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    Ricorso  del  Presidente  del  Consiglio  dei   ministri   (C.F.:
80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura  generale  dello
Stato (C.F. 80224030587) presso cui e' domiciliato in Roma,  via  dei
Portoghesi   n.   12   (ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it   -    fax
06/96514000); 
    contro la Regione Lombardia in persona del Presidente p.t.; 
    per la dichiarazione, giusta delibera del Consiglio dei  ministri
del 7 ottobre 2020, di  illegittimita'  costituzionale  dell'art.  28
della legge regionale del 7  agosto  2020  n.  18  ,  pubblicata  nel
Bollettino Ufficiale della Regione n. 33 dell'11 agosto 2020. 
    La legge della Regione Lombardia n. 18 del  7  agosto  2020  reca
disposizioni in materia di «Assestamento al bilancio 2020 - 2022  con
modifiche di leggi regionali». 
    In particolare l'art. 28 - in rubrica Differimento dei termini  e
sospensione  dell'efficacia  di  atti  in  materia  di  governo   del
territorio  in  considerazione   dell'emergenza   epidemiologica   da
Covid-19) dispone: 
      «1. Anche in considerazione del permanere di gravi  difficolta'
per  il   settore   delle   costruzioni,   derivanti   dall'emergenza
epidemiologica da Covid-19, e' prorogata la validita': 
        a) di tutti i certificati, attestati, permessi,  concessioni,
autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque  denominati,  in
scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021, per tre anni
dalla data di relativa scadenza; 
        b) delle convenzioni di  lottizzazione  di  cui  all'art.  46
della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo  del
territorio) e dei  termini  da  esse  stabiliti,  nonche'  di  quelli
contenuti in accordi similari, comunque  denominati,  previsti  dalla
legislazione   regionale   in    materia    urbanistica,    stipulati
antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge,
che conservano validita' per tre anni dalla relativa scadenza; 
      2. Le scadenze dei termini previsti agli articoli 8-bis,  commi
1 e 2, e 40-bis, comma 1, primo e quarto periodo, della L.R. 12/2005,
nonche' del termine di cui all'art. 8, comma 2, della legge regionale
26 novembre 2019 n. 18 (Misure di  semplificazione  e  incentivazione
per la rigenerazione urbana e territoriale, nonche' per  il  recupero
del patrimonio edilizio  esistente.  Modifiche  e  integrazioni  alla
legge regionale 11 marzo 2005,  n.  12  "Legge  per  il  governo  del
territorio" e ad altre leggi regionali),  differite  in  applicazione
dell'art. 1, comma 1, della legge  regionale  31  marzo  2020,  n.  4
(Differimento dei termini stabiliti da leggi e regolamenti  regionali
e disposizioni urgenti in materia  contabile  e  di  agriturismi,  in
considerazione dello stato di emergenza epidemiologica da  Covid-19),
sono prorogate fino al 31 dicembre 2020; 
      3.  L'efficacia  delle  deliberazioni  della  Giunta  regionale
relative ai criteri di cui agli articoli 11, comma  5,  e  43,  comma
2-quinquies, della L.R. 12/2005 e' sospesa per novanta  giorni  dalla
data  di  pubblicazione  nel  Bollettino  ufficiale   della   Regione
Lombardia delle stesse deliberazioni per consentire  e  agevolare  le
valutazioni  di  competenza  dei  comuni,  ai  fini  della   relativa
applicazione». 
    L'art. 28, come si rileva dal dettato normativo, interviene sulla
durata della validita' dei  titoli  edilizi,  paesaggistici  e  delle
convenzioni di lottizzazione, disciplinandone la proroga dei termini. 
    Il legislatore regionale premette che la validita'  dei  predetti
titoli e' prorogata «anche in considerazione del permanere  di  gravi
difficolta'   per   il   settore   delle    costruzioni,    derivanti
dall'emergenza epidemiologica da Covid-19» e ne disciplina la proroga
dei termini. 
    La disposizione dell'art.  28  regola  la  proroga  dei  predetti
titoli edilizi in  modo  pero'  difforme  da  quanto  previsto  dalla
legislazione statale, in particolare dall'art. 103, commi 2 e  2-bis,
del decreto-legge n. 18/2020  (convertito  dalla  legge  n.  27/2020)
nonche' dall'art. 10, commi 4 e 4-bis, del decreto-legge  n.  76/2020
(convertito dalla legge n. 120/2020) in  quanto  prevede  termini  di
proroga  maggiori,  non  prevede  la   comunicazione   del   soggetto
interessato di volersene avvalere, e non fa salva  la  compatibilita'
dei titoli abilitativi con nuovi strumenti  urbanistici  approvati  o
adottati. 
    L'art. 28 della legge della Regione Lombardia n.  18/2020  appare
pertanto costituzionalmente illegittimo per il seguente 
 
                               Motivo 
 
Violazione dell'art. 117, comma  3,  della  Costituzione:  competenza
concorrente in materia di edilizia e urbanistica. 
    Va premesso che la materia dell'edilizia  e  urbanistica  rientra
nella legislazione concorrente ex art. 117, comma 3 Cost.  in  quanto
parte  della  materia  «governo  del  territorio».  Occorre,  quindi,
individuare le norme  statali  interposte,  dalle  quali  ricavare  i
principi generali a cui la legislazione regionale deve attenersi. 
    Per quanto riguarda l'impatto della  situazione  emergenziale  in
atto sulla validita' ed efficacia dei vari titoli abilitativi edilizi
e  urbanistici  previsti  dalla  legislazione  statale  e   regionale
vigente,  il  legislatore  statale  e'  intervenuto  prorogandone  la
validita'. 
    In particolare: 
      1) l'art. 103, commi 2 e  2-bis,  del  decreto-legge  17  marzo
2020, 18 (recante «Misure di  potenziamento  del  Servizio  sanitario
nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e  imprese
connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19»), convertito,  con
modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, ha disposto che: 
        «(omissis). 
      2.  Tutti  i  certificati,  attestati,  permessi,  concessioni,
autorizzazioni e atti abilitativi  comunque  denominati,  compresi  i
termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'art. 15  del
testo unico di cui al  decreto  del  Presidente  della  Repubblica  6
giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il  31  gennaio  2020  e  il  31
luglio 2020, conservano  la  loro  validita'  per  i  novanta  giorni
successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.
La disposizione di cui al periodo precedente si  applica  anche  alle
segnalazioni  certificate  di  inizio  attivita',  alle  segnalazioni
certificate di agibilita', nonche' alle autorizzazioni paesaggistiche
e alle autorizzazioni ambientali  comunque  denominate.  Il  medesimo
termine si applica anche al ritiro  dei  titoli  abilitativi  edilizi
comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di  cessazione
dello stato di emergenza; 
      2-bis. Il termine di validita' nonche' i termini  di  inizio  e
fine lavori  previsti  dalle  convenzioni  di  lottizzazione  di  cui
all'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero dagli accordi
similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonche'  i
termini dei relativi piani attuativi e di  qualunque  altro  atto  ad
essi propedeutico, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31  luglio
2020, sono prorogati di novanta giorni. La presente  disposizione  si
applica anche ai diversi termini delle convenzioni  di  lottizzazione
di cui all'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero  degli
accordi similari comunque  denominati  dalla  legislazione  regionale
nonche' dei  relativi  piani  attuativi  che  hanno  usufruito  della
proroga di cui all'art. 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21  giugno
2013, n. 69, convertito, con  modificazioni,  dalla  legge  9  agosto
2013, n. 98»; 
      2) l'art. 10, commi 4 e  4-bis,  del  decreto-legge  16  luglio
2020, n.  76  (recante  «Misure  urgenti  per  la  semplificazione  e
l'innovazione digitale») convertito, con modificazioni,  dalla  legge
11 settembre 2020, n. 120,  ha  previsto,  integrando  la  disciplina
dell'art. 103, commi 2 e 3, decreto-legge n. 18/2020 sopra riportato,
che: 
        «(omissis). 
      4. Per effetto della comunicazione del soggetto interessato  di
volersi avvalere del presente comma, sono  prorogati  rispettivamente
di un anno e di tre anni i termini di inizio  e  di  ultimazione  dei
lavori di cui all'art. 15 del decreto del Presidente della Repubblica
6 giugno 2001, n.  380,  come  indicati  nei  permessi  di  costruire
rilasciati o comunque formatisi fino al 31 dicembre 2020,  purche'  i
suddetti  termini  non  siano   gia'   decorsi   al   momento   della
comunicazione dell'interessato e sempre che i titoli abilitativi  non
risultino   in   contrasto,   al    momento    della    comunicazione
dell'interessato,  con  nuovi  strumenti  urbanistici   approvati   o
adottati. Le disposizioni di cui al primo periodo del presente  comma
si  applicano  anche  ai  permessi   di   costruire   per   i   quali
l'amministrazione competente abbia  gia'  accordato  una  proroga  ai
sensi dell'art.  15,  comma  2,  del  decreto  del  Presidente  della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. La medesima proroga si applica alle
segnalazioni certificate di  inizio  attivita'  presentate  entro  lo
stesso termine ai sensi degli  articoli  22  e  23  del  decreto  del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380; 
      4-bis. Il termine di validita' nonche' i termini  di  inizio  e
fine lavori  previsti  dalle  convenzioni  di  lottizzazione  di  cui
all'art. 28 della legge  17  agosto  1942,  n.  1150,  dagli  accordi
similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonche'  i
termini dei relativi piani attuativi e di  qualunque  altro  atto  ad
essi propedeutico, formatisi al 31 dicembre 2020, sono  prorogati  di
tre anni. La  presente  disposizione  si  applica  anche  ai  diversi
termini delle convenzioni di lottizzazione di cui all'art.  28  della
legge 17 agosto 1942, n. 1150,  o  degli  accordi  similari  comunque
denominati dalla legislazione regionale nonche'  dei  relativi  piani
attuativi che hanno usufruito della proroga di cui all'art. 30, comma
3-bis, del decreto-legge 21  giugno  2013,  n.  69,  convertito,  con
modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98». 
    In tale quadro normativo  si  inserisce  la  legge  regionale  in
esame, che all'art. 28 dispone, come visto, al comma 1,  lettera  a),
dispone  che  la  validita'  di  attestati,  permessi,   concessioni,
autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque  denominati,  in
scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021, e' prorogata
di tre anni dalla data di relativa scadenza. 
    In tal modo  l'art.  28  si  pone  in  aperto  contrasto  con  la
previsione contenuta nell'art. 103, comma 2, del decreto-legge n.  18
del 2020, che individua  un  meccanismo  di  proroga  automatica  dei
titoli in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e  il  31  luglio  2020,  e
fissa il termine finale della stessa al novantesimo giorno successivo
alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza. 
    La medesima disposizione, e' poi difforme sia dal testo dell'art.
10, comma 4, del  decreto-legge  n.  76/2020  vigente  alla  data  di
approvazione della disposizione regionale, che dal testo del medesimo
art. 10, comma 4, del citato  decreto-legge,  come  modificato  dalla
legge di conversione. 
    Infatti, la disposizione regionale impugnata: 
      individua un termine  di  proroga  diverso  disponendo,  per  i
titoli in scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021, la
proroga per tre anni  dalla  data  di  relativa  scadenza.  Senonche'
l'art. 10, comma 4, del decreto semplificazioni  (anche  prima  delle
modifiche  apportate  della  legge  di  conversione),  stabilisce  la
proroga, rispettivamente di un anno e di tre  anni,  dei  termini  di
inizio e di ultimazione dei lavori, di cui all'art.  15  del  decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come  indicati
«nei permessi di costruire rilasciati o comunque formatisi fino al 31
dicembre 2020»; 
      non ancora l'operativita' della proroga alla comunicazione  del
soggetto interessato di volersene avvalere; 
      non contiene la previsione che fa  salva  la  necessita'  della
compatibilita' dei titoli abilitativi prorogati con i nuovi strumenti
urbanistici eventualmente  approvati  o  adottati  al  momento  della
comunicazione da parte dell'interessato  di  volersi  avvalere  della
proroga. 
    In relazione alla disciplina delle convenzioni di lottizzazione e
atti similari, l'art. 28, comma 1°, lettera b), della legge regionale
in  esame,  nel  prevedere  la  proroga  per  gli   atti   «stipulati
antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge,
che conservano validita' per tre anni dalla  relativa  scadenza»,  si
pone a sua volta in contrasto: 
      - con l'art. 103,  comma  2-bis  del  decreto-legge  c.d.  Cura
Italia 17 marzo 2020 n. 18 vigente  al  momento  dell'approvazione  e
della successiva pubblicazione della legge regionale,  che  stabiliva
la proroga di novanta giorni per le convenzioni di lottizzazione e  i
piani attuativi in scadenza tra il 31 gennaio 2020  e  il  31  luglio
2020; 
      -  con  l'art.  10,  comma   4-bis   del   decreto-legge   c.d.
Semplificazione n. 76/2020 che individua ora il termine unificato  di
validita' nonche' di inizio e fine lavori previsti dalle  convenzioni
di lottizzazione di cui all'art. 28 della legge 17  agosto  1942,  n.
1150, dagli accordi similari comunque denominati  dalla  legislazione
regionale, nonche' dai relativi piani attuativi e da qualunque  altro
atto ad essi  propedeutico,  stabilendo  che  i  termini  dei  titoli
formatisi al 31 dicembre 2020 sono prorogati di tre anni. 
    Premesso quanto sopra, e' inequivocabile, come  si  e'  premesso,
che l'ambito materiale su cui incide la norma regionale impugnata sia
ascrivibile ai settori dell'edilizia e dell'urbanistica, in quanto si
disciplina la proroga di  titoli  edilizi  e  paesaggistici  e  delle
convenzioni di lottizzazione, cioe' il «governo del territorio». 
    La materia appartiene alla potesta' legislativa concorrente  come
costantemente affermato dalla giurisprudenza  di  codesta  Corte  (ex
plurimis, sentenze n. 102 e n. 6 del 2013, n. 309 e n. 192 del  2011;
n. 340 del 2009; nonche' delle sentenze n. 196 del 2004 e n. 362  del
2003). 
    E'  altresi'  pacifico  nella  giurisprudenza  di  codesta  Corte
costituzionale il principio secondo il  quale,  nell'ambito  di  tale
materia «governo  del  territorio»,  prevista  dall'art.  117,  comma
terzo, della Costituzione, e oggetto di  competenza  concorrente  tra
Stato e Regioni, i titoli abilitativi agli  interventi  edilizi  sono
oggetto di una disciplina che assurge a principio fondamentale (Corte
Cost. sentenze n. 259 del 2014, n. 139 e n. 102 del 2013 n.  303  del
2003). 
    Con  riferimento  alla  portata   dei   «principi   fondamentali»
riservati  alla  legislazione  statale  nelle  materie  di   potesta'
concorrente,  codesta  Corte  costituzionale  ha  stabilito  che  «il
rapporto tra normativa di principio e normativa  di  dettaglio  [...]
deve essere inteso nel senso che l'una e' volta a prescrivere criteri
ed  obiettivi,  mentre  all'altra   spetta   l'individuazione   degli
strumenti concreti da utilizzare per  raggiungere  quegli  obiettivi»
(Corte cost. sentenze n. 272 del 2013 e n. 237 e 200 del 2009 nonche'
n. 336 e n. 50 del 2005). 
    In tale materia le Regioni devono  quindi  osservare  i  principi
fondamentali ricavabili dalla legislazione statale. 
    Alla  stregua  dei  principi  ricordati  l'art.  28  della  legge
regionale  in  esame,  nel  regolamentare  la  validita'  dei  titoli
edilizi,  paesaggistici  e  delle   convenzioni   di   lottizzazione,
introduce  una  normativa  sostitutiva  dei  principi   dettati   dal
legislatore statale, non una disciplina di  dettaglio  rispetto  alla
normativa statale. 
    Si  deve  considerare  che  la  disciplina,  specificamente,  dei
termini di validita' dei  titoli  abilitativi  di  qualsiasi  livello
(permessi  di  costruire,  convenzioni  di  lottizzazione  e   titoli
similari, ma anche dichiarazioni di inizio di attivita' nei  casi  in
cui siano consentite) attiene al  contenuto  sostanziale  del  titolo
abilitativo e non puo'  essere  considerata  un  dettaglio  meramente
esecutivo. Si tratta, infatti, di termini  costantemente  previsti  a
pena di decadenza (i termini di inizio e ultimazione dei  lavori),  o
di termini di durata del  diritto  del  beneficiario  del  titolo  (i
termini  di  validita'  delle  convenzioni  di  lottizzazione  e  dei
permessi di costruire). In tutti i casi, quindi, si tratta di termini
il cui decorso comporta l'estinzione del diritto di  costruire  cosi'
come conformato  dal  titolo  abilitativo.  Una  diversa  durata  dei
termini, in pratica, comporta una diversa consistenza sostanziale del
diritto di costruire attribuito dal titolo  abilitativo.  Non  vi  e'
dubbio, allora, che  anche  la  disciplina  dei  termini  attiene  al
contenuto essenziale dei titoli abilitativi, proprio in quanto titoli
costitutivi/conformativi del diritto di costruire che, in mancanza di
essi, non sussisterebbe o avrebbe una dimensione diversa. 
