N. 82 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 settembre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 settembre 2020 (della Regione Veneto). Enti locali - Emergenza epidemiologica da COVID-19 - Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni nella legge 17 luglio 2020, n. 77 - Misure destinate in favore degli enti territoriali - Istituzione di un fondo, presso il Ministero dell'interno, in favore dei Comuni delle Province di cui al comma 6 dell'art. 18 del d.l. n. 23 del 2020, nonche' dei Comuni dichiarati zona rossa sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni consecutivi - Avviso di rettifica, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale-serie generale del 20 maggio 2020, n. 129, nella parte in cui, all'art. 112, sopprime, nella rubrica, le parole "e comuni dichiarati zona rossa" e, al comma 1, primo periodo, le parole "nonche' i comuni dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni consecutivi" - Riconoscimento al Comune di San Colombano al Lambro di un contributo pari a 500.000 euro per l'anno 2020 - Istituzione di un fondo per i Comuni particolarmente danneggiati dall'emergenza sanitaria da COVID-19, non compresi tra quelli previsti dall'art. 112 del d.l. n. 34 del 2020, convertito, con modificazioni, nella legge n. 77 del 2020. - Legge 17 luglio 2020, n. 77 [recte: Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77], artt. 112, commi 1 (nel testo risultante dalla rettifica operata dall'Avviso pubblicato sulla G.U. del 20 maggio 2020, n. 129), e 1-bis; e 112-bis.(GU n.44 del 28-10-2020 )
Ricorso (ex art. 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87) della
Regione del Veneto (c.f. 80007580279), in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore, Luca Zaia, rappresentata e
difesa, ai sensi della delibera della Giunta regionale 11 agosto
2020, n. 1145, giusta procura a margine del presente atto, dagli
avv.ti prof. Mario Bertolissi (c.f. BRTMRA48T28L483I) del Foro di
Padova; Franco Botteon (c.f. BTTFNC61L01M089S) dell'Avvocatura
regionale; nonche' dall'avv. Andrea Manzi (c.f. MNZNDR64T26I804V) del
Foro di Roma, presso il quale e' domiciliata in Roma, via F.
Confalonieri, n. 5 (fax: 06.3211370; pec abilitata:
andreamanzi@ordineavvocatiroma.org) contro Presidenza del Consiglio
dei ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri
pro tempore, domiciliato ex lege presso l'Avvocatura generale dello
Stato, in via dei Portoghesi, n. 12 - 00186 Roma, per la declaratoria
di illegittimita' costituzionale
a) dell'art. 112, 1° comma, della legge 17 luglio 2020, n.
77: Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19
maggio 2020, n. 34, recante misure urgenti in materia di salute,
sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali
connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19 (pubblicata nel
Supplemento ordinario n. 25 della Gazzetta Ufficiale del 18 luglio
2020 n. 180);
b) dell'art. 112, comma 1-bis, della medesima legge n.
77/2020;
c) dell'art. 112-bis della citata legge n. 77/2020;
Per violazione degli articoli 3, 5, 97, 114, 118 e 119 della
Costituzione
Fatto
Con questo atto, la Regione Veneto intende:
a) riproporre, nei confronti dell'art. 112, 1° comma, della
legge di conversione n. 77/2020, tutte le censure rivolte nei
riguardi dell'originario art. 112 del decreto-legge 19 maggio 2020,
n. 34 (nel testo risultante dalla rettifica operata con apposito
avviso), impugnato con ricorso in via di azione, recante il numero di
ruolo 60/2020;
b) formulare specifici motivi di impugnazione, in ordine ai
disposti introdotti dalla legge di conversione n. 77/2020, di cui
all'art. 112, comma 1-bis, e all'art. 112-bis.
A. Relativamente all'art. 112, 1° comma, del decreto-legge n.
34/2020, convertito dall'art. 112, 1° comma, della legge n. 77/2020,
senza alcuna apprezzabile modificazione.
1. Come e' noto, alcune regioni, piu' di altre, sono state
interessate dalla pandemia da coronavirus: denominata, pure,
emergenza epidemiologica Covid-19. Incerti il tempo e il luogo
d'ingresso, ed anche i caratteri del virus, mentre ricerche in atto
tendono a far risalire a fine 2019 la prima diffusione del malanno in
Italia, quel che e' certo e' che «l'Organizzazione mondiale della
sanita' il 30 gennaio 2020 ha dichiarato l'epidemia da Covid-19
un'emergenza di sanita' pubblica di rilevanza internazionale», mentre
con «delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020 (...) e'
stato dichiarato, per sei mesi, lo stato di emergenza sul territorio
nazionale relativo al rischio sanitario connesso all'insorgenza di
patologie derivanti da agenti virali trasmissibili» (cosi', nelle
premesse del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1º
marzo 2020, assunto ex decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6,
convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, a
proposito del quale, e non solo, v., ad es., G.M. Salerno, Diritto
«emergenziale»: un opportuno riordino per ristabilire i principi, in
Guida al Diritto, n. 17/2020, 25 ss.; M. Clarich - G. Fonderico, Il
legislatore cerca di riportare al «centro» i poteri di ordinanza,
ivi, 29 ss., nonche' M. Luciani, Il sistema delle fonti del diritto
alla prova dell'emergenza, in Rivista AIC, n. 2/2020, e A. Celotto,
Necessitas non habet legem? Prime riflessioni sulla gestione
costituzionale dell'emergenza coronavirus, Mucchi Editore, Modena,
2020).
