N. 209 SENTENZA 8 settembre - 9 ottobre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Professioni - Norme della Regione Marche - Inserimento, da parte degli enti del servizio sanitario regionale, dei trattamenti osteopatici nell'ambito delle discipline ospedaliere - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza statale concorrente nella materia delle professioni - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Marche 18 aprile 2019, n. 8, art. 42. - Costituzione, art. 117, terzo comma.(GU n.42 del 14-10-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 42 della
legge della Regione Marche 18 aprile 2019, n. 8 (Disposizioni di
semplificazione e aggiornamento della normativa regionale), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il
14-26 giugno 2019, depositato in cancelleria il 20 giugno 2019,
iscritto al n. 71 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 32, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nella udienza pubblica dell'8 settembre 2020 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Francesca Morici per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la
Regione Marche;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 settembre 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 14-26 giugno 2019 e depositato in
cancelleria il 20 giugno 2019 (reg. ric. n. 71 del 2019), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, in riferimento
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, l'art. 42 della legge
della Regione Marche 18 aprile 2019, n. 8 (Disposizioni di
semplificazione e aggiornamento della normativa regionale).
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata istituirebbe
la nuova figura professionale dell'osteopata e del chiropratico,
violando l'art. 7, comma 2, della legge 11 gennaio 2018, n. 3 (Delega
al Governo in materia di sperimentazione clinica di medicinali
nonche' disposizioni per il riordino delle professioni sanitarie e
per la dirigenza sanitaria del Ministero della salute), l'art. l,
comma 3, del decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione
dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi
dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131) e l'art. 5, comma
2, della legge 1° febbraio 2006, n. 43 (Disposizioni in materia di
professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative,
tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al Governo per
l'istituzione dei relativi ordini professionali), come modificato
dall'art. 6 della menzionata legge n. 3 del 2018, con conseguente
lesione del principio fondamentale della legislazione in materia di
professioni che riserva allo Stato, secondo quanto previsto dall'art.
117, terzo comma, Cost., l'individuazione delle figure professionali.
Il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia, al riguardo,
che la costante giurisprudenza della Corte costituzionale afferma che
la potesta' legislativa regionale nella materia concorrente delle
«professioni» deve rispettare il principio fondamentale secondo cui
l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e
titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni solo
la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico
collegamento con la realta' regionale.
Ad avviso del ricorrente la norma impugnata, dando facolta' agli
enti regionali sanitari di avviare progetti sperimentali finalizzati
all'inserimento dei trattamenti osteopatici nell'ambito delle
discipline ospedaliere, da attuare con specifici protocolli,
implicherebbe l'istituzione nell'ordinamento regionale della nuova
figura professionale dell'osteopata, nonostante che i procedimenti
avviati, ai sensi della legge n. 3 del 2018, per la definizione dello
statuto dell'osteopata e del chiropratico, non si siano ancora
conclusi.
2.- Il 2 agosto 2019 la Regione Marche si e' costituita in
giudizio sostenendo l'infondatezza del ricorso.
La disposizione impugnata, ad avviso della difesa regionale, si
limiterebbe, infatti, a disporre, secondo quanto testualmente
previsto, che «[g]li enti del servizio sanitario regionale possono
attivare progetti sperimentali finalizzati all'inserimento dei
trattamenti osteopatici nell'ambito delle discipline ospedaliere» e a
precisare che tali progetti devono essere attuati mediante specifici
protocolli, senza pero' che da essa si possa, in alcun modo, ricavare
una surrettizia introduzione nell'ordinamento della figura
professionale dell'osteopata.
3.- Il 3 marzo 2020 la Regione Marche ha depositato un'ulteriore
memoria in cui ha precisato gli argomenti gia' posti a fondamento
della richiesta di rigetto del ricorso.
4.- Con memoria integrativa depositata il 4 marzo 2020,
l'Avvocatura generale dello Stato ha ribadito le censure gia' svolte
nel ricorso e contestato le difese della Regione.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato l'art. 42 della legge della
Regione Marche 18 aprile 2019, n. 8 (Disposizioni di semplificazione
e aggiornamento della normativa regionale).
