto legislativo n.
147/2017).
Nel periodo concernente la fattispecie in controversia - attesa
l'intervenuta abrogazione, a far data dal 1° luglio 2018, dell'art.
3, comma 2, decreto legislativo n. 147/2017 ad opera dell'art. 1,
comma 192, legge n. 205/2017 - non era invece richiesto l'ulteriore
requisito della presenza, all'interno del nucleo familiare, di un
minore di diciotto anni di eta', di una persona con disabilita' e di
un suo genitore o tutore, di una donna in stato di gravidanza o di un
lavoratore disoccupato di eta' pari o superiore a cinquantacinque
anni.
Tanto premesso, va rilevato che Razia Sultana, al momento della
presentazione della domanda amministrativa del 14 gennaio 2019,
risultava residente in Italia, in via continuativa, da almeno due
anni e risultava altresi' in possesso delle condizioni economiche,
sia reddituali sia patrimoniali, richieste dall'art. 3, comma 1, n.
2, lettera b) e lettera c), decreto legislativo n. 147/2017, secondo
una circostanza di fatto che non solo e' stata compiutamente
documentata in giudizio da parte ricorrente, ma che neppure e' stata
contestata dagli Enti resistenti.
Al contempo, e' documentale ed incontroverso che Razia Sultana
sia cittadina pakistana e non sia in possesso di un permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, pur risiedendo
regolarmente sul territorio nazionale in forza di un permesso di
soggiorno per motivi familiari.
Da cio' consegue la rilevanza, nel caso concreto, della questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera a), n.
1, decreto legislativo n. 147/2017, posto che l'esito del presente
giudizio dipende dalla conformita' o meno di tale disposizione alle
norme della Carta fondamentale.
Invero, ove si ritenesse che, ai fini dell'accesso al Reddito di
Inclusione, nel caso di cittadini di Stati non appartenenti
all'Unione europea, il requisito del possesso di un permesso di
soggiorno di lungo periodo fosse esente da censure e da profili di
incostituzionalita', il ricorso promosso da Razia Sultana dovrebbe
essere respinto.
Viceversa, lo stesso dovrebbe trovare accoglimento, con
accertamento del carattere discriminatorio della condotta patita
dalla ricorrente e con condanna delle controparti alla rimozione dei
conseguenti effetti lesivi, perlomeno sotto forma di risarcimento del
danno patrimoniale.
Si ritiene pertanto che il presente procedimento non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimita' costituzionale relativa all'art. 3, comma 1, lettera a),
n. 1, decreto legislativo n. 147/2017, che si reputa di dover
proporre nei termini di seguito indicati.
La questione in esame, secondo argomenti in parte corrispondenti
a quanto gia' osservato dal Tribunale di Bergamo nel contesto, non
del tutto coincidente, della previgente formulazione dell'art. 3
decreto legislativo n. 147/2017 (cfr. tribunale Bergamo, sez. lav.,
ordinanza 1 agosto 2019, in Gazzetta Ufficiale, 1ª Serie speciale -
Corte costituzionale n. 3 del 15 gennaio 2020), non appare
manifestamente infondata.
Innanzitutto, e' necessario sottolineare che il Reddito di
Inclusione costituisce, per espressa previsione normativa, una misura
finalizzata all'affrancamento da una condizione di poverta' e da una
situazione di emarginazione sociale.
In particolare, tale provvidenza risulta essere stata strutturata
quale mezzo per la promozione di un'esistenza libera e dignitosa, al
dichiarato fine di «contribuire a rimuovere gli ostacoli economici e
sociali che limitano la liberta' e eguaglianza dei cittadini e il
pieno sviluppo della persona, di contrastare la poverta' e
l'esclusione sociale e di ampliare le protezioni fornite dal sistema
delle politiche sociali per renderlo piu' adeguato rispetto ai
bisogni emergenti e piu' equo e omogeneo nell'accesso alle
prestazioni», con l'adozione, «in attuazione dell'art. 3 della
Costituzione e nel rispetto dei principi della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea», di una «misura nazionale di
contrasto della poverta', intesa come impossibilita' di disporre
delnnsieme dei beni e dei servizi necessari a condurre un livello di
vita dignitoso, e dell'esclusione sociale» (art. 1, comma 1, legge n.
