N. 119 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 aprile 2020
Ordinanza del 9 aprile 2020 della Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Toscana sul ricorso proposto da Abiosi Antonia e altri contro Istituto nazionale della previdenza sociale - INPS sede di Roma, Istituto nazionale della previdenza sociale - INPS sede di Firenze e Ministero dell'economia e delle finanze. Pensioni - Legge di bilancio 2019 - Trattamenti pensionistici diretti a carico del Fondo pensioni lavoratori dipendenti, delle gestioni speciali dei lavoratori autonomi, delle forme sostitutive, esclusive ed esonerative dell'assicurazione generale obbligatoria e della Gestione separata di cui all'articolo 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335, i cui importi complessivamente considerati superano 100.000 euro lordi su base annua - Intervento di decurtazione percentuale, per la durata di cinque anni, dell'ammontare lordo annuo. Pensioni - Legge di bilancio 2019 - Rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici per il periodo 2019-2021 - Meccanismo di rivalutazione - Intervento di riduzione della rivalutazione automatica delle pensioni di elevato importo. - Legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), art. 1, commi 260, 261, 262, 263, 264, 265, 266, 267 e 268.(GU n.37 del 9-9-2020 )
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana
in composizione monocratica ha pronunciato la seguente ordinanza
sul ricorso iscritto al n. 61587/PC del registro di segreteria,
proposto dai signori:
Abiosi Antonia (C.F. BSANTN53A69F839V),
Andronio Luigi (C.F. NDRLGU44B20H501J),
Aronica Carmela (C.F. RNCCML51B14B520U),
Banci Antonio (C.F. BNCNTN48H13D612U),
Bechi Paolo (C.F. BCHPLA48P11D612F),
Bellagamba Giovanni (C.F. BLLGNN40D10D612S),
Boncampagni Emma (C.F. BNCMME50D56A390F),
Campo Stefano Salvatore Rosario (C.F. CMPSFN36C25B429A),
Cappelli Alberto (C.F. CPPLRT44L17D612Q),
Cappuccio Giammarco (C.F. CPPGMR34R07A509E),
Cariti Giuseppe (C.F. CRTGPP35M06F432X),
Cataliotti Luigi (C.F. CTLLGU41A12F656B),
Cini Adriano (C.F. CNIDRN41R24D612K),
Crivelli Antonio (C.F. CRVNTN47E27D612K),
D'Amora Raffaele (C.F. DMRRFL48A14L845N),
D'Onofrio Grazia (C.F. DNFGRZ54P41I8090),
De Giorgio Giovanni (C.F. DGRGNN42L15H703Q),
De Lalla Uberto (C.F. DLLBRT35L01G702Q),
De Matteis Aldo (C.F. DMTLDA37C13H047D),
De Simone Giulio (C.F. DSMGLI48D03H501I),
Di Nubila Vincenzo (C.F. DNBVCN40A19F023C),
Donini Nicoletta (C.F. DNNNLT47D46D612M),
Drago Fabio Massimo (C.F. DRGFMS40P23Z315R),
Favara Franco (C.F. FVRFNC32D22H501I),
Fleury Francesco (C.F. FLRFNC36M25D612Z)
Germano' Alberto Natale (C.F. GRMLRT36T30H224M),
Giambartolomei Giuliano (C.F. GMBGLN45E08H501I),
Gironi Emilio (C.F. GRNMLE41H30C933G),
La Cava Vittorio (C.F. LCVVTR27R17E716N),
Loche Bruno (C.F. LCHBRN35M08B354M),
Lombardi Sandra (C.F. LMBSDR52M60G879V),
Maiorano Pasquale (C.F. MRNPQL44M22F587M),
Maradei Francesco (C.F. MRDFNCC44D22H590W),
Marchini Mauro (C.F. MRCMRA37T01H501E),
Marchionni Mauro (C.F. MRCMRA40A26D612H),
Maresca Bruno (C.F. MRSBRN50T11F839P),
Mascagni Pietro (C.F. MSCPTR50M13I726M),
Massetani Giovacchino (C.F. MSSGCC39A12I232B),
Mazzi Roberto (C.F. MZZRRT47L13D612G),
Merlo Rodrigo (C.F. MRLRRG49H25C351E),
Miranda Mario Raffaele Felice (C.F. MRNMRF43M04A015E),
Mocali Piero (C.F. MCLPRI38P25D612I),
Muntoni Giampaolo (C.F. MNTGPL44A03D612G),
Nannucci Ubaldo (C.F. NNNBLD33B02D612W),
Nistico' Fausto (C.F. NSTFST5305C352H),
Notaro Santi (C.F. NTRSNT44D01I754H),
Occhipinti Paolo (C.F. CCHPLA47H3OH163W),
Ognibene Enrico (C.F. GNBNRC41B11E463K),
Ottati Paolo Casare (C.F. TTTPCS44R17L219G),
Padoin Paolo (C.F. PDNPLA47A25D612X),
Palazzo Salvatore (C.F. PLZSVT38T28D189K),
Pappalardo Francesco (C.F. PPPFNC49E03C746Q),
Pavone Pasquale (C.F. PVNPQL34R25L049R),
Pedone Vincenzo (C.F. PDNVCN46R28147C),
Quattrocchi Giuseppe (C.F. QTTGPP38R26F158C),
Rados Bruno (C.F. RDSBRN43R16C129C),
Ravone Michele (C.F. RVNMHL37S28F839C),
Romagnoli Luisa (C.F. RMGLSU54D6E974T),
Ruggiero Anna (C.F. RGGNNA47R41F839I),
Santilli Renato (C.F. SNTRNT32S25A345Z),
Sapere Vincenzo (C.F. SPRVCN38C18E037J),
Scarselli Gianfranco (C.F. SCRGFR42B28F656A),
Signorelli Antonio (C.F. SGNNTN47E01L049K),
Simonetti Maria Laura (C.F. SMNMLR53T62A006E),
Soresina Giuseppe (C.F. SRSGPP39D15E625G),
Taddei Gian Luigi (C.F. TDDGLG46C02D612L),
Tony Piero (C.F. TNYPRI41H03M149X),
Vallini Carlo (C.F. VLLCRL43T11C609H),
Varriale Bruno (C.F. VRRBRN50H06F839U),
tutti rappresentati e difesi dall'avv. Gaetano Viciconte pec
gaetano.viciconte@gmail.com e presso quest'ultimo elettivamente
domiciliati in Firenze, Viale G. Mazzini n. 60;
Contro:
a) l'Istituto nazionale della previdenza sociale - INPS, in
persona del legale rappresentante pro tempore con sede in Roma, via
Ciro il Grande n. 21;
b) l'Istituto nazionale della previdenza sociale - INPS, in
persona del legale rappresentante pro tempore con sede in Firenze
Viale Belfiore n. 28/A;
e nei confronti del Ministero dell'economia e delle finanze, in
persona del Ministro pro tempore rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze, presso cui e'
domiciliato in Firenze via Degli Arazzieri n. 4;
per l'accertamento:
a) del diritto alla corresponsione del trattamento
pensionistico rivalutato senza il blocco imposto dall'art. 1, comma
260, della legge 30 dicembre 2018, n. 145;
b) del diritto alla corresponsione del trattamento
pensionistico spettante senza la riduzione imposta dall'art. l, comma
261, della legge 30 dicembre 2018, n. 145;
e per l'annullamento e/o la dichiarazione di nullita',
invalidita' e/o efficacia, in parte qua del cedolino del mese di
giugno 2019,nonche' di quelli successivi recanti le illegittime
riduzioni contestate nel ricorso; nonche' per la condanna dell'INPS
alla restituzione delle somme indebitamente non erogate dal mese di
giugno/luglio 2019 ivi compresa la quota relativa alle mensilita' da
gennaio 2019 a maggio 2019, nonche' di tutte le somme che nelle more
del presente giudizio fossero indebitamente erogate in applicazione
dell'art. 1, commi 260 e 261 della legge 30 dicembre 2018, n. 145,
oltre interessi e rivalutazione monetaria sino al soddisfo.
Nella pubblica udienza del 17 dicembre 2019 sono comparsi l'avv.
Gaetano Viciconte per i ricorrenti e l'avv. Silvano Imbrieci per
l'INPS, non comparsi l'Avvocatura dello Stato ed il Ministero
dell'economia.
Visti gli atti e documenti di causa;
Fatto
1. Le parti ricorrenti, tutti dipendenti pubblici in quiescenza
con varie qualifiche, chiedono la declaratoria di illegittimita' de:
a) la decurtazione operata dall'INPS, sul trattamento pensionistico
corrisposto, in base ad aliquote percentuali e disciplinata dall'art.
1, commi da 261 a 268 della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (legge di
bilancio 2019) con riferimento ad importi complessivamente superiori
ad euro 100.000 lordi, su base annua, a decorrere dal 1° gennaio 2019
e sino al 31 dicembre 2023; b) la perequazione dei medesimi
trattamenti pensionistici per gli anni 2019, 2020 e 2021 siccome
designata dalla normativa di cui all'art. 1, comma 260, legge 30
dicembre 2018, n. 145.
2. La richiamata normativa dispone in siffatto modo:
«260. Per il periodo 2019 - 2021 la rivalutazione automatica dei
trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art.
34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, e' riconosciuta:
a) per i trattamenti pensionistici complessivamente pari o
inferiori a tre volte il trattamento minimo INPS nella misura del 100
per cento;
b) per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori
a tre volte il trattamento minimo INPS e con riferimento all'importo
complessivo dei trattamenti medesimi:
1) nella misura del 97 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente pari a quattro volte il trattamento
minimo INPS. Per le pensioni di importo superiore a tre volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dalla lettera a), l'aumento di rivalutazione e'
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato. Per le pensioni di importo superiore a quattro volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dal presente numero, l'aumento di rivalutazione e'
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
2) nella misura del 77 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a quattro volte il
trattamento minimo INPS e pari o inferiori a cinque volti il
trattamento minimo INPS. Per le pensioni di importo superiore a
cinque volte il predetto trattamento minimo e inferiore a tale limito
incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante sulla
base di quanto previsto dal presente numero, l'aumento di
rivalutazione e' comunque attribuito fino a concorrenza del predetto
limite maggiorato;
3) nella misura del 52 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a cinque volte il
trattamento minimo INPS e pari o inferiori a sei volte il trattamento
minimo INPS. Per le pensioni di importo superiore a sei volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dal presente numero, l'aumento di rivalutazione e'
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
4) nella misura del 47 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiore a sei volte il trattamento
minimo INPS e pari o inferiori a otto volte il trattamento minimo
INPS. Per le pensioni di importo superiore a otto volte il predetto
trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota
di rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dal presente numero, l'aumento di rivalutazione e' comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
5) nella misura del 45 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a otto volte il trattamento
minimo INPS e pari o inferiori a nove volte il trattamento minimo
INPS. Per le pensioni di importo superiore a nove volte il predetto
trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota
di rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dal presente numero, l'aumento di rivalutazione e' comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
6) nella misura del 40 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiore a nove volte il trattamento
minimo INPS.
261. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente
legge e per la durata di cinque anni, i trattamenti pensionistici
diretti a carico del Fondo pensioni lavoratori dipendenti, delle
gestioni speciali dei lavoratori autonomi, delle forme sostitutive,
esclusive ed esonerative dell'assicurazione generale obbligatoria e
della Gestione separata di cui all' art. 2, comma 26, della legge 8
agosto 1995, n. 335, i cui importi complessivamente considerati
superino 100.000 euro lordi su base annua, sono ridotti di
un'aliquota di riduzione pari al 15 per cento per la parte eccedente
il predetto importo fino a 130.000 euro, pari al 25 per cento per la
parte eccedente i 130.000 euro fino a 200.000, pari al 30 per cento
per la parte eccedente 200.000 euro fino a 350.000 euro, pari al 35
per cento per la parte eccedente 350.000 euro fino a 500.000 euro e
pari al 40% per la parte eccedente 500.000 euro.
262. Gli importi di cui al comma 261 sono soggetti alla
rivalutazione automatica secondo il meccanismo stabilito dall'art.
34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448.
263. La riduzione di cui al comma 261 si applica in proporzione
agli importi dei trattamenti pensionistici, ferma restando la
clausola di salvaguardia di cui al comma 267. La riduzione di cui al
comma 261 non si applica comunque alle pensioni intermedie liquidate
con il sistema contributivo.
264. Gli organi costituzionali e di rilevanza costituzionale,
nell'ambito della loro autonomia, si adeguano alle disposizioni di
cui ai commi da 261 a 263 e 265 dalla data di entrata in vigore della
presente legge.
265. Presso l'INPS e gli altri enti previdenziali interessati
sono istituiti appositi fondi denominati «Fondo risparmio sui
trattamenti pensionistici di importo elevato» in cui confluiscono i
risparmi derivati dai commi da 261 a 263. Le somme ivi confluite
restano accantonate.
266. Nel fondo di cui al comma 265 affluiscono le risorse
rivenienti dalla riduzione di cui ai commi da 261 a 263, accertate
sulla base del procedimento di cui all'art. 14 della legge 7 agosto
1990, n. 241.
267. Per effetto dell'applicazione dei commi da 261 a 263
l'importo complessivo dei trattamenti pensionistici diretti non puo'
comunque essere inferiore a 100.000 euro lordi su base annua.
268. Sono esclusi dall'applicazione delle disposizioni di cui ai
commi da 261 a 263 le pensioni di invalidita', i trattamenti
pensionistici di invalidita' di cui alla legge 12 giugno 1984, n.
222, i trattamenti pensionistici riconosciuti ai superstiti e i
trattamenti riconosciuti a favore delle vittime del dovere o di
azioni terroristiche di cui alla legge 13 agosto 1980, n. 466 e alla
legge 3 agosto 2004, n. 206».
3. L'articolato normativo, osservano le parti ricorrenti,
determina due manovre per i ricorrenti, percettori di trattamento
pensionistico che eccede euro 100.000 lordi annui, l'una di «blocco»
della perequazione per gli anni 2019, 2020 e 2021, l'altra di
«taglio» con decurtazione sull'ammontare della pensione da un minimo
del 15% ad un massimo del 40%, poiche' in attivita' lavorativa hanno
versato contributi con il sistema cd. misto per obblighi di legge,
mentre per le pensioni interamente liquidate con il sistema
contributivo si esclude tale misura ablativa sulla somma del
trattamento previdenziale.
4. Le parti ricorrenti hanno presentato diffida il 1° luglio 2019
innanzi all'INPS competente per materia ad erogare il trattamento
pensionistico decurtato, richiedendo che l'ente previdenziale
continuasse ad erogare il trattamento pensionistico gia' in godimento
senza operare la decurtazione prevista dalla detta normativa, e con
l'avvertenza che, decorsi sessanta giorni dal ricevimento, avrebbero
adito le competenti sedi giurisdizionali senza ulteriore avviso per
tutelare i propri diritti.
Non avendo ricevuto alcun riscontro alla istanza, i ricorrenti
hanno dedotto la legittimazione processuale ad adire il giudice
contabile ai sensi dell'art. 153 del codice di giustizia contabile.
In conseguenza delle molteplici istanze presentate l'INPS ha
emanato la circolare n. 44 del 2019 per fornire la interpretazione
sull'applicazione dell'art. 1, comma 260 della legge n. 145/2018 e la
circolare n. 62/2019 in riferimento all'art. 1, commi da 261 a 268
della legge n. 145/2018.
5. Lamentano, i ricorrenti, di aver subito una misura ablativa
eccessivamente onerosa sul trattamento pensionistico. che ha
cagionato un danno alla loro situazione economica, e tale misura e'
solo l' ultima manovra economica in ordine di tempo destinata ad
incidere sui trattamenti pensionistici (cfr., in precedenza, legge 23
dicembre 1999, n. 488, legge 24 dicembre 2003, n. 350, decreto-legge
6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni in legge 15 luglio
2011, n. 111; legge 27 dicembre 2013, n. 147).
Rilevano i ricorrenti che nella specie gli atti con i quali
l'INPS ha applicato il blocco della perequazione del trattamento
pensionistico ai sensi dell'art. 1, comma 260 della legge n.
145/2018, e la decurtazione disciplinata dall'art. 1, commi 261 e ss.
della medesima legge, in conseguenza della illegittimita'
costituzionale della detta normativa, sono illegittimi per violazione
dei parametri costituzionali ed eurounitari in materia di trattamenti
pensionistici, nonche' per eccesso di potere per aver dato attuazione
alla richiamata normativa incostituzionale viziata da diversi profili
di incostituzionalita'.
5.1. Una prima censura sollevata dai ricorrenti attiene la
violazione degli articoli 3,36 e 38 della Costituzione sotto il
profilo della irragionevolezza del prelievo di cui all'art. 1, comma
261, della legge n. 145/2018.
Le parti attoree, dopo aver richiamato il principio di
ragionevolezza che, secondo la giurisprudenza costituzionale,
rappresenta il cardine intorno a cui devono ruotare le scelte del
legislatore nella materia pensionistica ed assurge a principio di
sistema, osservano che la Consulta ha ribadito l'applicabilita' del
criterio della proporzionalita' alla quantita' e qualita' del lavoro
prestato (art. 36, comma 1 Cost.) e del criterio di adeguatezza,
(art. 38, comma 2 Cost.) anche ai trattamenti di quiescenza, in,
specie considerando le aspettative di vita e con essa il diritto a
condurre una esistenza libera e dignitosa, ai sensi dell'art. 36
Cost. Sicche' proporzionalita' ed adeguatezza, per la Corte
costituzionale, non devono sussistere solo al momento del
collocamento a riposo, ma essere assicurate anche nel prosieguo, in
relazione ai mutamenti del potere d'acquisto della moneta. Da qui la
considerazione che la riduzione quantitativa dei trattamenti
pensionistici appare irragionevole oltre che arbitraria e
discriminatoria per i soggetti interessati, atteso che il blocco
della perequazione e le riduzioni imposte non sono fondati su
interessi generali. La normativa oggetto di censura deroga d'altra
parte alla disciplina generale di cui all'art. 34, comma 1, della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, siccome modificato dall'art. 1
decreto-legge n. 65/2015 ed afferma (art. 1, comma 260, della legge
n. 145/2018) che «per il periodo 2019 - 2021 la rivalutazione
automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo
stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n.
448, e' riconosciuta:
a) per i trattamenti pensionistici complessivamente pari o
inferiori a tre volte il trattamento minimo INPS nella misura del 100
per cento:
b) per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori
a tre volte il trattamento minimo INPS e con riferimento all'importo
complessivo dei trattamenti medesimi:
1) nella misura del 97 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente pari a quattro volte il trattamento
minimo INPS.
Per le pensioni di importo superiore a tre volte il predetto
trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota
di rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla lettera a), l'aumento di rivalutazione e' comunque attribuito
fino a concorrenza del predetto limite maggiorato. Per le pensioni di
importo superiore a quattro volte il predetto trattamento minimo e
inferiore a tale limite incrementato della quota di rivalutazione
automatica spettante sulla base di quanto previsto dal presente
numero, l'aumento di rivalutazione e' comunque attribuito fino a
concorrenza del predetto limite maggiorato;
2) nella misura del 77 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a quattro volte il
trattamento minimo INPS e pari o inferiori a cinque volti il
trattamento minimo INPS. Per le pensioni di importo superiore a
cinque volte il predetto trattamento minimo e inferiore a tale limito
incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante sulla
base di quanto previsto dal presente numero, l'aumento di
rivalutazione e' comunque attribuito fino a concorrenza del predetto
limite maggiorato;
3) nella misura del 52 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a cinque volte il
trattamento minimo INPS e pari o inferiori a sei volte il trattamento
minimo INPS. Per le pensioni di importo superiore a sei volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dal presente numero, l'aumento di rivalutazione e'
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorata;
4) nella misura del 47 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiore a sei volte il trattamento
minimo INPS e pari o inferiori a otto volte il trattamento minimo
INPS. Per le pensioni di importo superiore a otto volte il predetto
trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota
di rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dal presente numero, l'aumento di rivalutazione e' comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
5) nella misura del 45 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a otto volte il trattamento
minimo INPS e pari o inferiori a nove volte il trattamento minimo
INPS. Per le pensioni di importo superiore a nove volte il predetto
trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota
di rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dal presente numero, l'aumento di rivalutazione e' comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
6) nella misura del 40 per cento peri trattamenti
pensionistici complessivamente superiore a nove volte il trattamento
minimo INPS».
