N. 157 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 settembre 2020
Ordinanza del 1° settembre 2020 del Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Magi Riccardo e Associazione + Europa contro il Presidente del Consiglio dei ministri e il Ministero dell'interno. Elezioni - Elezione della Camera dei deputati - Procedimento elettorale preparatorio - Sottoscrizione della dichiarazione di presentazione delle liste dei candidati per l'attribuzione dei seggi nel collegio plurinominale, con l'indicazione dei candidati della lista nei collegi uninominali compresi nel collegio plurinominale, da almeno 1.500 e da non piu' di 2.000 elettori iscritti nelle liste elettorali di Comuni compresi nel medesimo collegio plurinominale o, in caso di collegio plurinominale compreso in un unico Comune, iscritti nelle sezioni elettorali di tale collegio plurinominale - Riduzione del numero delle sottoscrizioni nel caso di scioglimento della Camera dei deputati che ne anticipi la scadenza di oltre centoventi giorni - Esenzione dall'onere di raccolta delle sottoscrizioni per i partiti o gruppi politici costituiti in gruppo parlamentare in entrambe le Camere all'inizio della legislatura in corso al momento della convocazione dei comizi. - Decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), art. 18-bis, comma primo, nel testo modificato dall'articolo 1, comma 10, lettera a), della legge 3 novembre 2017, n. 165 (Modifiche al sistema di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Delega al Governo per la determinazione dei collegi elettorali uninominali e plurinominali), e comma secondo, nel testo modificato dall'art. 2, comma 10, lettera b), della legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati).(GU n.47 del 18-11-2020 )
IL TRIBUNALE DI ROMA
II Sezione civile
In persona del giudice dott.ssa Carmen Bifano, ha pronunciato la
seguente ordinanza nella controversia in primo grado promossa con
ricorso ex art. 702-bis del codice di procedura civile ed iscritta al
n. 50174/2019 del R.G.A.C. vertente tra Magi Riccardo ed Associazione
+ Europa (prof. Beniamino Caravita di Toritto; avv. Andrea Mazziotti
di Celso, avv. Aulo Cossu) - parti ricorrenti;
e Presidenza del Consiglio dei ministri (di seguito anche Pcm) e
Ministero dell'interno (di seguito anche Min Interno) (Avvocatura
Generale dello Stato) - parti resistenti;
Oggetto
Accertamento del diritto di elettorato passivo per il rinnovo
della Camera dei deputati in senso conforme alla Costituzione, con
specifico riferimento all'ambito soggettivo di applicazione, al
contenuto e alle modalita' dell'onere di raccolta delle
sottoscrizioni per la presentazione delle relative candidature ex
art. 18-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957,
di Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la
elezione della Camera dei deputati (di seguito anche solo decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957 o testo unico dell'elezione
della Camera dei deputati), come da ultimo modificato dalle leggi n.
52/2015 e n. 165/2017.
Indice
1. Difese delle parti: pagina 3 e seguenti;
a: dei ricorrenti: pagina 3 e seguenti;
b: delle Amministrazioni convenute: pagina 8 e seguenti;
2. Questioni pregiudiziali e preliminari: pagina 9 e seguenti;
a: circa la giurisdizione: pagina 9 e seguenti;
b: circa l'interesse ad agire: pagina 16 e seguenti.
3. Ulteriori questioni di merito - premesse in diritto: pagina 28
e seguenti;
a: con riferimento al numero delle sottoscrizioni, alla relativa
autenticazione e all'esenzione dalla relativa raccolta. (domande
indicate sopra sub I), II) e IV): pagina 28 e seguenti;
b. Con riferimento alla presentazione delle liste di candidati da
parte di liste collegate (domanda indicata sopra sub III): pagina 32
e seguenti;
4. Questioni di legittimita' costituzionale: pagina 41 e
seguenti;
a. circa la loro rilevanza: pagina 41 e seguenti;
b. circa la loro non manifesta infondatezza: pagina 44 e
seguenti;
b1. La giurisprudenza della Corte costituzionale e della
Corte europea dei diritti dell'uomo - principi generali in materia
elettorale - pagina 44 e seguenti;
b2. La giurisprudenza della Corte costituzionale e della
Corte europea dei diritti dell'uomo relativa al procedimento
elettorale preparatorio. -: pagina 48 e seguenti;
b.3 Effetti della disciplina della raccolta delle
sottoscrizioni per la presentazione delle candidature alla Carriera
dei Deputati nell'ambito dell'ordinamento vigente: pagina 52 e
seguenti;
b.4 Evoluzione del sistema elettorale per il rinnovo della
Camera dei deputati, con specifico riferimento alla disciplina circa
la raccolta delle sottoscrizioni per la presentazione delle
candidature e la relativa esenzione: pagina 57 e seguenti;
I) l'originario art. 18 del decreto del Presidente della
Repubblica, n. 361/1957: pagina 58 e seguenti;
II) la legge n. 136 del 23 aprile 1976: pagina 60 e
seguenti;
III) la legge n. 53 del 21 marzo 1990: pagina 61 e
seguenti;
IV) la legge n. 271 dell'11 agosto 1991: pagina 62 e
seguenti;
V) la legge n. 277 del 4 agosto 1993: pagina 63 e seguenti;
VI) il decreto-legge n. 73 del 29 gennaio 1994, convertito
con legge n. 162/1994: pagina 66 e seguenti;
VII) la legge n. 270 del 21 dicembre 2005: pagina 69 e
seguenti;
VIII) sequela dei regimi transitori, con efficacia limitata
alle sole elezioni successive, antecedente alla legge n. 165/2017:
pagina 70 e seguenti;
VIII.a: legge n. 22/2006: pagina 70;
VIII.b: decreto-legge n. 24/2008 e legge di conversione n. 30/2008:
pagina 71;
VIII.c: decreto-legge n. 223/2012 e legge di conversione n. 232/2012:
pagina 72;
IX) Corte costituzionale, sentenza 1 del 13 gennaio 2014:
pagina 73;
X) la legge n. 52 del 6 maggio 2015: pagina 74;
XI) Corte costituzionale, sentenza n. 35 del 9 febbraio
2017: pagina 76;
XII) speciale regime transitorio successivo alla legge n.
165/2017 - la legge n. 205/2017 -: pagina 76;
5. Conclusioni: pagina 78 e seguenti;
1. Difese delle parti
a. Con ricorso ex art. 702-bis del codice di procedura civile del 7
novembre 2019 le parti ricorrenti indicate in epigrafe,
premesso
che + Europa e' associazione politica iscritta al registro
dei partiti politici e Magi Riccardo e' stato candidato come relativo
capolista nei tre collegi plurinominali della Circoscrizione Lazio 1
in occasione delle ultime elezioni politiche del 4 marzo 2018
svoltesi secondo le norme poste dalla legge n. 165/2017;
che + Europa, avendo conseguito il 2,6% dei voti validi, e
non avendo dunque superato la soglia del 3% prevista per l'elezione
di candidati nei collegi plurinominali proporzionali, non ha ottenuto
un numero di eletti sufficiente a formare gruppi parlamentari alla
Camera o al Senato onde, alla stregua dell'art. 18-bis del decreto
del Presidente della Repubblica n. 361/1957 come modificato dalla
legge n. 165/2017, per poter partecipare alle prossime elezioni
politiche dovra' raccogliere le sottoscrizioni previste da tale
disposizione, non beneficiando alla sua stregua di alcuna esenzione
al riguardo,
hanno chiesto:
I) l'accertamento del diritto di candidarsi e presentare
liste di candidati alle prossime elezioni politiche raccogliendo un
numero di sottoscrizioni non superiore ad un quarto di quello
previsto dall'art. 18-bis del decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/1957, previa rimessione alla Corte costituzionale della
questione incidentale di legittimita' costituzionale dell'art. l,
comma 1123, della legge n. 205/2017, nella parte in cui prevede
l'applicabilita' della suddetta riduzione alle sole prime elezioni
successive all'entrata in vigore della norma, nonche', per quanto
necessario, dello stesso art. 18-bis, per violazione degli articoli
1, 3, 48, 49 e 51 della Costituzione;
II) l'accertamento del diritto di candidarsi e presentare
liste di candidati alle prossime elezioni politiche raccogliendo
sottoscrizioni autenticate anche da avvocati abilitati al patrocinio
davanti alle giurisdizioni superiori, previa rimessione alla Corte
costituzionale della questione incidentale di legittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 7, della legge n. 165/2017, nella
parte in cui prevede l'applicabilita' alle sole prime elezioni
successive all'entrata in vigore della norma della suddetta facolta',
per violazione degli articoli 1, 3, 48, 49 e 51 della Costituzione;
III) accertamento del diritto di depositare, in
applicazione dell'art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/1957, nell'eventualita' di presentazione di candidature alle
elezioni politiche in coalizione, le sottoscrizioni richieste
dall'art. 18-bis del decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957 apposte su moduli che riportino esclusivamente i nomi dei
candidati della lista in ciascun collegio plurinominale, senza
necessita' di raccogliere le sottoscrizioni su moduli che riportino i
nomi dei candidati nei collegi uninominali, ovvero, in subordine,
rimessione alla Corte costituzionale della questione incidentale di
legittimita' costituzionale dell'art. 18-bis, primo comma, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 nella suddetta
parte, per violazione degli articoli 1, 3, 48, 49 e 51 della
Costituzione;
IV) accertamento del diritto della ricorrente + Europa di
presentare liste di candidati alle prossime elezioni politiche senza
raccogliere le sottoscrizioni previste dal decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957, previa rimessione alla Corte
costituzionale della questione incidentale di legittimita'
costituzionale dell'art. 18-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957, nella parte in cui prevede la relativa
esenzione esclusivamente per i partiti o gruppi politici costituiti
in gruppo parlamentare in entrambe le Camere all'inizio della
legislatura in corso al momento della convocazione dei comizi, per
violazione degli articoli 1, 3, 48, 49 e 51 della Costituzione.