Viste le incertezze incombenti e, quindi, «in conseguenza del
perdurare delle straordinarie esigenze connesse allo stato di
emergenza deliberato dal Consiglio dei ministri in data 31 gennaio
2020, per l'anno 2020» (1° comma), «I termini di scadenza degli stati
di emergenza (...), in scadenza entro il 31 luglio 2020 e non piu'
prorogabili ai sensi della vigente normativa, sono prorogati per
ulteriori sei mesi» (4° comma): cosi', l'art. 14 del decreto-legge 19
marzo 2020, n. 34, cosiddetto rilancio.
2. Il carattere particolarmente aggressivo del virus, largamente
diffusosi in alcuni territori del Nord d'Italia, ha costretto il
Governo e le regioni interessate ad adottare misure particolarmente
restrittive di talune essenziali liberta': a cominciare da quella di
circolazione e soggiorno, di cui all'art. 16 della Costituzione. Non
a caso, si e' parlato, in proposito, di blocco totale di ogni
attivita', con conseguenze metaforicamente riconducibili agli arresti
domiciliari di massa, imposti dalla gravita' degli eventi. E'
evidente che una simile situazione ha avuto pesantissime ricadute sul
piano economico e sociale, tant'e' vero che ha indotto il Governo a
intervenire con provvidenze ad hoc.
3. Di esse si e' occupato, tra l'altro, l'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020, la cui rubrica e' fondo comuni ricadenti
nei territori delle Province di Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e
Piacenza e comuni dichiarati zona rossa. Il testo pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 19 maggio 2020, n. 128, e' il seguente: «1. In
considerazione della particolare gravita' dell'emergenza sanitaria da
Covid-19 che ha interessato i comuni delle province di cui al comma 6
dell'art. 18 del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23, nonche' i comuni
dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o
regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni
consecutivi, e' istituito presso il Ministero dell'interno un fondo
con una dotazione di 200 milioni di euro per l'anno 2020, in favore
dei predetti comuni. Con decreto del Ministero dell'interno, da
adottarsi entro dieci giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, e' disposto il riparto del contributo di cui al
primo periodo sulla base della popolazione residente. I comuni
beneficiari devono destinare le risorse di cui al periodo precedente
ad interventi di sostegno di carattere economico e sociale connessi
con l'emergenza sanitaria da Covid-19. All'onere derivante dal
presente articolo, pari a 200 milioni di euro per l'anno 2020, si
provvede ai sensi dell'art. 265».
Ma nella Gazzetta Ufficiale del giorno successivo, il 20 maggio,
n. 129, e' comparso un avviso di rettifica cosi' concepito: «Nel
decreto-legge citato in epigrafe, pubblicato nel sopra indicato
supplemento ordinario: - alla pagina 111, all'art. 112: nella rubrica
le parole: "e comuni dichiarati zona rossa" sono soppresse; al comma
1, primo periodo, le parole: "nonche' i comuni dichiarati zona rossa,
sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio
2020 per almeno trenta giorni consecutivi, ..." sono soppresse».
Che cosa e' accaduto? Come si precisera' tra breve, la rimozione
- conseguente alla citata soppressione di incisi - dei comuni delle
Province di Padova, Treviso e Venezia dal novero degli enti, che
hanno subito le note mutilazioni inferte ai territori qualificati
come zone rosse (oggi, se ne parla anche per eventuali risvolti di
carattere penale: v., ad es., P. Russo, Industrie aperte in Val
Seriana: nuova inchiesta, in il mattino di Padova, 15 giugno 2020, 5,
e F. Ratto Trabucco, Fra omissioni, contraddizioni e riduzionismo: le
responsabilita' degli organi deputati alla sanita' pubblica italiana
nella prevenzione della pandemia Covid-19, in corso di
pubblicazione), ha comportato una sicura lesione di molteplici
parametri costituzionali: in particolare, degli articoli 3, 5, 114,
118 e 119, per una evidenza a dir poco solare, che trova il suo piu'
generale fondamento nell'antico precetto, secondo cui Ubi eadem legis
ratio, ibi eadem legis dispositio. Come, del resto, il Consiglio dei
ministri aveva deciso - salvo la dubbia rettifica -, essendo evidente
che il suo Presidente ne conosce il significato: che e' di «Principio
giuridico rilevante in tema di interpretazione della legge, in virtu'
del quale si ritiene che casi simili debbano essere regolati da norme
di legge ispirate dalla stessa ratio legis: si tratta di
un'applicazione specifica del principio della parita' di trattamento,
per il quale a casi simili devono corrispondere norme simili» (F. del
Giudice, Dizionario giuridico romano, Esselibri, Napoli, 2010, 515).
4. Del resto, per convincersi della bonta' di questo rilievo -
che e', al tempo stesso, conclusione e premessa - e' sufficiente
prendere in esame il dettato normativo, frutto dell'emergenza
sanitaria. Si tratta di fatti a tutti noti, non contestabili.
a) Come ognuno ricordera', dopo molte incertezze - dipese dal
diffondersi di notizie contrastanti, nebulose nei loro significati e
insuscettibili di costituire la base di provvedimenti consapevoli -,
il Governo ha approvato il decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6,
convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13
(abrogato, in parte, dall'art. 5 del decreto-legge 25 marzo 2020, n.