La disposizione impugnata, ad avviso del ricorrente, violerebbe
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, che attribuisce allo
Stato la determinazione dei principi fondamentali nella materia delle
«professioni», in quanto, stabilendo che gli enti del servizio
sanitario regionale possono attivare, tramite specifici protocolli,
progetti sperimentali finalizzati all'inserimento dei trattamenti
osteopatici nell'ambito delle discipline ospedaliere, comporterebbe
la previa definizione nell'ordinamento regionale della figura e dello
statuto professionale dell'osteopata, ponendosi cosi' in contrasto
con l'art. 7, comma 2, della legge 11 gennaio 2018, n. 3 (Delega al
Governo in materia di sperimentazione clinica di medicinali nonche'
disposizioni per il riordino delle professioni sanitarie e per la
dirigenza sanitaria del Ministero della salute), con l'art. 1, comma
3, del decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione dei
principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi
dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131) e con l'art. 5,
comma 2, della legge 1° febbraio 2006, n. 43 (Disposizioni in materia
di professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative,
tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al Governo per
l'istituzione dei relativi ordini professionali), come modificato
dall'art. 6 della menzionata legge n. 3 del 2018.
1.1.- La parte resistente deduce la non fondatezza della
questione di legittimita' costituzionale promossa dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in quanto il ricorrente avrebbe attribuito,
del tutto erroneamente, alla norma impugnata il significato di
introdurre anticipatamente nell'ordinamento la figura professionale
dell'osteopata.
2.- La questione non e' fondata.
3.- Va, innanzitutto, chiarito che la professione dell'osteopata,
cosi' come quella del chiropratico (ordinanza n. 149 del 1988), gia'
prima del riconoscimento della figura professionale da parte della
legge n. 3 del 2018, andava considerata «un lavoro professionale
tutelato, ex art. 35, primo comma, Cost., in tutte le sue forme ed
applicazioni» e «una iniziativa privata libera ex art. 41 Cost.».
La sempre maggiore diffusione delle medicine cosiddette non
convenzionali (nel novero delle quali venivano ricondotte anche
l'osteopatia e la chiropratica) aveva, anzi, indotto il Parlamento
europeo a evidenziare, con la risoluzione n. 75 del 29 maggio 1997
recante lo Statuto delle Medicine Non Convenzionali, la necessita' di
«garantire ai pazienti la piu' ampia liberta' possibile di scelta
terapeutica assicurando loro il piu' elevato livello di sicurezza e
l'informazione piu' corretta sull'innocuita', la qualita',
l'efficacia e il rischio eventuale delle cosiddette medicine non
convenzionali, nonche' di proteggerli da persone non qualificate».
E gli ospedali italiani, in questa medesima prospettiva, avevano
avviato numerosi studi e sperimentazioni cliniche nel settore dei
trattamenti osteopatici, in particolare nei reparti di neonatologia,
neurologia, oncologia, ortopedia e geriatria, a prescindere dalla
circostanza che la detta professione non fosse ancora riconosciuta e
regolamentata.
Neppure erano mancate iniziative in materia da parte delle
Regioni, ancorche' realizzate in forme diverse, consistenti in
specifici riferimenti alle medicine non convenzionali contenuti in
alcuni piani sanitari regionali, nella creazione di strutture di
studio ed approfondimento (commissioni, osservatori, ecc.) e nel
finanziamento di programmi di ricerca in materia.
3.1.- L'ordinamento italiano configura, secondo una
classificazione implicitamente confermata anche nelle normative in
materia piu' recenti, tra cui la legge 14 gennaio 2013, n. 4
(Disposizioni in materia di professioni non organizzate), tre diverse
tipologie di professioni: a) le professioni per il cui esercizio la
legge prescrive l'iscrizione obbligatoria in albi o elenchi tenuti
dagli ordini o collegi professionali; b) le professioni disciplinate
comunque dalla legge, ma rispetto alle quali non e' richiesto il
predetto onere di iscrizione; c) le professioni non regolamentate.
Con specifico riferimento alle professioni sanitarie, il regio
decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle
leggi sanitarie) distingueva tre categorie: quella delle professioni
sanitarie principali (medico chirurgo, veterinario, farmacista e, dal
1985, l'odontoiatra); quella delle professioni sanitarie ausiliarie
(levatrice, assistente sanitaria visitatrice e infermiera diplomata)
e, infine, quella delle arti ausiliarie delle professioni sanitarie
(odontotecnico, ottico, meccanico ortopedico ed ernista, tecnico
sanitario di radiologia medica e infermiere abilitato o autorizzato).