A tal fine i ricorrenti hanno allegato e dedotto, anche nel
corso dell'udienza di discussione, che:
le domande proposte sono dirette ad ottenere una pronuncia
che, in applicazione dei medesimi principi e criteri espressi dalla
Corte di cassazione con l'ordinanza interlocutoria n. 12060/2013 e
dalla Corte costituzionale con le sentenze numero 1/2014, 110/2015 e
35/2017 relative al diritto di voto, « . . . accerti "la concreta
volonta' delle legge" riguardo a una seri di aspetti della disciplina
della raccolta delle sottoscrizioni . . . » e, cioe', il proprio
«diritto . . . di presentarsi alle prossime elezioni in situazione di
parita' con gli altri soggetti politici, e al fine di poter svolgere
le elezioni in una situazione non inficiata da palesi vizi, tali da
mettere a repentaglio la tenuta del risultato elettorale e il
rispetto dei principi derivanti dal modello di democrazia
rappresentativa in cui la sovranita' popolare appartiene al popolo
nelle forme e nei limiti della Costituzione..» (cfr. ricorso, pagina
13) e, dunque, di esercitare il proprio diritto di elettorato passivo
pienamente e liberamente in conformita' al dettato costituzionale, in
quanto ex art. 51 della Costituzione, diritto politico fondamentale
di rango equivalente al diritto di voto, esistendo l'uno in funzione
dell'altro;
che infatti, secondo quanto affermato nella richiamata
ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione n. 12060/2013, «lo
stato di incertezza» riguardo alla possibilita' di esercitare il
proprio diritto di voto, e quindi analogamente il diritto di
elettorato passivo, in conformita' alla Costituzione, «e' sufficiente
per giustificare la meritevolezza ..» del proprio interesse ad agire;
che, in particolare, la vigente disciplina posta dall'art.
18-bis, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957, imponendo, ai fini della presentazione della candidature
per il rinnovo della Camera dei deputati, la raccolta in pochi giorni
di un numero di firme degli elettori troppo elevato, e'
sproporzionata ed irragionevole rispetto all'esigenza di «tutela
dell'ordinato svolgimento delle operazioni elettorali» cui essa,
secondo le indicazioni anche della Corte costituzionale (cfr.
sentenza n. 394/2006; n. 83/1992) e' preordinata, e cio' perche'
determina un'eccessiva compressione del diritto di elettorato passivo
e del pluralismo politico;
posto, infatti, che il numero complessivo di sottoscrizioni
da raccogliere e' pari a 145.500 (72.750 in caso di elezioni
anticipate) e che ex art. 83 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957 la soglia di sbarramento per l'assegnazione
dei seggi e' del 3%, « . . . che nelle ultime elezioni corrispondeva
a circa 1 milione di voti . . . la norma italiana in vigore richiede
a un partito che ottenga il 3% di "intercettare", per ottenerne la
firma, quasi il 15% (o il 7,5% in caso di elezioni anticipate) del
proprio elettorato; una percentuale totalmente irragionevole e
sproporzionata rispetto all'esigenza di tenere fuori dalle elezioni
liste palesemente prive di seguito» (cfr. pagina 16 ricorso), ed
infatti priva di riscontro in altri principali Paesi dell'Unione
Europea;
il reiterato e sistematico ricorso del legislatore a norme
eccezionali, con efficacia limitata a singole elezioni, per ampliare
la partecipazione elettorale anche riducendo il numero delle
sottoscrizioni da raccogliere per la presentazione delle candidature,
derogando ad una disciplina formalmente generale, manifesta
l'irragionevolezza di quest'ultima;
l'art. 6, comma 7, della legge n. 165/2017, nella parte in
cui prevede per le sole prime elezioni successive alla sua entrata in
vigore, l'inclusione degli avvocati abilitati al patrocinio davanti
alle giurisdizioni superiori nell'elenco dei soggetti che possono
autenticare le sottoscrizioni raccolte, pone norma irragionevole e
discriminatoria perche' disciplina in modo diverso situazioni
(elezioni) identiche;
l'interpretazione dell'art. 18-bis, comma 1-bis, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957, recepita nelle
«Istruzioni per la presentazione e l'ammissione delle candidature»
per il rinnovo della Camera dei deputati ed il Senato della
Repubblica del 4 marzo 2018 (doc. 4 ricorso) e successivamente
confermata, in occasione di interrogazione parlamentare del 12 giugno
2019 (doc. 5 ricorso), dal Ministro dell'interno p.t., in persona
dell'on. Salvini, secondo cui, nell'eventualita' di presentazione di
candidature alle elezioni politiche in coalizione, le sottoscrizioni
richieste dall'art. 18-bis, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957 devono essere apposte su moduli che riportino
non solo i nomi dei candidati della lista in ciascun collegio
plurinominale ma anche i nomi dei candidati nei collegi uninominali,
e' contraria a quella espressa dal suo contenuto letterale e
condivisa in occasione dei lavori parlamentari, come evidenziato
dall'approvazione dell'odg G/2941/11/1 presentato dal senatore
Collina, e determina, in ogni caso, un impedimento assoluto a
presentarsi in coalizione per chi deve raccogliere le firme, e dunque
un'eccessiva compressione del diritto elettorato passivo, non
giustificata dalla necessita' di proteggere un altro interesse
meritevole di tutela, in quanto, alla stregua degli articoli 14-bis e
15 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957, la
dichiarazione di collegamento non puo' avvenire, unitamente al
deposito del contrassegno elettorale, prima delle ore 8,00 del
quarantaquattresimo giorno antecedente alle elezioni e, in base al
successivo art. 20, le liste dei candidati devono essere presentate
entro le ore 20,00 del trentaquattresimo giorno antecedente la
votazione, onde in soli dieci giorni le liste in coalizione devono
presentare il contrassegno e la dichiarazione di collegamento,
concordare tra di esse i candidati in tutti i duecentotrentuno
collegi uninominali della Camera e i centosedici del Senato, stampare
i loro nominativi sui moduli differenziati per ciascuno dei
sessantatre collegi plurinominali della Camera e trentaquattro del
Senato, e poi raccogliere le sottoscrizioni in ciascun collegio
plurinominale;
il regime delle esenzioni dall'onere di raccolta delle
sottoscrizioni per la presentazione delle candidature per il rinnovo
della Camera dei deputati posto dall'art. 18-bis, comma 2, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957, come modificato
dalla legge n. 52/2015, e' parimenti irragionevole e discriminatorio
perche', contrariamente alla sua ratio, esclude anche partiti non
privi di seguito, come appunto + EUROPA che, in occasione delle
ultime elezioni europee, beneficiando dell'esenzione ad essa
applicabile, « ..ha ottenuto 833.000 voti (risultando la sesta lista
piu' votata . . .) e una percentuale del 3,1% non sufficiente a
superare la soglia di sbarramento applicabile alle elezioni europee,
ma sufficiente per superare quella del 3% applicabile alle elezioni
politiche ..» e pur tuttavia e' comunque onerata della raccolta delle
sottoscrizioni per candidarsi alla Camera dei deputati come se fosse
un partito priva di sostanza politica;
anche in tal caso l'irragionevolezza del sistema e'
dimostrata dai rimedi predisposti per estendere, comunque, la
suddetta esenzione e rendere cosi possibile la partecipazione
politica, come la creazione di gruppi parlamentari in deroga, e cioe'
formati da meno di venti deputati o dieci senatori, resa possibile
dai regolamenti delle Camere, o l'adozione di norme ad hoc come
quella posta dall'art. 2, comma 36, della legge n. 52/2015 che solo
per le prime elezioni successive alla sua entrata in vigore ha esteso
l'esenzione ex art. 18-bis, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/2017 « ..anche ai partiti o ai gruppi politici
costituiti in gruppo parlamentare in almeno una delle due Camere al
15 aprile 2017».
b. Costituitesi le Amministrazioni convenute il giorno stesso
dell'udienza fissata ex art. 702-ter del codice di procedura civile,
hanno eccepito:
il difetto di giurisdizione del giudice adito, spettando la
stessa alla giunta per le elezioni della Camera dei deputati ex art.
87 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957, attuativo
dell'art. 66 della Costituzione (cfr. Cassazione civile, Sezioni
unite, sentenza n. 26098 dell'11 dicembre 2014; Consiglio di Stato,
III, sentenza n. 999 del 16 febbraio 2018);
inammissibilita' del ricorso per carenza di interesse ad
agire, essendo la domanda fondata su situazioni meramente ipotetiche
quale lo scioglimento anticipato delle Camere;
in subordine, inammissibilita' della domanda per richiesta di
una pronuncia, additiva o manipolativa, a contenuto non
costituzionalmente obbligato, mediante estensione di una disciplina
speciale a fattispecie non considerate, in violazione della
discrezionalita' legislativa;
inammissibilita' della domanda, avendo quale unico oggetto le
eccepite questioni di legittimita' costituzionali delle norme di cui
e' pretesa l'applicazione;
manifesta infondatezza della domanda e delle questioni di
legittimita' costituzionale con essa eccepite, per inconfigurabilita'
della dedotta violazione dei principi di uguaglianza e di
ragionevolezza, essendo le deroghe alle norme di cui e' stata chiesta
l'applicazione giustificate dalla maggior rappresentativita' dei
partiti da esse considerata oltre che da circostanze particolari e
contingenti, non sussistendo, inoltre, la dedotta incertezza
interpretativa dell'art. 18-bis, comma 1-bis, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957 ed essendo conforme a tale
disposizione l'interpretazione offerta nelle Istruzioni del Ministero
dell'interno con l'odg G12941/11/1;
2. Questioni pregiudiziali e preliminari
Con le domande introduttive del presente giudizio i ricorrenti
hanno chiesto di accertare il proprio diritto di presentare liste di
candidati per l'attribuzione dei seggi della Camera dei deputati con
dichiarazione ex art. 18-bis, comma 1, legge n. 361/1957 sottoscritta
da un numero di elettori non superiore ad un quarto di quello,
compreso tra un minimo di 1.500 e un massimo di 2.000 per ciascun
collegio plurinominale, previsto da tale disposizione come da ultimo
modificata dalla legge n. 165 del 3 novembre 2017 (c.d. Rosatellum),
in quanto gia' consentito dall'art. 1, comma 1123, della legge n. 205
del 27 dicembre 2017 (legge di bilancio 2018) ma solo per le prime
elezioni successive all'entrata in vigore della norma, e comunque
autenticate anche da avvocati abilitati al patrocinio davanti alle
giurisdizioni superiori, in quanto gia' consentito dall'art. 6, comma
7, della medesima legge n. 165/2017, ma ancora una volta solo per le
prime elezioni successive all'entrata in vigore della norma, e,
nell'ipotesi di candidatura in coalizione, di raccogliere le
sottoscrizioni solo sui moduli che riportano i nomi dei candidati
della lista in ciascun collegio plurinominale e non anche su quelli
che riportano il nome del candidato comune alla coalizione nel
collegio uninominale, ed infine di poter beneficiare dell'esenzione
dalla raccolta delle sottoscrizioni delle candidature anche se
riservata dal medesimo art. 18-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957, al comma 2, ai partiti o gruppi politici
costituiti, all'inizio della legislatura, in gruppo parlamentare in
entrambe le Camere, deducendo la conformita' a Costituzione di tali
modalita' d'esercizio dell'elettorato passivo ex art. 51 della
Costituzione e per l'effetto, ove esclusa l'interpretazione invocata,
in particolare ritenuta conforme alla lettera dell'art. 18-bis, comma
1, con riferimento alla modalita' di raccolta delle sottoscrizioni da
parte delle coalizioni, la rimessione delle questioni di legittimita'
costituzionale delle norme poste dall'art. 18-bis, comma 1, 1-bis e 2
del vigente decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957,
nelle parti in cui, irragionevolmente e discriminatoriamente
comprimendo, ovvero del tutto impedendo, per quanto riguarda le
coalizioni, il libero ed effettivo esercizio del diritto di
elettorato passivo, fondamentale per l'attuazione in concreto dei
principi di democraticita' e sovranita' popolare, violano le norme
poste dagli articoli 1, 3, 48, 49 e 51 della Costituzione.