33/2017).
L'istituto in esame appare dunque inserirsi nel solco di quegli
interventi statuali che, fronteggiando situazioni di indigenza,
risultano volti a favorire il «pieno sviluppo della persona umana»
(art. 3, comma 2, Cost.) e, nello stesso senso, si deve considerare
che il Reddito di Inclusione e' stato individuato, ai sensi dell'art.
117, comma 2, lettera m), Cost., quale livello essenziale delle
prestazioni concernenti i diritti sociali che devono essere
uniformemente garantiti sul territorio nazionale (cfr. art. 1, comma
1, lettera a), legge n. 33/2017).
La misura disciplinata dal decreto legislativo n. 147/2017
risulta pertanto qualificabile alla stregua di una provvidenza volta
«al sostentamento della persona nonche' alla salvaguardia di
condizioni di vita accettabili per il contesto familiare» (Corte
Cost., sentenza 15 marzo 2013, n. 40) e, in ragione di tali finalita'
essenziali, risulta altresi' qualificabile «come parametro di
ineludibile uguaglianza dl trattamento tra cittadini e stranieri
regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato» (Corte Cost.,
sentenza 28 maggio 2010, n. 187).
D'altro canto, la Consulta ha piu' volte avuto modo di osservare
che la valutazione circa la «essenzialita'» di una prestazione
previdenziale o assistenziale va effettuata «alla luce della
configurazione normativa e della funzione sociale» che la stessa e'
chiamata a svolgere, dovendosi dunque verificare se «integri o meno
un rimedio destinato a consentire il concreto soddisfacimento dei
'bisogni primari' inerenti alla stessa sfera di tutela della persona
umana, che e' compito della Repubblica promuovere e salvaguardare;
rimedio costituente, dunque, un diritto fondamentale perche' garanzia
per la stessa sopravivenza del soggetto. D'altra parte, la
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo ha
sottolineato come, 'in uno Stato democratico moderno, molti
individui, per tutta o parte della loro vita, non possono assicurare
il loro sostentamento che grazie a delle prestazioni di sicurezza o
di previdenza sociale'. Sicche', 'da parte di numerosi ordinamenti
giuridici nazionali viene riconosciuto che tali individui sono
bisognosi di una certa sicurezza e prevedono, dunque, il versamento
automatico di prestazioni, a condizione che siano soddisfatti i
presupposti stabiliti per il riconoscimento dei diritti in questione'
(la giu' citata decisione sulla riabilitata del 6 luglio 2005, Stato
ed altri contro Regno Unito). Ove, pertanto, si tersi in tema di
provvidenza destinata a far fronte al 'sostentamento' della persona,
qualsiasi discrimine tra cittadini e stranieri regolarmente
soggiornanti nel territorio dello Stato, fondato su requisiti divieni
dalle condizioni soggettive, finirebbe per risultare in contrasto con
il principio sancito dall'art. 14 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo, avuto riguardo alla relativa lettura che, come si
e' detto, e' stata in piu' circostanze offerta dalla Corte di
Strasburgo» (C. Cost., sentenza 28 maggio 2010, n. 187, cit.; cfr.
altresi' Corte costituzionale, sentenza 15 marzo 2013, n. 40, cit.).
Si tratta di pronunce che, pur essendo state rese con riferimento
all'assegno di invalidita' civile e all'indennita' di
accompagnamento, oltre che alla pensione di inabilita', risultano
fondate su argomentazioni del tutto pertinenti anche con riferimento
al Reddito di Inclusione.