L'art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 1999, n. 42
(Disposizioni in materia di professioni sanitarie) ha, quindi,
sostituito la denominazione «professione sanitaria ausiliaria» con
quella di «professione sanitaria» e, successivamente, la legge 10
agosto 2000, n. 251 (Disciplina delle professioni sanitarie
infermieristiche, tecniche della riabilitazione, della prevenzione
nonche' della professione ostetrica) ha organizzato le professioni
sanitarie in quattro distinte aree (professioni sanitarie
infermieristiche e professione sanitaria ostetrica; professioni
sanitarie riabilitative; professioni tecnico-sanitarie; professioni
tecniche della prevenzione).
La legge n. 43 del 2006, stabilendo l'istituzione degli albi e
degli ordini professionali per tutte le professioni sanitarie
regolamentate, esistenti e di nuova configurazione, ha, poi,
introdotto all'art. 5 (modificato dall'art. 6 della legge n. 3 del
2018) uno specifico procedimento per l'individuazione dei nuovi
profili professionali.
Infine, la recente legge n. 3 del 2018 ha previsto, all'art. 7,
la figura professionale dell'osteopata e del chiropratico, disponendo
che gli ambiti di attivita' e le funzioni caratterizzanti tali
professioni, i criteri di valutazione dell'esperienza professionale,
nonche' i criteri per il riconoscimento dei titoli equipollenti
dovessero essere stabiliti, entro tre mesi dall'entrata in vigore
della legge, con accordo stipulato in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, mentre, con decreto del Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, di concerto con il
Ministro della salute, da adottare entro sei mesi dall'entrata in
vigore della legge, acquisito il parere del Consiglio universitario
nazionale e del Consiglio superiore di sanita', avrebbero dovuto
essere definiti gli ordinamenti didattici della formazione
universitaria in osteopatia e in chiropratica, nonche' gli eventuali
percorsi formativi integrativi.
Tale situazione di pendenza dei procedimenti per la definizione
dello statuto professionale dell'osteopata e del chiropratico e dei
relativi ordinamenti didattici non si e', pero', ancora conclusa.
3.2.- La descritta evoluzione normativa e' stata accompagnata da
sensibili cambiamenti dell'organizzazione sanitaria e della
responsabilita' professionale degli operatori sanitari, culminati
nell'entrata in vigore della legge 8 marzo 2017, n. 24 (Disposizioni
in materia di sicurezza delle cure e della persona assistita, nonche'
in materia di responsabilita' professionale degli esercenti le
professioni sanitarie), che impone alle strutture sanitarie e
sociosanitarie, pubbliche e private, tutte le attivita' finalizzate
alla prevenzione e alla gestione del rischio connesso all'erogazione
di prestazioni sanitarie.
La detta legge ha, tra l'altro, previsto l'istituzione, a livello
regionale, dei Centri per la gestione del rischio sanitario e la
sicurezza del paziente (art. 2, comma 4) e, a livello nazionale,
dell'Osservatorio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza
nella sanita' (art. 3, comma 1), con la funzione di predisporre linee
di indirizzo, volte ad individuare idonee misure per la prevenzione e
la gestione del rischio sanitario (art. 3, comma 2), e l'emanazione
di linee guida cui, salve le specificita' del caso concreto, sono
tenuti ad attenersi gli esercenti le professioni sanitarie,
nell'esecuzione delle prestazioni sanitarie con finalita' preventive,
diagnostiche, terapeutiche, palliative, riabilitative e di medicina
legale (art. 5).
3.3.- Nell'ambito di questo complesso contesto normativo,
caratterizzato da significativi cambiamenti della disciplina delle
professioni sanitarie, ma anche dei modelli organizzativi e della
responsabilita' degli operatori e delle strutture sanitarie, deve
essere valutata la portata e la funzione della norma regionale
impugnata.
La disposizione in questione, attribuendo agli enti del servizio
sanitario regionale la facolta' di attivare progetti sperimentali
finalizzati all'inserimento dei trattamenti osteopatici nell'ambito
delle discipline ospedaliere, ha lo scopo, nelle more del processo di
definizione dello statuto della figura professionale dell'osteopata e
del chiropratico, di predisporre, in una ottica di gradualita' e di
sperimentazione, l'adeguamento dell'offerta sanitaria regionale alle
nuove esigenze, in una prospettiva che appare, peraltro, di
continuita' rispetto al passato, considerati i numerosi studi clinici
in materia di trattamenti osteopatici che risultano essere stati
effettuati negli ospedali italiani.