19). E' l'atto avente forza di legge-base, che ha suscitato non poche
perplessita' sul piano costituzionale, data l'indeterminatezza, in
particolare, dell'enunciato dell'art. 1, 1° comma, il cui inciso
finale e' il seguente: «le autorita' competenti sono tenute ad
adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e
proporzionata all'evolversi della situazione epidemiologica». Il 2°
comma elenca talune misure tipiche, mentre l'art. 2 consente
l'adozione di ulteriori misure atipiche. A sua volta, l'art. 3
afferma che «Le misure (...) sono adottate (...) con uno o piu'
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro della salute, sentito il Ministro dell'interno, il Ministro
della difesa, il Ministro dell'economia e delle finanze e gli altri
Ministri competenti per materia, nonche' i presidenti delle regioni
competenti, nel caso in cui riguardino esclusivamente una sola
regione o alcune specifiche regioni, ovvero il Presidente della
Conferenza dei presidenti delle regioni, nel caso in cui riguardino
il territorio nazionale» (in proposito, ad es., G.M. Salerno, Un
federalismo malato incapace di assicurare la tenuta dei principi, in
Guida al Diritto, n. 14/2020, 8 ss., e A. Celotto, Necessitas non
habet legem?, cit., 9 ss. e 43 ss.).
b) «Preso atto dell'evolversi della situazione
epidemiologica, del carattere particolarmente diffusivo dell'epidemia
e dell'incremento dei casi anche sul territorio nazionale; Preso atto
che sul territorio nazionale e, segnatamente, nella Regione Lombardia
e nella Regione Veneto, vi sono diversi comuni nei quali ricorrono i
presupposti di cui all'art. 1, comma 1, del richiamato decreto-legge»
n. 6/2020 (v. sub a), il Presidente del Consiglio dei ministri decide
di intervenire con il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 23 febbraio 2020 (in pari data), il cui art. 1 reca questa
significativa rubrica: «Misure urgenti di contenimento del contagio
nei comuni delle Regioni Lombardia e Veneto».
Due sono le regioni interessate, all'origine: Lombardia e Veneto.
I comuni indicati nell'allegato 1 ricomprendono, quanto al Veneto, il
Comune di Vo', ed e' ad essi che si applicano le piu' drastiche
limitazioni, come si ricava dalla lettura di questi disposti: «a)
divieto di allontanamento dai comuni di cui all'allegato 1, da parte
di tutti gli individui comunque presenti negli stessi; b) divieto di
accesso nei comuni di cui all'allegato 1» (art. 1, 1° comma). Seguono
ulteriori limitazioni, destinate ad essere estese all'intero
territorio nazionale.
c) «Visto che si sono verificati finora 25 casi nel
territorio della Regione del Veneto nei comuni di Vo' (PD) e di Mira
(VE) (...). Preso atto dell'evolversi della situazione epidemiologica
globale (...). Vista la deliberazione del Consiglio dei ministri,
adottata nella riunione del 22 febbraio 2020, e ai sensi dell'art. 32
della legge n. 833/1978 (...)», e' assunta l'ordinanza 23 febbraio
2020, sottoscritta dal Ministro della salute e dal Presidente della
Regione del Veneto. L'oggetto e': «Misure urgenti in materia di
contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da Covid-19.
Regione Veneto».
d) Le limitazioni piu' restrittive - sono stati denominati i
relativi ambiti territoriali dalla vulgata zone rosse - sono state
confermate dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1º
marzo 2020, che ha ampliato il numero degli enti territoriali
interessati (allegati 1, 2 e 3). Atto normativo, che ha anticipato il
ben piu' importante e significativo decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, di ulteriore ampliamento della
zona de qua (Allargata la «zona rossa» e inasprite le azioni di
contenimento dell'infezione, in Guida al Diritto, n. 14/2020, 46
ss.).
Ai fini del presente giudizio, pare sufficiente richiamare
qualche essenziale disposto, il quale consente, fin d'ora, di
chiarire quali sono stati gli enti territoriali colpiti da singolari
limiti restrittivi e di che trattasi.
Ebbene, «Ritenuto necessario procedere a una rimodulazione delle
aree nonche' individuare ulteriori misure a carattere nazionale», il
Presidente del Consiglio dei ministri decreta - per il tramite
dell'art. 1, 1° comma - che «Allo scopo di contrastare e di contenere
il diffondersi del virus Covid-19 nella Regione Lombardia e nelle
Province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell'Emilia, Rimini,
Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola,
Vercelli, Padova, Treviso e Venezia, sono adottate le seguenti
misure», tra le quali si segnalano - ma l'elenco e' lungo - quelle
destinate: a «a) evitare ogni spostamento delle persone fisiche in
entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo,
nonche' all'interno dei medesimi territori, salvo che per gli
spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni
di necessita' ovvero spostamenti per motivi di salute. E' consentito
il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza»; a
porre un «c) divieto assoluto di mobilita' dalla propria abitazione o
dimora per i soggetti sottoposti alla misura della quarantena ovvero
risultati positivi al virus» (a puro titolo esemplificativo delle
limitazioni di talune essenziali liberta', costituzionalmente
previste e tutelate, v. T. Padovani, Lotta al Coronavirus: le norme
penali in «collisione» con la Costituzione, in Guida al Diritto, n.
23, 23 maggio 2020, 8 ss., ed E. Fragasso jr, Il processo penale a
distanza, la Costituzione ed i provvedimenti emergenziali contro la
Covid-19, in disCrimen, 22 giugno 2020, con ampie riflessioni sul
sistema delle fonti).
Si e' notato, in proposito, che «Il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 individua zone geografiche
diverse e misure ad hoc in base al livello di "rischio"
corrispondente. Sono previste: misure di contenimento del contagio
nella "zona rossa"; misure per il contrasto e il contenimento nel
territorio nazionale; misure di informazione e prevenzione
sull'intero territorio nazionale; un piano di "monitoraggio" (G.