Quest'ultimo istituto e' stato difatti introdotto quale «misura
unica a livello nazionale di contrasto alla poverta' e all'esclusione
sociale» (art. 2, comma 1, decreto legislativo n. 147/2017) e
testimonia come, nel contesto economico e sociale di quel periodo, il
Legislatore abbia ritenuto di dover intervenire a sostegno dei nuclei
familiari che si siano trovati in una condizione di particolare
indigenza ed isolamento, offrendo uno strumento finalizzato al
sostentamento della persona umana in relazione a bisogni primari, sia
con una sovvenzione in denaro, sia con una componente di servizi ad
ampio spettro (cfr. art 2, comma 3, decreto legislativo n. 147/2017).
Ne consegue che, come gia' affermato in altre occasioni dalla
giurisprudenza costituzionale, non possono essere tollerate
differenze di trattamento tra cittadini italiani e soggetti stranieri
legalmente presenti nel territorio dello Stato, non essendo
possibile, in simili ipotesi, «discriminare gli stranieri,
stabilendo, nei loro confronti, particolari limitazioni per il
godimento dei diritti fondamentali della persona, riconosciuti invece
ai cittadini (sentenza n. 306 del 2008)» (Corte Cost., sentenza 28
maggio 2010, n. 187, cit.).
Alla luce di tutto cio', l'art. 3, comma 1, lettera a), n. 1,
decreto legislativo n. 147/2017 risulta in contrasto con plurime
disposizioni costituzionali.
Da un lato, si dubita infatti che la norma in esame sia conforme
al principio di eguaglianza, tanto sotto il profilo di una
ingiustificata disparita' di trattamento, rispondendo il Reddito di
Inclusione a finalita' essenziali nei termini gia' delineati e non
tollerando dunque alcuna distinzione per more ragioni di
nazionalita', quanto sotto il profilo sostanziale, essendo compito
della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale
che limitano di fatto le condizioni di liberta' e di uguaglianza e
che impediscono il pieno sviluppo della persona umana.
Si ravvisano pertanto gli estremi di una violazione dell'art. 3
Cost. nonche' dell'art. 117, comma 1, Cost., quest'ultimo in
relazione sia all'art. 14 della Convenzione Europea dei Diritti
dell'Uomo sia agli articoli 20 e 21 della Carta dei Diritti
Fondamentali dell'Unione Europea in tema di principi di eguaglianza e
di non discriminazione.
Dall'altro lato, poi, si dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 1, lettera a), n. 1, decreto legislativo n.
147/2017 apparendo lo stesso in contrasto con i doveri inderogabili
di solidarieta' imposti, in materia di assistenza sociale, dagli
articoli 2, 38 e 117, comma 1, Cost.
Quest'ultimo, sia in relazione agli articoli 21 e 34, comma 3,
della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione europea, secondo
cui, senza discriminazioni, a tutti coloro che non dispongano di
risorse sufficienti deve essere garantito il diritto ad un'assistenza
sociale volta ad assicurare un'esistenza dignitosa, al fine di
contrastare l'esclusione sociale e la poverta', sia in relazione agli
articoli 13 e 30 della Carta Sociale Europea, secondo cui ogni
persona ha diritto all'assistenza sociale, laddove sia sprovvista di
risorse sufficienti, nonche' alla protezione dalla poverta' e
dall'emarginazione sociale.
In ogni caso, quand'anche si ritenesse che il Reddito di
Inclusione non possa essere qualificato alla stregua di una
prestazione interna al nucleo dei bisogni essenziali della persona,
la questione di legittimita' costituzionale relativa all'art. 3,
comma 1, lettera a), n. 1, decreto legislativo n. 147/2017
risulterebbe comunque non manifestamente infondata per contrasto con
l'art. 3, comma 1, Cost.
Invero, se da un lato non appare revocabile in dubbio che il
Legislatore possa circoscrivere la platea dei beneficiari di
determinate prestazioni sociali, in particolare a motivo della
limitatezza delle risorse destinate al loro finanziamento, dall'altro
lato e' gia' stato rilevato che una simile limitazione «deve pur
sempre rispondere al principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost.» e
che «tale principio puo' ritenersi rispettato solo qualora esista una
'causa normativa della differenziazione, che sia 'giustificata da una
ragionevole correlazione tra la condizione cui e' subordinala
l'attribuzione del beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne
condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio (sentenza n.
107 del 2018). Una simile ragionevole causa normativa puo' in
astratto consistere nella richiesta di un titolo che dimostri il
carattere non episodico o di breve, durata della permanenza sul
territorio dello Stato: anche in questi casi, peraltro, occorre pur
sempre che sussista una ragionevole correlazione tra la richiesta e
le situazioni di bisogno o di disagio, in lista delle quali le
singole prestazioni sono state previste (sentenza n. 133 del 2013)»
(C. Cost., sentenza 20 luglio 2018, n. 166).
Va osservato che con quest'ultima decisione, relativa ad una
prestazione diretta a soddisfare bisogni abitativi primari di persone
in condizione di poverta', la Corte costituzionale ha ritenuto
irragionevole il discrimine rappresentato, per i cittadini stranieri,
da un radicamento territoriale particolarmente prolungato nel tempo.
Si tratta di una pronuncia che risulta pertinente anche con
riferimento alla fattispecie in controversia, sia in ragione del
fatto che l'accesso al Reddito di Inclusione e' comunque subordinato
ad una residenza sul territorio nazionale protratta, in via
continuativa, per almeno due anni (cfr. art. 3, comma l, lettera a),
n. 2, decreto legislativo n. 147/2017), sia in ragione del fatto che
il possesso di un permesso di soggiorno di lungo periodo presuppone
la titolarita' di un reddito minimo e di una conoscenza della lingua
italiana, ai sensi dell'art. 9 decreto legislativo n. 286/1998, che
non appaiono compatibili con situazioni di poverta' e di
emarginazione che il Legislatore ha dichiaratamente voluto
contrastare con l'introduzione della prestazione in esame (cfr. art.
2, comma 1 e comma 2, decreto legislativo n. 147/2017).
Per un verso, dunque, il requisito di un radicamento territoriale
di durata comunque non breve risulta gia' assicurato dalla necessita'
di essere legalmente residenti in Italia da un lasso di tempo
biennale che denota una certa stabilita' di permanenza sul suolo
nazionale, di qualche l'ulteriore richiesta di possedere un permesso
di soggiorno di lungo periodo, rivolta nei confronti dei soli
cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea, non appare
conforme a ragionevolezza.
Per altro verso, poi, il mancato conseguimento di un permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, ove determinato da un
reddito annuale inferiore all'importo dell'assegno sociale o da una
insufficiente conoscenza della lingua italiana, risulterebbe
indicativo di una condizione di particolare bisogno, ancora maggiore
rispetto a quella di stranieri che siano invece in possesso di tale
titolo, sicche' la previsione posta dall'art. 3, comma 1, lettera a),
n. 1, decreto legislativo n. 147/2017 appare irragionevole anche in
relazione al fine, espressamente dichiarato dal Legislatore, di
favorire un affrancamento da situazioni di poverta' e di esclusione
sociale.
Non emerge dunque alcuna ragionevole correlazione tra una
residenza protratta per almeno un quinquennio, ovverosia per il tempo
necessario ad ottenere il permesso soggiorno di lungo periodo, e la
situazione di indigenza e di difficolta' che il Legislatore si e'
proposto di fronteggiare con la misura introdotta dal decreto
legislativo n. 147/2017.
D'altro canto, tale irragionevolezza si evince anche in raffronto
al fatto che il Reddito di Inclusione sia stato strutturato quale
intervento volto a favorire un reinserimento economico e sociale a
fronte di una situazione contingente di bisogno, come si desume, in
particolare, dalla possibilita' di erogare il beneficio in denaro
solo «per un periodo continuativo non superiore a diciotto mesi» di
tempo, senza facolta' di rinnovo «se non trascorsi almeno sei mesi da
quando ne e' cessato il godimento» (art. 4, comma 5, decreto
legislativo n. 147/2017), nonche' dalla necessita' di delimitare la
componente dei servizi alla persona, «anche nella sua durata, secondo
principi di proporsionalita' appropriatezza e non eccedenza rispetto
alle necessita' di sostegno del nucleo familiare rilettile, in
coerenza con la valutazione multidimensionale e con le risorse
disponibili, in funzione della corretta allocazione delle risorse
medesime» (art. 6, comma 7, decreto legislativo n. 147/2017).
Ne' appaiono venire rilievo, in questa sede, le argomentazioni
gia' sviluppate dalla Consulta in relazione all'istituto dell'assegno
sociale (cfr. Corte costituzionale, sentenza 15 marzo 2019, n. 50),
posto che in quell'occasione il Giudice delle Leggi ha esaminato una
misura, rivolta soltanto a persone di eta' superiore a sessantacinque
anni, strutturata in modo radicalmente differente ed avente finalita'
eterogenee rispetto al Reddito di Inclusione.
Sulla scorta di tutto cio', l'art. 3, comma 1, lettera a), n. 1,
decreto legislativo n. 147/2017 risulta porsi in contrasto, in
termini di irragionevolezza, con l'art. 3, comma 1, Cost.
Infine, e' necessario evidenziare che la descritta questione di
legittimita' costituzionale non appare superabile ne' in via
interpretativa, ne' sulla scorta delle previsioni recate dalla
direttiva 2011/98/UE.
Da un lato, il dato testuale dell'art. 3, comma 1, lettera a), n.
1, decreto legislativo n. 147/2017 risulta difatti inequivoco e non
consente di pervenire ad una ermeneusi differente dal significato
proprio delle parole scelte dal Legislatore ove, nel caso di
cittadini di Paesi terzi, ha subordinato la fruizione del Reddito di
Inclusione al possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti
di lungo periodo.
Dall'altro lato, poi, si ritiene di dover escludere che la
prestazione in controversia ricada nell'ambito di applicazione
dell'art. 12, par. 1, della direttiva 2011/98/UE, secondo cui «i
lavoratori dei paesi terzi di cui all'art. 3, paragrafo 1, lettere b)
e c), beneficiano dello stesso trattamento risentito ai cittadini
dello Stato membro in cui soggiornano per quanto concerne: ... e) i
settori della sicurezza sociale definiti nel regolamento (CE) n.
883/2004».
Cio' in quanto il Reddito di Inclusione non appare rientrare tra
le ipotesi delineate dall'art. 3 del regolamento CE 883/2004 e, in
particolare, non risulta riconducibile al novero delle prestazioni
familiari.
In proposito, va osservato che la giurisprudenza della Corte di
Giustizia dell'Unione europea e' consolidata nell'affermare che «la
distinzione fra prestazioni escluse dall'ambito di applicazione del
regolamento n. 883/2004 e prestazioni che ti rientrano e' basata
essenzialmente sugli elementi costitutivi di ciascuna prestazione, in
particolare sulle sue finalita' e sui presupposti per la sua
attribuzione, e non sul fatto che essa sia o no qualificata come
prestazione di sicurezza sociale da una normativa nazionale (v., in
tal senso, in particolare, sentenze del 16 luglio 1992, Hughes,
C-78/91, EU:C:1992:331, punto 14; del 20 gennaio 2005, Noteboom,
C-101/04, EU:C:2005:51, punto 24, e del 24 ottobre 2013. Lachheb.
C-177/12, EU:C:2013:689, punto 28)» e che «una prestazione puo'
essere considerata come una prestazione di sicurezza sociale qualora
sia attribuita ai beneficiari prescindendo da ogni valutazione
individuale e discrezionale delle loro esigenze personali, in base ad
una situazione definita per legge, e si riferisca a uno dei rischi
espressamente elencati nell'art. 3, paragrafo 1, del regolamento n.
883/2004 (v. in tal senso, in particolare, sentenze del 16 luglio
1992, Hughes, C-78/91, EU:C:1992:331, punto 15; del 15 marzo 2001,
Offermanns, C-85/99, EU:C:2001:166, punto 28, nonche' del 19
settembre 2013, Hliddal e Bornand, C-216/12 e C-217/12,
EU:C:2013:568, punto 48)» (CGUE, sez. VII, sentenza 21 giugno 2017,
proc. C-449/16).
Nel caso di specie, tuttavia, le finalita' sottese
all'attribuzione del Reddito di Inclusione escludono che si tratti di
una prestazione «in natura o in denaro destinato a compensare i
carichi familiari» (art. 1, lettera j), reg. CE 883/2004), ne' appare
possibile sostenere che l'erogazione di tale prestazione prescinda da
ogni valutazione individuale e discrezionale delle specifiche
esigenze del nucleo familiare.
Invero, la provvidenza introdotta dal decreto legislativo n.
147/2017 non si presenta quale mero sussidio volto «in particolare a
coprire in parte le spese che deve sopportare una persona avente uno
o piu' figli a carico» (CGUE, sez. I, sentenza 14 giugno 2016,
C-308/14), ma mira al piu' ampio e dichiarato scopo di contrastare la
poverta' e l'esclusione sociale del nucleo familiare, che potrebbe
peraltro essere costituito - in particolare a seguito
dell'abrogazione dell'art. 3, comma 2, decreto legislativo n.
147/2017 - anche da un solo soggetto o da una coppia priva di prole,
ai sensi dell'art. 3 decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri n. 159/2013.
D'altro canto, il Reddito di Inclusione e' uno strumento
«articolato in due componenti: a) un beneficio economico, definito ai
sensi dell'art. 4; b) una componente di servizi alla persona
identificata, in esito ad una valutazione multidimensionale del
bisogno del nucleo familiare di cui all'art. 5, nel progetto
personalizzato di cui all'art. 6» (art. 2, comma 3, decreto
legislativo n. 147/2017) e la fruizione della prestazione va
preceduta da una «valutazione multidimensionale finalizzata ad
identificare i bisogni del nucleo familiare e dei suoi componenti,
tenuto conto delle risorse e dei fattori di vulnerabilita' del
nucleo, nonche' dei fattori ambientali e di sostegno presenti. In
particolare, sono oggetto di analisi: a) condizioni e funzionamenti
personali e sociali; b) situazione economica; c) situazione
lavorativa e profilo di occupabilita'; d) educazione, istruzione e
formazione; e) condizione abitatitava; f) reti familiari, di
prossimita' e sociali» (art. 5, comma 2, decreto legislativo n.
147/2017).
In tal senso, il Reddito di Inclusione non appare finalizzato a
compensare dei carichi di famiglia, quanto piuttosto a sollevare
dallo stato di bisogno i nuclei familiari che presentano una
condizione di poverta' e di emarginazione, non solo mediante
l'erogazione di un sussidio economico, ma anche attraverso la
predisposizione di un progetto personalizzato di attivazione e di
inclusione sociale e lavorativa.
In ragione di tutto cio', l'estraneita' della prestazione in
controversia rispetto all'ambito di applicazione dell'art. 3, comma
1, lettera j), del regolamento CE 883/2004 puo' essere apprezzata
sotto un duplice profilo.
Da un lato, in quanto la provvidenza non e' riducibile ad una
misura destinata a compensare i carichi familiari, ricomprendendo, in
modo inscindibile, anche interventi di natura non strettamente
economica al fine di favorire globalmente l'affrancamento da una
condizione di poverta' e di esclusione sociale.