Procedendo gradatamente nell'esame delle questioni oggetto di
giudizio - ex art. 276 del codice di procedura civile - seppur con il
contemperamento, ove possibile e rilevante, della «ragione piu'
liquida» (cfr. Cassazione civile, Sezioni unite, sentenza n. 9936
dell'8 maggio 2014; VI-L, sentenza n. 12002 del 28 maggio 2014), e
pur ritenendo che la piu' recente evoluzione della giurisprudenza di
legittimita' (Cassazione civile, I, ord. n. 12060 del 17 maggio 2013)
e costituzionale (sentenza n. 35 del 24 gennaio 2017; n. 1 del 13
gennaio 2014) abbia condotto ad un tendenziale consolidamento, nella
materia oggetto di controversia, delle soluzioni date alle questioni
pregiudiziali e preliminari relative alla giurisdizione e
all'interesse ad agire, ma nella consapevolezza dell'afferenza delle
pronunce menzionate, in particolar modo, all'elettorato attivo,
dell'innovativita' degli approdi ermeneutici da esse raggiunti e
comunque, nell'ambito di una valutazione riservata proprio al giudice
di merito (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 35 del 2017 § 3.3.;
n. 1 del 2014 § 2, che in parte qua richiama i propri precedenti:
sentenza n. 91 del 2013; n. 280 del 2012; n. 279 del 2012, n. 61 del
2012, n. 270 del 2010), della necessita' della massima accortezza e
problematicita' dell'approccio a tematiche, quali quelle elettorali,
caratterizzate da un elevatissimo tasso di discrezionalita' politica,
si osserva:
a. circa la giurisdizione
l'art. 51 della Costituzione, nella parte del primo comma
rimasta inalterata anche dopo la modifica apportata con la legge
costituzionale n. 1 del 30 maggio 2003 che ha sancito l'impegno della
Repubblica a promuovere le pari opportunita' tra donne ed uomini,
statuisce che «Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono
accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni
di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge.»;
la lettura delle discussioni svoltesi durante i lavori
preparatori alla Costituzione con specifico riferimento al tema
dell'elettorato passivo, mostra la generale e ferma condivisione
dell'idea per cui l'elettorato attivo e passivo sono entrambi
strumento d'esercizio della sovranita' popolare (« ... l'esercizio
della sovranita' popolare non e' che la conseguenza del diritto di
voto ... » - cfr. discussione del 14 novembre 1946 della I
sottocommissione, on. Grassi -), costituendo anzi tale relazione il
presupposto da porre a fondamento della loro specifica disciplina («
..Solo quando sara' stata effettuata questa prima determinazione "del
'concetto della sovranita' e il modo con cui questa si
esplica..'"...si potra' passare ad esaminare....le modalita'
dell'esercizio del voto ..» - cfr. ibidem, on. Dossetti -), essendo,
infatti, «unica .. la fonte dei diritti relativi ..» all'uno e
all'altro (cfr. ibidem, on. Grassi), ed essendo, percio', «
..l'esercizio dell'elettorato passivo .. la conseguenza
dell'universalita' del voto personale, segreto, diretto e universale»
(cfr. ibidem, on. Mastrojanni), ed entrambi forme di partecipazione
alla vita pubblica, » .. nel senso che ognuno puo' essere eletto "ex
omnibus et ab omnibus"» (cfr. ibidem, on. La Pira);
la convinta scelta dell'intrinseca correlazione tra
l'elettorato attivo e passivo, anche in funzione dell'affermazione di
uguaglianza dei cittadini sotto i due profili, e sebbene con
proiezioni ed in situazioni diverse, comportando, infatti,
l'elettorato attivo, tramite «..l'esercizio del voto», un «contributo
indiretto alla formazione della volonta' dello Stato», e l'elettorato
passivo, tramite «...l'esercizio di ricevere il voto», l'assunzione
di «..una posizione diretta nella formazione della volonta' dello
Stato», fu alla base anche della proposta, formulata sin dai lavori
preparatori, «per maggiore chiarezza» e al fine di poter «..con piu'
precisione stabilire i requisiti per le due forme di elettorato»
(cfr. ibidem; on. Moro), di scindere in due disposizioni l'art. 45,
originariamente proposto come unitario per le due forme di elettorato
(proposta Mancini e Merlin - : «Tutti i cittadini, indipendentemente
dal sesso, dalla lingua, dalla razza, dalla condizione sociale e
dalla opinione politica, quando abbiano raggiunto la maggiore eta',
siano naturalmente capaci, incensurati, a termini della legge
speciale, hanno diritto all'elettorato attivo e passivo in condizioni
di universalita' e di eguaglianza»); tale proposta, inizialmente
respinta dalla sottocommissione, fu invece accolta dal Comitato di
redazione (cfr. sedute del 22 maggio e del 17 ottobre 1947) e
recepita nel testo finale consegnato il 22 dicembre 1947 alla
votazione dell'Assemblea costituente;
l'attenzione al «valore umano» del diritto di accesso alle
cariche pubbliche, per il quale costituisce «principio essenziale
della vita democratica» che tutti siano posti nella concreta
condizione di poterlo esercitare (cfr. seduta del 15 novembre 1946
della I sottocommissione, on. La Pira) riguardo', invece, piu' in
generale, l'esercizio delle funzioni pubbliche, costituente
originariamente oggetto esclusivo di una separata disposizione.
Ebbene, se tale ricognizione storica del fondamento e
contenuto del diritto di elettorato passivo ex art. 51, comma 1,
della Costituzione conferma che pur esso, al pari del voto, e'
manifestazione di «sovranita' popolare» - art. 1, comma 2, della
Costituzione - , e della stessa dignita' dell'uomo e, percio' stesso,
oggetto di un diritto politico fondamentale riconosciuto e garantito
ad ogni cittadino con i caratteri propri dell'inviolabilita' ex art.
2 della Costituzione, e dunque intangibile nel suo contenuto di
valore (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 235 del 9 marzo 1988),
ed inoltre «permanente», potendo i cittadini essere chiamati ad
esercitarlo in qualunque momento e dovendo, percio', poterlo
esercitare in modo conforme a Costituzione (cfr. Cassazione civile,
I, ord. n. 12060/2013, cit, pagina 14), allora, anche rispetto alle
domande introduttive del presente giudizio, di accertamento del
diritto di elettorato passivo tramite un esercizio dell'onere di
raccolta delle sottoscrizioni per la presentazione delle candidature
conforme a Costituzione, deve escludersi l'appartenenza alla
cognizione riservata alle Camere tramite le rispettive Giunte
parlamentari (art. 66 della Costituzione), «non interferendo
quest'ultima con la giurisdizione del giudice naturale dei diritti
fondamentali, e dei diritti politici in particolare, che e' appunto
il giudice ordinario» (cfr. Cassazione civile, I, ord. n. 12060/2013,
cit, pagina 14).
Ed invero, confermando una scelta di lunga tradizione storica
delle democrazie parlamentari, la Costituzione italiana ha mantenuto,
a garanzia dell'autonomia e del prestigio delle Assemblee
legislative, l'istituto, gia' vigente, dell'autodichia, espresso
dall'art. 66 della Costituzione, alla cui stregua «Ciascuna Camera
giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause
sopraggiunte di ineleggibilita' e di incompatibilita'.», ancorche'
all'esito di un appassionato dibattito, sia in II sottocommissione
(cfr. sedute del 3 settembre e del 19 settembre 1946) che in
Assemblea Costituente (cfr. seduta del 10 ottobre 1947), il quale
condusse, in entrambi i casi, al rigetto dell'autorevole proposta
alternativa di devolvere tale verifica ad un «organo giurisdizionale
di formazione speciale composto anche da rappresentanti della Camera
stessa» (cfr. seduta del 3 settembre 1946, on. Mortati), quale
strumento di tutela delle minoranze dall'influenza dei partiti di
maggioranza, soprattutto nell'ipotesi di adozione di collegi
uninominali (cfr. seduta del 10 ottobre 1947).
L'art. 66 della Costituzione e' stato attuato, con
riferimento alle elezioni alla Camera dei deputati cui solo si
riferisce la domanda introduttiva del presente giudizio, dall'art. 87
del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1951, alla cui
stregua, per quanto qui interessa, "Alla Camera dei deputati e'
riservata la convalida della elezione dei propri componenti. Essa
pronuncia giudizio definitivo sulle contestazioni, le proteste e, in
generale, su tutti i reclami presentati agli Uffici delle singole
sezioni elettorali o all'Ufficio centrale durante la loro attivita'"
o posteriormente. ...
Nessuna elezione puo' essere convalidata prima che siano
trascorsi venti giorni dalla proclamazione.»
Ebbene, a conferma della conclusione prima raggiunta in
ordine all'appartenenza alla giurisdizione ordinaria delle domande
oggetto di questo giudizio e del fatto che la giustificazione di una
prerogativa ne costituisce anche il limite, sovviene una pronuncia
ancora piu' recente della Cassazione civile a Sezioni unite, espressa
con l'ord. n. 1720 del 27 gennaio 2020, la quale, decidendo in ordine
a regolamento preventivo di giurisdizione, ma nella diversa materia
dell'attribuzione e misura degli assegni vitalizi per gli ex
parlamentari, e preliminarmente richiamati i propri precedenti
espressi dalle ordinanze n. 18265 e n. 18266 dell'8 luglio 2019 e n.
6529 del 17 marzo 2010 circa la nozione di autodichia, intesa come
capacita' di una istituzione, ed in particolar modo degli organi
costituzionali che siano gia' muniti di autonomia organizzativa e
contabile, di decidere direttamente, con giudizio dei propri organi,
ogni controversia attinente all'esercizio delle proprie funzioni
senza che istituzioni giurisdizionali esterne possano esercitare, sui
relativi atti, controlli e sindacati di sorta, applicando la
disciplina normativa che gli stessi organi si sono dati nelle materie
trattate, ha conseguentemente delimitato il proprio ambito di
cognizione all'applicazione di istituti definiti, appunto, di
«diritto singolare», e che, cioe', abbiano a fondamento e presupposto
proprio lo status di parlamentare, come appunto l'istituto degli
assegni vitalizi, ritenuti, percio', attratti alla cognizione delle
Camere ex art. 66 della Costituzione ancorche' l'interessato non
avesse piu' lo status di parlamentare.
Sebbene, dunque, non si ignori che in passato l'autodichia ex
art. 66 della Costituzione sia stata ritenuta estesa anche alle
«contestazioni, ...proteste e, in generale, tutti i reclami...» - ex
art. 87 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957, cit.
- relativi al «procedimento elettorale preparatorio» oggetto del
titolo III del medesimo decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957 cui attengono le domande di accertamento proposte in questo
giudizio (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 259 del 21 ottobre
2009; Cassazione civile, Sezioni unite, sentenza nn. 9151, 9152, 9153
dell'8 aprile 2008; n. 8118 e n. 8119 del 6 aprile 2006; n. 172 del
22 marzo 1999; n. 5135 del 9 giugno 1997; n. 2036 del 31 luglio
1967), e che, d'altro canto, la menzionata ordinanza di legittimita'
n. 12060/2013, ma in punto d'interesse ad agire, abbia eccettuato
dalle sue conclusioni l'ipotesi di una domanda giudiziale avente ad
oggetto la «... pienezza del diritto di elettorato passivo, che si
assuma leso da una legge incostituzionale che preveda
l'ineleggibilita', quando quel diritto non sia stato esercitato ne'
contestato» (cfr. ivi pagina 15), si rileva che, nel caso di specie,
ribadita l'evoluzione espressa dalla piu' recente giurisprudenza di
legittimita' (Cassazione civile, I, ord. n. 12060 del 17 maggio 2013)
e costituzionale (sentenza n. 35 del 24 gennaio 2017; n. 1 del 13
gennaio 2014), da un canto, essendo in discussione addirittura il
diritto di partecipare al procedimento elettorale preparatorio con
modalita' conformi a Costituzione, l'ambito d'indagine risulta
naturalmente e logicamente esterno e preliminare a possibili
contestazioni nascenti dal suo svolgimento, confermandosi cosi' che
la domanda di tutela riguarda proprio il fondamentale diritto di
partecipazione al voto dal lato passivo, come tale appartenente alla
giurisdizione ordinaria e ad essa non sottraibile, e, d'altro canto,
che le questioni concrete e soggettive di ineleggibilita' che
l'ordinanza della Cassazione n. 12060/2013 ha ritenuto non
appartenenti alla giurisdizione ordinaria, sono certamente estranee
alle domande proposte in questo giudizio;
in definitiva, si ritiene non residuino dubbi in ordine
all'appartenenza alla giurisdizione ordinaria della cognizione sulle
domande introduttive di questo giudizio.
b. Circa l'interesse ad agire
L'interesse ad agire che ex art. 100 del codice di procedura
civile costituisce la condizione necessaria affinche' una domanda
giudiziale possa ottenere una pronuncia che risolva la situazione di
conflitto giuridicamente rilevante in relazione alla quale e' stata
chiesta tutela giurisdizionale, e che, cioe', non si fermi alla
constatazione della inesistenza o cessazione, originaria o
sopravvenuta, del suddetto conflitto, deve essere concreto ed
attuale, e presuppone non solo che venga chiesto l'accertamento di
una situazione giuridica, ma anche che la parte prospetti l'esigenza
di ottenere un risultato utile, giuridicamente apprezzabile e non
conseguibile senza l'intervento del giudice;
cio', poiche' il processo non puo' essere utilizzato solo in
previsione di possibili effetti futuri pregiudizievoli per l'attore,
di guisa che non sono ammissibili questioni d'interpretazione di
norme, se non in via incidentale ed in funzione strumentale alla
pronuncia sulla domanda principale di tutela del diritto ed alla
prospettazione del risultato utile e concreto che la parte in tal
modo intende perseguire (cfr. Cassazione civile, II, sentenza n. 2057
del 24 gennaio 2019; Sezione L, sentenza n. 6749 del 04 maggio 2012;
VI-L, ord. n. 2051 del 27 gennaio 2011; sentenza n. 28405 del 28
novembre 2008);
ai fini della positiva verifica dell'interesse ad agire quale
condizione dell'azione ex art. 100 del codice di procedura civile,
attualita' e concretezza giuridica sono, dunque, necessarie
caratteristiche del risultato che si persegue con la domanda
giudiziale, quale strumento giuridicamente necessario a realizzarlo,
e non del suddetto interesse in se';
ed infatti, in tale prospettiva, anche solo l'incertezza
oggettiva in ordine al contenuto di un rapporto giuridico o
sull'esatta portata dei diritti e degli obblighi da esso scaturenti
(cfr. Cassazione civile, L, sentenza n. 16262 del 31 luglio 2015; II,
sentenza n. 13556 del 26 maggio 2008; L, sentenza n. 4496 del 21
febbraio 2008), ma inteso nella sua interezza, e cioe' non con
riferimento ai fatti giuridicamente rilevanti ma che costituiscano
solo elementi frazionari della fattispecie costitutiva di un diritto
(cfr. Cassazione civile, L, sentenza n. 18511 del 26 luglio 2017; n.
6749 del 4 maggio 2012; VI, ord. n. 2051 del 17 gennaio 2011), viene
ritenuta essa stessa una lesione, in questo senso non potenziale ma
attuale e concreta, e pertanto meritevole di un accertamento, che,
infatti, connota la categoria delle relative domande e sentenze,
nella misura in cui tale incertezza sia superabile solo tramite la
pronuncia giurisdizionale, ovvero una nuova pronuncia, come nella
peculiare ipotesi della domanda del destinatario di sentenza di
condanna, diretta all'accertamento della corretta esecuzione data a
tale titolo esecutivo (cfr. Cassazione civile, II, ord. n. 24239 del
4 ottobre 2018; III, sentenza n. 5873 del 24 maggio 1991).
Nel caso di specie, come visto, i ricorrenti hanno chiesto
l'accertamento del diritto di candidarsi alle elezioni per il rinnovo
della Camera dei deputati mediante modalita' di raccolta delle
sottoscrizioni, attualmente prevista quale attivita' imprescindibile
per l'esercizio di diritto di elettorato passivo ex art. 51 della
Costituzione, tranne che per i partiti o gruppi politici costituiti
in gruppo parlamentare in entrambe le Camere all'inizio della
legislatura in corso al momento della convocazione dei comizi - ex
art 18-bis, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957 come modificato, da ultimo, dalla legge n. 52 del 6 maggio
2015-, o, in alternativa, l'esenzione da tale onere, nell'esercizio
di facolta' tutte gia' normativamente consentite per le sole ultime
elezioni parlamentari del 4 marzo 2018 dagli articoli 1, comma 1123,
della legge n. 205/2017, 6, comma 7, della legge n. 165/2017, 2,
comma 36, della legge n. 52/2015 come modificato dall'art. 6, comma
1, della legge n. 165/2017, deducendo che trattasi delle uniche
modalita' compatibili con la Costituzione, e chiedendo dunque, in
mancanza, che sia sollevata questione di legittimita' delle norme del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 attualmente
vigenti - ex art. 18-bis, comma 1, 1-bis, comma 2, come da ultimo
modificati dalla legge n. 52/2015 e n. 165/2017 - che lo impediscono;
pertanto, la gia' argomentata immanenza e permanenza, anche
nella sua accezione passiva, del fondamentale diritto di voto dei
cittadini, derivante dal fatto che essi possono essere chiamati ad
esercitarlo in qualunque momento e devono poterlo fare in modo
conforme a Costituzione (cfr. Cassazione civile, ord. n. 12060/2013,
cit.) e, d'altro canto, la mancata attuazione della delega contenuta
nell'art. 44, lettera d), della legge n. 69/09, contenente
«Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita' nonche' in materia di processo civile» circa
l'attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo anche delle controversie concernenti gli atti del
procedimento elettorale preparatorio relativo alle elezioni per il
rinnovo della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, al
pari di quanto previsto per le elezioni comunali, provinciali e
regionali e per il rinnovo dei membri del Parlamento europeo
spettanti all'Italia dall'art. 129 del decreto legislativo n.