Buffone, Chiusi musei e locali per evitare interazioni in tutto il
territorio, in Guida al Diritto, n. 14, 21 marzo 2020, 54-55). In
forza del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 9 marzo
2020, "Tutta l'Italia diventa cosiddetta 'zona rossa'" (ivi, 55). In
ogni caso, rimane fermo che le "prime 'zone rosse' (lombarde e
veneta)" sono state "istituite col decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 23 febbraio 2020, attuativo del coevo
decreto-legge n. 6/2020" (A. Natalini, In fuga dal virus: cosa
rischia chi viola la "zona rossa", in Guida al Diritto, n. 14, 21
marzo 2020, 69, il quale da' conto delle "misure tipiche attuate
inizialmente per la sola 'zona rossa', lombarda e veneta"»: ivi, 70).
e) Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10
aprile 2020 - recante «Ulteriori disposizioni attuative del
decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 maggio 2020, n. 35 - ha stabilito che "le disposizioni
del presente decreto producono effetto dalla data del 14 aprile 2020
e sono efficaci fino al 3 maggio 2020" (art. 8, 1° comma - dal 4
maggio ha inizio la cosiddetta fase 2). Inoltre, che "Dalla data di
efficacia delle disposizioni del presente decreto cessano di produrre
effetti il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo
2020 (...)" (2° comma); mentre, "Si continuano ad applicare le misure
di contenimento piu' restrittive adottate dalle regioni, anche
d'intesa con il Ministro della salute, relative a specifiche aree del
territorio regionale"» (3° comma).
In breve, stando alla normativa statale, la Regione Veneto e'
stata interessata dalle zone rosse a partire dal decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 23 febbraio 2020 (v. sub b). Il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 e'
rimasto in vigore fino al 13 aprile 2020, per un periodo di tempo
superiore ai «trenta giorni consecutivi» (di cui parla l'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020). Tuttavia, la Regione Veneto, per parte
sua, ha provveduto con ordinanze, rimaste in vigore fino alla
chiusura della fase 1, vale a dire fino a domenica 3 maggio 2020:
rese possibili da specifiche disposizioni facoltizzanti «misure
ulteriormente restrittive» (art. 3, 1° comma, del decreto-legge 25
marzo 2020, n. 19, nonche' art. 8, 3° comma, decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 10 aprile 2020, poc'anzi citato).
f) Gia' si e' richiamato il testo dell'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020 (v. sub 3). In ragione del rinvio disposto
all'art. 18, 6° comma, del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23, ai
fini dell'individuazione dei «comuni delle province» interessate,
esse sono quelle di «Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e Piacenza»
(sono indicate nel testo del citato 6° comma e nella rubrica
dell'art. 112). Rientrano, inoltre, nel novero dei beneficiari «i
comuni dichiarati zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o
regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta giorni
consecutivi».
In particolare, ai sensi dell'art. 1 del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, sono considerate zone rosse
anche le Province di Padova, Treviso e Venezia. Pure ad esse si
riferisce l'art. 112 del decreto-legge n. 34/2020, nel testo
pubblicato nel Supplemento ordinario n. 21 della Gazzetta Ufficiale
del 19 maggio 2020, 128. Senonche', come accennato (sub 3), con una
determinazione, denominata formalmente avviso di rettifica, si e'
espunto dalla rubrica dell'art. 112 e dal suo testo ogni riferimento
ai «Comuni dichiarati zona rossa», con la conseguenza che,
beneficiari delle provvidenze saranno soltanto i «comuni ricadenti
nei territori delle Province di Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e
Piacenza» e non, anche, delle «Province di Padova, Treviso e
Venezia», in evidente contrasto con il noto brocardo ceteris paribus.
La regione ha ritenuto che dalla pura e semplice comparazione tra
il testo originario dell'art. 112 del decreto-legge n. 34/2020 e
quello purgato, attraverso un - a suo parere - sedicente avviso di
rettifica, risultino evidenti talune discriminazioni
costituzionalmente illegittime. Il ricorso in via di azione reca il
numero di ruolo 60/2020. La regione ha ritenuto, altresi', che, a sua
volta, l'accennato avviso sia illegittimo (come ha chiarito
nell'ambito del parallelo conflitto di attribuzioni, attraverso il
quale ne ha chiesto l'annullamento, ai sensi dell'art. 38 della legge
11 marzo 1953, n. 87). Il ricorso per conflitto di attribuzioni reca
il numero di ruolo 4/2020.
B) Relativamente all'art. 112, comma 1-bis, e all'art. 112-bis
della legge di conversione n. 77/2020.
Come si e' rilevato, la legge di conversione non ha modificato il
testo dell'originario art. 112 del decreto-legge n. 34/2020.
Lo ha integrato, peraltro, con un comma 1-bis, del seguente
tenore: «In favore del Comune di San Colombano al Lambro, interamente
compreso nel territorio dell'azienda socio-sanitaria di Lodi
ancorche' appartenente alla Provincia di Milano, e' riconosciuto un
contributo, pari a 500.000 euro per l'anno 2020, ad integrazione di
quanto determinato con decreto del Capo del Dipartimento per gli
affari interni e territoriali del Ministero dell'interno 27 maggio
2020, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 142 del 5 giugno 2020».
Lo ha integrato, altresi', con l'art. 112-bis, che qui si puo'
riassumere per sommi capi. Il 1° comma dispone «una dotazione di 40
milioni di euro per l'anno 2020», a favore di «comuni non compresi
tra quelli previsti dall'art. 112 (...) particolarmente colpiti
dall'emergenza sanitaria». Il 2° comma indica le modalita' di riparto
del fondo. Il 3° comma stabilisce un titolo preferenziale per i
«Comuni individuati come zona rossa o compresi in una zona rossa
(...) per un periodo non inferiore a quindici giorni (...)». Seguono
previsioni contabili.
Tutti i citati disposti sono illegittimi per i seguenti motivi di
Diritto
Se e' vero, sotto molteplici aspetti, che nihil sub sole novi, e'
vero, altresi', che e' largamente condivisa l'opinione, secondo cui
la pandemia, di fronte alla quale si e' venuto a trovare il Paese,
non replica alcunche', perche' rappresenta un fenomeno del tutto
singolare. E' certo, poi, che non si e' diffuso ovunque con la
medesima intensita', tant'e' vero che contagi e lutti si sono
abbattuti in maggior misura su alcune regioni che su altre, con
conseguenze scontate sul piano sanitario, economico e sociale. Il che
ha determinato un ineguale sforzo, da parte dei vari sistemi sanitari
regionali, ed un comparativamente ineguale ricorso a disponibilita'
finanziarie. Da qui, una lapalissiana conseguenza: quella di
intervenire, attraverso un fondo specifico, «con una dotazione di 200
milioni di euro per l'anno 2020, in favore dei predetti comuni» (art.
112 cit.). Non piu' in favore di quelli delle Province di Padova,
Treviso e Venezia, stando all'avviso di rettifica. Lo stanziamento e'
stato elevato a «200,5 milioni» dalla legge di conversione n.
77/2020.
Le dimensioni del fenomeno e i relativi caratteri sono noti
all'uomo della strada. Delle diseguaglianze preesistenti la
diffusione del coronavirus e di quelle specifiche, causate da
quest'ultimo, si sono occupati in molti (v., ad es., Iniziative per
il rilancio «Italia 2020-2022», Rapporto per il Presidente del
Consiglio dei ministri, elaborato dal Comitato di esperti in materia
economica e sociale, presieduto da Vittorio Colao, giugno 2020, spec.
40 ss.). Sul piano propositivo, si e' rilevato che «sara' essenziale
mettere bene a frutto le risorse mobilitate per superare le
difficolta' piu' gravi, predisporre, da subito, le condizioni per il
recupero di quanto si e' perso, usare bene il progresso tecnologico
per tornare a uno sviluppo piu' equilibrato e sostenibile, che generi
occupazione e consenta anche di ridurre, con la necessaria
gradualita' ma senza timori, il peso del debito pubblico
sull'economia» (Considerazioni finali del governatore Ignazio Visco,
Roma, 29 maggio 2020, 23).
Cio', di cui qui si discute, e' la «particolare gravita'
dell'emergenza sanitaria da Covid-19» (art. 112, cit.). Sono, in
specie, le ripercussioni negative sul Sistema sanitario regionale,
gravato di oneri straordinari, che hanno avuto straordinarie ricadute
sulle risorse sia materiali, sia umane. Ed e' un luogo comune notare
che «L'esplosione del Covid-19 ha colpito in modo differente le
regioni» (M. Gabanelli - S. Ravizza, Sanita', le liste d'attesa
raddoppiano i tempi, in Corriere della Sera, 24 giugno 2020, 10). A
questo fenomeno - oggetto della previsione, di cui all'art. 112 cit.
- ben si attaglia questa considerazione recente del Presidente della
Corte dei conti - Angelo Buscema -, secondo il quale «Le risorse
disponibili vanno infatti destinate a contrastare le fragilita' e il
disorientamento portati dagli effetti economici della crisi, avendo
considerazione soprattutto di quanti sono risultati piu' danneggiati
da questa emergenza epidemiologica» (Relazione sul rendiconto
generale dello Stato 2019, Introduzione, Roma, 24 giugno 2020, 6).
Cio' posto, si possono formulare alcune specifiche eccezioni di
illegittimita' costituzionale relativamente agli enunciati contenuti
nel testo originario dell'art. 112, convertito dalla legge n.
77/2020, ed aggiunti dal comma 1-bis dell'art. 112 e dall'art.
112-bis.
A) Relativamente all'art. 112, 1° comma, della legge di conversione
n. 77/2020.
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 112, 1° comma, della
legge n. 77/2020: violazione dell'art. 3 della Cosituzione.
La vicenda descritta deve essere valutata, in primo luogo, alla
luce del paramentro costituzionale fissato dall'art. 3, 1° comma.
a) La Regione Veneto e' consapevole della circostanza che la
censura «non» deve assumere «autonomo rilievo rispetto alle altre»,
ma deve essere tale da rendere manifesto «un vulnus alla sfera di
competenza» sua propria, che - nel caso di specie - riguarda, tra
l'altro, l'autonomia amministrativa e finanziaria, di cui agli
articoli 118 e 119 della Costituzione (le citazioni sono riprese
dalla sentenza n. 155/2006, n. 4 del Considerato in diritto). Si
tratta di una giurisprudenza consolidata, ripetutamente ribadita:
infatti, «nei giudizi in via principale le regioni sono legittimate a
denunciare la violazione dei parametri riguardanti il riparto di
competenze tra esse e lo Stato e possono evocarne altri soltanto ove
la loro violazione comporti una compromissione delle attribuzioni
costituzionalmente garantite» (sent. n. 6/2019, n. 3 del Considerato
in diritto).
E' richiesto, poi, che «le stesse regioni motivino
sufficientemente in ordine ai profili di una possibile ridondanza
della predetta violazione sul riparto di competenze, assolvendo
all'onere di operare la necessaria indicazione della specifica
competenza regionale che ne risulterebbe offesa e delle ragioni di
tale lesione» (sent. n. 56/2020, in Guida al Diritto, n. 19, 25
aprile 2020, 104, n. 6.2. del Considerato in diritto).
Nel caso in esame, lo Stato ha deciso di erogare provvidenze
finanziarie a favore di comuni, colpiti in maniera particolarmente
virulenta da Covid-19. Sono state messe a dura prova le strutture
sanitarie interessate e il personale sanitario, e non solo, coinvolto
(medici, infermieri, amministrativi, volontari...). Tutto cio' ha
comportato l'erogazione di prestazioni e servizi, che hanno implicato
acquisti rilevanti, ad esempio, di beni; la riapertura di strutture
chiuse, a motivo della cosiddetta razionalizzazione della rete
ospedaliera; l'assunzione di personale, in base alle disposizioni
legislative facoltizzanti stabilite dal legislatore statale (v., ad
es., l'art. 1 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27). Le comunita'
locali hanno subito danni gravissimi sul piano economico e sociale.
Alla regione sono attribuite - oltre che una potesta' legislativa
concorrente, ex art. 117, 3° comma, della Costituzione - una potesta'
amministrativa (art. 118 della Costituzione) ed una finanziaria (art.
119 della Costituzione). E' fuori discussione che, ove i comuni,
ricompresi nella cosiddetta zona rossa delle Province di Padova,
Treviso e Venezia fossero ammessi ad usufruire dei benefici, di cui
all'art. 112 della legge n. 77/2020, questi diverrebbero risorsa da
includere in una posta di bilancio, in entrata e in uscita, alla voce
- presumibilmente -«interventi di sostegno di carattere economico e
sociale connessi con l'emergenza sanitaria Covid-19» (ex art. 112,
cit.). Dall'esclusione, consegue l'evidente menomazione di competenze
attinenti l'amministrazione e la finanza, che la Regione Veneto fa
valere, anche ai sensi dell'art. 32, 2° comma, della legge n.
87/1953, con specifico riferimento alla sfera di autonomia - oltre
che propria - degli enti locali (v., ad es., Corte costituzionale,
sentenza n. 298/2009). Tra l'altro, l'assenza di queste
disponibilita' da parte dei comuni, l'obblighera' ad intervenire,
sottraendo, in tal modo, risorse, oggetto di proprie autonome
determinazioni, destinate a fronteggiare urgenze dell'intera
comunita' regionale.
b) Con specifico riferimento al caso in esame - vale a dire,
alla questione di merito -, l'esclusione operata attraverso l'avviso
di rettifica (che qui si da' per ammessa, ma - come si dice - non per
concessa) configura la piu' classica violazione dell'art. 3, 1°
comma, della Costituzione, dal momento che l'esclusione dei comuni
ricadenti in zona rossa delle Province di Padova, Treviso e Venezia
(qualificate come tali dalla normativa statale) risulta, proprio con
riferimento alle scelte operate dallo Stato, irragionevole. Tutto
cio', ove si considerino - in linea generale - la portata e le
implicazioni del tertium comparationis, che consente di far emergere,
appunto, «la ragionevolezza delle classificazioni legislative:
ragionevolezza che non si risolve (...) nell'intrinseca bonta' delle
scelte effettuate dal Parlamento, ma riguarda piuttosto la coerenza
delle differenziazioni (o delle assimilazioni) in esame, valutata nel
rapporto con il trattamento che le leggi riservino ad altre categorie
o ad altre fattispecie, comparabili con quella contestata» (L.
Paladin, Diritto costituzionale, Cedam, Padova, 1998, 168).
Cio' che qui si lamenta e' l'effetto generato dall'esclusione (o,
se si preferisce, dalla mancata inclusione) di enti, che versano
nelle medesime condizioni degli enti inclusi tra i destinatari delle
risorse assegnate al fondo contemplato dall'art. 112 della legge n.
77/2020: il trattamento avrebbe dovuto essere identico, come, del
resto, era previsto dall'enunciato normativo rettificato (inutile
diffondersi in richiami di una giurisprudenza costituzionale
vastissima: v., ad es., sentenza n. 68 e n. 236/2012, nonche', per la
puntualita' delle riprese, A. Ruggeri - A. Spadaro, Lineamenti di
giustizia costituzionale, Giappichelli, Torino, 2019, 140 ss.).
Dunque, l'art. 112 della legge n. 77/2020 deve considerarsi
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede che
siano ammessi a beneficiare del fondo di 200,5 milioni di euro per
l'anno 2020 «i comuni dichiarati zona rossa, sulla base di
provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno
trenta giorni consecutivi» (secondo l'espressione utilizzata dal
legislatore prima della rettifica): id est, i comuni delle zone rosse
delle Province di Padova, Treviso e Venezia. Cosi', oppure secondo
una formula equivalente stabilita dall'ecc.ma Corte.
2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 112, 1° comma, della
legge n. 77/2020: violazione degli articoli 5, 114, 118 e 119 della
Costituzione.
Si e' sostenuto, con indiscutibile autorevolezza in sede
dottrinale (ci si riferisce, in particolare, a G. Berti, art. 5, in
AA.VV., Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca,
Zanichelli-Il Foro Italiano, Bologna-Roma, 1975, 277 ss.), che da una
aggiornata lettura della Costituzione si ricava l'«annuncio (...) di
un ordine dove l'unita' statale non ha piu' valore come unita'
giuridico amministrativa ma acquista valore nell'unita' di una
societa' che, obbedendo a comuni regole di condotta e di linguaggio,
si amministra mediante strutture adatte ai vari livelli e ai vari
gruppi sociali». Da cio' un corollario: tra i vari enti, le relative
comunita' e gli apparati serventi esiste un continuum, destinato ad
inverarsi in presenza di situazioni comuni, che comportano
l'applicazione del principio di solidarieta', oltre che
dell'eguaglianza (ex articoli 2 e 3 della Costituzione).
a) Il mancato rispetto oppure la declinazione scorretta di
queste regole essenziali implica che si finisca per ledere,
anzitutto, quel che stabilisce l'art. 5 della Costituzione, la' dove
il medesimo impone di coordinare fra loro il principio autonomistico
(e pluralistico) e il principio unitario. Nel caso in esame, il
vulnus e' indiscutibile, dal momento che l'esclusione dal fondo - a
parita' di condizioni - produce il singolare effetto di beneficare
due volte le comunita' territoriali ammesse: per la parte spettante e
per quella, non spettante, acquisita a carico dei beneficiari
illegittimamente esclusi; di discriminare le relative popolazioni; di
obbligare la regione ad attivarsi per, quantomeno, ridurre lo
svantaggio derivante da quel che e' illegittimamente stabilito
dall'art. 112 della legge n. 77/2020. Il che comporta - a parere
della Regione Veneto - una lesione - proprio da parte dello Stato,
garante dell'unita' della Repubblica - del relativo principio,
perche' riserva trattamenti differenziati a centri di autonomia, che
versano nelle medesime condizioni. E l'impoverimento
economico-finanziario, determinato da una irragionevole sottrazione
di risorse, comporta, paradossalmente, che venga disattesa
l'uniformita' di regime giuridico, quando essa e' essenziale. E' un
rilievo, che pare scontato a lume di buon senso; fondato, peraltro,
su una articolatissima giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, che ha
sistematicamente ricavato, dalle singole fattispecie concrete, una
lettura dinamica e aggiornata dell'art. 5 della Costituzione [v., ad
es., F. Benelli, art. 5, in AA.VV., Commentario breve alla
Costituzione, a cura di S. Bartole e R. Bin, Cedam, Padova, 2008,
spec. 51, nonche' Corte costituzionale, sentenza n. 171/2018, ove si
valorizza, se in presenza di fattispecie diseguali, l'apporto
collaborativo delle regioni. Infatti, ferme restando le «linee di
indirizzo e coordinamento tracciate a livello centrale (...). Quanto
affermato, nondimeno, non esclude che, al fine di assicurare la
partecipazione dei diversi livelli di Governo coinvolti, l'esercizio
delle funzioni amministrative sia improntato al rispetto del
principio di leale collaborazione (sentenza n. 58 del 2007). Le
esigenze di una disciplina unitaria, d'altronde, in un ordinamento a
struttura regionalista fondato sui principi di cui all'art. 5 della
Costituzione, non possono ignorare la tutela delle autonomie
territoriali, attraverso strumenti idonei a fornire risposte
pragmatiche e sufficientemente flessibili, specie nei casi nei quali
lo Stato, pur nell'esercizio di sue competenze esclusive,
interferisce con materie attribuite alle regioni (sentenza n. 61 del
2018)»: n. 7.3.2. del Considerato in diritto, quale sorta di prova a
contrario].
b) A questo fondamentale disposto si ricollega l'intero
titolo V della parte II della Costituzione. In primo luogo, l'art.
114, il quale ha ad oggetto la Repubblica e le sue articolazioni
essenziali. Ove le si discrimini irragionevolmente, viene meno il
necessario coordinamento imparziale delle competenze, le quali
saranno esercitate dagli enti territoriali interessati (nel caso
concreto, dal continuum rappresentato dai comuni ricadenti nelle zone
rosse delle Province di Padova, Treviso e Venezia, da un lato, e
dalla Regione Veneto, dall'altro) in condizioni comparativamente
degradate; tuttavia, ingiustificate, essendo noto che - come ha
stabilito il giudice delle leggi - l'art. 114 della Costituzione non
comporta, affatto, una totale equiparazione fra enti. Equiparazione
indispensabile, quando identiche sono le condizioni di fatto e
allorche' il discorso cade su enti della medesima specie: nel caso,
su comuni.
c) Sotto quest'ultimo aspetto, ne soffre, pure, l'art. 118
della Costituzione, in quanto non sono rispettati i «principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza». L'interferenza
nell'esercizio delle funzioni amministrative locali incide sul fatto
che «Il comune deve percio' essere considerato prioritariamente
rispetto ad ogni altro ente, nel momento in cui si tratta di decidere
dell'allocazione delle funzioni amministrative, comportando ogni
diversa soluzione un particolare onere di motivazione in capo al
legislatore (...)» (L. Coen, art. 118, in AA.VV., Commentario breve
alla Costituzione, cit., 1066, con richiami di dottrina e
giurisprudenza, che paiono tuttora esemplari). Innegabile, nel caso
concreto, la menomazione di questa potesta', che ha ad oggetto - come
si e' visto - «interventi di sostegno di carattere economico e
sociale» spettanti - ai sensi dell'art. 112 cit. - ai comuni.
d) Infine, e' violato l'art. 119 della Costituzione. Infatti,
in gioco ci sono dotazioni finanziarie, che non transiteranno nei
bilanci dei comuni, inclusi nelle zone rosse delle Province di
Padova, Treviso e Venezia. Se cosi' e', non e' affatto vero, per una
certa misura - corrispondente al mancato beneficio -, che «I comuni
(...) hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa». Inutile
dire, poi, come si e' rilevato (v. sub 1), che questa sopravvenuta
carenza dovra' verosimilmente essere, almeno in parte, rimediata
dalla Regione Veneto, la quale subira' una illegittima compressione
dell'autonomia finanziaria propria. A motivo di una perversa
attuazione - pare di poter dire - del principio dei vasi comunicanti.
B. Relativamente all'art. 112, comma 1-bis, e all'art. 112-bis
della legge di conversione n. 77/2020
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 112, comma 1-bis, della
legge n. 77/2020: violazione degli articoli 3, 5, 114, 118 e 119
della Costituzione.