La richiamata disciplina blocca, lamentano i ricorrenti, la
perequazione a scaglioni, non osservando i criteri indicati dalla
Corte costituzionale al legislatore ed individuati nei seguenti: al
la misura eccezionale deve essere circoscritta temporalmente (la
sentenza n. 250/2017 prevede un biennio); b) il sacrificio imposto
deve essere proporzionato al livello di trattamento pensionistico; c)
la misura deve essere giustificata da impellenti ed eccezionali
esigenze di bilancio o di impegni di spesa in materia previdenziale i
cui risparmi devono essere diretti a fini
I tre criteri non sono stati rispettati, considerato che vi e'
stata continuita' tra il triennio 2014 - 2016 ed il triennio 2019 -
2021 (cfr. dossier sulla legge di bilancio - profili finanziari
pp.78-79) ed il danno cagionato ai ricorrenti e' eccessivo
addizionando la sommatoria tra l'abbattimento del potere d'acquisto e
gli effetti decurtativi di cui all'art. 1, comma 261, della legge n.
145/2018, mentre la norma oggetto di censura nulla dispone in merito
agli scopi che il legislatore si pone di raggiungere con tale misura,
non disponendo per il perseguimento di finalita' solidaristiche endo
- previdenziali ne' per l'intento (seppur insufficiente) di un mero
risparmio di spesa.
Parimenti la disposizione dell'art. 1, comma 261, della legge n.
145/2018 supera i criteri della ragionevolezza e proporzionalita', in
quanto non garantisce la tutela della capacita' reddituale dei
soggetti interessati rispetto alla erosione determinata dal valore
d'acquisto della moneta, non e' proporzionata rispetto agli scopi
(non indicati) ne' e' posta per porre freno ad impellenti esigenze di
bilancio.
5.2. Altra violazione e' costituita dal conflitto con gli
articoli 2.3, 36 e 38 della Costituzione per il profilo della natura
non temporanea dei sacrifici imposti dall'art. 1, comma 261 della
legge n. 145/2018. La giurisprudenza costituzionale ha sostenuto che
- in tema di interventi restrittivi sui trattamenti economici - sono
imposti sacrifici economici costituzionalmente sostenibili solo se
tali sacrifici hanno il carattere della eccezionalita', della
contingenza, della non arbitrarieta', della stretta attinenza allo
scopo prefissato nonche' della temporaneita' limitata degli stessi,
ed in presenza di esigenze di contenimento della spesa pubblica per
fini solidaristici (sent. n. 250/2017, 169/2017 e n. 108/2018),
criteri inapplicati nella specie in specie in ordine alla
«contingente situazione finanziaria» o «impellenti esigenze di
finanza pubblica», anche considerato che ogni eventuale perdita del
potere di acquisto del trattamento, anche se limitato a periodo
brevi, e' per sua natura definitiva e che per tale ragione deve
essere salvaguardato il potere di acquisto dei rapporti di
quiescenza.
Nella specie non vi e' stato alcun bilanciamento degli interessi
in gioco (esigenze di contenimento della spesa pubblica ed esigenze
di tutela dei diritti economici dei pensionati) con effetti
definitivi ed irreversibili sulla situazione economica della
categoria dei pensionati e considerato che le pensioni, sia pure di
maggiore consistenza, potrebbero non essere sufficientemente difese
in relazione ai mutamenti del potere d'acquisto della moneta (come
insegnato dalla Corte costituzionale) e che la disposizione si pone
all'interno di un ciclo continuo di disposizioni che decurtano i
trattamenti pensionistici dei ricorrenti (a scaglioni temporali di
tre anni ciascuno, tra il 2000 ed il 2016, vi sono stati quattro
prelievi rubricati dal legislatore come «contributo di solidarieta'»
l'art. 3, legge n. 488/1989, art. 3, comma 102, legge n. 350/2003,
art. 18, comma 22-bis, decreto-legge n. 98/2011, art. 1, comma 486,
legge n. 177/2013).
5.3. Ulteriore ragione di censura e' costituita dalla violazione
degli articoli 2, 3, 36, comma 1, e 38, comma 2, della Costituzione
per il profilo della irragionevolezza e sproporzionalita' intrinseca
della disciplina a causa della genericita' delle misure introdotte,
non essendo stata giustificata una inderogabile esigenza di
contenimento della spesa pubblica ne' la misura imposta e' agganciata
ad alcun intento solidaristico.
5.4. I ricorrenti lamentano anche la violazione degli articoli 3,
36 e 38 della Costituzione per il profilo della irragionevolezza
della misura del prelievo.
Si censura la norma sotto un duplice profilo, sia per il quantum
delle aliquote (da un minimo del 15% ad un massimo del 40%) a fronte
del 6% e del 18% - quest'ultimo definito dalla Corte costituzionale
«ai limiti» (sent. n. 173/2016) in altra previsione normativa
scrutinata (art. 1, comma 486, legge n. 147/2013), sia per la scelta,
fermo restando il principio di discrezionalita' legislativa, operata
per il trattamento «di pensione anticipata cd. quota 100» e per le
«disposizioni urgenti in materia di cittadinanza» determinativi di
ben piu' consistenti spese (con un rapporto. osservano i ricorrenti
di 1 a 100 tra incrementi di spesa e risparmio della medesima).
5.5. Ulteriore censura e' costituita dalla violazione degli
articoli 3, 23. 36, 38 e 53 della Costituzione per la natura
giuridica - di tributo - configurabile nella specie in quanto viene
imposta arbitrariamente una misura economica che ha natura di imposta
speciale (decurtazione patrimoniale priva di un rapporto
sinallagmatico tra le parti, prelievo coattivo collegato alla
pubblica spesa inerente ad un presupposto economico dettato
dall'indice di capacita' contributiva dei soggetti interessati dalla
disposizione), ne' l'art. 1, comma 265, della legge n. 145/2018 ha
una finalita' solidaristica in generale o endoprevidenziale, ed
incidendo peraltro la normativa su redditi - di pensione - ormai
consolidati nel loro ammontare e non suscettivi di modifiche
migliorative sul piano sinallagmatico.
5.6. Vi e' anche secondo i ricorrenti la violazione, da parte
dell'art. 1, comma 261, della legge n. 145/2018, degli articoli 2, 3,
comma 2, 36, comma 1, e 38, comma 2, 53 della Costituzione per il
profilo della arbitrarieta' e della disparita' di trattamento per una
sola categoria di cittadini, essendosi operata una violazione del
principio di universalita' e del principio di uguaglianza del
prelievo a parita' di presupposto d'imposta economicamente rilevante.
Nella specie il provvedimento restrittivo non e' stato previsto
all'interno di un quadro complessivo di sacrifici imposti a tutti i
cittadini, ed ulteriore profilo di vizio deriva dalla esclusione
della detta misura per i superstiti (art. 1, comma 261) titolari
della pensione di reversibilita'.
5.7. Altro vizio si fonda sul conflitto con gli articoli 3, 36 e
38 della Costituzione per l'irragionevole raffronto tra sistema
previdenziale contributivo e retributivo in quanto la norma esclude,
ex art. 1, comma 262, dalla decurtazione patrimoniale le pensioni
liquidate con il sistema contributivo.
I ricorrenti censurano le misure ablative dei trattamenti
economici circoscritte solo ad una determinata categoria di soggetti,
a parita' di capacita' contributiva (Corte cost. n. 223/2013),
asserendo che per di piu' la decurtazione e' operata in maniera
discriminatoria sui soli percettori di reddito da pensione e, tra
questi, sul trattamento pensionistico «diretto» e non calcolato
«interamente» attraverso un meccanismo ascrivibile al cd. «metodo
contributivo», con compromissione della funzione di solidarieta'
sociale attribuita alla pubblica amministrazione. Peraltro i
ricorrenti riscuotono solo la minor somma tra i due risultati
ottenuti a seguito del doppio calcolo disposto dall'art. 24, comma 2.
del decreto-legge n. 2011/2011, siccome modificato dall'art. 1, comma
707, della legge n. 190/2014 (legge di stabilita' del 2015); ne
consegue che ingiustificata e discriminatoria appare la esclusione
dalla decurtazione sia di chi fruisce di un sistema pensionistico
maturato con il sistema contributivo, sia di chi si e' beneficiario
dei trattamenti della cd. gestione separata INPS. La norma in
siffatto modo colpisce solo una parte della platea dei pensionati con
trattamenti elevati, essendo esclusi i pensionati di altre gestioni
previdenziali ed incidendo in siffatto modo su una sola categoria, in
distonia con quanto affermato da orientamenti della Corte
costituzionale (sent. n. 223/2012) non includendo sia i pensionati
percettori di trattamento pensionistico di pari importo, ma a carico
di gestioni diverse dall'INPS, sia i percettori di redditi di omologo
livello, in particolare considerando che la riduzione del trattamento
pensionistico non costituisce un prelievo una tantum ma protratto nel
tempo (cinque anni).
5.8. Ulteriore parametro violato e' costituito dalla violazione
degli articoli 3, 36, 38, 97, 101 e 104, comma 1 della Costituzione,
per il profilo della lesione dell'imparzialita' della pubblica
amministrazione e dell'indipendenza della magistratura.
Una declinazione di tale posizione riguarda la posizione dei
pubblici dipendenti la cui imparzialita' e' garantita da un adeguato
trattamento economico, e dell'indipendenza della magistratura, la cui
imparzialita' va salvaguardata anche sotto il profilo economico, come
affermato da numerose decisioni della Corte costituzionale (cfr. ex
plurimis n. 223/2012) ma anche di orientamenti della Corte
comunitaria (CGUE Grande Sez. 27 ottobre 2018 causa C-64/16). Non
sussistono, pertanto, condizioni legittimanti la disciplina censurata
in quanto la medesima: a) non possiede alcun tratto di
proporzionalita'; b) non produce effetti limitati nel tempo (in
quanto la normativa si estende per ben cinque anni e si estende ad
analoghe disposizioni «punitive» precedenti; c) colpisce una sola
categoria di pubblici funzionari; d) non persegue alcun obiettivo
perequativo.
5.9. I ricorrenti prospettano anche la violazione degli articoli
3, 36, 38, 97, 101 e 104, comma 1 della Costituzione, per il profilo
della lesione dell'imparzialita' della pubblica amministrazione e
dell'indipendenza della magistratura anche per l'irragionevole
raffronto tra sistema previdenziale contributivo e retributivo
codificandosi, in siffatto modo, una disparita' di trattamento nei
confronti dei magistrati pensionati con sistema retributivo che, da
uno studio dell'INPS del 2015, hanno subito riduzioni piu'
consistenti da quelli subiti di chi gode del sistema contributivo e
sono, nella specie, ulteriormente decurtati per ulteriori cinque anni
di una consistente aliquota del proprio trattamento pensionistico.