104/2010 (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 35 del 9 febbraio
2017; n. 165 del 7 luglio 2016; n. 10 del 15 giugno 2015), concorrono
nel determinare, con certezza, l'attualita' e concretezza
dell'interesse dei ricorrenti ad un accertamento giurisdizionale del
diritto di candidarsi alle elezioni per il rinnovo della Camera dei
deputati con le richieste modalita', ritenute conformi a
Costituzione, salva, nell'ipotesi in cui siffatto diritto sia
ritenuto escluso dalle norme vigenti, la proposizione incidentale
della questione di legittimita' costituzionale di queste ultime;
e cio' proprio perche', non attuata la delega ex art. 44,
lettera d), della legge n. 69/2019, la proposizione della domanda di
accertamento, come in questo giudizio concretamente formulata,
costituisce l'unico strumento di immediata ed efficace tutela
giurisdizionale - il diritto alla quale e' pure costituzionalmente
tutelato come diritto fondamentale dall'art. 24 della Costituzione -,
del diritto di candidarsi alla Camera dei deputati in conformita'
alla Costituzione, in mancanza del quale lo stesso ne resterebbe
privo, con conseguente «creazione di una zona franca nel sistema di
giustizia costituzionale, in un ambito strettamente connesso con
l'assetto democratico dell'ordinamento», percio' stesso costituente
un «vulnus intollerabile per l'ordinamento costituzionale
complessivamente considerato» (cfr. Corte costituzionale n. 35 del
2017, cit. che sul punto testualmente richiama parte della
motivazione del proprio precedente espresso dalla sentenza n. 1 del
2014 cui espressamente precisa di volersi attenere e che a sua volta
- cfr. § 2 della motivazione - ammette che proprio «..il sospetto di
illegittimita' costituzionale ..rende incerta la portata» del diritto
oggetto di accertamento e «l'incertezza sulla portata del diritto
costituisce» gia' «una lesione giuridicamente rilevante»);
d'altro canto, l'ineludibilita' del ricorso al giudice
ordinario nella specifica materia oggetto di questo procedimento e la
differenza tra l'oggetto del presente giudizio - l'accertamento della
«pienezza» costituzionale del diritto di elettorato passivo - e
l'oggetto dell'eventuale giudizio di costituzionalita' - la legge
elettorale politica, la cui conformita' a Costituzione e' posta in
dubbio -, la quale differenza, anche in considerazione delle
molteplicita' dei possibili contenuti e forme delle decisioni della
Corte costituzionale anche di accoglimento, fa si' che residui,
comunque, un argine di autonoma decisione al giudice rimettente anche
in tale ipotesi, escludono che il presente giudizio sia solo
pretestuoso, e cioe' costituisca un surrettizio strumento di elusione
della necessaria incidentalita' del giudizio di costituzionalita', in
quanto esperito come improprio «visto d'ingresso» per un accesso
sostanzialmente diretto alla giurisdizione della Corte costituzionale
(cfr. Cassazione civile, ord. n. 1060 del 2013, cit.; Corte
costituzionale, sentenza n. 1 del 2014 cit.; n. 35 del 2017, cit.);
invero, all'origine dello sviluppo interpretativo in materia
di domande di accertamento relative alla disciplina elettorale per il
rinnovo delle Camere parlamentari, e' stato precisato che «e'
discutibile che si tratti realmente di un'azione di mero
accertamento, posto che l'interesse dei ricorrenti non e' tanto
quello di sapere .... di non potere esercitare (nelle prossime
elezioni) il diritto fondamentale di voto in modo conforme a
Costituzione, ma e' quello di rimuovere un pregiudizio che invero non
e' dato da una mero situazione di incertezza ma da una (gia'
avvenuta) modificazione della realta' giuridica che postula di essere
rimossa mediante un'attivita' ulteriore, giuridica e materiale, che
consenta ai cittadini elettori di esercitare realmente il diritto di
voto in modo pieno e in sintonia con i valori costituzionali. In tal
modo ci si allontana dall'archetipo delle azioni di mero accertamento
per avvicinarsi a quello delle azioni costitutive o di
accertamento-costitutive» (cfr. Cassazione civile, ord. n. 12060 del
2013);
d'altro canto, la Corte costituzionale con la sentenza n. 35
del 2017 e' giunta a ritenere che «l'incertezza oggettiva sulla
portata del diritto di voto e' direttamente ricollegabile alla
modificazione dell'ordinamento giuridico dovuta alla stessa entrata
in vigore della legge elettorale, alla luce dei contenuti di
disciplina che essa introduce nell'ordinamento» onde «Non rileva la
circostanza che», come nel caso delle norme della legge n. 52/2015
sottoposte al suo esame, «.. le disposizioni della legge siano ad
efficacia demerita poiche' il legislatore - stabilendo che le nuove
regole elettorali siano efficaci a partire dal 1° luglio 2016 - non
ha previsto una condizione sospensiva dell'operativita' di tali
regole, legata al verificarsi di un evento di incerto accadimento
futuro, ma ha indicato un termine certo nell'an e nel quando per la
loro applicazione. Il fatto costitutivo che giustifica l'interesse ad
agire e' dunque ragionevolmente individuabile nella disciplina
legislativa gia' entrata in vigore, sebbene non ancora applicabile al
momento della rimessione della questione, oppure al momento
dell'esperimento dell'azione di accertamento» (cfr. ivi § 3.3. della
motivazione).
Ebbene, tutto cio' posto, nel caso di specie, l'interesse ex
art. 100 del codice di procedura civile all'accertamento quale
richiesto e' ulteriormente e peculiarmente connotato dall'incertezza
circa natura, contenuto e modalita' degli oneri cui e' condizionato
l'esercizio del diritto ex articoli 2 e 51 della Costituzione di
partecipare alle elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati,
storicamente ed oggettivamente determinato dalla sistematica ma non
prevedibile e ovviamente non coercibile approvazione, in vista delle
elezioni per il rinnovo del Parlamento, di norme, relativamente a
tali oneri, derogatorie rispetto a quelle vigenti, ma con dichiarata
efficacia limitata alle elezioni, appunto, immediatamente successive;
ed infatti, procedendo a ritroso, si rileva che
I) con riferimento alle ultime elezioni per il rinnovo del
Parlamento svoltesi il 4 marzo 2018, in seguito allo scioglimento
delle Camere disposto con settantasei giorni di anticipo con decreto
del Presidente della Repubblica del 28 dicembre 2017, pubblicato
sulla Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre 2017 ed entrato in vigore in
questo stesso giorno
l'art. 1, comma 1123 della legge n. 205 del 27 dicembre 2017, in
parte qua entrata in vigore in data 1° gennaio 2018, ha disposto, per
quanto qui interessa, che «1123. Al fine di garantire il tempestivo
avvio delle procedure connesse all'entrata in vigore del nuovo
sistema elettorale..... anche in considerazione dei termini connessi
alla nuova determinazione dei collegi elettorali in attuazione
dell'art. 3 della citata legge n. 165 del 2017, per le prime elezioni
successive alla data di entrata in vigore della presente legge, il
numero delle sottoscrizioni di cui all'art. 18-bis, comma 1, del
citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica
n. 361 del 1957 e all'art. 9, comma 2, del testo unico delle leggi
recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica, di cui al
decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, e' ridotto a un
quarto»;
cio', nonostante le disposizioni transitorie poste dall'art. 6 della
stessa legge n. 165 del 3 novembre 2017, entrata in vigore il 12
novembre 2017, che per ultima ha modificato sistematicamente il
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957, al comma 3
avessero gia' previsto che «Per le prime elezioni successive alla
data di entrata in vigore della presente legge il numero delle
sottoscrizioni per la presentazione di candidature per l'elezione
della Camera dei deputati, di cui all'articolo 18-bis, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, come
modificato dalla presente legge, e' ridotto alla meta'.»;
II) con riferimento alle elezioni per il rinnovo del
Parlamento svoltesi il 24-25 febbraio 2013, in seguito allo
scioglimento delle Camere disposto con centoventi giorni di anticipo
con decreto del Presidente della Repubblica n. 225 del 22 dicembre
2012 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 24 dicembre 2012 ed
entrato in vigore in questo stesso giorno
il decreto legge n. 223 del 18 dicembre 2012, contenente appunto
«Disposizioni urgenti per lo svolgimento delle elezioni politiche
nell'anno 2013», entrato in vigore lo stesso giorno, aveva
originariamente disposto, per quanto qui interessa, all'art. 1,
rubricato esplicitamente «Riduzione del numero delle sottoscrizioni
per la presentazione delle liste di candidati e cause di
ineleggibilita' alle elezioni politiche del 2013», che «1.
Limitatamente alle elezioni politiche del 2013, qualora lo
scioglimento della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
anticipi di oltre trenta giorni la scadenza naturale della
legislatura ai sensi dell'art. 60, primo comma, della Costituzione,
si applicano le seguenti disposizioni:
a) la riduzione alla meta' del numero delle sottoscrizioni per la
presentazione delle liste e dei candidati, di cui agli articoli
18-bis, comma 1, primo periodo, ....;
b) per i partiti ed i movimenti politici che alla data di entrata in
vigore del presente decreto sono costituiti in gruppo parlamentare
almeno in una delle Camere, secondo i rispettivi regolamenti, la
riduzione opera nella misura del sessanta per cento;
c) le disposizioni sull'esonero delle sottoscrizioni di cui all'art.
18-bis, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361
del 1957, e all'art. 9, comma 3, primo periodo, del decreto
legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, si applicano anche in caso di
componenti politiche all'interno dei gruppi parlamentari, costituite
all'inizio della legislatura in corso al momento della convocazione
dei comizi;»
la legge n. 232 del 31 dicembre 2012 pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale del 3 gennaio 2013, di conversione del decreto-legge n.
223/2012, ha modificato l'art. 1, comma 1, lettera a), sopprimendo le
lettere b) e c), che per l'effetto e' diventato: «1. Limitatamente
alle elezioni politiche del 2013, qualora lo scioglimento della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica anticipi di oltre
30 giorni la scadenza naturale della legislatura ai sensi dell'art.
60, primo comma, della Costituzione, si applicano le seguenti
disposizioni:
a) la riduzione ad un quarto del numero delle sottoscrizioni per la
presentazione delle liste e dei candidati, di cui agli articoli
18-bis, comma 1, ....»;
III) con riferimento alle elezioni politiche svoltesi il 13
e 14 aprile 2008, in seguito allo scioglimento delle Camere disposto
con circa tre anni di anticipo con decreto del Presidente della
Repubblica n. 19 del 6 febbraio 2008, pubblicato sulla Gazzetta
Ufficiale ed entrato in vigore lo stesso giorno,
il decreto-legge n. 24 del 15 febbraio 2008, pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale del 16 febbraio 2008 ed entrato in vigore lo
stesso giorno, contenente «Disposizioni urgenti per lo svolgimento
delle elezioni politiche ed amministrative nell'anno 2008»,
all'originario art. 4, rubricato «Esonero dalle sottoscrizioni delle
liste», aveva disposto che «1. Per le elezioni politiche nell'anno
2008, in deroga ai primi due periodi del comma 2 dell'art. 18-bis del
testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera
dei deputati .... nessuna sottoscrizione e' richiesta per le liste
rappresentative di partiti o gruppi politici presente in una delle
due Camere con almeno due componenti di essa, ovvero presente con due
componenti al Parlamento europeo alla data di entrata in vigore del
presente decreto. ....»;
la legge n. 30 del 27 febbraio 2008, pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale del 29 febbraio 2008 ed entrata in vigore il 1° marzio
2008, ha convertito con modificazioni il suddetto decreto-legge n.
24/2008, e per l'effetto l'art. 4 ha disposto che «1. Per le elezioni
politiche nell'anno 2008, in deroga ai primi due periodi del comma 2
dell'art. 18-bis del testo unico delle leggi recanti norme per la
elezione della Camera dei deputati .... nessuna sottoscrizione e'
richiesta per le liste rappresentative di partiti o gruppi politici
presente nel Parlamento con almeno due componenti, ovvero presente
con due componenti al Parlamento europeo alla data di entrata in
vigore del presente decreto. ...».;
Con riferimento alle elezioni politiche svoltesi il 9-10
aprile 2006, in seguito allo scioglimento delle Camere disposto con
centotto giorni di anticipo con decreto del Presidente della
Repubblica n. 32 dell'11 febbraio 2006, pubblicato sulla Gazzetta
Ufficiale ed entrato in vigore lo stesso giorno 11 febbraio 2006,
il decreto-legge n. 1 del 3 gennaio 2006 pubblicato sulla Gazzetta
Ufficiale ed entrato in vigore lo stesso 3 gennaio 2006, recante
«Disposizioni urgenti per l'esercizio domiciliare del voto per taluni
elettori, per la rilevazione informatizzata dello scrutinio e per
l'ammissione ai seggi di osservatori OSCE, in occasione delle
prossime elezioni politiche.», non conteneva originariamente alcuna
diposizione derogatoria dell'art. 18-bis, testo unico n. 361/1957 nel
testo all'epoca vigente;
la legge n. 22 del 27 gennaio 2006, pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale del 28 gennaio 2006 ed entrata in vigore il giorno
successivo, ha convertito il suddetto decreto-legge n. 1/2006
aggiungendo gli articoli da 3-bis a 3-sexies, tra i quali l'art.
3-bis, rubricato «Disposizioni transitorie», ha disposto: «1. Con
riferimento alle prime elezioni politiche successive alla data di
entrata in vigore del presente decreto, si applicano, anche nel caso
in cui lo scioglimento della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica ne anticipi la scadenza per un periodo pari o inferiore a
centoventi giorni, le seguenti disposizioni.- a) il numero di
sottoscrizioni necessarie per la presentazione di liste e candidature
e' ridotto alla meta':....»
In sostanza, nell'arco dei dodici anni che hanno preceduto le
ultime elezioni del 2018 per il rinnovo del Parlamento italiano, ed
in occasione delle ultime quattro elezioni - del 2018, 2013, 2008 e
2006 -, sistematicamente solo in prossimita' del decreto di
scioglimento delle Camere parlamentari, e generalmente qualche giorno
prima, in un numero variabile da quindici giorni nel 2006 ad un
giorno nel 2018, e, solo nel 2008, nove giorni dopo il decreto di
scioglimento, sono state adottate norme speciali, nel 2018 con legge
di bilancio e negli altri anni con lo strumento del decreto-legge,
ovvero solo con la legge di conversione di quest'ultimo, che hanno
sensibilmente ridotto il numero delle sottoscrizioni necessario per
candidarsi in base al testo del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957 in quel momento vigente, riducendolo fino ad
un quarto per le elezioni politiche del 2018 e del 2013, ovvero hanno
ampliato l'ambito soggettivo dell'esonero dalla relativa raccolta,
quasi eliminandolo per le elezioni politiche del 2008;
non solo; la ricognizione normativa esposta mostra che le
norme speciali, ampiamente e sistematicamente «di favore» in materia
di sottoscrizioni necessarie per la presentazione delle candidature
per il rinnovo della Camera dei deputati (e del Senato), ma adottate
solo a ridosso dello scioglimento delle Camere, hanno addirittura o
ampliato la portata derogatoria e di favore di norme transitorie gia'
in vigore, come e' accaduto per le elezioni politiche del 4 marzo
2018, con l'introduzione del comma 1123 all'art. 1 della legge di
bilancio n. 205 del 27 dicembre 2017, approvata solo quarantacinque
giorni dopo l'entrata in vigore della legge n. 165 del 3 novembre
2017 e contenente la riduzione ad ¼ delle sottoscrizioni che le
disposizioni transitorie della legge n. 165/2017 - art. 6 - gia'
avevano ridotto della meta', ovvero hanno ampliato o innovato sul
punto le norme dei decreti di legge con la legge di relativa
conversione, a sua volta compiuta in tempi inferiori a quelli
consentiti e con previsione di immediata entrata in vigore (cosi', la
legge n. 232/2012, di conversione del decreto-legge n. 223/2012, ha
parimenti ridotto ad ¼ le sottoscrizioni gia' ridotte ad una meta'
dall'originario art. 1 del decreto-legge n. 223, ovvero la legge n.
30/2008, di conversione del decreto-legge n. 24/2008, ha reso
sufficiente, ai fini dell'esonero dall'onere di raccolta delle
sottoscrizioni, la presenza di almeno due rappresentanti dei partiti
«in Parlamento», e dunque anche uno per ramo, mentre l'originario
testo dell'art. 4 del decreto-legge n. 24/2008 richiedeva, a tal
fine, la presenza di almeno «due componenti in una delle due
Camere».).
Risulta, allora, storicamente ed oggettivamente evidente
l'elevatissimo tasso di incertezza che ha caratterizzato, in
particolare, la disciplina, nell'ambito del procedimento elettorale
preparatorio, della raccolta delle sottoscrizioni per la
presentazione delle candidature per il rinnovo della Camera dei
deputati, il rapidissimo avvicendamento delle cui modifiche solo in
prossimita' delle elezioni, da un canto, conferma il ruolo nevralgico
e decisivo che essa svolge ai fini dell'effettiva partecipazione alla
competizione elettorale ed in definitiva ai fini all'esercizio del
diritto fondamentale di elettorato passivo ex art. 51 della
Costituzione nonche' le difficolta' praticamente implicate dalla
disciplina «ordinaria» altrimenti applicabile, non diversamente
spiegandosi le suddette norme «di favore» approvate solo a ridosso
delle imminenti elezioni e, d'altro canto, evidenziano la qualificata
portata ex art. 100 del codice di procedura civile dell'interesse dei
ricorrenti all'azione di accertamento introduttiva di questo
giudizio, risultando esso ancor di piu' l'unico strumento di tutela
giurisdizionale, immediatamente esperibile ex art. 24 della
Costituzione, per rimuovere quella lesione del diritto di elettorato
passivo, di cui i ricorrenti come singolo individuo e come
associazione sono attuali portatori ex articoli 2 e 51 della
Costituzione, ma che gia' un'incertezza cosi' oggettiva, vasta e
protratta nel tempo, relativamente alle condizioni del suo esercizio,
certamente arreca (cfr. sentenza della Corte Europea dei Diritti
dell'Uomo - di seguito anche Corte europea dei diritti dell'uomo -
del 6 novembre 2012, relativa al ricorso n. 30386/05 di Ekoglasnost c
Bulgaria, di seguito anche sentenza Ekoglasnost).
In conclusione, sulla base di tutte le considerazioni sin qui
svolte, ma anche del peculiare ed elevato grado di incertezza che
storicamente ha investito le condizioni d'esercizio del diritto
d'elettorato passivo, oggetto delle domande di accertamento
introduttive di questo giudizio, l'eccezione preliminare di difetto
di interesse ad agire va certamente disattesa.
3. Ulteriori questioni di merito - premesse in diritto
Procedendo nell'esame del merito delle domande proposte, tutte,
come gia' constatato, in vario modo relative al procedimento di
raccolta delle sottoscrizioni per la presentazione delle candidature
per il rinnovo della Camera dei deputati, si rileva che solo con
riferimento a quella - indicata sopra sub III) - attinente alle
coalizioni, e dunque all'applicazione dell'art. 18-bis, comma 1-bis,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/57, quale
introdotto dall'art. 1, comma 10, lettera b), della legge n. 165 del
3 novembre 2017, e' stata espressamente dedotta l'aderenza al dato
letterale dell'interpretazione proposta come costituzionalmente
coerente, fondando, invece, le restanti tre domande - indicate sopra
sub I), II) e IV) - su un'interpretazione ultra testuale delle
disposizioni dell'art. 18-bis, comma 1 e 2, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957 proposta come
costituzionalmente coerente e basata sull'estensione dell'ambito
applicativo di norme gia' esistenti .
a. Con riferimento al numero delle sottoscrizioni, alla relativa
autenticazione e all'esenzione dalla relativa raccolta. (domande
indicate sopra sub I), II) e IV) -
Le norme di cui, con riferimento agli aspetti sopra indicati,
i ricorrenti hanno assunto come costituzionalmente coerente
l'interpretazione ultratestuale sono tutte, innanzitutto contenute
nell'art. 18-bis del decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957, comma 1 e 2, come modificati, rispettivamente, il comma 1,
dall'art. 1, comma 10, lettera a) della legge n. 165/2017 ed il comma
2, da ultimo, dall'art. 2, comma 10, lettera b) della legge n.
52/2015, che ha soppresso il riferimento alle coalizioni, ma per
quanto qui interessa, gia' prima, in maniera decisiva, dall'art. 1,
comma 6, della legge n. 270/05.
Precisamente, con riferimento alla sottoscrizione della
dichiarazione di presentazione delle candidature, la prima parte
dell'art. 18-bis, comma 1, dispone attualmente, per quanto qui
interessa, che: «1. La dichiarazione di presentazione delle liste di
candidati per l'attribuzione dei seggi nel collegio plurinominale,
con l'indicazione dei candidati della lista nei collegi uninominali
compresi nel collegio plurinominale, deve essere sottoscritta da
almeno 1.500 e da non piu' di 2.000 elettori iscritti nelle liste
elettorali di comuni compresi nel medesimo collegio plurinominale
.... Ciascuna lista deve presentare candidature in almeno due terzi
dei collegi plurinominali della circoscrizione, a pena di
inammissibilita'. In caso di scioglimento della Camera dei deputati
che ne anticipi la scadenza di oltre centoventi giorni, il numero
delle sottoscrizioni e' ridotto alla meta'.»;
come visto, solo quindici giorni dopo l'entrata in vigore, in
data 12 novembre 2017, della legge n. 165/2017 che ha cosi'
modificato l'art. 18-bis, comma 1, e nonostante tale legge contenesse
gia' all'art. 6 una norma transitoria che per le sole prime elezioni
successive alla sua entrata in vigore riduceva della meta' il
suddetto numero di sottoscrizioni, con una disposizione ad hoc della
legge di bilancio per l'anno 2018 - art. 1, comma 1123 - il numero
delle sottoscrizioni e' stato ulteriormente ridotto di un quarto ma
solo per le prime elezioni successive all'entrata in vigore della
medesima legge di bilancio, e dunque per le sole elezioni politiche
del 4 marzo 2018.