    Ne consegue che la legislazione regionale non puo' disciplinare i
termini in questione e le relative proroghe in  modo  difforme  dalla
legislazione statale, che anche in  questa  parte  si  atteggia  come
legislazione di principio. 
    Discipline  regionali   differenziate   in   punto   di   termini
urbanistico - edilizi e relative  proroghe,  minerebbero  infatti  la
certezza e l'unitarieta' della disciplina di governo del  territorio,
rendendo variabile da regione a regione lo ius  aedificandi  nel  suo
contenuto essenziale, di cui, come visto, e' parte  anche  la  durata
temporale. Laddove il governo del  territorio,  essendo,  ovviamente,
governo  del  territorio  nazionale  visto  nella   sua   unitarieta'
funzionale, cioe' sia dal punto di vista degli usi e della tutela del
territorio, sia dal punto di vista delle attivita' economiche  legate
alla  trasformazione  del   territorio   (in   primis,   il   mercato
dell'edilizia e quello immobiliare), richiede che i tratti essenziali
del  diritto  di  costruire  siano  i  medesimi  in  ogni  parte  del
territorio nazionale. 
    Anche  nell'attuale  situazione  di  emergenza   collegata   alla
diffusione del virus Covid-19, gli interventi normativi delle Regioni
e delle Province autonome, in particolare  in  materia  edilizia,  si
devono armonizzare con il complesso dei provvedimenti adottati  dallo
Stato finalizzati a garantire la salute dei cittadini e  al  contempo
sostenere il sistema economico, e non possono disporre  deroghe  alla
normativa statale di settore, invadendo l'ambito di competenza  sopra
menzionato. 
    Il che, palesemente, accade nella specie, in cui, in sostanza, la
validita'  dei  permessi  di  costruire  e'  prorogata  dalla   legge
regionale per tre anni con riferimento a tutti i titoli  in  scadenza
fino al 31 dicembre 2021, cioe' ben oltre il termine  ultimo  del  31
dicembre 2020 previsto dalla legislazione statale  interposta.  E  la
validita' delle convenzioni di lottizzazione  e  titoli  similari  e'
prorogata  di  tre  anni   con   riferimento   a   quelle   formatesi
anteriormente all'entrata in vigore della legge regionale  impugnata,
cioe' fino all'11 agosto 2020 (art. 34, legge regionale n.  18/2020),
quando la legislazione  statale,  come  visto,  prevede  una  proroga
triennale delle convenzioni di lottizzazione  formatesi  fino  al  31
dicembre 2020. 
    Inoltre,  come  mostra  il  testo  dell'art.  28  impugnato,   la
legislazione regionale si limita a prevedere la proroga  dei  termini
di validita'  dei  permessi  di  costruire  e  delle  convenzioni  di
lottizzazione e titoli  similari;  laddove  la  legislazione  statale
regola, altresi', la proroga dei termini di inizio e ultimazione  dei
lavori previsti in tali titoli. Il silenzio della legge  regionale  a
quest'ultimo proposito comporta che  la  legislazione  statale  debba
integrare quella regionale in punto di proroga dei termini di  inizio
e ultimazione dei lavori; ma con una proroga che ha durata diversa da
quella della  validita'  dei  titoli  sottostanti.  Il  che  potrebbe
generare situazioni di paralisi applicativa,  p.  es.  portando  alla
scadenza dei termini di inizio o ultimazione di lavori, e quindi alla
decadenza, rispetto a titoli che, pero',  alla  stregua  della  legge
regionale sarebbero ancora validi; o, viceversa, alla scadenza  della
validita' di titoli i cui termini di inizio o ultimazione dei  lavori
sarebbero, invece, ancora pendenti. 
    L'illegittima  invasione  della  competenza  statale  si  coglie,
quindi,  anche  sotto  lo  specifico  aspetto  della  violazione  del
principio di necessaria unitarieta' della proroga tanto  dei  termini
di validita' dei titoli, quanto dei termini di inizio  e  ultimazione
dei lavori. 
    D'altra parte, la legislazione regionale impugnata contrasta  con
la legislazione statale  interposta  qui  rilevante  anche  sotto  il
profilo specifico della causale emergenziale su cui si fonda. 
    La legislazione connessa all'emergenza  sanitaria  in  atto  deve
sempre attenersi ai principi di  proporzionalita'  e  di  limitatezza
temporale: 
      l'eccezionalita' di tale legislazione deve essere coerente  con
l'eccezionalita' della situazione sanitaria ed economica, e non  puo'
quindi  eccedere  quanto  strettamente  necessario  a  tal  fine.  La
legislazione statale nella specie ha  previsto,  per  i  permessi  di
costruire, proroghe triennali decorrenti da epoca non  successiva  al
31 dicembre 2020. La legislazione regionale impugnata  eccede  questa
limitazione temporale, estendendo il terminus  a  quo  della  proroga
fino al 31  dicembre  2021.  Cio'  viola  i  richiamati  principi  di
proporzionalita'  e  di  limitazione  temporale  della   legislazione
emergenziale, poiche' non e' allo stato dimostrata ne' prevedibile la
necessita' di prorogare i titoli che verranno  in  essere  anche  per
tutto il  prossimo  anno,  ne'  per  quanto  riguarda  il  territorio
nazionale visto nella sua  interezza,  ne'  per  quanto  riguarda  il
territorio della Lombardia. Questa necessita' dovra',  se  del  caso,
formare oggetto di nuova valutazione, correlata  all'andamento  della
situazione emergenziale, e di nuovo specifico intervento normativo. 
    Mutatis mutandis, le stesse considerazioni valgono per la proroga
delle convenzioni di lottizzazione,  che  la  legislazione  regionale
impugnata potrebbe rendere maggiore o minore di quanto  voluto  dalla
legislazione statale,  anche  in  questo  caso  senza  un  comprovato
rapporto  con  la  situazione  emergenziale  tanto  nazionale  quanto
lombarda. 
    Come premesso, attiene  poi  al  nucleo  essenziale  dei  diritti
attribuiti dal permesso di costruire anche  la  previsione  dell'art.
10, comma 4, decreto-legge n. 76/2020, giusta  la  quale  la  proroga
della validita' e dei  termini  riferiti  a  tali  titoli  opera  non
automaticamente, ma solo su richiesta  dell'interessato;  e  comunque
con il limite che al momento della richiesta non siano  sopravvenuti,
anche a livello di mera adozione, strumenti  urbanistici  generali  o
particolareggiati o atti di pari livello  che  rendano  incompatibile
l'intervento edilizio di cui si chiede la proroga. 
    Tali previsioni non sono presenti  nella  legislazione  regionale
impugnata, ne' si puo' ritenere che  esse  operino  integrandosi  con
essa. La normativa impugnata  vuole  infatti  porsi  come  disciplina
esclusiva ed esaustiva della materia delle proroghe  urbanistiche  ed
edilizie motivate dall'emergenza. 
    Cio' premesso, costituisce certamente un  principio  fondamentale
quello secondo cui  la  proroga,  attesa  la  sua  eccezionalita'  e,
quindi, la portata tendenzialmente restrittiva  delle  norme  che  la
concedono, puo' operare solo se l'interessato  chiaramente  manifesti
l'intenzione   di   avvalersene.   In   mancanza   di   tale   chiara
manifestazione, si puo'  presumere  che  l'interessato  non  sia,  in
realta', piu' tale, e non vi e',  quindi,  ragione  di  mantenere  in
vigore oltre  la  scadenza  naturale  titoli  di  trasformazione  del
territorio che i loro beneficiari abbiano consapevolmente cessato  di
coltivare.  Insomma,  lo  ius  aedificandi  e'  e  rimane  (donde  la
rilevanza di principio della previsione statale  qui  richiamata)  un
diritto disponibile, che non vi e' ragione di conservare  in  difetto
di un chiaro interesse del titolare. 
    Come mostra il confronto tra l'art. 103, comma  2,  decreto-legge
n. 18/2020 e l'art. 10, comma 4, decreto-legge n.  76/2020,  la  sola
fase  in  cui  la  legislazione  statale  ha  previsto  una   proroga
automatica dei titoli edilizi e' stata quella coperta,  appunto,  dal
decreto-legge n. 18/2020, vale a dire la fase riferita ai titoli e ai
termini in scadenza fino al 31  luglio  2020,  prorogati  di  novanta
giorni  a  decorrere  dalla  cessazione  dello  stato  di  emergenza.
Dall'entrata  in  vigore  del  decreto-legge  n.  76/2020,  anteriore
all'entrata in vigore della  legge  regionale  impugnata,  e'  invece
divenuto  operante  il  nuovo  regime   di   proroga   su   richiesta
dell'interessato. 
    Allo stesso modo, costituisce un principio  generale  quello  per
cui la proroga dei permessi di costruire, tanto come validita' quanto
come termini di inizio e ultimazione dei lavori, in tanto puo' essere
concessa  in  quanto  i  relativi  interventi  non  contrastino   con
strumenti urbanistici,  anche  meramente  adottati,  sopravvenuti  al
momento in cui l'interessato chiede l'attivazione della  proroga.  Si
tratta, come e' evidente, di un corollario particolare alle  proroghe
dei termini del principio  generale  secondo  cui  le  sopravvenienze
della  disciplina  urbanistica  incidono  sull'efficacia  dei  titoli
edilizi in essere che non siano ancora  in  corso  di  realizzazione:
invero,  la  sopravvenienza  di  tale  disciplina  esprime  la  nuova
valutazione  degli  interessi  pubblici  connessi   all'assetto   del
territorio, e prevale sugli interessi  privati  espressi  nel  titolo
edilizio formatosi sotto  la  disciplina  precedente  ma  non  ancora
realizzato. 
    Con riferimento agli strumenti urbanistici sopravvenuti di cui si
sia compiuto l'iter di  adozione  e  approvazione,  il  principio  in
questione e' espresso dall'art. 15, comma 4, decreto  legislativo  n.
380/2001, giusta il quale «4. Il permesso  decade  con  l'entrata  in
vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo  che  i  lavori
siano gia' iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni
dalla data di inizio». 
    Con riferimento agli strumenti sopravvenuti  meramente  adottati,
la previsione  statale  che  l'intervento  edilizio  prorogato  debba
essere compatibile anche con questi, costituisce, invece,  attuazione
del principio delle «misure di  salvaguardia»  di  cui  all'art.  12,
comma 3, decreto legislativo n. 380/2001, giusta il quale «3. In caso
di contrasto dell'intervento oggetto della  domanda  di  permesso  di
costruire con le previsioni di  strumenti  urbanistici  adottati,  e'
sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda». 
    La domanda di proroga di un termine di validita' o di  esecuzione
di un permesso di costruire  che,  altrimenti,  verrebbe  meno,  puo'
infatti ben  essere  assimilata  alla  domanda  di  un  nuovo  titolo
edilizio, e non puo' avere quindi corso qualora sia in contrasto  con
strumenti sopravvenuti anche solo adottati. Il complessivo  contrasto
tra la disciplina statale e quella regionale come fin qui illustrato,
comporta in conclusione la violazione dei principi fondamentali della
materia edilizia, rientrante nel «governo del territorio» oggetto  di
competenza concorrente ex art. 117, terzo comma, Cost., in quanto  la
disciplina  statale  dei  «titoli  edilizi»  costituisce   norma   di
principio (Corte costituzionale 9 marzo 2016 n. 49).

 
                              P. Q. M. 
 
    Cio' premesso, il Presidente  del  Consiglio  dei  ministri  come
sopra  rappresentato  e  difeso  conclude  affinche'  l'Ecc.ma  Corte
costituzionale  voglia  dichiarare  l'illegittimita'   costituzionale
dell'art. 28 della legge regionale della Regione Lombardia  7  agosto
2020 n. 18. 
    Si producono la legge  regionale  impugnata  e  in  originale  la
delibera del Consiglio dei ministri del 7 ottobre 2020. 
      Roma, 12 ottobre 2020 
 
                   L'avvocato dello Stato: Aiello