D'altronde, il tema dei progetti sperimentali non puo' non essere
valutato pure nella sua dimensione organizzativa e di prevenzione dei
rischi connessi all'introduzione delle nuove forme di terapia nelle
strutture ospedaliere.
In proposito, questa Corte ha, infatti, specificamente affermato
che, laddove le disposizioni impugnate si prestino ad incidere
contestualmente su una pluralita' di materie, possono, comunque,
essere ricondotte a quella della «tutela della salute» quando
presentino una stretta inerenza «con l'organizzazione del servizio
sanitario regionale e, in definitiva, con le condizioni per la
fruizione delle prestazioni rese all'utenza» (sentenza n. 181 del
2006).
3.4.- Comunque, a prescindere dalla dimensione di carattere
organizzativo della norma regionale e dalla sua attinenza alla
materia della «tutela della salute», non evocata sotto alcun profilo
dal ricorrente, la riconduzione della disposizione nell'ambito
materiale delle «professioni» non consente di ritenere fondata la
questione prospettata.
Questa Corte ha, in piu' occasioni, scrutinato, nell'ambito di
giudizi promossi in via principale, normative regionali di
regolamentazione di attivita' professionali.
In tali occasioni e' stato costantemente ribadito che «la
potesta' legislativa regionale nella materia concorrente delle
"professioni" deve rispettare il principio secondo cui
l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e
titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni la
disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico
collegamento con la realta' regionale; e che tale principio, al di
la' della particolare attuazione ad opera dei singoli precetti
normativi, si configura [...] quale limite di ordine generale,
invalicabile dalla legge regionale, da cio' derivando che non e' nei
poteri delle Regioni dar vita a nuove figure professionali (sentenze
n. 138 del 2009, n. 93 del 2008, n. 300 del 2007, n. 40 del 2006 e n.
424 del 2005)» (sentenza n. 98 del 2013).
Nel caso in esame, pero', la norma impugnata non introduce alcuna
nuova figura professionale, limitandosi a conferire agli enti del
servizio sanitario regionale la facolta' di avviare progetti
sperimentali finalizzati all'inserimento dei trattamenti osteopatici
nell'ambito delle discipline ospedaliere.
D'altra parte, il tema dei progetti sperimentali deve essere
nettamente distinto da quello della istituzione di nuove figure
professionali e della loro regolamentazione, almeno quando si tratti,
come nel caso in esame, di sperimentazioni svolte con il
coinvolgimento di soggetti la cui attivita' era considerata
pienamente lecita anche prima del riconoscimento statale della
professione (ordinanza n. 149 del 1988).
Sotto altro profilo, va poi ricordato che questa Corte ha, in
numerose occasioni, precisato che, fermo il principio secondo cui
l'individuazione delle figure professionali e' riservata allo Stato,
rimane «nella competenza delle Regioni la disciplina di quegli
aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realta'
regionale» (sentenza n. 147 del 2018, con richiamo alla sentenza n.
98 del 2013).
Pertanto, l'esercizio della potesta' legislativa regionale,
laddove non direttamente incidente sulla istituzione e
regolamentazione di nuove figure professionali, non puo' ritenersi
precluso o limitato.
Appare, anzi, legittimo e ragionevole che la Regione Marche abbia
ritenuto, a fronte della previsione nella legge n. 3 del 2018 delle
istituende professioni dell'osteopata e del chiropratico, di
rimettere agli enti del servizio sanitario regionale la facolta' di
avviare progetti sperimentali per l'inserimento dei trattamenti
osteopatici nell'ambito delle discipline ospedaliere.
Tali progetti non implicano, infatti, sotto alcun profilo,
l'anticipazione dell'esito della definizione dello statuto della
figura professionale dell'osteopata, anche in considerazione della
circostanza che la norma regionale demanda la loro attuazione a
specifici protocolli che, fissando le concrete modalita' di
svolgimento dei trattamenti osteopatici, dovranno necessariamente
rispettare la normativa vigente in materia.
4.- Pertanto, la questione di legittimita' costituzionale,
promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri deve essere
dichiarata non fondata.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 42 della legge della Regione Marche 18 aprile 2019, n. 8
(Disposizioni di semplificazione e aggiornamento della normativa
regionale), promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 settembre 2020.
F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 9 ottobre 2020.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA