N. 137 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 dicembre 2019
Ordinanza del 9 dicembre 2019 del Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Verizon Italia S.p.a. contro Ministero dello sviluppo economico. Telecomunicazioni - Codice delle comunicazioni elettroniche - Diritti amministrativi - Imposizione alle imprese che forniscono reti o servizi ai sensi dell'autorizzazione generale o alle quali sono stati concessi diritti di uso - Prevista finalita' di copertura dei soli costi amministrativi sostenuti per la gestione, il controllo e l'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti di uso e degli obblighi specifici prescritti ai fornitori di servizi e di reti di comunicazione elettronica - Determinazione dell'importo secondo criteri legati all'estensione o al numero di abitanti di un certo territorio. - Decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), art. 34, in combinato disposto con l'art. 1 dell'Allegato n. 10 al medesimo testo di legge.(GU n.41 del 7-10-2020 )
TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
Sezione seconda civile
Il Tribunale di Roma, in persona del giudice dott.ssa Alessandra
Imposimato, ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile di
primo grado iscritta al n. 1054 del ruolo generale per gli affari
contenziosi dell'anno 2019, avente ad oggetto: «altri istituti e
leggi speciali» e pendente tra:
Verizon Italia S.p.a., in persona del legale rappresentante
pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma - via di Panico n. 72
- presso e nello studio dell'avv. Eutimio Monaco, che lo rappresenta
e difende per procura su foglio separato allegato alla busta eml con
cui depositato, in via telematica, il ricorso introduttivo, attore;
e Ministero dello sviluppo economico, in persona del Ministro
pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, nonche' domiciliato ex lege presso gli uffici dell'Avvocatura
in Roma - via dei Portoghesi n. 12, convenuto.
Motivi della decisione
1. fatti controversi.
1.1. Con il ricorso introduttivo della lite, la Verizon Italia
S.p.a. ha chiesto al tribunale di:
«condann[are] il Ministero dello sviluppo economico ... alla
restituzione, in favore di Verizon Italia S.p.a, dei contributi, a
titolo di costo amministrativo ex art. 34 del codice delle
comunicazioni elettroniche, pagati negli anni dal 2009 al 2018,
complessivamente pari ad euro 1.082.800,00 (un milione ottantaduemila
ottocento) oltre interessi fino al giorno di effettivo soddisfo;
ovvero, in subordine, del diverso importo ritenuto illegittimo e non
dovuto»..
...il tutto con vittoria di spese della lite.
A motivo della domanda, ha esposto:
di essere una societa' operante nel settore delle
telecomunicazioni, titolare di «Licenza individuale per
l'installazione e fornitura di reti di telecomunicazioni aperte al
pubblico», nonche' di «Licenza individuale per la prestazione del
servizio di telefonia vocale», rilasciate dal MISE ai sensi del
decreto legislativo n. 259/2003 (codice delle comunicazioni
elettroniche);
di avere diritto a ripetere tutte le somme versate, al
Ministero dello sviluppo economico, a titolo di «diritti
amministrativi» (art. 34 ed allegato 10 codice delle comunicazioni
elettroniche) nel periodo dal 2009 al 2018;
che il pagamento di tali diritti fosse indebito, in ragione
della illegittimita' delle norme, tra quelle recate dal codice delle
comunicazioni, deputate alla determinazione e ripartizione dei
diritti medesimi, in quanto adottate in violazione dei principi e
delle prescrizioni della direttiva 2002/20/CE («Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle autorizzazioni per
le reti e i servizi di comunicazione elettronica - direttiva
autorizzazioni»).
In particolare, la parte attrice ha esposto:
che la «direttiva - autorizzazioni», motivata dall'esigenza
di «istituire un quadro normativo per garantire la libera prestazione
delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica» (considerando
n. 3), e di garantire, ai fornitori delle reti e dei servizi di
comunicazione elettronica, «diritti, condizioni e procedure
obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati»
(considerando n. 4), veniva finalizzata alla «realizzazione di un
mercato interno delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica
mediante l'armonizzazione e la semplificazione delle norme e delle
condizioni di autorizzazione al fine di agevolarne la fornitura in
tutta la Comunita'» (art. 1);
che a termini del considerando n. 30, ai prestatori di
servizi di comunicazione elettronica gli Stati membri avrebbero
potuto chiedere «... il pagamento di diritti amministrativi a
copertura delle spese sostenute dall'autorita' nazionale di
regolamentazione per la gestione del regime di autorizzazione e per
la concessione dei diritti d'uso», essendo peraltro «opportuno che la
riscossione di tali diritti si limit[asse] a coprire i costi
amministrativi veri e propri di queste attivita'», e dovendosi
«garantire la trasparenza della contabilita' gestita dall'autorita'
nazionale di regolamentazione mediante rendiconti annuali in cui
figur[asse] l'importo complessivo dei diritti riscossi e dei costi
amministrativi sostenuti», si' da consentire alle imprese di
«verificare se vi [fosse] equilibrio tra i costi e gli oneri ad esse
imposti»;
che secondo il considerando n. 31, «i sistemi di diritti
amministrativi» non avrebbero dovuto «distorcere la concorrenza o
creare ostacoli per l'ingresso sul mercato», e che «un esempio di
alternativa leale, semplice e trasparente» per l'attribuzione di tali
oneri potesse essere quella «...collegata al fatturato»;
che coerentemente l'art. 12, in materia di «diritti
amministrativi», prescriveva testualmente: «1. I diritti
amministrativi imposti alle imprese che prestano servizi o reti ai
sensi dell'autorizzazione generale o che hanno ricevuto una
concessione dei diritti d'uso: a) coprono complessivamente i soli
costi amministrativi che saranno sostenuti per la gestione, il
controllo e l'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei
diritti d'uso e degli obblighi specifici di cui all'art. 6, paragrafo
2 che possono comprendere i costi di cooperazione internazionale, di
armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di
sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di
mercato, nonche' di preparazione e di applicazione del diritto
derivato e delle decisioni amministrative, quali decisioni in materia
di accesso e interconnessione; b) sono imposti alle singole imprese
in modo proporzionato, obiettivo e trasparente che minimizzi i costi
amministrativi aggiuntivi e gli oneri accessori. 2. Le autorita'
nazionali di regolamentazione che impongono il pagamento di diritti
amministrativi sono tenute a pubblicare un rendiconto annuo dei
propri costi amministrativi e dell'importo complessivo dei diritti
riscossi. Alla luce delle differenze tra l'importo totale dei diritti
e i costi amministrativi vengono apportate opportune rettifiche»;
che lo Stato italiano, in dichiarata applicazione della
direttiva autorizzazioni, adottava il decreto legislativo n. 259/2003
(«Codice delle comunicazioni elettroniche»), con cui, peraltro,
veniva imposto il pagamento dei «diritti amministrativi» secondo
criteri e modalita' difformi da quelli prescritti dalla normativa
eurounitaria, si' da risultare frustrati i principi di congruita', di
trasparenza, di proporzionalita', di rendicontazione, di
determinazione sulla base del fatturato, asseritamente posti dalla
direttiva autorizzazioni;
che, in particolare, l'art. 34 ed allegato 10 del codice
venivano dedicati alla disciplina dei diritti amministrativi;
che l'art. 34, nella formulazione originaria (in vigore sino
al 17 agosto 2015), misconoscendo «la distinzione operata nel 1 e 2
comma dell'art. 12 in relazione alla normativa ripartizione dei
costi», non faceva alcuna distinzione tra i costi «da destinarsi al
MISE e all'AGCOM» (definita Autorita' di regolamentazione nazionale),
e rinviava all'all. 10 per la concreta quantificazione dei diritti,
indistintamente considerati;
che d'altronde l'allegato 10 al codice, art. 1, nella
formulazione originaria (vigente sino al 24 dicembre 2013), ignorando
il criterio di determinazione dei contributi in relazione al
fatturato delle imprese titolari di autorizzazioni generali
all'installazione e fornitura di reti elettroniche, ovvero alla
prestazione del servizio telefonico accessibile al pubblico,
quantificava i diritti amministrativi in misura fissa ed
esclusivamente correlata alla «popolazione potenzialmente
destinataria dell'offerta», venendo a modulare l'entita' del dovuto a
seconda che le «reti pubbliche di comunicazioni», ovvero la fornitura
del servizio telefonico accessibile al pubblico, fossero destinati a
servire «l'intero territorio nazionale», ovvero «un territorio avente
fino a 10 milioni di abitanti», ovvero ancora un «territorio avente
fino a 200 mila abitanti», senz'alcun riguardo per la differente
consistenza economica, patrimoniale e finanziaria tra le aziende
gestite dai singoli operatori, si' da prodursi l'iniqua assimilazione
di operatori «grandi, medi, piccolissimi», a causa dell'adozione del
criterio della domanda potenziale e della popolazione residente;
che il decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 145 apportava una
circoscritta rettifica all'art. 1 allegato 10 al codice delle
comunicazioni, prescrivendo una diversa metodologia di determinazione
dei diritti amministrativi solo per le «imprese con un numero di
utenti pari o inferiore a 50.000», ma fornitrici di reti di
comunicazione elettronica o di telefonia, destinate all'intero
territorio nazionale;
che conseguentemente veniva aperta, a carico dello Stato
italiano, la procedura di infrazione n. 4020/2013, per «la non
corretta attuazione della direttiva 2002/20/CE», ravvisando la
Commissione europea la violazione dei principi di «proporzionalita',
obiettivita' e trasparenza» posti dalla direttiva, ed in particolare:
l'omessa distinzione tra costi di pertinenza del Ministero dello
sviluppo economico e costi di pertinenza dell'AGCOM e dell'attivita'
di vigilanza sul mercato delle comunicazioni; l'assenza di
prescrizioni quanto alla rendicontazione (annuale) dei diritti
amministrativi riscossi e dei costi sostenuti; la violazione del
principio di «non discriminazione» tra operatori, imponendosi il
pagamento di eguali diritti amministrativi in ragione di circostanze
estrinseche ed indipendenti dalle dimensioni delle singole imprese;
che lo Stato italiano, per ovviare alla procedura
d'infrazione avviata nei suoi confronti, con la legge europea 2014,
n. 115 del 29 luglio 2015, entrata in vigore in data 18 agosto 2015,
procedeva alla riformulazione dell'art. 34 del codice delle
comunicazioni elettroniche, peraltro procrastinando (a dire
dell'attrice) la violazione del diritto comunitario;
che in particolare secondo l'art. 34, nella nuova
formulazione (attualmente vigente):
«1. Oltre ai contributi di cui all'art. 35, possono essere
imposti alle imprese che forniscono reti o servizi ai sensi
dell'autorizzazione generale o alle quali sono stati concessi diritti
di uso, diritti amministrativi che coprano complessivamente i soli
costi amministrativi sostenuti per la gestione, il controllo e
l'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti di
uso e degli obblighi specifici di cui all'art. 28, comma 2 ivi
compresi i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e
di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del
rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonche'
di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle
decisioni amministrative, ed in particolare di decisioni in materia
di accesso e interconnessione. I diritti amministrativi sano imposti
alle singole imprese in modo proporzionato, obiettivo e trasparente
che minimizzi i costi amministrativi aggiuntivi egli oneri accessori.
2. Per la copertura dei costi amministrativi sostenuti per
le attivita' di competenza del Ministero, la misura dei diritti
amministrativi di cui al comma 1 e' individuata nell'allegato n. 10.
2-bis. Per la copertura dei costi amministrativi
complessivamente sostenuti per l'esercizio delle funzioni di
regolazione, di vigilanza, di composizione delle controversie e
sanzionatorie attribuite dalla legge all'Autorita' nelle materie di
cui al comma 1, la misura dei diritti amministrativi di cui al
medesimo comma 1 e' determinata ai sensi dell'art. 1, commi 65 e 66,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266, in proporzione ai ricavi
maturati dalle imprese nelle attivita' oggetto dell'autorizzazione
generale o della concessione di diritti d'uso.
2-ter. Il Ministero, di concerto con il Ministero
dell'economia e delle finanze, e l'Autorita' pubblicano annualmente i
costi amministrativi sostenuti per le attivita' di cui al comma 1 e
l'importo complessivo dei diritti riscossi ai sensi, rispettivamente,
dei commi 2 e 2-bis. In base alle eventuali differenze tra l'importo
totale dei diritti e i costi amministrativi vengono apportate
opportune rettifiche»;
che correlativamente la legge europea 2014 modificava l'art.
1, allegato 10 al codice delle comunicazioni, peraltro lasciando
invariato il sistema di determinazione dei diritti amministrativi in
misura fissa, e parametrata non gia' al fatturato dei singoli
operatori, bensi' all'ampiezza del bacino di utenza potenziale, gia'
recato dalla normativa nazionale previgente.
Tutto cio' premesso la Verizon Italia S.p.a., assumendo che anche
le modifiche apportate al codice delle comunicazioni fossero
assolutamente non «idonee a recepire gli obiettivi comunitari», che
cio' avesse comportato la illegittimita' di tutti i pagamenti
eseguiti, dal 2009 al 2018, a titolo di diritti amministrativi,
aggiungendo inoltre che tale illegittimita' fosse stata gia'
acclarata sia dal giudice amministrativo (definendo un nutrito
contenzioso attivato, dagli operatori, quanto ai diritti e contributi
imposti dall'AGCOM), sia dalla Corte di giustizia UE, con sentenza
del 18 luglio 2013, ha rassegnato le conclusioni su riportate,
chiedendo favore delle spese della lite.
1.2 Attivato il contraddittorio, il Ministero dello sviluppo
economico ha eccepito: (a) il difetto di giurisdizione del tribunale
ordinario, spettando (a suo dire) la controversia alla competenza del
giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lettera m)
del decreto legislativo n. 104/2010 (codice del processo
amministrativo); (b) l'inammissibilita' dell'azione di ripetizione
d'indebito, per quanto proposta in carenza dei presupposti di legge
(art. 2033 del codice civile), e non potendo il giudice ordinario
provvedere all'invocata disapplicazione, in materia rimessa alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; (c) nel merito,
che la domanda fosse comunque infondata, giacche' la normativa
nazionale, cosi' come novellata dalla legge comunitaria del 2014, era
stata giudicata conforme alla direttiva autorizzazioni, tanto che la
procedura di infrazione era stata archiviata; (d) l'intervenuta
prescrizione del credito (da ripetizione) vantato in giudizio
dall'attrice.
2. questioni pregiudiziali e preliminari.
2.1 sulla giurisdizione.
E' definibile unitamente al merito (art. 187 del codice di
procedura civile) la questione di giurisdizione sollevata
dall'Avvocatura dello Stato, invocando l'applicazione dell'art. 133,
comma 1, lettera m), decreto legislativo n. 104/2010 (codice del
processo amministrativo), laddove rimette alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie «aventi ad
oggetto i provvedimenti in materia di comunicazioni elettroniche,
compresi quelli relativi all'imposizione di servitu', nonche' i
giudizi che riguardano l'assegnazione di diritti di uso delle
frequenze, la gara e le altre procedure di cui ai commi da 8 a 13
dell'art. 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220, incluse le
procedure di cui all'art. 4 del decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2011, n. 75».
Come sara' meglio esposto a seguire, la Verizon Italia S.p.a.,
societa' operante nel settore delle telecomunicazioni e titolare di
«licenza individuale per l'installazione e fornitura di reti di
telecomunicazioni aperte al pubblico» (cd. licenza rete, all. 1 al
ricorso), nonche' di «licenza individuale per la prestazione del
servizio di telefonia vocale» (c.d. licenza voce, all. 2), ha agito
per la ripetizione (art. 2033 del codice civile) di tutti i
contributi versati, al Ministero dello sviluppo economico, a partire
dal 2009 al 2018, a titolo di diritti amministrativi previsti
dall'art. 34 nonche' dall'art. 1 all. 10, decreto legislativo n.
259/2003 (codice delle comunicazioni elettroniche).
A motivo della domanda, ha dedotto che tali contributi fossero
non dovuti, in ragione della «illegittimita' degli stessi, nella loro
determinazione e quantificazione in sede di trasposizione della norma
legislativa, in quanto contrari ai principi comunitari istitutivi
degli stessi» (pag. 2, secondo par. del ricorso).
In pratica, ha sostenuto che la norma dichiaratamente attuativa
della direttiva autorizzazioni (direttiva 2002/20/CE: «Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle autorizzazioni per
le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva
autorizzazioni)») quale recata dall'art. 34 del codice delle
comunicazioni elettroniche e correlativo art. 1 all. 10 al codice,
avrebbe effettivamente disatteso i principi e criteri informatori
indicati, dalla norma sovranazionale, ai fini della legittima
imposizione di diritti amministrativi «per la gestione, il controllo
e l'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti
d'uso e degli obblighi specifici di cui all'art. 6, paragrafo
2» della direttiva medesima.
In particolare, l'art. 34 del codice e l'art. 1 all. 10 al
codice, anche all'esito della riscrittura apportata con il
decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 145 (convertito con modificazioni
dalla legge 21 febbraio 2014, n. 9), infine con la legge 29 luglio
2015, n. 115 (legge europea 2014), avrebbero conflitto e tuttora
confliggerebbero con il principio di non discriminazione, di
trasparenza, di minimizzazione degli oneri accollati agli operatori,
di proporzionalita' ai costi effettivamente sostenuti
dall'amministrazione, posti dall'art. 12 della direttiva
autorizzazioni, letto alla luce dei considerando n. 30 e n. 31 (v.
pag. 7 e ss. del ricorso introduttivo Verizon Italia).
Tale - in estrema sintesi - il merito del contendere, in disparte
della peculiare causa petendi, articolata a motivo della domanda di
ripetizione d'indebito (su cui ci si soffermera' meglio oltre), e'
quantomai opinabile che la lite sia sussumibile in una delle
controversie contemplate dall'art. 133, comma 1, lettera m)del codice
del processo amministrativo, se non altro perche': (a) nella
fattispecie l'attrice non discute della legittimita' di provvedimenti
adottati, dal Ministero dello sviluppo economico o dall'Autorita' per
le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM); nell'ambito delle competenze
rispettivamente attribuite in materia di «comunicazioni
elettroniche», bensi' della stessa conformita' del diritto interno -
e nello specifico, dell'art. 34 ed art. 1 all. 10 codice delle
comunicazioni elettroniche - al diritto sovranazionale (direttiva
autorizzazioni); (b) conseguentemente, non e' richiesto al tribunale
di scrutinare incidentalmente ed eventualmente disapplicare dei
provvedimenti, espressivi di discrezionalita' amministrativa
(articoli 4 e 5 all. E legge n. 2248/1865) ai fini della tutela della
posizione giuridica sostanziale vantata dalla parte attrice; (c) a
quest'ultima pare doversi attribuire - sia considerato il petitum
(domanda di ripetizione), sia considerata la causa petendi
(inadempimento dello Stato agli obblighi assunti in sede europea) -
natura sostanziale di diritto soggettivo, a prescindere da qualsiasi
analisi di fondatezza, nel merito; (d) e' opinione ormai consolidata
della Corte regolatrice, che laddove si discuta dell'inadempimento
dello Stato all'obbligo di cooperazione e di realizzazione degli
obblighi posti dalle direttive (non esecutive) adottate in sede
europea (articoli 288, 291 TFUE), la competenza spetti al giudice
ordinario (v. ex plurimis Cassazione n. 24353 del 29 novembre 2016,
in materia di medici specializzandi).
Donde la necessita' di rimettere l'esame della questione
pregiudiziale di giurisdizione, alla definizione (nel merito) della
lite.
2.2. sull'eccezione di prescrizione.
Anche l'eccezione di prescrizione e' definibile unitamente al
merito della lite (art. 187 del codice di procedura civile). Difatti,
considerato che l'attrice ha agito per la ripetizione d'indebito, il
credito controverso in giudizio e' soggetto a prescrizione ordinaria
decennale (art. 2946 del codice civile), ed il termine prescrizionale
non puo' dirsi decorso, in relazione a ciascuna annualita', in data
antecedente a quella di pagamento dei correlativi diritti
amministrativi giacche' tutti i pagamenti di cui e' chiesto il
rimborso risultano operati entro il decennio antecedente la data del
deposito del ricorso introduttivo (v. all. 5, 6 e 9 al ricorso), non
parrebbero porsi questioni di estinzione della pretesa creditoria
della Verizon Italia S.p.a., per la consumazione del termine
prescrizionale di legge.
2.3 sulla domanda di ripetizione.
2.3.1 Qualche ulteriore notazione pregiudiziale si rende
necessaria in ordine alla qualificazione della domanda ora pervenuta
all'esame del tribunale (art. 116 del codice di procedura civile).
2.3.2 Come gia' detto, la Verizon Italia S.p.a. ha inteso
formulare un'azione di ripetizione d'indebito, ex art 2033 del codice
civile, chiedendo di vedersi restituire tutte le somme il cui
pagamento e' stato imposto, dal Ministero dello sviluppo economico,
nel periodo 2009 - 2018, a titolo di versamento dei diritti
amministrativi previsti dall'art. 34 e dall'art. 1 all. 10 del codice
delle comunicazioni elettroniche (decreto legislativo n. 259/2003).
Sennonche', l'azione di ripetizione d'indebito postula (a)
l'intervenuta esecuzione di un pagamento; (b) che questo non sia o
non fosse dovuto, per assenza (originaria o sopravvenuta) di un
titolo giustificativo o causa adquirendi (per tutte, Cassazione n.
13207 del 28 maggio 2013: «l'azione di ripetizione di indebito,
prevista dall'art 2033 del codice civile, ha per suo fondamento
l'inesistenza dell'obbligazione adempiuta da una parte, o perche' il
vincolo obbligatorio non e' mai sorto, o perche' venuto meno
successivamente, a seguito di annullamento, rescissione o inefficacia
connessa ad una condizione risolutiva avveratasi»).
Tuttavia, e' incontroverso che i «diritti amministrativi» di cui
s'e' chiesta ripetizione in giudizio, siano stati esatti e riscossi
in forza dell'art. 34 del decreto legislativo n. 259/2003 (codice
delle comunicazioni elettroniche).
Tale disposizione, nel testo originario, vigente sino al 17
agosto 2015, testualmente prescriveva:
«1. Oltre ai contributi di cui all'art. 35 (1) , possono
essere imposti alle imprese che forniscono reti o servizi ai sensi
dell'autorizzazione generale o alle quali sono stati concessi diritti
di uso, diritti amministrativi che coprano complessivamente i soli
costi amministrativi sostenuti per la gestione, il controllo e
l'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti di
uso e degli obblighi specifici di cui all'art. 28, comma 2, ivi
compresi i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e
di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del
rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonche'
di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle
decisioni amministrative, ed in particolare di decisioni in materia
di accesso e interconnessione. I diritti amministrativi sono imposti
alle singole imprese in modo proporzionato, obiettivo e trasparente
che minimizzi i costi amministrativi aggiuntivi e gli oneri
accessori.
2. La misura dei diritti amministrativi di cui al comma 1 e'
riportata nell'allegato n. 10».
Correlativamente, l'art. 1 all. 10 al codice delle comunicazioni
elettroniche, nel testo originario recitava (nelle parti
d'interesse):
«1. Al fine di assicurare la copertura degli oneri di cui
all'art. 34, comma 1, del codice le imprese titolari di
autorizzazione generale per l'installazione e fornitura di reti
pubbliche di comunicazioni, comprese quelle basate sull'impiego di
radiofrequenze, e per l'offerta del servizio telefonico accessibile
al pubblico, con esclusione di quello offerto in luoghi presidiati
mediante apparecchiature terminali o attraverso l'emissione di carte
telefoniche, sono tenute al pagamento annuo, compreso l'anno a
partire dal quale l'autorizzazione generale decorre, di un contributo
che e' determinato sulla base della popolazione potenzialmente
destinataria dell'offerta. Tale contributo, che per gli anni
successivi a quello del conseguimento dell'autorizzazione deve essere
versato entro il 31 gennaio di ciascun anno, e' il seguente:
a) nel caso di fornitura di reti pubbliche di
comunicazioni:
1) sull'intero territorio nazionale, 111.000,00 euro;
2) su un territorio avente fino a 10 milioni di abitanti, 55.500,00
euro;
3) su un territorio avente fino a 200 mila abitanti, 27.750,00 euro;
b) nel caso di fornitura di servizio telefonico accessibile
al pubblico:
1) sull'intero territorio nazionale, 66.500,00 euro;
2) su un territorio avente fino a 10 milioni di abitanti, 27.750,00
euro;
3) su un territorio avente fino a 200 mila abitanti, 11.100,00 euro».
Successivamente - invariato l'art. 34 del medesimo testo di
legge - l'art. 1, all. 10 del codice veniva novellato dall'art. 6,
comma 4, lettera a), del decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 145
(convertito, con modificazioni dalla legge 21 febbraio 2014, n. 9),
con effetto dal 24 dicembre 2013 (giusta art. 15 del medesimo
decreto-legge n. 145/2013), ed acquisiva il seguente tenore testuale:
«1. Al fine di assicurare la copertura degli oneri di cui
all'art. 34, comma 1, del codice le imprese titolari di
autorizzazione generale per l'installazione e fornitura di reti
pubbliche di comunicazioni, comprese quelle basate sull'impiego di
radiofrequenze, e per l'offerta del servizio telefonico accessibile
al pubblico, con esclusione di quello offerto in luoghi presidiati
mediante apparecchiature terminali o attraverso l'emissione di carte
telefoniche, sono tenute al pagamento annuo, compreso l'anno a
partire dal quale l'autorizzazione generale decorre, di un contributo
che e' determinato sulla base della popolazione potenzialmente
destinataria dell'offerta. Tale contributo, che per gli anni
successivi a quello del conseguimento dell'autorizzazione deve essere
versato entro il 31 gennaio di ciascun anno, e' il seguente:
a) nel caso di fornitura di reti pubbliche di
comunicazioni:
1) sull'intero territorio nazionale, 111.000,00 euro ad eccezione
delle imprese con un numero di utenti pari o inferiore a 50.000;
1-bis) per le imprese con un numero di utenti pari o inferiore a
50.000, 300 euro ogni mille utenti;
2) su un territorio avente fino a 10 milioni di abitanti, 55.500,00
euro;
3) su un territorio avente fino a 200 mila abitanti, 27.750,00 euro;
b) nel caso di fornitura di servizio telefonico accessibile
al pubblico:
1) sull'intero territorio nazionale, 66.500,00 euro ad eccezione
delle imprese con un numero di utenti pari o inferiore a 50.000;
1-bis) per le imprese con un numero di utenti pari o inferiore a
50.000, 100 euro ogni 1.000 utenti;
2) su un territorio avente fino a 10 milioni di abitanti, 27.750,00
euro;
3) su un territorio avente fino a 200 mila abitanti, 11.100,00 euro».
Infine, la «Legge europea 2014» (legge 29 luglio 2015, n. 115)
provvedeva - con l'art. 5 - alla riscrittura sia dell'art. 34 che
dell'art. 1 all. 10 del codice delle comunicazioni elettroniche.
Questi, nell'attuale formulazione (vigente dal 18 agosto 2015)
rispettivamente prescrivono:
l'art. 34:
«1. Oltre ai contributi di cui all'art. 35, possono essere
imposti alle imprese che forniscono reti o servizi ai sensi
dell'autorizzazione generale o alle quali sono stati concessi diritti
di uso, diritti amministrativi che coprano complessivamente i soli
costi amministrativi sostenuti per la gestione, il controllo e
l'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti di
uso e degli obblighi specifici di cui all'art. 28, comma 2, ivi
compresi i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e
di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del
rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonche'
di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle
decisioni amministrative, ed in particolare di decisioni in materia
di accesso e interconnessione. I diritti amministrativi sono imposti
alle singole imprese in modo proporzionato, obiettivo e trasparente
che minimizzi i costi amministrativi aggiuntivi e gli oneri
accessori.
2. Per la copertura dei costi amministrativi sostenuti per
le attivita' di competenza del Ministero, la misura dei diritti
amministrativi di cui al comma 1 e' individuata nell'allegato n. 10.
2-bis. Per la copertura dei costi amministrativi
complessivamente sostenuti per l'esercizio delle funzioni di
regolazione, di vigilanza, di composizione delle controversie e
sanzionatorie attribuite dalla legge all'Autorita' nelle materie di
cui al comma 1, la misura dei diritti amministrativi di cui al
medesimo comma 1 e' determinata ai sensi dell'art. 1, commi 65 e 66,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 in proporzione ai ricavi
maturati dalle imprese nelle attivita' oggetto dell'autorizzazione
generale o della concessione di diritti d'uso.