Questo ulteriore comma, inserito nella legge di conversione del
decreto-legge n. 34/2020, contiene una previsione specifica,
riguardante il Comune di San Colombano al Lambro. In se' e per se',
nulla da eccepire, dal momento che e' un ente territoriale locale,
gravemente colpito da Covid-19. Tuttavia, e' arduo resistere alla
tentazione di obiettare al legislatore statale che non e' legittimo
procedere evitando di trattare allo stesso modo chi versa nelle
medesime condizioni. Sicche', enucleare casi singoli, isolarli e
destinare ad essi provvidenze non puo' dirsi rispettoso - come si e'
gia' prospettato sub A -dei parametri costituzionali, di cui agli
articoli 3, 5, 114, 118 e 119.
Si tratta di conseguenze inevitabili, che collidono con la
parita' di trattamento; con il pluralismo, considerato alla luce -
tanto cara allo Stato - dell'unita' della Repubblica; con l'autonomia
amministrativa e finanziaria, le quali - per essere tra loro connesse
e reciprocamente condizionanti - sono destinate a soffrire per il
venir meno, nella disponibilita' dell'ente, di erogazioni finanziarie
dovute. Da cio', l'illegittimita' costituzionale del comma 1-bis
dell'art. 112 della legge n. 77/2020, considerato unitamente al 1°
comma, che rimane, a motivo della sua strutturale ingiustizia, il
termine di riferimento dell'odierno giudizio (che prosegue quello
pendente al numero di ruolo 60/2020 ed e' collegato con il conflitto
di attribuzioni contraddistinto dal numero di ruolo 4/2020).
2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 112-bis della legge n.
77/2020: violazione degli articoli 3, 5, 97, 114, 118 e 119 della
Costituzione.
Al pari della precedente eccezione, pure questa ha ragion
d'essere fintantoche' vige il testo rettificato dell'art. 112, 1°
comma. Infatti, l'art. 112-bis rende ancor piu' palesi le divergenze,
rispetto a quel che prevede la Costituzione, in particolare negli
articoli 3, 5, 97, 114, 118 e 119.
A ben vedere, si tratta di una disposizione caotica. L'esordio
concerne i «Comuni non compresi tra quelli previsti dall'art. 112»
(quest'ultimo riguarda i comuni inclusi in una zona rossa), i quali
sono stati «particolarmente colpiti dall'emergenza sanitaria»
(l'avverbio e' quanto di piu' impreciso si possa immaginare). Dunque,
i comuni beneficiari del fondo di 40 milioni per l'anno 2020 non sono
quelli inclusi in una zona rossa. Tuttavia - precisa il 3° comma «Al
fine della ripartizione del fondo (...) si tiene conto (...) dei
comuni individuati come zona rossa o compresi in una zona rossa (...)
per un periodo non inferiore a quindici giorni».
Inutile inseguire distinzioni e sottodistinzioni opinabilissime.
Nel caso in questione, i comuni delle Province di Padova, Treviso e
Venezia, puntualmente individuati dalle norme statali e regionali (a
cominciare da Vo' Euganeo, escluso dai benefici, sintomo evidente di
una illegittimita' costituzionale insanabile) come inclusi in zone
rosse per un periodo superiore a trenta giorni, non solo sono stati
esclusi dai benefici spettanti a comuni che versano nelle medesime
condizioni; sono stati declassati - a tutto concedere -a comuni
particolarmente colpiti dall'emergenza sanitaria (1° comma),
destinati a fruire di un titolo preferenziale (in sede di riparto del
fondo di 40 milioni), in quanto «Comuni individuati come zona rossa o
compresi in una zona rossa (...) per un periodo non inferiore a
quindici giorni»: che e' altro rispetto a un periodo non inferiore a
trenta.
Evidente, dunque, la discriminazione, quale effetto di
assimilazioni di fattispecie disomogenee, che implicano la denunciata
violazione dei citati parametri costituzionali (nei termini indicati
sub A): ivi compreso, l'art. 97, il quale risulta leso sia quanto
all'imparzialita', sia quanto al buon andamento, la' dove la forzata
esclusione dei comuni aventi titolo al beneficio - appartenenti alle
Province di Padova, Treviso e Venezia - finisce per addebitare alla
Repubblica l'applicazione, in concreto, del noto criterio: due pesi e
due misure.
P.Q.M.
La Regione Veneto chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale
dichiari costituzionalmente illegittimi:
a) l'art. 112, 1° comma, della legge 17 luglio 2020, n. 77
(nel testo risultante dalla rettifica operata dall'avviso pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 20 maggio 2020, n. 129), per violazione
degli articoli 3, 5, 114, 118 e 119 della Costituzione; e cio', nella
parte in cui non prevede che siano ammessi a beneficiare del fondo di
200,5 milioni di euro per l'anno 2020 «i comuni dichiarati zona
rossa, sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il 3
maggio 2020 per almeno trenta giorni consecutivi»: cosi', secondo
l'espressione utilizzata dal legislatore prima della rettifica oppure
secondo altra formulazione indicata dalla Corte stessa;
b) l'art. 112, comma 1-bis, e l'art. 112-bis della legge 17
luglio 2020, n. 77, per violazione degli articoli 3, 5, 97, 114, 118
e 119 della Costituzione.
Con l'originale del ricorso si deposita copia conforme
all'originale della delibera della Giunta regionale del Veneto 11
agosto 2020, n. 1145, di autorizzazione all'impugnazione.
Padova - Roma, 3 settembre 2020
Avv. prof. Bertolissi
Avv. Botteon
Avv. Manzi