Dall'altro lato, in quanto l'erogazione del Reddito di Inclusione
presuppone una valutazione multidimensionale delle esigenze del
singolo nucleo familiare, secondo una specifica analisi del caso
concreto e secondo apprezzamenti anche discrezionali nella
identificazione dei bisogni del richiedente e dei suoi congiunti.
D'altro canto, che la nozione di prestazione familiare non possa
essere estesa sino a ricomprendere una provvidenza quale il Reddito
di Inclusione pare potersi evincere anche dal tenore letterale della
disciplina sovranazionale, la quale tratteggia simili sussidi in
termini meramente economici, in particolare laddove, «in caso di
cumulo di diritti», si riferisce ad ipotesi di sospensione «fino a
concorrenza dell'importo pretisto» nonche' all'erogazione di una
«integrazione differeniale» (art. 68, reg. CE 883/2004).
Ne' l'istituto introdotto dal d.lgs. n. 147/2017 appare
riconducibile ad altre ipotesi previste dall'art. 3 del regolamento
CE 883/2004.
Da una parte, infatti, il Reddito di Inclusione non puo'
all'evidenza essere qualificato alla stregua di una prestazione di
malattia (lett. a), di invalidita' (lett. c), di vecchiaia (lett. d),
per i superstiti (lett. e), per infortunio sul lavoro e malattie
professionali (lett. t), di pensionamento anticipato (lett. i) ovvero
quale assegno in caso di morte (lett. g).
Dall'altra parte, poi, la misura in esame non risulta
annoverabile tra le ipotesi di prestazioni di maternita' e di
paternita' (lett. b) o di disoccupazione (lett. h), se solo si
considera che il Legislatore ha espunto il riferimento alla
genitorialita' inizialmente presente all'art. 3, comma 2, decreto
legislativo n. 147/2017, in forza dell'art. 1, comma 190, legge n.
205/2017, e ha inoltre stabilito che, entro i limiti reddituali e
patrimoniali di legge, il Reddito di Inclusione e' compatibile con lo
svolgimento di un'attivita' lavorativa da parte di uno o piu'
componenti il nucleo familiare, ai sensi dell'art. 11, comma 1,
decreto legislativo n. 147/2017.
Ne consegue l'impossibilita' di risolvere la presente vertenza in
via interpretativa o in diretta applicazione di disposizioni
sovranazionali.
Alla luce di tutto cio', si rende necessario investire la
Consulta della questione di' legittimita' costituzionale relativa
all'art. 3, comma 1, lettera a), n. 1, decreto legislativo n.
147/2017 ove e' previsto che, per l'accesso al Reddito di Inclusione,
i cittadini di Paesi non appartenenti all'Unione europea debbano
essere titolari di un permesso di soggiorno UE per soggiornanti di
lungo periodo.
Secondo quanto gia' esposto, tale questione risulta rilevante e
non manifestamente infondata in relazione agli articoli 2, 3, 38 e
117, comma 1, Cost., quest'ultimo con riferimento all'art. 14 della
Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, agli articoli 20, 21 e 34,
comma 3 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione europea
nonche' agli articoli 13 e 30 della Carta Sociale Europea,
segnatamente in considerazione del fatto che la disposizione
censurata appare determinare una irragionevole discriminazione in
danno dei cittadini di Paesi terzi che, pur legittimamente
soggiornanti in Italia, risultino privi di un permesso di soggiorno
di lungo periodo.
P.Q.M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera a), n. 1,
decreto legislativo n. 147/2017 in relazione agli articoli 2, 3, 38 e
117, comma 1, Cost., quest'ultimo con riferimento all'art. 14 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, agli articoli 20, 21 e 34,
comma 3, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e
agli articoli 13 e 30 della Carta sociale europea;
Sospende il presente procedimento;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Manda la cancelleria per gli adempimenti di cui all'art. 23,
u.c., legge n. 87/1953.
Brescia, 2 maggio 2020
Il giudice del lavoro: Ciocca