2-ter. Il Ministero, di concerto con il Ministero
dell'economia e delle finanze e l'Autorita' pubblicano annualmente i
costi amministrativi sostenuti per le attivita' di cui al comma 1 e
l'importo complessivo dei diritti riscossi ai sensi, rispettivamente,
dei commi 2 e 2-bis. In base alle eventuali differenze tra l'importo
totale dei diritti e i costi amministrativi, vengono apportate
opportune rettifiche»
...e l'art. 1 all. 10:
«1. Al fine di assicurare la copertura degli oneri di cui
al comma 1 dell'art. 34 del codice, le imprese titolari di
autorizzazione generale per l'installazione e la fornitura di reti
pubbliche di comunicazioni, comprese quelle basate sull'impiego di
radiofrequenze, e le imprese titolari di autorizzazione generale per
l'offerta del servizio telefonico accessibile al pubblico, con
esclusione di quello offerto in luoghi presidiati mediante
apparecchiature terminali o attraverso l'emissione di carte
telefoniche, sono tenute al pagamento di un contributo annuo,
compreso l'anno dal quale decorre l'autorizzazione generale. Tale
contributo, che per gli anni successivi a quello del conseguimento
dell'autorizzazione deve essere versato entro il 31 gennaio di
ciascun anno, anche nel caso di rinuncia qualora inviata in data
successiva al 31 dicembre dell'anno precedente, e' determinato nei
seguenti importi:
a) nel caso di fornitura di reti pubbliche di comunicazioni:
1) sull'intero territorio nazionale: 127.000 euro;
2) su un territorio avente piu' di 1 milione e fino a 10 milioni di
abitanti: 64.000 euro;
3) su un territorio avente piu' di 200.000 e fino a 1 milione di
abitanti: 32.000 euro;
4) su un territorio avente fino a 200.000 abitanti: 17.000 euro;
5) per le imprese che erogano il servizio prevalentemente a utenti
finali in numero pari o inferiore a 50.000: 500 euro ogni mille
utenti. Il numero degli utenti e' calcolato sul quantitativo delle
linee attivate a ciascun utente finale;
b) nel caso di fornitura di servizio telefonico accessibile al
pubblico:
1) sull'intero territorio nazionale: 75.500 euro;
2) su un territorio avente piu' di 1 milione e fino a 10 milioni di
abitanti: 32.000 euro;
3) su un territorio avente piu' di 200.000 e fino a 1 milione di
abitanti: 12.500 euro;
4) su un territorio avente fino a 200.000 abitanti: 6.400 euro;
5) per le imprese che erogano il servizio prevalentemente a utenti
finali in numero pari o inferiore a 50.000: 300 euro ogni mille
utenti. Il numero degli utenti e' calcolato sul quantitativo delle
risorse di numerazione attivate a ciascun utente finale».
In disparte delle prescrizioni della normativa europea, giova
ripetere che e' pacifico e dedotto dalla stessa attrice che le somme
di cui s'e' chiesta ripetizione in giudizio, siano state versate in
ottemperanza delle prescrizioni (tempo per tempo vigenti) dell'art.
34 e dell'art. 1 all. 10 al codice delle comunicazioni elettroniche
(v. in particolare pag. 5, 7, 10 e 11 del ricorso Verizon Italia
S.p.a.).
2.3.3 Tanto detto quanto al titolo giustificativo delle
prestazioni (di pagamento) oggetto della lite, e' dubbio che questo
sia venuto meno, in assenza di qualsivoglia intervento demolitorio
adottato dalla Corte costituzionale o dal legislatore, ex art. 15
delle preleggi (abrogazione).
Ed occorre segnalare che, avendo la Verizon Italia S.p.a. agito
anche per recuperare i pagamenti eseguiti in forza dell'art. 34
codice delle comunicazioni elettroniche, dal 2009 al 2015, in forza
della normativa successivamente modificata dalla legge europea 2014,
dovrebbe potersi configurare, ai fini intesi dalla parte attrice,
l'abolizione delle originarle disposizioni recate dall'art. 34 e
dall'art. 1 all. 10 del codice, con effetto retroattivo.
A tal proposito, giova segnalare che le «numerose pronunce del
giudice amministrativo» che - a dire della difesa attrice - avrebbero
invalidato la causa adquirendi, risultano riferite ai provvedimenti
adottati, dall'AGCOM, per la determinazione dei contributi dovuti
dagli operatori, ai sensi dell'art. 1, comma 65 e 66, legge n.
266/2005 (v. ordinanza Consiglio di Stato, Sez. VI, in all. 3 al
fascicolo dell'Avvocatura), e comunque non potrebbero dirsi
suscettive di produrre l'abolizione della norma primaria che e'
motivo della lite.
Allo stesso modo, la sentenza Corte di giustizia UE, ottava
sezione, in data 18 luglio 2013, resa nelle cause riunite da C-228/12
a C-232/12, e da C-254/12 a C-258/12 (all. 11 al ricorso) risulta
esplicitamente riferita alle disposizioni dell'art. 1, comma 65 e
comma 66 della legge n. 266/2005 (v. punti 11, 12, 13, 16, 22 della
sentenza), quindi a norme diverse da quelle che sono motivo del
contendere, e comunque risulta averne affermato la compatibilita' (a
determinate condizioni) con il diritto Eurounitario.
2.3.4 Tanto detto quanto alla plausibile persistenza - allo stato
- della causa adquirendi, giustificativa dei pagamenti operati dalla
Verizon Italia S.p.a., si e' gia' visto che la societa' attrice
evidenzia, a ragione dell'istanza di ripetizione, delle circostanze
che rimandano a tutt'altra fattispecie, quale quella delineata -
nella giurisprudenza della Corte di giustizia UE, e quindi nella
giurisprudenza della corte nomofilattica italiana - in termini di
responsabilita' dello Stato per omessa o inesatta trasposizione, nel
diritto interno, delle direttive comunitarie non esecutive.
In particolare, la difesa attrice segnala che la direttiva
2002/20/CE («direttiva - autorizzazioni») veniva motivata
dall'esigenza di «istituire un quadro normativo per garantire la
libera prestazione delle reti e dei servizi di comunicazione
elettronica» (considerando n. 3), e dal proposito di garantire, ai
fornitori delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica,
«diritti, condizioni e procedure obiettivi, trasparenti, non
discriminatori e proporzionati» (considerando n. 4), il tutto per la
«realizzazione di un mercato interno delle reti e dei servizi di
comunicazione elettronica mediante l'armonizzazione e la
semplificazione delle norme e delle condizioni di autorizzazione al
fine di agevolarne la fornitura in tutta la Comunita'» (art. 1).
Soggiunge che, a termini del considerando n. 30, ai prestatori di
servizi di comunicazione elettronica avrebbe potuto «essere richiesto
il pagamento di diritti amministrativi a copertura delle spese
sostenute dall'autorita' nazionale di regolamentazione per la
gestione del regime di autorizzazione e per la concessione dei
diritti d'uso», essendo peraltro «opportuno che la riscossione di
tali diritti si limit[asse] a coprire i costi amministrativi veri e
propri di queste attivita'», dovendosi inoltre «garantire la
trasparenza della contabilita' gestita dall'autorita' nazionale di
regolamentazione mediante rendiconti annuali in cui figur[asse]
l'importo complessivo dei diritti riscossi e dei costi amministrativi
sostenuti», si' da consentire alle imprese di «verificare se vi
[fosse] equilibrio tra i costi e gli oneri ad esse imposti».
Ancora, rimarca che, secondo il considerando n. 31, «i sistemi di
diritti amministrativi» non avrebbero dovuto «distorcere la
concorrenza o creare ostacoli per l'ingresso sul mercato», e che «un
esempio di alternativa leale, semplice e trasparente» per
l'attribuzione di tali diritti potesse essere «una ripartizione
collegata al fatturato».
Infine, fa presente che l'art. 12 della direttiva, in materia di
«diritti amministrativi», prescrivesse testualmente: «1. I diritti
amministrativi imposti alle imprese che prestano servizi o reti ai
sensi dell'autorizzazione generale o che hanno ricevuto una
concessione dei diritti d'uso: a) coprono complessivamente i soli
costi amministrativi che saranno sostenuti per la gestione, il
controllo e l'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei
diritti d'uso e degli obblighi specifici di cui all'art. 6, paragrafo
2, che possono comprendere i costi di cooperazione internazionale, di
armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di
sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di
mercato, nonche' di preparazione e di applicazione del diritto
derivato e delle decisioni amministrative, quali decisioni in materia
di accesso e interconnessione; b) sono imposti alle singole imprese
in modo proporzionato, obiettivo e trasparente che minimizzi i costi
amministrativi aggiuntivi e gli oneri accessori. 2. Le autorita'
nazionali di regolamentazione che impongono il pagamento di diritti
amministrativi sono tenute a pubblicare un rendiconto annuo dei
propri costi amministrativi e dell'importo complessivo dei diritti
riscossi. Alla luce delle differenze tra l'importo totale dei diritti
e i costi amministrativi vengono apportate opportune rettifiche».
Per contro - sempre secondo l'assunto della difesa attrice -
l'art. 34 del codice delle comunicazioni, come completato dall'art. 1
all. 10 al medesimo testo di legge (nella versione originaria), senza
distinguere tra diritti amministrativi correlati alle attivita' di
regolazione demandate all'AGCOM (ivi incluse quelle di vigilanza,
regolazione delle controversie e sanzione), e diritti amministrativi
correlati alle competenze, in materia, del Ministero dello sviluppo
economico, e senza prescrivere alcuna rendicontazione finale, abbia
esplicitamente ragguagliato i diritti amministrativi alla
«popolazione potenzialmente destinataria dell'offerta» (art 1 all.
10), discostandosi anche formalmente dal criterio del fatturato
indicato al considerando n. 31 della direttiva, cosi' da risultare
inficiati i principi di proporzionalita', minimizzazione degli oneri
accollati agli operatori, trasparenza, non discriminazione, libero
accesso al mercato dei fornitori, posti dalla medesima norma europea.
Allo stesso modo - sostiene l'attrice - la disciplina attualmente
recata dal combinato disposto art. 34 ed art. 1 all. 10 al codice
delle comunicazioni elettroniche, comunque si porrebbe in conflitto
con la norma europea, in quanto:
(a) recante un criterio di determinazione dei contributi
(diritti amministrativi) del tutto sganciato dal fatturato prodotto
dagli operatori, ed invece correlato al potenziale bacino di utenza
(estensione territoriale delle reti di comunicazione elettronica o
dell'offerta del servizio di telefonia), salvo che per le imprese
«che erogano il servizio prevalentemente ad utenti finali in numero
pari o inferiore a 50.000», si' da produrre l'irragionevole
assimilazione di tutte le altre imprese, a prescindere dall'effettiva
capacita' economica, finanziaria e redditivita' dei singoli
operatori, con preterizione del principio di non discriminazione;
(b) non sufficientemente analitica, ne' puntuale, quanto agli
obblighi di rendicontazione, con preterizione dei principi di
trasparenza, proporzionalita' e minimizzazione degli oneri accollati
agli operatori posti dalla direttiva autorizzazioni (v. pag. 11 del
ricorso).
2.3.5 Tali i motivi di doglianza in ricorso, occorre evidenziare
che anche supponendo che l'art. 34 e l'art. 1 all. 10 del codice
delle comunicazioni elettroniche, nelle diverse formulazioni assunte
in ordine di tempo, abbiano lasciato inattuati gli obiettivi e
principi direttivi recati dalla direttiva autorizzazioni, comunque
tale rilievo non gioverebbe, di per se' solo, agli scopi intesi in
giudizi dalla parte attrice.
Cio' in quanto la constatazione della (ipotizzata) violazione
della norma europea, ad opera della norma nazionale, potrebbe semmai
comportare di riconoscere all'attrice, ricorrendo tutte le ulteriori
condizioni indicate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia
europea, un diritto di credito di natura indennitaria, per
inadempimento delle obbligazioni assunte, in ambito europeo, dallo
Stato-governo, non il diritto a vedersi ritornare i contributi pagati
in forza della norma interna (Corte di giustizia UE, sentenza 19
novembre 1991, in cause C-6/90 e C-9/90, Francovich, punto 33; Corte
di giustizia, sentenza 5 marzo 1996, in cause C-46/93 e C-48/93,
Brasserie du pêcheur, punto 51: «Un diritto al risarcimento e'
riconosciuto dal diritto comunitario in quanto siano soddisfatte tre
condizioni, vale a dire che la norma giuridica violata sia
preordinata a conferire diritti ai singoli, che si tratti di
violazione sufficientemente caratterizzata e, infine, che esista un
nesso causale diretto tra la violazione dell'obbligo incombente allo
Stato e il danno subito dai soggetti lesi»; Cassazione n. 10813 del
17 maggio 2011 «in caso di omessa o tardiva trasposizione da parte
del legislatore italiano nel termine prescritto delle direttive
comunitarie (nella specie, le direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE,
non autoesecutive, in tema di retribuzione della formazione dei
medici specializzandi), sorge, conformemente ai principi piu' volte
affermati, dalla Corte di giustizia dell'Unione europea, il diritto
degli interessati al risarcimento dei danni che va ricondotto allo
schema della responsabilita' per inadempimento dell'obbligazione «ex
lege» dello Stato, di natura indennitaria. Tale responsabilita' -
dovendosi considerare il comportamento omissivo dello Stato come
antigiuridico anche sul piano dell'ordinamento interno e dovendosi
ricondurre ogni obbligazione nell'ambito della ripartizione di cui
all'art 1173 del codice civile - va inquadrata nella figura della
responsabilita' «contrattuale», in quanto nascente non dal fatto
illecito di cui all'art. 2043 del codice civile, bensi'
dall'inadempimento di un rapporto obbligatorio preesistente, sicche'
il diritto al risarcimento del relativo danno e' soggetto
all'ordinario termine decennale di prescrizione»; conf. Cassazione n.
10814 del 17 maggio 2011 e Cassazione n. 17350 del 18 agosto 2011;
Cassazione Sez. Unite n. n. 9147 del 17 aprile 2009).
La direttiva autorizzazioni non e', infatti, esecutiva
(self-executing), nella parte in cui si occupa dei diritti
amministrativi imponibili agli operatori, necessitando di norme di
completamento ed integrazione, per poter essere trasposta ed attuata
in ambito nazionale.
Tanto viene riconosciuto apertamente nella sentenza CGUE (ottava
sezione) n. 228 del 18 luglio 2013, resa nelle cause riunite da
C-228/12 a C-232/12 e da C-254/12 a C-258/12, avente ad oggetto
«alcune domande di pronuncia pregiudiziale proposte .. ai sensi
dell'art. 267 TFUE, dal Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio», vertenti dell'interpretazione dell'art. 12 della direttiva
2002/20/CE, sentenza che la stessa difesa attrice ha inteso segnalare
al tribunale, pro domo propria (all. 11 al ricorso).
Al punto 41 della sentenza si legge infatti:
«D'altronde, la direttiva autorizzazioni non prevede ne' il
modo in cui determinare l'importo dei diritti amministrativi che
possono essere imposti ai sensi dell'art. 12 di tale direttiva, ne'
le modalita' di prelievo di tali diritti. Cio' nondimeno, da un lato,
risulta dall'art. 12, paragrafo 2, della menzionata direttiva, letto
alla luce del considerando 30 della medesima direttiva, che i diritti
in parola devono coprire i costi amministrativi effettivi risultanti
dalle attivita' citate al punto 38 della presente sentenza e vi debba
essere equilibrio con tali costi. Il gettito complessivo di tali
diritti percepito dagli Stati membri non puo' quindi eccedere il
totale dei costi relativi a tali attivita' (v., per analogia,
sentenza Telefonica de España, cit., punto 27). Dall'altro lato,
l'art. 12, paragrafo 1, lettera b), della direttiva autorizzazioni
esige che gli Stati membri impongano detti diritti amministrativi
alle singole imprese in modo proporzionato, obiettivo e trasparente».
In disparte che il giudice nazionale non puo' discostarsi
dall'interpretazione offerta, della norma europea, dalla Corte di
giustizia, e' innegabile che la direttiva autorizzazioni
(2002/20/CE), all'art. 12, non rechi un divieto assoluto di imporre
il pagamento di contributi (diritti amministrativi) agli operatori
titolari di licenze di fornitura di reti di comunicazione
elettronica, o di licenze di fornitura del servizio telefonico aperto
al pubblico; piuttosto, va condiviso che la norma europea autorizzi
gli Stati ad imporre il pagamento di contributi, dettando dei
parametri, condizioni e criteri di massima, per la loro
determinazione, ripartizione e quantificazione, da completare ed
integrare ad opera del legislatore nazionale.
Per contro, secondo la stessa giurisprudenza della Corte di
giustizia, solamente «in tutti i casi in cui le disposizioni di una
direttiva appaiano, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e
sufficientemente precise, esse possono essere invocate dai singoli
dinanzi al giudice nazionale nei confronti dello Stato membro (v., in
particolare, sentenze del 12 luglio 1990, Foster e a., C-188/89,
Racc. pag. I-3313, punto 16, e del 20 marzo 2003; Kutz-Bauer,
C-187/00, Racc. pag, I-2741, punto 69)» (cosi' il punto 46 della
sentenza Corte giustizia UE sez. I, 6 marzo 2014, n. 595, in causa
C-595/12, avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale
proposta alla Corte, ai sensi dell'art. 267 TFUE, dal Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio - Italia - con ordinanza del 4
ottobre 2012, pervenuta in cancelleria il 19 dicembre 2012, nel
procedimento Napoli contro Ministero della giustizia).
Ancora di recente, la Corte di giustizia ha avuto modo di
ricordare (v. Corte giustizia UE, 24 giugno 2019, n. 573, in causa
C-573/17, punti 53 e ss.) che, seppure «Il principio del primato del
diritto dell'Unione sancisce la preminenza del diritto dell'Unione
sul diritto degli Stati membri (sentenza del 15 luglio 1964, Costa,
6/64, EU:C:1964:66, pagg. 1143 e 1144)», ed impone «...a tutte le
istituzioni degli Stati membri di dare pieno effetto alle varie norme
dell'Unione, dato che il diritto degli Stati membri non puo' sminuire
l'efficacia riconosciuta a tali differenti norme nel territorio dei
suddetti Stati (v, in tal senso, sentenze del 26 febbraio 2013,
Melloni, C-399/11, EU:C:2013:107, punto 59, e del 4 dicembre 2018,
Minister for Justice and Equality e Commissioner of An Garda
Siochana, C-378/17, EU:C:2018:979, punto 39)», il medesimo principio
«..del primato del diritto dell'Unione non puo' [..] condurre a
rimettere in discussione la distinzione essenziale tra le
disposizioni del diritto dell'Unione dotate di effetto diretto e
quelle che ne sono prive, ne', pertanto, a instaurare un regime unico
di applicazione di tutte le disposizioni del diritto dell'Unione da
parte dei giudici nazionali» (punto 60).
La Corte ha ribadito (punto 61) che «..ogni giudice nazionale,
chiamato a pronunciarsi nell'ambito delle proprie competenze, ha, in
quanto organo di uno Stato membro, l'obbligo di disapplicare
qualsiasi disposizione nazionale contraria a una disposizione del
diritto dell'Unione che abbia effetto diretto nella controversia di
cui e' investito (v., in tal senso, sentenze dell'8 settembre 2010,
Winner Wetten, C-409/06, EU:C:2010:503, punto 55 e giurisprudenza ivi
citata; 24 gennaio 2012, Dominguez, C-282/10, EU:C:2012:33, punto 41,
nonche' del 6 novembre 2018, Bauer e Willmeroth, C-569/16 e C-570/16,
EU:C:2018:871, punto 75)», precisando: «62. Per contro, una
disposizione del diritto dell'Unione che sia priva di effetto diretto
non puo' essere fatta valere, in quanto tale, nell'ambito di una
controversia rientrante nel diritto dell'Unione, al fine di escludere
l'applicazione di una disposizione di diritto nazionale ad essa
contraria».
La Corte di giustizia ha quindi concluso (punto 63): «Il giudice
nazionale non e' quindi tenuto, sulla sola base del diritto
dell'Unione, a disapplicare una disposizione del diritto nazionale
incompatibile con una disposizione della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea che, come il suo art. 27, sia priva
di effetto diretto (v., in tal senso, sentenza del 15 gennaio 2014,
Association de mediation sociale, C-176/12, EU:C:2014:2, punti da 46
a 48). 64. Parimenti, l'invocazione di una disposizione di una
direttiva che non sia sufficientemente chiara, precisa e
incondizionata da vedersi riconoscere un effetto diretto non puo'
condurre, sulla sola base del diritto dell'Unione, alla
disapplicazione di una disposizione nazionale ad opera di un giudice
di uno Stato membro (v., in tal senso, sentenze del 24 gennaio 2012,
Dominguez, C-282/10, EU:C:2012:33, punto 41; del 6 marzo 2014,
Napoli, C-595/12, EU:C:2014:128, punto 50; del 25 giugno 2015,
Indeliu ir investiciju draudimas e Nemaniunas, C-671/13,
EU:C:2015:418, punto 60, nonche' del 16 luglio 2015, Larentia +
Minerva e Marenave Schiffahrt, C-108/14 e C-109/14, EU:C:2015:496,
punti 51 e 52)».
Ne consegue che, non potendosi riconoscere tali requisiti
all'art. 12 della direttiva autorizzazioni, anche letto unitamente ai
considerando n. 30 e n. 31, alla societa' attrice non basti di
denunciarne la violazione, a motivo dell'azione di ripetizione
intentata in giudizio (v. Cassazione sez. trib., n. 5956 del 28
febbraio 2019: «nell'ipotesi in cui un'accisa sia stata pagata sulla
base di una norma interna successivamente dichiarata in contrasto con
una direttiva europea da una sentenza della Corte di giustizia, il
termine di decadenza per l'esercizio del diritto al rimborso decorre
dalla data del versamento dell'imposta e non da quella, successiva,
in cui e' intervenuta la pronuncia, purche' detta direttiva, benche'
non tempestivamente trasposta nell'ordinamento italiano, sia
qualificabile come "self executing"»).
2.3.6 L'impossibilita' di attribuire all'art. 12 della direttiva
autorizzazioni la valenza di norma self-executing, preclude al
tribunale anche di operare la disapplicazione o non applicazione
della norma di diritto interno, ritenuta in conflitto con il diritto
euro-unitario (si vedano i punti 63 e 64 della sentenza su
riportata).
2.3.7 E' anche precluso, al tribunale, di far luogo alla
interpretazione adeguatrice o interpretazione conforme della norma di
diritto interno, invocata nel suo scritto dalla difesa attrice.
Ed infatti, le disposizioni dell'art. 34 del codice delle
comunicazioni elettroniche, lette in correlazione alla norma recata
dall'art. 1 all. 10 al medesimo codice, hanno avuto in passato (nella
formulazione originaria) e tutt'oggi hanno un contenuto estremamente
puntuale, analitico, correlato a parametri chiaramente ed
univocamente predeterminati, si' da non essere suscettibili di
diverse interpretazioni, ne' di essere cosi' adeguate ai (piu' lati)
parametri della norma europea.
In merito, e' stato affermato, nella giurisprudenza della Corte
di giustizia, che:
«Il principio di interpretazione conforme del diritto
nazionale e' tuttavia soggetto ad alcuni limiti. [..] Il principio di
interpretazione conforme non puo' porsi a fondamento di
un'interpretazione contra legem del diritto nazionale (sentenza del
29 giugno 2017, Po., C-579/15, EU:C:2017:503, punto 33 e
giurisprudenza ivi citata). In altri termini, l'obbligo di
interpretazione conforme cessa quando il diritto nazionale non puo'
ricevere un'applicazione tale da sfociare in un risultato compatibile
con quello perseguito dalla decisione quadro di cui trattasi
(sentenza dell'8 novembre 2016, Ognyanov, C-554/14, EU:C:2016:835,
punto 66)» (cosi' dalla motivazione della sentenza Corte giustizia
UE, 24 giugno 2019, n. 573, punti 74 - 76).
2.3.8 Posta l'impossibilita' di adottare un'interpretazione
conforme del diritto interno, o di seguire la via della
disapplicazione o non applicazione della normativa nazionale, questo
giudice ritiene altresi' di non poter rimettere, alla Corte di
giustizia, una questione pregiudiziale interpretativa ai sensi
dell'art. 267 TFUE.
Si e' gia' detto infatti che la Verizon Italia S.p.a. non ha
agito per essere indennizzata/risarcita dei (maggiori) costi ed oneri
sopportati a cagione della ipotizzata (grave e manifesta) violazione
del diritto eurounitario, bensi' ha chiesto la restituzione tout
court (art. 2033 del codice civile) delle le somme esatte dal
Ministero dello sviluppo economico, a titolo di diritti
amministrativi: dunque l'eventuale accertamento, ad opera della Corte
di giustizia, del conflitto tra il diritto Eurounitario e la
normativa di diritto interno, non potrebbe spingersi sino
all'abolizione della norma interna, e dunque non apporterebbe,
all'istante, l'utilita' sperata in giudizio.
2.3.9 All'esito delle considerazioni che precedono, risulta
evidente che lo scrutinio di fondatezza della domanda debba passare
attraverso lo scrutinio di legittimita' costituzionale delle norme
(di diritto interno) cui la difesa attrice imputa la violazione del
diritto Eurounitario, scrutinio che spetta alla Corte costituzionale,
sicche' si profila l'opportunita' di sollevare la questione
incidentale di costituzionalita', apparendo questa rilevante e non
manifestamente infondata, per quanto di seguito considerato.
2.4 sulla questione di legittimita' costituzionale dell'art. 34 e
dell'art. 1 all. 10 del codice delle comunicazioni elettroniche.
2.4.1 Non e' dubbio che la questione di legittimita'
costituzionale sia rilevante, ai fini della decisione.
Si e' gia' detto che l'attrice ha prospettato di avere operato, a
beneficio del MISE, dei pagamenti non dovuti (art. 2033 del codice
civile), ma si e' (sopra) osservato che tali pagamenti siano stati
esatti in forza dell'art. 34 e dell'art. 1, all. 10 del codice delle
comunicazioni elettroniche.
Le diverse formulazioni acquisite dalla norma nazionale, in
ordine di tempo, sono su riportate e non occorre nuovamente
trascriverle.
Come gia' visto, tale normativa (titolo giustificativa dei
pagamenti) non e' stata oggetto di alcun intervento demolitivo ne'
del legislatore (con effetto retroattivo), ne' della Corte
costituzionale.
Per contro, la eventuale declaratoria di incostituzionalita'
sarebbe tale da invalidare ed espungere dall'ordinamento, con effetto
ex tunc, la norma eventualmente riscontrata in conflitto con la
Costituzione, si' da prodursi la caducazione ora per allora del
titolo giustificativo dei pagamenti; cio' per quanto espressamente
previsto dall'art. 136 Cost.: «Quando la Corte dichiara
l'illegittimita' costituzionale di una norma di legge o di atto
avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno
successivo alla pubblicazione della decisione» (in tema, tra le
tante, v. Cass., n. 11953 del 7 maggio 2019: «l'intervenuta
declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 53, comma 15,
del decreto legislativo n. 165 del 2001 (Corte cost. n. 98 del 2015)
produce effetti anche sui giudizi in corso, in ragione dell'efficacia
retroattiva - salva l'avvenuta formazione del giudicato - delle
pronunce di accoglimento della Corte costituzionale, inibendo
pertanto l'applicazione della sanzione ivi prevista a carico degli
enti conferenti incarichi retribuiti a dipendenti pubblici senza la
previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza, per il
caso di omessa comunicazione dei compensi corrisposti»; Cassazione n.
11134 del 30 maggio 2016: «l'efficacia retroattiva
dell'incostituzionalita' dichiarata "si arresta esclusivamente di
fronte al giudicato o al decorso dei termini di prescrizione e
decadenza"; Cassazione n. 10958 del 6 maggio 2010: «le sentenze di
accoglimento di una questione di legittimita' costituzionale
pronunciate dalla Corte costituzionale hanno effetto retroattivo, con
l'unico limite delle situazioni consolidate per essersi il relativo
rapporto definitivamente esaurito, potendosi, in proposito,
legittimamente ritenere "esauriti" i soli rapporti rispetto ai quali
si sia formato il giudicato, ovvero sia decorso il termine
prescrizionale o decadenziale previsto dalla legge»).
Esclusa la formazione del giudicato; il rapporto giuridico
dedotto in giudizio non puo' dirsi esaurito, atteso che l'azione di
ripetizione della Verizon Italia S.p.a. (non soggetta a termini di
decadenza), appare formulata entro il termine utile di cui all'art.
2946 del codice civile.
Pertanto, posto che la eventuale pronuncia di illegittimita'
costituzionale resa dalla Corte, sarebbe tale da produrre effetto
anche sul presente contenzioso, deve concludersi che la questione di
costituzionalita' sollevata a seguire sia manifestamente rilevante ai
fini del giudizio, e della decisione da adottare sulla domanda della
Verizon Italia S.p.a..
D'altronde l'eventualita' che una sentenza di illegittimita'
costituzionale abbia reso indebiti i pagamenti precedentemente
eseguiti, in favore di una pubblica amministrazione, in forza di
norme (successivamente) dichiarate incostituzionali, si e' gia'
presentata (piu' volte) in passato, e la giurisprudenza ha ammesso,
senza nutrire particolari dubbi, la conseguente esperibilita'
dell'azione di ripetizione d'indebito (per citarne solo alcune, si
vedano Cassazione n. 5258 del 15 giugno 1987, in relazione alla
sentenza Corte costituzionale n. 119 del 1981; Cassazione n. 8384 del
27 luglio 1991, Cassazione n. 13053 del 4 dicembre 1991, Cassazione
n. 3375 del 18 marzo 1992, Cassazione n. 3378 del 18 marzo 1992, in
relazione alla sentenza Corte costituzionale n. 370 del 1985;
Cassazione n. 10980 dell'8 ottobre 1992, in relazione alla sentenza
Corte costituzionale n. 116 del 1985).
Ne' pare d'ostacolo, alla rimessione della questione alla Corte
costituzionale, la circostanza che la disciplina nazionale dei
contributi (diritti amministrativi) imposti agli operatori titolari
di licenze di fornitura di reti di comunicazione elettronica, o di
licenze di fornitura del servizio telefonico, abbia subito delle
modifiche, nel corso del tempo.
Come e' stato infatti opinato, da altro giudice (Consiglio di
Stato sez. VI, 11 marzo 2015, n. 1261, in Foro Amministrativo (II)
2015, 3, 755): «L'abrogazione di una norma anteriormente alla
rimessione della questione di costituzionalita' non determina, di per
se', l'inammissibilita' della questione per difetto di rilevanza.
Persiste la rilevanza della questione anche nel caso in cui la norma
sottoposta a scrutinio o sostituita da una successiva, perche', ove
un determinato atto amministrativo sia stato adottato sulla base di
una norma poi abrogata, "la legittimita' dell'atto deve essere
esaminata, in virtu' del principio tempus regit actum, con riguardo
alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua
adozione. Del resto, i due istituti giuridici dell'abrogazione e
della illegittimita' costituzionale delle leggi non sono eguali fra
loro, ma si muovono su piani diversi ed hanno, soprattutto, effetti
diversi. Mentre la dichiarazione di incostituzionalita' di una legge
o di un atto avente forza di legge rende la norma inefficace ex tunc
e quindi estende la sua invalidita' a tutti i rapporti giuridici
ancora pendenti al momento della decisione della Corte, restandone
cosi' esclusi soltanto i "rapporti esauriti", l'abrogazione, salvo il
caso dell'abrogazione con effetti retroattivi, opera solo per
l'avvenire, atteso che anche la legge abrogante e' sottoposta alla
regola di cui all'art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale
(c.d. Preleggi)».
Inoltre sono numerosi i casi, tratti dalla giurisprudenza della
Corte costituzionale, in cui la questione di illegittimita' e' stata
esaminata nel merito (ed eventualmente ritenuta fondata), anche se
riferita a norme nel frattempo modificate o abrogate, quando la
successione di leggi nel tempo non avesse comportato la
sterilizzazione degli effetti delle norme precedentemente in vigore
(si veda ad es. Corte costituzionale, 6 marzo 2019, n. 34; Corte
costituzionale, 21 dicembre 2018, n. 238, nella cui motivazione si
legge: «Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la
modifica normativa della norma oggetto di questione di legittimita'
costituzionale in via principale intervenuta in pendenza di giudizio
determina la cessazione della materia del contendere quando ricorrono
simultaneamente le seguenti condizioni: occorre che il legislatore
abbia abrogato o modificato le norme censurate in senso satisfattivo
delle pretese avanzate con il ricorso e occorre che le norme
impugnate, poi abrogate o modificate, non abbiano ricevuto
applicazione medio tempore (ex plurimis, sentenza n. 171 del 2018).
L'assenza di qualsiasi indicazione (non essendosi costituita la
regione resistente) circa la mancata applicazione della norma
censurata induce a ritenere non provato tale ultimo requisito, anche
in considerazione del tempo di vigenza della norma abrogata, che e'
stata modificata circa un anno dopo la sua entrata in vigore.
Pertanto, la questione deve essere esaminata nel merito e, per
ragioni analoghe a quelle gia' espresse al precedente punto 2.1 in
riferimento all'art. 23, deve essere estesa alla nuova disposizione,
come modificata dalla legge reg. Basilicata n. 11 del 2018»; e
ancora, Corte costituzionale 14 luglio 2017, n. 191, che nomina in
motivazione le «sentenze n. 8 del 2017, n. 257, n. 253, n. 242 e n.
199 del 2016, sentenza n. 59 del 2017»).
Donde lo scrutinio di rilevanza della questione ora affrontata.
2.4.2 Quanto alla non manifesta infondatezza della questione qui
rilevata, giova ricordare che:
la direttiva autorizzazioni (2002/20/CE) veniva adottata, dal
Parlamento e dal Consiglio europeo, per soddisfare la necessita' di
una «normativa comunitaria piu' armonizzata e meno onerosa
sull'accesso al mercato delle reti e dei servizi di comunicazione
elettronica» (considerando n. 1);
la medesima si prefiggeva di «garantire» che tutte le
categorie di fornitori (di reti e servizi di comunicazione
elettronica destinati al pubblico, o meno) potessero «beneficiare di
diritti, condizioni e procedure obiettivi, trasparenti, non
discriminatori e proporzionati» (considerando n. 4);
la direttiva contemplava la possibilita' che «ai prestatori
di servizi di comunicazione elettronica» potesse «essere richiesto il
pagamento di diritti amministrativi a copertura delle spese sostenute
dall'autorita' nazionale di regolamentazione per la gestione del
regime di autorizzazione e per la concessione dei diritti d'uso», ma
segnalava tuttavia: «E' opportuno che la riscossione di tali diritti
si limiti a coprire i costi amministrativi veri e propri di queste
attivita'. Pertanto occorre garantire la trasparenza della
contabilita' gestita dall'autorita' nazionale di regolamentazione
mediante rendiconti annuali in cui figuri l'importo complessivo dei
diritti riscossi e dei costi amministrativi sostenuti. In questo modo
le imprese potranno verificare se vi sia equilibrio tra i costi e gli
oneri ad esse imposti» (considerando n. 30);
ancora, la direttiva sottolineava: «I sistemi di diritti
amministrativi non dovrebbero distorcere la concorrenza o creare
ostacoli per l'ingresso sul mercato. Con un sistema di autorizzazioni
generali non sara' piu' possibile attribuire costi e quindi diritti
amministrativi a singole imprese fuorche' per concedere i diritti
d'uso dei numeri delle frequenze radio e dei diritti di installare
strutture. Qualsiasi diritto amministrativo applicabile dovrebbe
essere in linea con i principi di un sistema di autorizzazione
generale. Un esempio di alternativa leale, semplice e trasparente per
il criterio di attribuzione di tali diritti potrebbe essere una
ripartizione collegata al fatturato. Qualora i diritti amministrativi
fossero molto bassi: potrebbero anche essere appropriati diritti
forfettari, o diritti combinanti una base forfettaria con un elemento
collegato al fatturato» (considerando n. 31);
correlativamente, all'art. 12 della direttiva veniva
prescritto:
«1. I diritti amministrativi imposti alle imprese che
prestano servizi o reti ai sensi dell'autorizzazione generale o che
hanno ricevuto una concessione dei diritti d'uso:
a) coprono complessivamente i soli costi amministrativi che saranno
sostenuti per la gestione, il controllo e l'applicazione del regime
di autorizzazione generale, dei diritti d'uso e degli obblighi
specifici di cui all'art. 6, paragrafo 2, che possono comprendere i
costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di
standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del
rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonche'
di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle
decisioni amministrative, quali decisioni in materia di accesso e
interconnessione;
b) sono imposti alle singole imprese in modo proporzionato obiettivo
e trasparente che minimizzi i costi amministrativi aggiuntivi e gli
oneri accessori.
2. Le autorita' nazionali di regolamentazione che impongono
il pagamento di diritti amministrativi sono tenute a pubblicare un
rendiconto annuo dei propri costi amministrativi e dell'importo
complessivo dei diritti riscossi. Alla luce delle differenze tra
l'importo totale dei diritti e i costi amministrativi, vengono
apportate opportune rettifiche».
Al contempo, nell'ordinamento interno:
l'art. 34 del codice delle comunicazioni elettroniche
(decreto legislativo n. 259/2003), in materia di «diritti
amministrativi», nel testo originario, pur riproducendo la formula
dell'art. 12, comma 1, lettera a) della direttiva, rinviava, per la
concreta determinazione della misura dei diritti amministrativi,
all'all. 10 al codice, il cui art. 1 e' la norma di riferimento, ai
fini della fattispecie considerata;
secondo l'art. 1, all. 10 al codice, nel testo originario,
gli operatori titolari di «autorizzazione generale per
l'installazione e fornitura di reti pubbliche di comunicazioni ... e
per l'offerta del servizio telefonico accessibile al pubblico»,
avrebbero dovuto versare, annualmente, «un contributo ... determinato
sulla base della popolazione potenzialmente destinataria
dell'offerta», in particolare quantificato forfettariamente secondo
l'estensione territoriale ovvero secondo il numero della popolazione
residente sul territorio ove fornite le reti pubbliche di
comunicazioni, ovvero il servizio telefonico accessibile al pubblico;
nessuna rendicontazione era prevista, ne' dall'art. 34 del
codice, ne' dall'art. 1, all. 10 al codice delle comunicazioni, sino
alla novella appartata con la legge europea 2014, n. 115/2015;
nella formulazione introdotta dall'art. 6, comma 4 (lettera
a) e lettera b)) del decreto-legge 23 dicembre 2013, convertito con
modificazioni dalla legge 21 febbraio 2014, n. 9, il solo art. 1 all.
10 al codice (invariato l'art. 34 del medesimo codice) vedeva
introdurre un correttivo correlato al «numero di utenti», per le
(sole) imprese che fornissero reti pubbliche di comunicazioni o
servizio di telefonia aperto al pubblico «sull'intero territorio
nazionale» (comma 1, lettera a), n. 1 e n. 1-bis), comma 1, lettera
b), n. 1 e n. 1-bis)), lasciando immutato - per il resto - il
criterio di determinazione forfettaria del contributo, correlato alla
popolazione residente («numero di abitanti»), per tutti gli altri
operatori, fornitori di reti di comunicazione o di servizio di
telefonia su territori piu' circoscritti;
all'esito della riformulazione operata dalla legge 29 luglio
2015, n. 115, art. 5, l'art. 34 del codice delle comunicazioni
elettroniche e' stato cosi' riscritto:
«1. Oltre ai contributi di cui all'art. 35, possono essere
imposti alle imprese che forniscono reti o servizi ai sensi
dell'autorizzazione generale o alle quali sono stati concessi diritti
di uso, diritti amministrativi che coprano complessivamente i soli
costi amministrativi sostenuti per la gestione, il controllo e
l'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti di
uso e degli obblighi specifici di cui all'art. 28, comma 2, ivi
compresi i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e
di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del
rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonche'
di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle
decisioni amministrative, ed in particolare di decisioni in materia
di accesso e interconnessione. I diritti amministrativi sono imposti
alle singole imprese in modo proporzionato, obiettivo e trasparente
che minimizzi i costi amministrativi aggiuntivi e gli oneri
accessori.
2. Per la copertura dei costi amministrativi sostenuti per
le attivita' di competenza del Ministero, la misura dei diritti
amministrativi di cui al comma 1 e' individuata nell'allegato n. 10.
2-bis. Per la copertura dei costi amministrativi
complessivamente sostenuti per l'esercizio delle funzioni di
regolazione, di vigilanza, di composizione delle controversie e
sanzionatorie attribuite dalla legge all'Autorita' nelle materie di
cui al comma 1, la misura dei diritti amministrativi di cui al
medesimo comma 1 e' determinata ai sensi dell'art. 1, commi 65 e 66,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266, in proporzione ai ricavi
maturati dalle imprese nelle attivita' oggetto dell'autorizzazione
generale o della concessione di diritti d'uso.
2-ter. Il Ministero, di concerto con il Ministero
dell'economia e delle finanze, e l'Autorita' pubblicano annualmente i
costi amministrativi sostenuti per le attivita' di cui al comma 1 e
l'importo complessivo dei diritti riscossi ai sensi, rispettivamente,
dei commi 2 e 2-bis. In base alle eventuali differenze tra l'importo
totale dei diritti e i costi amministrativi vengono apportate
opportune rettifiche»;
d'altronde l'art. 1, all. 10 al medesimo Codice, attualmente
recita:
«1. Al fine di assicurare la copertura degli oneri di cui
al comma 1 dell'art. 34 del codice, le imprese titolari di
autorizzazione generale per l'installazione e la fornitura di reti
pubbliche di comunicazioni, comprese quelle basate sull'impiego di
radiofrequenze, e le imprese titolari di autorizzazione generale per
l'offerta del servizio telefonico accessibile al pubblico, con
esclusione di quello offerto in luoghi presidiati mediante
apparecchiature terminali o attraverso l'emissione di carte
telefoniche, sono tenute al pagamento di un contributo annuo,
compreso l'anno dal quale decorre l'autorizzazione generale. Tale
contributo, che per gli anni successivi a quello del conseguimento
dell'autorizzazione deve essere versato entro il 31 gennaio di
ciascun anno, anche nel caso di rinuncia qualora inviata in data
successiva al 31 dicembre dell'anno precedente, e' determinato nei
seguenti importi:
a) nel caso di fornitura di reti pubbliche di comunicazioni:
1) sull'intero territorio nazionale: 127.000 euro;
2) su un territorio avente piu' di 1 milione e fino a 10 milioni di
abitanti: 64.000 euro;
3) su un territorio avente piu' di 200.000 e fino a 1 milione di
abitanti: 32.000 euro;
4) su un territorio avente fino a 200.000 abitanti: 17.000 euro;
5) per le imprese che erogano il servizio prevalentemente a utenti
finali in numero pari o inferiore a 50.000: 500 euro ogni mille
utenti. Il numero degli utenti e' calcolato sul quantitativo delle
linee attivate a ciascun utente finale;
b) nel caso di fornitura di servizio telefonico accessibile al
pubblico:
1) sull'intero territorio nazionale: 75.500 euro;
2) su un territorio avente piu' di 1 milione e fino a 10 milioni di
abitanti: 32.000 euro;
3) su un territorio avente piu' di 200.000 e fino a 1 milione di
abitanti: 12.500 euro;
4) su un territorio avente fino a 200.000 abitanti: 6.400 euro;
5) per le imprese che erogano il servizio prevalentemente a utenti
finali in numero pari o inferiore a 50.000: 300 euro ogni mille
utenti. Il numero degli utenti e' calcolato sul quantitativo delle
risorse di numerazione attivate a ciascun utente finale».
Cio' posto, la questione della compatibilita' della normativa
interna con la Carta costituzionale, e con la direttiva
autorizzazioni, appare al tribunale non manifestamente infondata.
In particolare, e' plausibile che:
(A) la normativa nazionale in tema di diritti amministrativi
(dovuti, dagli operatori, per la copertura dei «costi di gestione,
controllo ed applicazione del regime di autorizzazione generale, dei
diritti di uso e degli obblighi specifici» di cui all'art. 28, comma
2 codice delle comunicazioni elettroniche) sopra rammentata, abbia
lasciato disattesi i principi informatori e le prescrizioni dettate
dall'art. 12 della direttiva autorizzazioni, letto unitamente ai
considerando n. 30 e n. 31 della medesima direttiva, si' da risultare
violati gli articoli 11, 117, comma 1 Cost., laddove prescrivono che
la potesta' legislativa e' esercitata dallo Stato «nel rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali», nonche' gli art. 288 TFUE («La direttiva vincola lo
Stato membro cui e' rivolta per quanto riguarda il risultato da
raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in
merito alla forma e ai mezzi»), art. 291 TFUE («Gli Stati membri
adottano tutte le misure di diritto interno necessarie per
l'attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione»);
(B) specificamente, la normativa nazionale, nel parametrare
(totalmente, come in origine, o prevalentemente, dopo le modifiche
apportate con decreto-legge n. 145/2013) i diritti amministrativi al
bacino di utenza meramente potenziale, ossia al numero degli abitanti
di un certo territorio, anziche' alle capacita' economiche e
reddituali (fatturato o ricavi) dei singoli operatori, e
quantificando forfettariamente (ossia in misura fissa) i diritti
amministrativi, rapportando il forfait al numero degli abitanti
ovvero all'intero territorio nazionale (con l'unico correttivo del
numero degli «utenti finali», per gli operatori meno provvisti di
clientela), anziche' in misura proporzionale e correlata alle
condizioni proprie di ciascun operatore come da indicazioni della
direttiva (considerando n. 31), abbia comportato, oltre alle
violazioni sopra indicate, una irragionevole assimilazione delle
diverse imprese operanti sul mercato, con preterizione dell'art. 3
della Costituzione e del principi di eguaglianza e non
discriminazione di cui agli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea, che vietano di regolare in egual
modo delle situazioni sostanzialmente diverse, e di regolare
diversamente delle situazioni sostanzialmente eguali;
(C) ancora, la normativa nazionale, nel quantificare
forfettariamente (in tutte le formulazioni susseguitesi nel tempo) e
rapportare l'entita' dei diritti amministrativi al numero degli
abitanti/ampiezza del territorio raggiunto dalle reti di
comunicazione elettronica o di telefonia, ossia a circostanze
estrinseche ed indipendenti dalle condizioni proprie di ciascun
operatore, anziche' alle condizioni proprie dei singoli operatori,
abbia reso piu' difficoltoso l'accesso al mercato (dei fornitori di
reti di comunicazioni elettroniche o del servizio di telefonia aperto
al pubblico) agli operatori meno provvisti di mezzi finanziari, si'
da risultare alterata la concorrenza, in violazione (oltreche' degli
articoli 11, 117 Cost., e dell'art. 288 TFUE), dell'art. 106 TFUE
(«1. Gli Stati membri non emanano ne' mantengono, nei confronti delle
imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o
esclusivi alcuna misura contraria alle norme dei trattati,
specialmente a quelle contemplate dagli articoli 18 e da 101 a 109
inclusi. 2. Le imprese incaricate della gestione di servizi di
interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale
sono sottoposte alle norme dei trattati e in particolare alle regole
di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non
osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica
missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere
compromesso in misura contraria agli interessi dell'Unione»), art. 1
protocollo 26 TFUE («I valori comuni dell'Unione con riguardo al
settore dei servizi di interesse economico generale ai sensi
dell'art. 14 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
comprendono in particolare: il ruolo essenziale e l'ampio potere
discrezionale delle autorita' nazionali, regionali e locali di
fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico
generale il piu' vicini possibile alle esigenze degli utenti; la
diversita' tra i vari servizi di interesse economico generale e le
differenze delle esigenze e preferenze degli utenti che passano
discendere da situazioni geografiche, sociali e culturali diverse; un
alto livello di qualita', sicurezza e accessibilita' economica, la
parita' di trattamento e la promozione dell'accesso universale e dei
diritti dell'utente»);
(D) infine, la normativa nazionale sopra indicata
nell'omettere (nella formulazione vigente sino al 17 agosto 2015)
qualsiasi riferimento agli obblighi di rendicontazione prescritti
dalla direttiva, abbia inoltre comportato (oltre alla violazione di
cui alla lettera a) lesione al principio di imparzialita' e buon
andamento dell'Amministrazione, di cui all'art. 97 Cost., oltreche'
dei principi di trasparenza, minimizzazione dei costi ed oneri
accessori accollati agli operatori, posti dalla direttiva
autorizzazioni.
Conclusivamente, sussistono le condizioni per rimettere, alla
Corte costituzionale, la questione di legittimita' dell'art. 34 (in
materia di «Diritti amministrativi») del decreto legislativo 1°
agosto 2003, n. 259 (codice delle comunicazioni elettroniche), in
combinato disposto con l'art. 1, all. 10 al medesimo testo di legge,
nelle diverse formulazioni assunte in ordine di tempo, per violazione
degli articoli 11, 117 Cost., 288, 291 TFUE, nonche' degli articoli 3
e 97 Cost., articoli 20 e 21 CDFUE, art. 106 TFUE, apparendo questa
non manifestamente infondata, nonche' rilevante ai fini del decidere.
Si provvede pertanto come a seguire.
(1) «contributi per la concessione di diritti di uso e di diritti di
installare infrastrutture».
P.Q.M.
Il tribunale di Roma, visti gli articoli 134 e 137 Cost., nonche'
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e l'art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e' non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 34 (in materia di «Diritti amministrativi») del decreto
legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (cadice delle comunicazioni
elettroniche), in combinato disposto con l'art. 1 («diritti
amministrativi») all. 10 al medesimo testo di legge, per violazione
degli articoli 11, 117 Cost., 288, 291 TFUE, nonche' degli articoli 3
e 97 Cost., nonche' articoli 20 e 21 CDFUE, art. 106 TFUE, per le
ragioni analiticamente indicate al par. 2.4.2, letterre (A), (B), (C)
e (D), del presente provvedimento;
Dispone che il presente provvedimento, a cura della cancelleria,
sia notificato alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' comunicato al Presidente del Senato ed al
Presidente della Camera dei deputati e, all'esito, sia trasmesso alla
Corte costituzionale insieme al fascicolo processuale, con la prova
delle avvenute regolari predette notificazioni e comunicazioni;
Dispone la sospensione del presente processo.
Roma, 9 dicembre 2019
Il Giudice: Imposimato