5.10. Si eccepisce inoltre anche la violazione dell'art. 1, commi
261 e 265, della legge n. 145/2018 in riferimento agli articoli 3,
36, 38 e 97 Cost. per il profilo della sottrazione di somme alla
gestione previdenziale per accantonamento delle somme nel «Fondo
risparmio sui trattamenti pensionistici», ma senza che il sistema
previdenziale possa beneficiarne per qualsiasi attivita' degli enti
previdenziali, compromettendo in siffatto modo il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione.
5.11. Ulteriore censura attiene il conflitto dell'art. 1, comma
261 con gli articoli 3 e 81 della Costituzione e dell'art. 21 della
legge n. 196/2009, in quanto la decurtazione imposta va ben oltre lo
spazio temporale di programmazione del bilancio dello stato previsto
dalla legge che si riferisce ad un periodo triennale, e siccome
deriva, oltre che dalla normativa citata. dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 145/2018, mentre la misura ablativa censurata comprende un
periodo quinquennale.
5.12. Viene anche sollevata la violazione degli articoli 3, 36,
38 e 42, nonche' degli articoli 97 e 117, comma 1, Cost., con
riferimento al principio di legittimo affidamento e degli articoli 6
e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali nonche' della tutela della
proprieta' privata cosi' come tutelati dall'ordinamento dell'Unione
europea, anche in riferimento all'art. 1 del Primo Prot. AGG.
La tesi attorea lamenta la incostituzionalita' della richiamata
normativa per violazione del principio del legittimo affidamento la
cui tutela costituisce un «principio connaturato allo stato di
diritto» (Corte cost. n. 103/2013), in quanto il «taglio» interviene,
modificandoli in peius, su rapporti di durata sorti prima della sua
entrata in vigore, determinando una specie di retroattivita'
impropria in quanto applicata sulle situazioni in essere, connotate
da una posizione giuridica consolidata, ne' ricorrono esigenze
inderogabili o condizioni eccezionali giustificativi il vulnus
economico.
Il principio di affidamento, lamentano i ricorrenti (cfr. Corte
costituzionale n. 108/2019 nonche' n. 89/2018), trova copertura
costituzionale nell'art. 3, quale manifestazione del valore della
certezza del diritto, ed e' riconosciuto dalla Convenzione europea
dei diritti dell'uomo, ed in merito la giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo ha statuito che il mero interesse
finanziario pubblico non costituisce ragione di per se' sufficiente a
giustificare interventi retroattivi senza alcuna prevedibilita', con
interventi peggiorativi proporzionati rispetto all'obiettivo
perseguito e per «interessi pubblici sopravvenuti»: sicche' vi e'
nella specie la violazione della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo costituente violazione dell'art. 117 della Costituzione,
oltre alla violazione dell'art. 42 della Costituzione in quanto
decurtazione relativa a somme nella disponibilita' dei ricorrenti e
costituente un «onere anomalo ed esorbitante (secondo una
qualificazione assegnata dalla Corte europea dei diritti dell'uomo ai
caratteri connotanti la limitazione) e non connotate da un carattere
temporale.
5.13. Viene, infine, prospettato la violazione dell'art. 117,
comma 1, Cost. per violazione degli articoli 21 e 25 della Carta di
Nizza, degli articoli 10 e 157 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, dell'art. 15 del Pilastro europeo dei diritti
sociali, della direttiva 2000/78/CE i quali stabiliscono un quadro
generale per la parita' di trattamento in materia di occupazione e di
condizioni di lavoro.
La normativa oggetto di censura, osserva la parte attorea, non si
presenta rispettosa dei principi comunitari di non discriminazione
per ragioni di patrimonio e/o eta', di parita' di trattamento ed
integrazione socio/economica degli anziani, nonche' di adeguatezza
dei trattamenti retributivi, con riferimento all'inclusione negli
stessi di tutti i vantaggi attuali e futuri, anche in riferimento ai
contributi corrisposti, non essendo escluso che talune prestazioni -
corrisposte dopo la cessazione dal rapporto di lavoro - possano avere
carattere di retribuzione.
La Corte di giustizia della UE ha chiarito piu' volte che, sotto
l'egida dell'art. 157 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, trovano tutela tutte le retribuzioni, anche quelle
consistenti in prestazioni corrisposte dopo la cessazione del
rapporto di lavoro.
5.14. Concludono, i ricorrenti, per raccoglimento del ricorso,
previa rimessione alla Corte costituzionale della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi da 260 a 268. della
legge n. 145 del 2018, e per:
accertare e dichiarare il diritto alla corresponsione del
trattamento pensionistico spettante ai ricorrenti senza la riduzione
imposta dall'art. 1, comma 261, della legge 30 dicembre 2018, n 145;
accertare e dichiarare il diritto alla corresponsione dei
ricorrenti del trattamento pensionistico rivalutato senza il blocco
di cui comma 260, della legge 30 dicembre 2018, n. 145;
annullare o dichiarare nullo, invalido e/o inefficace il
cedolino pensionistico dei ricorrenti (tranne la dott.ssa Simonetti
Maria Laura) relativo al mese di giugno 2019 e con riferimento
espresso alla dott.ssa Simonetti Maria Laura del mese di luglio 2019,
nonche' di quelli successivi recanti le illegittime riduzioni ivi
rilevate;
condannare l'INPS alla restituzione delle somme indebitamente
non erogate ai ricorrenti nel mese di giugno 2019, nonche' nel mese
di luglio 2019 con riferimento alla dott.ssa Simonetti Maria Laura,
ivi compresa la quota relativa alle mensilita' da gennaio 2019 a
maggio/giugno 2019, nonche' di tutte le somme che nelle more della
definizione del presente giudizio non fossero indebitamente state
erogate, in applicazione dell'art. 1, commi 260 e 261, della legge 30
dicembre 2018 ,n. 145, oltre interessi e rivalutazione monetaria sino
al soddisfo.
6. Con memoria depositata in data 2 dicembre 2019 si e'
costituito in giudizio l'INPS contestando le eccezioni di
costituzionalita' sollevate dai ricorrenti.
6.1. In ordine alle norme che dispongono la decurtazione della
pensione l'istituto eccepisce il rispetto del parametro della
temporaneita' del prelievo, rappresentando il quinquennio un periodo
specificamente circoscritto (peraltro nella sentenza della Corte
costituzionale n. 173/2016 non era stato fissato un limite massimo
della durata del prelievo), e peraltro non vi e' continuita' tra le
diverse misure adottate dal legislatore nel corso degli anni, ne'
omogeneita' di contenuti, per cui non vi e' consolidamento nel tempo
dell'incidenza sulle pensioni piu' elevate (nessuna riduzione in tal
senso era stata disposta dal 2007 al 2011).
6.2. Con riferimento al carattere selettivo del contributo l'ente
previdenziale sostiene la coerenza e ragionevolezza dell'esclusione
delle categorie di pensionati amministrate dagli enti di previdenza
obbligatori (decreto legislativo n. 504/1994 e n. 103/1996), avendo
la Corte costituzionale (n. 7/2017) riconosciuto la necessita' di
preservare l'equilibrio della gestione e del vincolo di destinazione
tra contributi e prestazioni, mentre la esclusione dei titolari di
trattamenti ai superstiti si radica sulla peculiarita' del regime
giuridico delle pensioni ai superstiti determinate in misura ridotta
sin dall'inizio (che puo' arrivare sino al 50%) e soggette ad
ulteriori possibili decurtazioni in caso di cumulo con altri redditi
dei beneficiari ai sensi della Tab. F della legge n. 335/1995.
6.3. L'INPS rigetta anche l'asserito carattere discriminatorio
del contributo, rispetto ai cittadini percettori di redditi omologhi
non da pensione, osservando che tale connotazione e' stata piu' volte
esclusa dalla Corte costituzionale (Corte cost. n. 160/2007) in
relazione a disposizioni omologhe a quella contestata, valorizzando
la funzione solidaristica interna al sistema previdenziale e
l'attitudine delle pensioni piu' elevate a sostenere tali temporanei
sacrifici.
6.4. Sulla irragionevole discriminazione dei soggetti incisi, in
relazione ai percettori di trattamenti pensionistici liquidati
interamente secondo il meccanismo contributivo, osserva l'INPS che
per questi ultimi la pensione e' determinata in funzione dei
contributi versati nel corso della vita lavorativa. sicche'
risulterebbe «superflua e perfino ingiusta» l'imposizione di un
prelievo aggiuntivo. Parimenti congrua appare la soggezione al
contributo dei titolari di trattamenti liquidati con il sistema di
calcolo cd. misto, considerato che essi beneficiano di una terza
quota di pensione, afferente ai contributi versati dopo il 31
dicembre 2011, che puo' determinare un importo complessivo superiore
a quello ottenibile con il meccanismo interamente contributivo.
6.5. Priva di fondamento, osserva l'istituto previdenziale, e'
l'asserita sottrazione al sistema previdenziale delle somme acquisite
per effetto della disciplina contestata, considerata l'espressa
previsione normativa - art. 1, comma 265 - dell'accantonamento delle
citate risorse in Fondi istituiti presso le gestioni previdenziali, e
ritenuta la sussistenza della procedura della conferenza dei servizi
per la decisione sulla destinazione delle stesse, per cui viene
individuata una specifica finalita' istituzionale alle somme
acquisite.
6.6. Non e' condivisibile neanche la censura in ordine alla
irragionevolezza dei contributo sul piano quantitativo considerato
che la Corte costituzionale si limita (cfr. sentenza n. 173/2016) ad
individuare dei parametri di portata generale (sostenibilita' e
proporzionalita' del prelievo), e vista l'adeguata presenza di
scaglioni reddituali (cinque invece dei tre previsti dalla legge n.
147/2013), con espressa previsione di una clausola di salvaguardia
secondo cui «l'importo complessivo dei trattamenti pensionistici
diretti non puo' comunque essere inferiore a 100.000 euro lordi su
base annua».
6.7. Ne', osserva la parte resistente, puo' configurarsi il
prelievo come avente la natura di tributo, in assenza di due (dei
tre) elementi delle fattispecie tributarie, ovvero la definitivita'
della decurtazione patrimoniale a carico dei soggetti passivi e la
destinazione delle risorse acquisite al finanziamento delle pubbliche
spese: in tal senso depongono la durata quinquennale del prelievo -
quindi transitorio - e l'accantonamento dei risparmi conseguiti in
Fondi previdenziali specificamente previsti. Neppure si realizza la
dedotta violazione dell'art. 23 della Costituzione, trattandosi di
prestazioni patrimoniali imposte per un arco temporale limitato e
finalizzate ad un circuito di solidarieta' interno al sistema
previdenziale.
6.8. Infondata e' anche l'eccezione di incostituzionalita' con
riferimento all'asserita lesione del principio di affidamento,
essendosi affermato nella giurisprudenza costituzionale un indirizzo
interpretativo (n. 22/2003, n. 160/2007, n. 223/2012, n. 116/2013 e
n. 173/2016) per cui tale tipologia di contributi e' ammessa purche'
non arbitraria, non lesiva in maniera eccessiva delle legittime
aspettative del soggetto inciso e sorretto da finalita' di
solidarieta' previdenziale, requisiti sussistenti nel caso oggetto di
scrutinio.
6.9. Da disattendere e' anche l'eccezione afferente la lesione
dei principi di imparzialita' della pubblica amministrazione e
dell'indipendenza della magistratura, non investendo la decurtazione
i trattamenti retributivi, ne' sussistendo equiparabilita' tra le
pensioni e le retribuzioni (cfr. Corte costituzionale n. 124/2017), e
d'altro canto esiste una portata generale del contributo che
comprende anche pensionati del settore privato e quindi non essendo
l'incidenza circoscritta al settore pubblico.
6.10. L'istituto previdenziale respinge anche le censure
concernenti la violazione dell'art. 81 della Costituzione e delle
norme comunitarie sotto molteplici profili che prevedono il divieto
di discriminazione tra le persone in ragione dell'eta'.
Con riferimento alla violazione dell'art. 81 della Costituzione
non appare conferente il parametro costituzionale evocato ne' la
ratio dell'allegata violazione, non essendo comunque idonea ad
integrarla in alcun modo il solo elemento della durata quinquennale
del prelievo. In ordine ai principi comunitari di tutela degli
anziani, essi non implicano l'esclusione di interventi normativi che
modifichino in senso riduttivo i trattamenti pensionistici, ne' nella
specie appare configurabile alcuna lesione del diritto delle persone
anziane «ad una vita dignitosa ed indipendente » o di quello a
«partecipare alla vita sociale e culturale», vista l'incidenza su
pensioni di significativo importo.
6.11. Sull'intervento di contrazione del meccanismo perequativo
delle pensioni (art. 1, comma 260, legge n. 145/2018), l'INPS osserva
che appare infondata l'eccezione di incostituzionalita', in quanto la
norma attuale ha introdotto un numero piu' elevato di aliquote in
relazione ai diversi scaglioni reddituali ed ha disposto percentuali
di perequazione in larga parte piu' favorevoli rispetto alla omologa
disciplina vigente nel pregresso arco temporale 2014 - 2018. Ne
deriva il rispetto dei criteri di progressivita' parametrati sui
canoni di proporzionalita' ed adeguatezza dell'intervento riduttivo
secondo gli insegnamenti della Corte costituzionale (sentenze n.
70/2015 e 250/2017).
Conclude l'INPS per la reiezione di tutte le eccezioni di
costituzionalita' prospettate dalle parti attrici con rigetto della
domanda preliminare di sospensione del giudizio e remissione degli
atti alla Corte costituzionale e, nel merito, chiede il rigetto del
ricorso per infondatezza delle domande avanzate dai ricorrenti, con
ogni consequenziale statuizione in ordine alle spese di lite.
7. Con memoria difensiva l'Avvocatura distrettuale dello Stato
deduce la non ascrivibilita' alla fattispecie tributaria della norma
contestata, siccome affermato anche dalla Corte costituzionale (con
la sentenza n. 173/2016) in una vicenda analoga e ribadito in altra
sentenza (n. 213/2017) afferenti a «risparmi» di cui all'art. 1,
comma 487, della legge n. 147/2013.
Osserva l'avvocatura erariale che il ricalcolo opera
correttamente, su quei trattamenti che in tutto od in parte non hanno
una correlazione, un «rapporto di sinallagmaticita'» con l'ammontare
dei contributi versati e che prevede aliquote che comunque restano al
di sotto del «vantaggio percentuale» connesso all'applicazione del
sistema retributivo rispetto a quello contributivo. In ogni caso la
riduzione e' sostenibile, vista la salvaguardia del trattamento non
inferiore ad euro 100.000,00.
Quanto alla riduzione per scaglioni del meccanismo di
perequazione dei trattamenti di cui all'art. 1, comma 260, tale
provvedimento e' in linea con altri provvedimenti di contenuto
sostanzialmente analogo scrutinati dalla Corte costituzionale e
ritenuti infondati (sent. n. 250/2017), in quanto interventi aventi
natura e finalita' perequative riferiti alle pensioni piu' elevate ma
anche con la previsione del tetto massimo (immutabile e non soggetto
a indicizzazioni o adeguamenti) delle retribuzioni dei funzionari
pubblici di cui agli articoli 23-ter decreto-legge n. 201/2011 e 13,
comma 1, decreto-legge n. 66/2014, ritenuti legittimi dalla Corte
costituzionale anche in ordine alla perpetuazione degli effetti nel
tempo (sent. n. 124/2017).
Nella odierna udienza di discussione le parti ricorrenti hanno
insistito per la rimessione degli atti alla Corte costituzionale, in
particolare sotto il profilo della violazione del principio di
affidamento, richiamando alcuni orientamenti della Corte europea dei
diritti dell'uomo (sentenza 8 ottobre 2013 Da Concecao Mateus contro
Portogallo e Santos Januario contro Portogallo) e depositando una
nota dell'INPS avvalorante la rilevante e perdurante perdita del
potere d'acquisto dei magistrati pensionati, atti su cui l'INPS non
si e' opposta. Le parti ricorrenti hanno inoltre insistito sulle
ulteriori questioni di costituzionalita' e sull'accoglimento del
ricorso, mentre il legale difensore dell'INPS si e' rimessa alla
memoria chiedendo il rigetto del ricorso. Quindi la causa e' stata
introitata per la decisione.
Diritto
1. Il giudizio in esame ha ad oggetto la richiesta della
rideterminazione del trattamento pensionistico avanzato dai
ricorrenti senza le decurtazioni introdotte dalla contrazione della
rivalutazione automatica per il triennio 2019/2021 (art. 1, comma
260, legge 30 dicembre 2018, n. 145) e dal prelievo sull'importo
annuale lordo, previsto per il quinquennio 2019/2023 (art. 1, comma
261 legge 30 dicembre 2018, n. 145). Le parti ricorrenti a sostegno
delle pretese formulate hanno eccepito la violazione della normativa
in quanto confliggente con molteplici disposizioni della Costituzione
ed in specie con gli articoli 2, 3, 23, 36, 38, 42, 53, 81, 97, 101,
104 e 117 ma anche con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo,
costituente violazione dell'art. 117 della Costituzione.
2. La Corte costituzionale ha emesso numerose pronunce aventi ad
oggetto gli interventi legislativi di compressione dei diritti
patrimoniali acquisiti dai percettori di trattamenti pensionistici
nonche' di revisione del meccanismo di perequazione automatica degli
stessi, introdotti dall'art. 34, comma 1, legge n. 448/1998 ed in
entrambe le materie ha affermato che la discrezionalita' del
legislatore nell'adozione di misure che incidono sui diritti
previdenziali non preclude la necessita' di verificare, per ciascun
intervento, il rispetto dei fondamentali principi di ragionevolezza,
adeguatezza ed affidamento.
In ordine al prelievo nella sentenza n. 173/2016 si e' statuito
che «in linea di principio, il contributo di solidarieta' sulle
pensioni puo' ritenersi misura consentita al legislatore ove la
stessa non ecceda i limiti entro i quali e' necessariamente costretta
in forza del combinato operare dei principi, appunto di
ragionevolezza, di affidamento e della tutela previdenziale (articoli
3 e 38 Cost.), il cui rispetto e' oggetto di uno scrutinio «stretto»
di costituzionalita', che impone un grado di ragionevolezza
complessiva ben piu' elevato di quello che, di norma, e' affidato
alla mancanza di arbitrarieta'». In riferimento alla perequazione
nella sentenza n. 250/2017 si e' affermato che «la discrezionalita'
spettante al legislatore nella scelta dei meccanismi diretti ad
assicurare nel tempo l'adeguatezza dei trattamenti pensionistici
trova pur sempre un limite nel "criterio di ragionevolezza"».
Quest'ultimo, «cosi' come delineato dalla giurisprudenza citata
(della Corte costituzionale) in relazione ai principi contenuti negli
articoli 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost., circoscrive la
discrezionalita' del legislatore e vincola le sue scelte all'adozione
di soluzioni coerenti con i parametri costituzionali» (sent. n.
70/2015). Sicche' «ne consegue che la sussistenza della
discrezionalita' legislativa... non esclude la necessita' di
verificare nel merito le scelte di volta in volta operate ... quale
che sia il contesto giuridico e di fatto nel quale esse si
inseriscono, contesto nel quale questa Corte, nel compiere tale
verifica, non potra', ovviamente non tenere conto».
3.1. Violazione degli articoli 3, 53 ed 81 della Costituzione.
Le parti ricorrenti osservano che la misura adottata (art. 1,
commi da 261 a 268, legge n. 145/2018) e contestata in questa sede,
costituisce una misura economica avente natura tributaria e di
imposta speciale, ritenuta la decurtazione patrimoniale priva di un
rapporto sinallagmatico tra le parti, costituente un prelievo
coattivo collegato alla pubblica spesa ed inerente ad un presupposto
economico determinato dall'indice di capacita' contributiva dei
soggetti interessati dalla censurata norma, ed inoltre non ha una
finalita' solidaristica o endoprevidenziale.
Sulla natura del tributo costante giurisprudenza della Corte
costituzionale ha individuato lo stesso nel «prelievo coattivo che e'
finalizzato al concorso alle pubbliche spese ed e' posto a carico di
un soggetto passivo in base ad uno specifico indice di capacita'
contributiva» (ex multis sentenze n. 102/2008, n. 269/2017, n.
250/2017, n. 173/2016, n. 70/2015 e n. 116/2013 e n. 223/2012).
Va ricordato sul tema che la omologa misura (art. 1, comma
486/2013) e' stata ritenuta dalla Corte costituzionale non
sussumibile nella categoria del tributo «non essendo acquisito allo
Stato ne' destinato alla fiscalita' generale, ed essendo, invece,
prelevato in via diretta dall'INPS e dagli altri enti previdenziali
coinvolti, i quali - anziche' versarli all'Erario in qualita' di
sostituti di imposta - lo trattengono all'interno delle proprie
gestioni, con specifiche finalita' solidaristiche endo-
previdenziali, anche per quanto attiene ai trattamenti dei soggetti
cosiddetti "esodati"».
Analogamente la Consulta aveva ritenuto costituzionale l'art. 37
della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (legge finanziaria 2000),
ritenuto non in conflitto con gli articoli 3 e 53 in quanto
finalizzato a realizzare «un circuito di solidarieta' interno al
sistema previdenziale» (ordinanza n. 22 del 2003), e neppure
contraria agli articoli 2, 36 e 38 Cost. (ordinanza n. 160 del 2007)»
Si e' pertanto assegnata alla detta decurtazione la natura di
«prelievo inquadrabile nel genus delle prestazioni patrimoniali
imposte per legge, di cui all'art. 23 Cost., avente la finalita' di
contribuire agli oneri del sistema previdenziale (sentenza n. 178 del
2000, ordinanza n. 22/2003).
Di converso nella norma censurata (art. 1, commi 261 e 265 della
legge n. 145/2018) non appare individuata alcuna destinazione
«vincolata» delle risorse a finalita' solidaristiche
endo-previdenziali, atteso che la previsione sottrae le somme alla
gestione previdenziale accantonandole nel «Fondo risparmio sui
trattamenti pensionistici», senza che il sistema previdenziale possa
beneficiarne per l'attivita' degli enti previdenziali, ed essendo
pertanto la misura correlata ad alcun intento solidaristico vista
l'assenza di individuazione delle finalita' perseguite. Nella specie
le somme restano semplicemente accantonate non potendo disporne gli
enti previdenziali per un tempo indeterminato ed indeterminabile
nella propria gestione per fini solidaristici, vista l'assenza di una
indicazione legislativa in merito, prevedendo la norma in modo
alquanto generico la previsione della Conferenza dei servizi per la
determinazione delle somme da destinare ad essi.
Pertanto l'effetto e' contraddittorio ed illogico perche' si
comprimono i diritti patrimoniali dei pensionati interessati dalla
norma senza che il sistema previdenziale possa beneficiarne per
predisporre programmi di tutela della collettivita'. La misura
imposta non aggancia, in sostanza, le sue finalita' ad alcun intento
solidaristico, ma e' prevista unicamente nel Dossier sulla legge di
Bilancio - Profili finanziari, redatto dal Servizio Bilancio dello
Stato della Camera dei deputati del 23 dicembre 2018, che afferma che
le risorse saranno destinate all'INPS, senza addurre alcuna
motivazione.
Vieppiu' il documento delle Camere redatto nel gennaio 2019 dopo
l'approvazione della legge di bilancio (legge n. 145/2018) e del
disegno di legge collegato in materia fiscale (decreto-legge n.
119/2018, conv. con legge n. 138/2018) in cui sono analizzati la
composizione e gli effetti sui saldi di finanza pubblica della
manovra di bilancio 2019/2021, la riduzione e la rimodulazione dei
trattamenti pensionistici di maggior importo vengono indicati come
meri interventi di riduzione della spesa, senza alcuna specifica
finalizzazione istituzionale (e rappresentate come meri interventi di
riduzione della spesa), come ordinari strumenti di finanziamento dei
livelli di spesa approvati (in termini Servizio Bilancio del Senato e
Servizio Bilancio dello della Camera Dossier Gennaio 2019 - manovra
di bilancio 2019 - 2021 - Effetti sui saldi e conto risorse
impieghi).
Assume significato anche la questione che la incidenza sul
trattamento pensionistico dei ricorrenti non e' stata giustificata da
una inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica, anzi
la manovra di bilancio per il 2019 (per il triennio sino al 2021) e'
stata connotata da un carattere «espansivo» per il compatto
previdenziale (con ampliamento degli aventi diritto al collocamento
in quiescenza) a fronte dei requisiti previsti dalla legge cd.
Fornero (trattamento di pensione anticipata cd. quota 1,00).
Appare evidente che in siffatto contesto non si configura la
introduzione di norme introdotte in una situazione emergenziale cui
si fa fronte attraverso uno strumento «straordinario» di ausilio
(Corte costituzionale n. 250/2017, n. 169 /2017 e n. 108/2018) bensi'
di mezzi di copertura aggiuntivi delle spese pubbliche mediante
imposizione con prelievo a carico di alcune categorie di pensionati
discriminati rispetto a soggetti non incisi a parita' di condizioni
reddituali ed al di fuori di un quadro complessivo di sacrifici
imposti, in violazione del principio di universalita' e del principio
di uguaglianza, atteso che l'art. 53 «non consente trattamenti in
pejus di determinate categorie di redditi da lavoro»: cfr. Corte
costituzionale n. 116/2013.
Il prelievo «selettivo» avente natura tributaria ed avente come
destinatari gli odierni ricorrenti e sussumibili nella fiscalita'
generale, deriva dall'arco temporale efficace per la decurtazione
pari a cinque anni, e quindi superiore allo spazio temporale della
programmazione di bilancio di cui agli articoli e 3 e 81 della
Costituzione ed in violazione dell'art. 21 della legge n. 196/2009
che si riferisce ad un arco temporale triennale a fronte della misura
ablativa quinquennale, con effetti sommatoci ad altre misure di
decurtazioni subite negli anni precedenti.
Sicche' un soggetto collocato in quiescenza nel 2014 si trova a
percepire in un decennio la pensione intera unicamente per il biennio
2017 e 2018 (considerati i quattro prelievi rubricati dal legislatore
come «contributo di solidarieta'», art. 3, legge n. 488/1989, art. 3,
comma 102, legge n. 350/2003, art. 18, comma 22-bis, decreto-legge n.
98/2011, art. 1, comma 486, legge n. 177/2013) manifestando la vera
natura dell'intervento di riduzione delle pensioni di importo elevato
di cui all'art. 1, commi da 261 a 268 della legge n. 145/2018 avente
natura sostanzialmente tributaria, considerato che in concreto
«determina una decurtazione patrimoniale arbitrariamente duratura del
trattamento pensionistico, con acquisizione al bilancio statale del
relativo gettito e costituisce un prelievo coattivo correlato ad uno
specifico indice di capacita' contributiva , che esprime l'idoneita'
del soggetto passivo alla obbligazione tributaria. Nei descritti
termini esso si presenta confliggente con i principi di cui agli
articoli 3 e 53 della Costituzione, gravando soltanto su specifiche
categorie di pensionati e non su tutti i cittadini: con cio'
risultando ingiustificatamente discriminatorio e non rispettoso dei
canoni fondamentali di uguaglianza a parita' di reddito e di
universalita' dell'imposizione»: in siffatto modo Corte conti,
Sezione Giurisdizionale per il Friuli-Venezia Giulia n. 6/2019
(ord.).
L'intervento selettivo a carico dei pensionati, vista la natura
di retribuzione differita del trattamento pensionistico, determina
una grave violazione del principio di ragionevolezza che, secondo gli
orientamenti della giurisprudenza costituzionale determina il perno
introno al quale devono ruotare le scelte del legislatore nella
materia pensionistica, venendo il maggior prelievo a gravare su
redditi ormai consolidati nel loro ammontare, collegati soggetti che
hanno esaurito la loro vita lavorativa, rispetto ai quali non risulta
piu' possibile neppure disegnare sul piano sinallagmatico il rapporto
di lavoro.
3.2. Violazione degli articoli 3, 23, 36 e 38 della Costituzione.
Ove non si ritenesse il prelievo de quo avente natura tributaria,
permarrebbero i dubbi di costituzionalita' della detta misura ai
sensi dei criteri e principi elaborati dalla Corte costituzionale in
occasione del giudizio di costituzionalita' sul contributo posto
sulle pensioni piu' elevate dall'art. 1, comma 486 della legge n.
147/2013: a tale contributo la Consulta ha assegnato la natura di
prestazione patrimoniale imposta per legge, ai sensi dell'art. 23
Costituzione.
Anche alla luce di tale processo interpretativo la disciplina non
puo' essere scrutinata positivamente visto quanto statuito dalla
sentenza n. 173/2016 secondo cui «dal combinato operare dei principi,
appunto, di ragionevolezza, di affidamento e della tutela
previdenziale (articoli 3 e 38 Cost.) il rispetto dei canoni
costituzionali e' oggetto di uno scrutinio "stretto" di
costituzionalita', che impone un grado di ragionevolezza complessiva
ben piu' elevato di quello che, di norma, e' affidato alla mancanza
di arbitrarieta'».
Visto il parametro valutativo di «stretta costituzionalita'» si
individuano le condizioni in presenza delle quali risultano
adeguatamente bilanciati «la garanzia del legittimo affidamento nella
sicurezza giuridica con altri valori costituzionalmente rilevanti» e
che la Corte determina in siffatto modo: «in definitiva il contributo
di solidarieta', per superare lo scrutinio "stretto" di
costituzionalita' e palesarsi dunque come misura improntata
effettivamente alla solidarieta' previdenziale (articoli 2 e 38),
deve: operare all'interno del complessivo sistema della previdenza;
essere imposto dalla crisi contingente e grave del predetto sistema:
incidere sulle pensioni piu' elevate (in rapporto alle pensioni
minime): presentarsi come prelievo sostenibile: rispettare il
principio di proporzionalita': essere comunque utilizzato come misura
una tantum».
I parametri indicati dalla Corte costituzionale appaiono
disattesi dalla legge n. 145/2018 (art. 1. commi 261 - 268) sotto
molteplici profili.
In primo luogo non e' dato rinvenire nell'ordito normativo alcuna
condizione di eccezionalita' e/o di specifica crisi del sistema
previdenziale cui si debba far fronte con il prelievo de qua, anzi la
medesima decurtazione e' «organica» ad una manovra di bilancio
complessivamente espansiva proprio nel settore previdenziale.
Non ricorrono, inoltre, i presupposti di una «solidarieta' forte»
e «mutualita' intergenerazionale» posta a fondamento del positivo
giudizio di ragionevolezza sull'intervento selettivo del legislatore,
ne' appare esistente una sicura destinazione intra-previdenziale dei
risparmi attesi, sussistendo di converso una serie di elementi
indicativi della destinazione di tali risorse (risparmi di spesa)
alla ordinaria copertura delle spese previste nella legge di
bilancio, diventando in siffatto modo strumento di «sistema».
D'altro canto si e' gia' richiamata nella presente ordinanza la
ripetitivita' delle scelte del legislatore di operare (al di la' del
biennio di «intervallo» - 2017 - 20181 una ritenuta quinquennale -
che «rischia» di essere definitiva vista la condizione anagrafica
della maggior parte dei ricorrenti - sulle pensioni oggetto del
giudizio, costituente non tanto prelievo una tantum - come invocato
dalla Corte costituzionale -, ma come ordinario meccanismo di
finanziamento del sistema previdenziale con un sacrificio imposto,
anche sotto il profilo dell'affidamento, ad una ristretta cerchia dei
soggetti, sostitutivo di un intervento di una fiscalita' generale nei
confronti di tutti i cittadini in violazione degli articoli 3, 23, 36
e 38 della Costituzione (cfr. anche Corte conti Sezione
giurisdizionale Regione Lazio n. 308/2019 ord.).
Ne' l'ammontare elevato dei trattamenti oggetto di decurtazione e
l'articolazione del contributo secondo diverse aliquote appaiono
idonee a configurare le condizioni stabilite dalla richiama sentenza
della Corte costituzionale n. 173/2016.
4. Violazione degli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione.
Anche l'intervento di revisione del meccanismo di rivalutazione
delle pensioni (art. 1, comma 260, della legge n. 145/2018) non
appare immune da censure di incostituzionalita'.
La richiamata norma interviene sul sistema della cd.
indicizzazione delle pensioni, rimodulando i limiti di perequazione
gia' introdotti dall' art. 1, comma 483, della legge n. 147/2013
(legge di stabilita' 2014) per il triennio 2014 - 2016, ed in seguito
estesi anche al 2017 e 2018 dall'art. 1, comma 286, della legge n.
208/2015. La vigente disciplina riconosce la perequazione sulla base
di aliquote decrescenti, relative ai trattamenti pensionistici di
importo complessivo fino a nove volte il trattamento minimo INPS,
mentre la disciplina previgente considerava i trattamenti
pensionistici con importo complessivo sino a sei volte il trattamento
minimo.
Tale intervento si inserisce in un trend di provvedimenti che,
nell'ottica di una medesima ratio ispiratrice, ha depotenziato (e
talora del tutto escluso) la perequazione dei trattamenti
pensionistici di maggior importo a decorrere dall'anno 2012.
Il dossier parlamentare del dicembre 2018 ha richiamato la
legislazione susseguitasi in materia: l'art. 34, comma 1, della legge
n. 448/1998 costituente la norma fondante della perequazione dei
trattamenti pensionistici, l'art. 69, comma l, della legge n.
388/2000, che prevede una prima distribuzione del meccanismo secondo
«fasce» reddituali, il «blocco» biennale previsto per il 2012/2013
previsto nella cd. legge Fornero (art. 24, comma 25 del decreto-legge
n. 201/2011, abrogativo del precedente art. 18, comma 3, del
decreto-legge n. 98/2011) poi scrutinato e dichiarato
incostituzionale dalla Corte costituzionale con la sentenza n.
70/2015, ed in seguito riproposto con il decreto-legge n. 65/2015
(confermativa in sostanza del blocco biennale sui trattamenti
superiori a sei volte il minimo INPS), sino alla rideterminazione
introdotta con l'art. 1, comma 483 della legge n. 147/2013 (protratta
anche per il 2017/2018).
In ordine alla revisione /rimodulazione e relativo blocco del
sistema perequativo a decorrere dal 2012 e sulla costituzionalita'
della modulazione della perequazione, la giurisprudenza
costituzionale ha avuto modo di pronunciarsi affermando che
«dall'analisi dell'evoluzione normativa in subiecta materia, si
evince che la perequazione automatica dei trattamenti pensionistici
e' uno strumento di natura tecnica, volto a garantire nel tempo il
rispetto del criterio di adeguatezza di cui all'art. 38, secondo
comma, Cost. Tale strumento si presta contestualmente a innervare il
principio di sufficienza della retribuzione di cui all'art. 36 Cost.,
principio applicato, per costante giurisprudenza di questa Corte, ai
trattamenti di quiescenza, intesi quale retribuzione differita (fra
le altre, sentenza n. 208 del 2014 e sentenza n. 116 del 2013). Per
le sue caratteristiche di neutralita' e obiettivita' e per la sua
strumentalita' rispetto all'attuazione dei suddetti principi
costituzionali, la tecnica della perequazione si impone, senza
predefinirne le modalita', sulle scelte discrezionali del legislatore
cui spetta di intervenire per determinare in concreto il quantum di
tutela di volta in volta necessario. Un tale intervento deve
ispirarsi ai principi costituzionali di cui agli articoli 36, primo
comma, e 38, secondo comma, Cost., principi strettamente
interconnessi, proprio in ragione delle finalita' che perseguono. La
ragionevolezza di tali finalita' consente di predisporre e perseguire
un progetto di eguaglianza sostanziale, conforme al dettato dell'art.
3, secondo comma. Cost. cosi' da evitare disparita' di trattamento in
danno dei destinatari dei trattamenti pensionistici (cfr. sentenza n.
70/2015)».
Il dictum della Corte costituzionale evidenzia che anche lo
scrutinio di ragionevolezza delle misure di contenimento
dell'indicizzazione delle pensioni si esprima sul piano del
bilanciamento tra valori costituzionali, e nella finalita' secondo
cui i canoni di proporzionalita' ed adeguatezza delle retribuzioni e
delle pensioni «non devono sussistere soltanto al momento del
collocamento a riposo, ma vanno costantemente assicurate anche nel
prosieguo, in relazione ai mutamenti del potere d'acquisto della
moneta, senza che cio' comporti un'automatica ed integrale
coincidenza tra il livello delle pensioni e l'ultima retribuzione,
poiche' e' riservata al legislatore una sfera di discrezionalita' per
l'attuazione, anche graduale, dei termini suddetti»: Corte
costituzionale n. 70/2015.
Occorre considerare, inoltre, che ogni blocco o riduzione
dell'adeguamento delle pensioni determina una perdita del potere di
acquisto non piu' recuperabile e sostanzialmente definito e
strutturale, atteso che le successive rivalutazioni saranno calcolate
non sul valore reale originario, ma sull'ultimo importo nominale,
eroso dal mancato adeguamento.
In tali termini la Corte costituzionale ha rimarcato, nel
giudizio delle scelte del legislatore, la sussistenza di obiettive e
specifiche esigenze di finanza pubblica, al fine di giudicare
ragionevole, o meno, la prevalenza di queste sui diritti dei soggetti
che hanno subito decurtazioni, nell'ambito dei principi di cui agli
articoli 3, 36 e 38 della Costituzione.
Su tale profilo la sentenza n. 250/2017 ha riconosciuto la
legittimita' costituzionale della riduzione della perequazione
introdotta con l'art. 24, commi 25 e 25-bis, del decreto-legge n.
201/2011 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011)
come sostituito (il comma 25) e inserito (il comma 25-bis)
rispettivamente, dai numeri 1) e 2) del comma 1 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 65/2015 (convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 109/2015 rilevando che le norme esaminate fossero relative a
puntuali ragioni giustificative, debitamente evidenziate nei
documenti bilancio. La Corte ha osservato che «nel valutare la
compatibilita' delle misure di adeguamento delle pensioni con i
vincoli posti dalla finanza pubblica, questa Corte ha sostenuto che
manovre correttive attuate dal Parlamento ben possono escludere da
tale adeguamento le pensioni "di importo piu' elevato" (ord. n.
256/200.1). Nel replicare, in piu' occasioni, una tale scelta, che
privilegia i trattamenti pensionistici di modesto importo, il
legislatore soddisfa un canone di non irragionevolezza che trova
riscontro nei maggiori margini di resistenza delle pensioni di
importo piu' alto rispetto agli effetti dell'inflazione».
Le indicate interpretazioni rese dalla Corte costituzionale
consentono di affermare che l'intervento normativa sulla perequazione
censurato in questa sede evidenzia due profili di criticita'. In
primo luogo non e' giustificato da specifiche esigenze di
contenimento della spesa pubblica, ma e' compreso tra i mezzi di
copertura delle spese approvate con la manovra di bilancio, non
essendo specifico il vincolo teleologico che dovrebbe fondare
l'ammissibilita' di un bilanciamento dei valori costituzionali di
proporzionalita' ed adeguatezza in senso «sfavorevole» ai percettori
dei trattamenti pensionistici piu' elevati. Altro aspetto attiene al
consolidamento temporale (dieci anni consecutivi) del minor
adeguamento del potere d'acquisto delle pensioni colpite (dal 2012 al
2021) che, articolato in dieci anni, non appare ascrivibile al
criterio della transitorieta', ed in cui molto rilevante appare il
cd. effetto di trascinamento e la definitivita' della decurtazione
derivante dalla mancata/ limitata perequazione, soprattutto
considerando gli effetti addizionali derivanti dalla riduzione
dell'importo del trattamento annuo in sei dei dieci anni considerati
(dal 2014 al 2016 e dal 2019 al 2021).
Ne deriva la dubbia legittimita' costituzionale della norma
esaminata - per violazione degli articoli 3, 36 e 38 della
Costituzione - in ordine al profilo non transitorio dell'intervento
di graduazione del meccanismo perequativo e della carenza di adeguate
e motivate ragioni di finanza pubblica giustificanti la sua
introduzione. La ritenuta insussistenza di elementi qualificanti
permette di affermare che la disciplina introdotta dal legislatore
non e' ragionevole, in quanto confliggente con i canoni di
proporzionalita' ed adeguatezza delle pensioni, posti a salvaguardia
delle pensioni nel corso del tempo (seppure non nella misura
corrispondente) al variare delle dinamiche retributive.
Ne' tale mancanza genetica e funzionale appare compensabile dal
dato della progressivita' della minore indicizzazione, in assenza
delle condizioni di ammissibilita' previste dalla Corte
costituzionale (sent. n. 70/2015): «la sospensione a tempo
indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente
reiterazione di misure tese a paralizzarlo esporrebbero il sistema ad
evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza e
proporzionalita', poiche' risulterebbe incrinata la principale
finalita' di tutela, insita nel meccanismo della perequazione, quella
che prevede una difesa modulare del potere d' acquisto delle
pensioni».
5. Violazione degli articoli 3, 42 e 117 della Costituzione.
La suddette considerazioni permettono di ritenere violato il
principio di affidamento, in specie con il «taglio» imposto dalla
legge n. 145/2018 ai trattamenti pensionistici modificandoli, in
peius, su rapporti di durata sorti prima della sua entrata in vigore.
Il Giudice delle leggi ha affermato (sent. n. 103/2013) che il
divieto di retroattivita' della legge, previsto dall'art. 11 delle
Preleggi costituisce «valore fondamentale di civilta' giuridica» che
si declina nell'ambito penale come divieto di retroattivita' in malam
partem che non subisce alcuna deroga, ai sensi dell'art. 25 della
Costituzione (cfr. ex plurimis Corte costituzionale n. 236/2011 e n.
78/2012), mentre in ambito extrapenale il legislatore puo' adottare
norme retroattive ma solo «purche' la retroattivita' trovi adeguata
giustificazione nell'esigenza di tutelare principi, diritti e beni di
rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanto motivi
imperativi di interesse generale, ai sensi della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU).
Sulla specifica questione la giurisprudenza costituzionale ha
elaborato «una serie di limiti generali sull'efficacia retroattiva
delle leggi, attinenti alla salvaguardia, oltre che dei principi
costituzionali, di altri fondamentali valori di civilta' giuridica,
posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento»:
«il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si
riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparita' di
trattamento»;
«la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti
quale principio connaturato allo Stato di diritto»;
«la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico»;
«il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario» (sentenze n. 209/2010 e n. 103/2013).
Con recente decisione n. 108/2019 la Corte costituzionale ha
affermato che «il divieto di irretroattivita' della legge costituisce
principio fondamentale di civilta' giuridica e il legislatore puo'
approvare disposizioni con efficacia retroattiva, purche' la
retroattivita' trovi adeguata giustificazione nell'esigenza di
tutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale (ex
plurimis sentenza n. 170/2013) una legge che intervenga
retroattivamente a ridurre attribuzioni di natura patrimoniale va
sottoposta a stretto scrutinio di ragionevolezza». La Corte ha
inoltre affermato che «tra i limiti che la giurisprudenza
costituzionale ha individuato all'ammissibilita' di leggi con effetto
retroattivo, rileva particolarmente... l'affidamento legittimamente
sorto nei soggetti interessati alla stabile applicazione della
disciplina modificata», affidamento che trova copertura
costituzionale nell'art. 3 della Costituzione, e' ritenuto principio
connaturato allo Stato di diritto (cfr. sentenze n. 73 del 2017, n.
170 e 160 del 2013, n. 78 del 2012 e n. 209/2010) ed e' da
considerarsi ricaduta e declinazione "soggettiva" dell'indispensabile
carattere di coerenza di un ordinamento giuridico, quale
manifestazione del valore della certezza di diritto»...
L'aspettativa radicata e qualificata, pur non impedendo al
legislatore di modificare in peius la disciplina dei rapporti di
durata, tuttavia non prevede che le disposizioni retroattive «possano
trasmodare in un regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere
sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti,
frustrando cosi' anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza
pubblica che costituisce elemento fondamentale ed indispensabile
dello stato di diritto» (sent. n. 36/1985). In ordine all'affidamento
meritevole di tutela in quanto qualificato nella sua stabilita' la
sentenza n. 89/2018 lo ha disegnato come «il consolidamento, nel
tempo, della situazione normativa che ha generato la posizione
giuridica incisa dal nuovo assetto regolatorio, sia perche' protratta
per un periodo sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un
contesto giuridico sostanziale atto a far sorgere nel destinatario
una ragionevole fiducia nel suo mantenimento» (sent. n. 56/2015).
Il principio era stato gia' oggetto di applicazione con sentenza
n. 822 del 1988 secondo cui «non puo' dirsi consentita una
modificazione legislativa che, intervenendo o in una fase avanzata
del rapporto di lavoro oppure quando gia' sia subentrato lo stato di
quiescenza, peggiorasse, senza una inderogabile esigenza, in misura
notevole ed in maniera definitiva, un trattamento pensionistico in
precedenza spettante, con la conseguente irrimediabile vanificazione
delle aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo
successivo alla cessazione della propria attivita' lavorativa».
Ribadendo il principio stabilito la Corte costituzionale (n.
208/2014) ha affermato che «il diritto alla pensione costituisce una
situazione soggettiva di natura patrimoniale, imprescrittibile,
assistita da speciali garanzie di certezza e stabilita' e da una
particolare tutela da parte dell'ordinamento (sentenza n. 116/2013),
anche in ragione della condizione oggettiva di debolezza in cui il
titolare viene a trovarsi, dia nell'ambito del rapporto obbligatorio
che si instaura con l'amministrazione sia nella particolare fase
della vita in cui l'uscita dall'attivita' lavorativa e l'eta'
comportano un difficile adattamento al nuovo stato».
La peculiare situazione giuridica consolidata di cui titolari i
ricorrenti puo' essere compressa, secondo la Corte costituzionale,
unicamente (sent. n. 203/2016), tra l'altro, per: a) interessi
pubblici sopravvenuti; b) con un intervento innovativo, ma
prevedibile.
In ordine al primo aspetto la sentenza n. 108/2019 ha affermato
che «nel solco di una giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell' uomo che non considera il mero interesse finanziario pubblico
ragione di per se' sufficiente a giustificare interventi retroattivi
(sentenze 7 giugno 2011, Agrati contro Italia; 25 novembre 2010 Lilly
France contro Francia...), questa Corte ha gia' affermato che una
disciplina retroattiva non puo' tradire l'affidamento del privato
specie se maturato con il consolidamento di situazioni sostanziali,
pur se l'intervento retroattivo sia dettato dalla necessita' di
contenere la spesa pubblica o di far fronte ad esigenze eccezionali»
( sentenza n. 216 del 2015 e n. 170 del 2013). In tal senso il
principio di affidamento, riconosciuto dalla Convenzione europea dei
diritti dell'uomo art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali ed
art. 1 Protocollo n. 1 allegato alla Convenzione, comporta che la sua
violazione determina anche la violazione dell'art. 117, comma 1,
Cost., che vincola la legge italiana ad osservare la Convenzione,
elevando non un adattamento dell' ordinamento interno all'ordinamento
pattizio ma a parametro di legittimita' costituzionale il rispetto
dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali contenuti nelle
leggi di esecuzione.
In materia la Corte costituzionale ha statuito in materia (n.
109/2017) che «nell'attivita' interpretativa che gli spetta ai sensi
dell'art. 101, secondo comma, Cost., il giudice comune ha il dovere
di evitare violazioni della Convenzione europea e di applicarne le
disposizioni, sulla base dei principi di diritto espressi dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo, specie quando il caso sia
riconducibile a precedenti di questa ultimo (sentenza n. 68 del 2017
n. 276 e n. 36 del 2016). In tale attivita' egli incontra, tuttavia,
il limite costituito dalla presenza di una legislazione interna di
contenuto contrario alla Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali: in un caso del
genere - verificata l'impraticabilita' di una interpretazione in
senso convenzionalmente conforme, non potendo disapplicare la norma
interna, ne' farne applicazione, avendola ritenuta in contrasto con
la Convenzione e, pertanto, con la Costituzione, alla luce di quanto
disposto dall'art. 117, primo comma Cost. - deve sollevare questione
di legittimita' costituzionale della norma interna, per violazione di
tale parametro costituzionale (ex plurimis sentenze n. 150/2015, n.
264/2012, n. 113/2011, n. 93/2010, n. 311 e n. 239 del 2009)».
Non appare sussistere nella specie neppure la prevedibilita'
dell'evento considerato che i pensionati odierni ricorrenti avevano
sopportato altri sacrifici, e non era prevedibile una sostanziale
«stabilizzazione delle compressioni», rendendo imprevedibile
l'ipotesi di un nuovo taglio che aveva ad oggetto somme astrattamente
gia' nella disponibilita' dei ricorrenti, violando in siffatto modo
anche l'art. 42 della Costituzione determinando una misura ablativa
della proprieta' privata, e colpendo una specifica categoria di
soggetti, senza che sia stato svolto alcun giudizio di bilanciamento
tra gli interessi coinvolti. pur essendo chiara la giurisprudenza
costituzionale in materia (sent. n. 7012015, n. 116/2013 e n.
223/2012).
6. Per quanto sopra esposto, visti l'art. 134 Cost. e la legge 11
marzo 1953, n. 87, art. 23, dichiara rilevanti e non manifestamente
infondate le questioni di legittimita' costituzionale:
dell'art. 1, comma 260, della legge 30 dicembre 2018, n. 145
avente ad oggetto «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019 - 2021»
per contrasto con gli articoli 3, 23, 36 e 38 della Costituzione, in
ordine all'intervento di riduzione per un triennio della
rivalutazione automatica delle pensioni di elevato importo;
dell'art. 1, commi da 261 a 268 della legge 30 dicembre 2018,
n. 145 avente ad oggetto «Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021» per contrasto con gli articoli 3, 23, 36, 38, 42, 53 e 81
nonche' dell'art. 117, primo comma della Costituzione rispetto
all'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU) e all'art. 1 del
Protocollo addizionale di detta Convezione firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848 in quanto norme interposte in ordine all'intervento di
decurtazione percentuale per un quinquennio dell'ammontare lordo
annuo dei medesimi trattamenti.
Si dispone, in conseguenza, la sospensione del giudizio in
epigrafe, ordinando l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e gli adempimenti a cura della cancelleria di cui al
dispositivo.
P.Q.M.
Visti l'art. 134 della Costituzione e la legge 11 marzo 1953, n.
87, art. 23, questo giudice unico dichiara rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di legittimita' costituzionale:
dell'art. 1, comma 260, della legge 30 dicembre 2018, n. 145
avente ad oggetto «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019 - 2021»,
per contrasto con gli articoli 3, 36 e 38 della Costituzione, in
ordine all'intervento di riduzione per un triennio della
rivalutazione automatica delle pensioni di elevato importo;
dell'art. 1, commi da 261 a 268, della legge 30 dicembre
2018, n. 145, avente ad oggetto «Bilancio di previsione dello Stato
per anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019
- 2021» per contrasto con gli articoli 3, 23, 36, 38, 42, 53, 81
nonche' dell'art. 117, primo comma della Costituzione rispetto
all'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU) e all'art. 1 del
Protocollo addizionale di detta Convezione firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848 in quanto norme interposte in ordine all'intervento di
decurtazione percentuale per un quinquennio dell'ammontare lordo
annuo dei medesimi trattamenti.
Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone, altresi', che a cura della cancelleria la presente
ordinanza sia notificata alle parti del giudizio di legittimita' ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cosi' deciso in Firenze, nella pubblica udienza del giorno 17
dicembre 2019.
Il Giudice unico delle pensioni: Bax