Con riferimento all'autenticazione delle sottoscrizioni, il
quarto periodo del comma 1 del medesimo art. 18-bis, dispone che «Le
sottoscrizioni devono essere autenticate da uno dei soggetti di cui
all'art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53, comma 1», ma le
disposizioni transitorie di cui all'art. 6 della medesima legge, al
comma 7, hanno previsto che «7. Esclusivamente per le prime elezioni
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica successive
alla data di entrata in vigore della presente legge, sono abilitati
all'autenticazione delle sottoscrizioni nel procedimento elettorale i
soggetti indicati all'art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53, come
modificato dal presente articolo, nonche' gli avvocati abilitati al
patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori iscritti all'albo di
un distretto rientrante nella circoscrizione elettorale».
Infine, con riferimento all'esenzione dall'obbligo di
raccolta delle sottoscrizioni, l'art. 18-bis, comma 2, ma nel testo
vigente sin dal 2015, dispone che «2. Nessuna sottoscrizione e'
richiesta per i partiti o gruppi politici costituiti in gruppo
parlamentare in entrambe le Camere all'inizio della legislatura in
corso al momento della convocazione dei comizi .... Nessuna
sottoscrizione e' altresi' richiesta per i partiti o gruppi politici
rappresentativi di minoranze linguistiche che abbiano conseguito
almeno un seggio in occasione delle ultime elezioni per la Camera dei
deputati o per il Senato della Repubblica.».
Infatti, l'art. 2, comma 10, lettera b) della legge n.
52/2015 ha soppresso il secondo periodo del comma 1 dell'art. 18-bis,
quale introdotto dall'art. 1, comma 6, della legge n. 270/05, che
disponeva: «Nessuna sottoscrizione e' altresi' richiesta per i
partiti o gruppi politici che abbiano effettuato le dichiarazioni di
collegamento ai sensi dell'art. 14-bis, comma 1, con almeno due
partiti o gruppi politici di cui al primo periodo e abbiano
conseguito almeno un seggio in occasione delle ultime elezioni per il
Parlamento europeo, con contrassegno identico a quello depositato ai
sensi dell'art. 14.»;
tuttavia, il medesimo art. 2 della legge n. 52/2015 aveva
introdotto una norma transitoria al comma 36, alla cui stregua: «36.
Per le prime elezioni successive alla data di entrata in vigore della
presente legge, le disposizioni di cui al comma 2, primo periodo,
dell'art. 18-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 361
del 1957, e successive modificazioni, si applicano anche ai partiti o
ai gruppi politici costituiti in gruppo parlamentare in almeno una
delle due Camere al 1° gennaio 2014.»
Successivamente, la legge n. 165/2017, con le disposizioni
transitorie dell'art. 6, ha esteso, con il comma 1, al 15 aprile 2017
il riferimento temporale utile ai fini della rilevanza, per poter
fruire dell'esenzione «derogatoria e transitoria» dall'onere di
raccolta delle firme, della costituzione in gruppo parlamentare anche
in una sola Camera (art. 6, comma 1, legge n. 165/2017 «All'art. 2,
comma 36, della legge 6 maggio 2015, n. 52, dopo le parole: "e
successive modificazioni," sono inserite le seguenti: "per la Camera
dei deputati e per il Senato della Repubblica," e le parole: "1°
gennaio 2014" sono sostituite dalle seguenti: "15 aprile 2017".»).
In conclusione, la ricognizione normativa appena compiuta
mostra, da un canto, l'inequivocita' del testo vigente delle
disposizioni dell'art. 18-bis, comma 1 e comma 2, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957, con riferimento a tutti e
tre gli aspetti di cui si tratta - numero sottoscrizioni; soggetti
abilitati alla relativa autenticazione; esenzione dall'onere di
raccolta delle sottoscrizioni -, in quanto costruito in maniera tale
da non lasciare alcun margine interpretativo che consenta di
attribuire a tali disposizioni un significato ulteriore e diverso da
quello proprio delle parole che le costituiscono, e d'altro canto,
dal punto di vista sistematico e storico, la conferma di tale
inequivocita' data dalle norme transitorie e derogatorie che sono
state adottate al fine di mitigarne gli effetti, proprio perche',
evidentemente, tale fine non sarebbe stato altrimenti realizzabile.
b. Con riferimento alla presentazione delle liste di candidati da
parte di liste collegate (domanda indicata sopra sub III);
I ricorrenti hanno chiesto al riguardo, e cioe'
nell'eventualita' di presentazione di candidature alle elezioni
politiche in coalizione, l'accertamento del diritto di depositare, in
applicazione dell'art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/1957, le sottoscrizioni richieste dal precedente art. 18-bis,
comma 1, apposte su moduli che riportino esclusivamente i nomi dei
candidati della lista in ciascun collegio plurinominale, senza
necessita' di raccogliere le sottoscrizioni su moduli che riportino i
nomi dei candidati nei collegi uninominali, ovvero, in subordine, la
rimessione alla Corte costituzionale della questione incidentale di
legittimita' costituzionale dell'art. 18-bis, primo comma, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 nella suddetta
parte, per violazione degli articoli 1, 3, 48, 49 e 51 della
Costituzione;
l'art. 18-bis, comma 1-bis, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/57, quale introdotto dall'art. 1, comma 10, lettera
b), della legge n. 165 del 3 novembre 2017 dispone, per quanto qui
interessa, che: «1-bis. Nel caso di liste collegate tra loro ai sensi
dell'art. 14-bis, queste presentano, salvo quanto stabilito
all'ultimo periodo del presente comma, il medesimo candidato nei
collegi uninominali. A tale fine, l'indicazione dei candidati nei
collegi uninominali deve essere sottoscritta per accettazione dai
rappresentanti, di cui all'art. 17, di tutte le liste tra loro
collegate che presentano il candidato. ....»
A sua volta, il precedente art. 14-bis, introdotto dall'art.
1, comma 5, della legge n. 270/2005 e da ultimo modificato dall'art.
1, comma 7, della legge n. 165/2017, dispone, per quanto qui
interessa, che «1. I partiti o i gruppi politici organizzati possono
dichiarare il collegamento in una coalizione delle liste da essi
rispettivamente presentate. Le dichiarazioni di collegamento devono
essere reciproche.
2. La dichiarazione di collegamento e' effettuata
contestualmente al deposito del contrassegno di cui all'art. 14. Le
dichiarazioni di collegamento hanno effetto per tutte le liste aventi
lo stesso contrassegno. ....
3. Contestualmente al deposito del contrassegno di cui
all'art. 14, i partiti o i gruppi politici organizzati depositano il
programma elettorale, nel quale dichiarano il nome e cognome della
persona da loro indicata come capo della forza politica. Restano
ferme le prerogative spettanti al Presidente della Repubblica ai
sensi dell'art. 92, secondo comma, della Costituzione»,
l'art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957 richiamato dall'art. 14-bis, nel testo da ultimo modificato
dall'art. 1, comma 6, lettera a) e b) della legge n. 165/2017,
dispone al comma 1, che «1. I partiti o i gruppi politici
organizzati, che intendono presentare liste di candidati nei collegi
plurinominali e nei collegi uninominali debbono depositare presso il
Ministero dell'interno il contrassegno col quale dichiarano di voler
distinguere le liste medesime nei singoli collegi plurinominali e nei
singoli collegi uninominali. All'atto del deposito del contrassegno
deve essere indicata la denominazione del partito o del gruppo
politico organizzato .....»;
a sua volta, il successivo art. 15, nel testo da ultimo
modificato dall'art. 6, comma 1, della legge n. 270/05, prevede al
comma 1 che «Il deposito del contrassegno di cui all'art. 14 deve
essere effettuato non prima delle ore 8,00 del quarantaquattresimo e
non oltre le ore 16,00 del quarantaduesimo giorno antecedente quello
della votazione, da persona munita di mandato, autenticato da notaio,
da parte del presidente o del segretario del partito o del gruppo
politico organizzato.»;
infine l' art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/1957, richiamato dai ricorrenti nelle conclusioni relative
alla domanda in esame, nel testo da ultimo modificato dall'art. 1,
comma 12, della legge n. 165/2017 che ha introdotto anche il nuovo
ultimo comma, dispone, per quanto qui interessa, che: «Le liste dei
candidati nei collegi plurinominali e i nomi dei candidati nei
collegi uninominali devono essere presentati, per ciascuna
Circoscrizione, alla Cancelleria della Corte di appello o del
Tribunale del capoluogo della regione dalle ore 8,00 del
trentacinquesimo giorno alle ore 20,00 del trentaquattresimo giorno
antecedenti quello della votazione; .....
Insieme con le liste dei candidati devono essere presentati
gli atti di accettazione delle candidature, i certificati di
iscrizione nelle liste elettorali dei candidati e la dichiarazione di
presentazione della lista dei candidati firmata, anche in atti
separati, dal prescritto numero di elettori.
La firma degli elettori deve avvenire su appositi moduli
riportanti il contrassegno di lista, il nome, cognome, data e luogo
di nascita dei candidati, nonche' il nome, cognome, data e luogo di
nascita dei sottoscrittori e deve essere autenticata da uno dei
soggetti di cui all'art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53; deve
essere indicato il comune nelle cui liste l'elettore dichiara di
essere iscritto. Per tale prestazione e' dovuto al notaio o al
cancelliere l'onorario di lire 100 per ogni sottoscrizione
autenticata. - (comma 5)
Nessun elettore puo' sottoscrivere piu' di una lista di
candidati.
Nella dichiarazioni di presentazione della lista dei
candidati deve essere specificato con quale contrassegno depositato
presso il Ministero dell'interno la lista intenda distinguersi.
Il Ministero dell'interno, entro il quarantacinquesimo giorno
antecedente quello della votazione, mette a disposizione nel proprio
sito internet il facsimile dei moduli con cui possono essere
depositati le liste, le dichiarazioni e gli altri documenti di cui ai
commi precedenti»
Al fine di una sistematica comprensione anche della limitata
parte in esame del procedimento elettorale preparatorio di cui al
Titolo III del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957
(articoli 11-41), si rileva che la legge n. 165/2017, quale ultima
legge di riforma del sistema elettorale per il rinnovo della Camera
dei deputati, ma relativa anche al sistema elettorale dei componenti
del Senato, ha espresso la scelta di un sistema c.d. misto a
separazione completa, perche' caratterizzato dalla compresenza del
sistema elettorale maggioritario, per l'elezione dei parlamentari
all'interno dei collegi uninominali, e del sistema proporzionale, per
l'elezione dei parlamentari all'interno dei collegi plurinominali, e
con esclusione di ogni interferenza tra i due sistemi, e cioe' con
esclusione della possibilita' di utilizzare i voti espressi con un
sistema per l'assegnazione dei seggi parlamentari in base al sistema
diverso e concorrente.
Con riferimento al rinnovo della Camera dei deputati, tale
attuale scelta e' manifestata dal testo del vigente art. 1 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957, in quanto non
inciso dall'ultima modifica dei suoi commi 2 e 4, apportata dalla
legge n. 51 del 27 maggio 2019, contenente «Disposizioni per
assicurare l'applicabilita' delle leggi elettorali indipendentemente
dal numero dei parlamentari.», e consistita, infatti, solo nella
sostituzione dell'indicazione del numero preciso dei collegi in cui
le circoscrizioni elettorali sono ripartite (duecentotrentuno collegi
uninominali) con l'indicazione del loro numero espresso da una
frazione - 3/8 - e dunque compatibile anche con un numero di seggi da
assegnare diverso da quello attuale;
per quanto qui interessa, l'art. 1 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957, ai commi da 2 a 4 dispone, dunque, che
«2. Il territorio nazionale e' diviso nelle circoscrizioni elettorali
indicate nella tabella A allegata al presente testa unico. .... nelle
circoscrizioni del territorio nazionale sono costituiti un numero di
collegi uninominali pari ai tre ottavi del totale dei seggi da
eleggere nelle circoscrizioni elettorali di cui alla tabella A
allegata al presente testo unico, con arrotondamento all'unita'
inferiore, ripartiti in ciascuna circoscrizione sulla base della
popolazione; .... Le circoscrizioni cui sono assegnati tre deputati
sono ripartite in due collegi uninominali; le circoscrizioni cui sono
assegnati due deputati sono costituite in un collegio uninominale.
3. Per l'assegnazione degli altri seggi ciascuna
circoscrizione e' ripartita in collegi plurinominali costituiti,- di
norma, dall'aggregazione del territorio di collegi uninominali
contigui e tali che a ciascuno di essi sia assegnato, di norma, un
numero di seggi non inferiore a tre e non superiore a otto.
4. Salvi i seggi assegnati alla circoscrizione Estero e fermo
restando quanto disposto dall'art. 2, i seggi sono ripartiti tra le
liste e le coalizioni di liste attribuendo i seggi corrispondenti ai
collegi uninominali di cui al comma 2 ai candidati che hanno ottenuto
il maggior numero di voti validi in ciascun collegio uninominale ....
Gli altri seggi sono assegnati nei collegi plurinominali e sono
attribuiti, con metodo proporzionale .... ».
Ebbene, i ricorrenti deducono che l'autonomia dell'attuale
comma 1-bis dell'art. 18-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957, il testo della sua parte iniziale «("1-bis.
Nel caso di liste collegate tra loro ai sensi dell'art. 14-bis,
queste presentano, salvo quanto stabilito all'ultimo periodo del
presente comma, il medesimo candidato nei collegi uninominali ....")
ed il testo del periodo successivo ("...l'indicazione dei candidati
nei collegi uninominali deve essere sottoscritta per accettazione dai
rappresentanti, di cui all'art. 17, di tutte le liste tra loro
collegate che presentano il candidato.") concorrerebbero
nell'indicare che i partiti e gruppi politici che dichiarino il
collegamento in una coalizione delle liste da essi rispettivamente
presentate, siano esonerati dalla raccolta delle sottoscrizioni con
riferimento alla dichiarazione di presentazione della candidatura nei
collegi uninominali, essendo quest'ultima, in questo specifico caso,
resa superflua o comunque assorbita dalla presentazione, appunto nei
collegi uninominali, del candidato comune a tutte le liste collegate
e dalla "sottoscrizione per accettazione" dei rappresentanti delle
liste collegate;
al riguardo i ricorrenti hanno allegato (cfr. ricorso pagina
21) che
in occasione dell'ultima lettura del testo del disegno
della legge poi diventato la n. 165/2017, il senatore Collina ha
presentato un ordine del giorno affinche' il Governo si impegnasse a
«predisporre tutte le iniziative di competenza, anche mediante
l'adozione di uno specifico atto..» affinche' fosse consentito «ai
partiti e ai gruppi politici di poter avviare la raccolta firme sulle
liste per i collegi plurinominali prima di concludere accordi e di
formalizzare eventuali collegamenti, a norma dell'art. 14-bis, in
ordine ai candidati nei collegi uninominali»;
che in tale occasione il Governo accolse l'ordine del
giorno, cosi' manifestando che l'unica interpretazione «ragionevole e
legittima» dell'attuale comma 1-bis dell'art. 18-bis del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957 fosse quella proposta con il
ricorso;
che tuttavia, le Istruzioni predisposte dal Ministero
dell'interno per la presentazione e l'ammissione delle candidature in
funzione delle elezioni politiche del 4 marzo 2018 hanno recepito
l'interpretazione per cui le firme dei sottoscrittori che accedono
alla dichiarazione di presentazione della lista dei candidati deve
contenere la generalita' sia dei candidati nei collegi plurinominali
che nei collegi uninominali cfr. pagina 42, doc. 4);
che durante la seduta della Camera dei deputati del 12
giugno 2019, il deputato Magi ha presentato un'interrogazione sul
punto al Ministro dell'interno (cfr. doc. 5) evidenziando come
l'interpretazione recepita dalle Istruzioni ministeriali « ... che
sembra un fatto tecnico, di fatto ha creato una disparita' enorme per
quelle liste che non sono esentate dalla raccolta delle firme e che,
quindi, devono dichiarare in anticipo anche i candidati nei collegi
uninominali»;
che il Ministro dell'interno Matteo Salvini ha riconosciuto
che trattasi di adempimento «abbastanza complicato....complesso e
sicuramente rivedibile..» ma non evitabile sulla base dell'attuale
testo normativo cui le Istruzioni ministeriali devono necessariamente
attenersi, e dunque in mancanza di una sua modifica per la quale ha
«sollecitato» l'iniziativa parlamentare.
Tuttavia, tutti i criteri ermeneutici concorrono
nell'escludere la fondatezza dell'interpretazione dedotta dai
ricorrenti, in quanto, innanzitutto dal punto di vista letterale - ex
art. 12 delle «Disposizioni sulla legge in generale», di seguito
anche «preleggi» -
la parte iniziale del comma 1-bis dell'art. 18-bis del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 risulta esplicita
nel senso di ricollegare all'eventualita' delle «..liste collegale
tra loro» solo l'adempimento della «presentazione del medesimo
candidato nei collegi uninominali», il quale e' evidentemente diverso
da quello consistente nella raccolta delle sottoscrizioni degli
elettori per la dichiarazione di presentazione delle liste di
candidati, disciplinato sole dal precedente comma 1 del medesimo art.
18-bis;
parimenti, nel periodo immediatamente successivo del comma
1-bis dell'art. 18-bis in esame, la richiesta di «sottoscrizione per
accettazione dei rappresentanti di tutte le liste collegate tra loro»
riguarda, appunto, l'indicazione del candidato comune in tutti i
collegi uninominali del collegio plurinominale, e non certo la
sottoscrizione degli elettori, di guisa che certamente estranea alla
lettera della disposizione e' la sostituibilita' della sottoscrizione
degli elettori con la sottoscrizione dei soli rappresentanti delle
liste collegate;
risulta, poi, inequivocabile il testo della parte del
precedente comma 1 dell'art. 18-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957 che prescrive che la dichiarazione di
presentazione delle liste di candidati per l'attribuzione dei seggi
nel collegio plurinominale contenga anche l'indicazione dei candidati
della lista nei collegi uninominali compresi nel collegio
plurinominale, di guisa che, poiche' e' unica la dichiarazione di
presentazione delle candidature sia nei collegi plurinominali che in
quelli uninominali, ed e' proprio tale unica dichiarazione a dover
essere sottoscritta dal numero degli elettori indicati nel medesimo
comma 1 dell'art. 18-bis del decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/1957, non risultano spazi per una raccolta di sottoscrizioni,
da parte delle liste collegate, relativa solo alla dichiarazione di
presentazione delle candidature nei collegi plurinominali;
parimenti, dal punto di vista sistematico - ex art. 12
preleggi -
viene in considerazione l'illustrata scelta del sistema
elettorale c.d. misto a separazione completa, la quale rende
inscindibile la presentazione dei candidati in entrambi i tipi di
collegi, plurinominali ed uninominali, appunto perche' correlativi,
rispettivamente, alle due concorrenti tipologie di assegnazione dei
seggi della Camera dei deputati, pensate come parti di un unico,
complesso, sistema elettorale;
con tale sistema sono, infatti, coerenti tutte le
disposizioni che prendono in considerazione espressamente e
contestualmente la presentazione delle liste per i collegi
plurinominali e l'indicazione dei candidati nei collegi uninominali,
quale quella dell'art. 14, alla cui stregua i partiti e gruppi che
intendono concorrere all'assegnazione dei seggi della Camera dei
deputati presentano i candidati in entrambi i tipi di collegi e
devono depositare presso il Ministero dell'interno il contrassegno
con il quale dichiarano di volersi distinguere negli uni e negli
altri, quelle del combinato disposto dell'art. 14-bis, comma 2, e
art. 18-bis, comma 1-bis e comma 2-bis, alla cui stregua, poiche' la
dichiarazione di collegamento tra liste e' effettuata contestualmente
al deposito del contrassegno di cui all'art. 14, risultando dunque
unica su tutto il territorio nazionale, ed implica - ex art. 18-bis,
comma 1-bis, la presentazione di candidati comuni nei vari collegi
uninominali compresi nell'ambito dei collegi plurinominali, nonche'
l'onere, a pena d'inammissibilita' - ex art. 18-bis, comma 2-bis - di
presentare candidati in tutti i collegi uninominali del collegio
plurinominale, i partiti politici o i gruppi che optano per il
collegamento ostentano, contestualmente, il contrassegno individuale
e la coalizione con cui, su tutto il territorio nazionale, si
identificano rispettivamente nei collegi plurinominali e nei collegi
uninominali, ed infine quella dell'art. 20 alla cui stregua,
contestualmente, «Le liste dei candidati nei collegi plurinominali e
i nomi dei candidati nei collegi uninominali devono essere
presentati, per ciascuna Circoscrizione, alla Cancelleria ..»,
unitamente, tra gli altri documenti, alla «...dichiarazione di
presentazione della lista dei candidati firmata, anche in atti
separati, dal prescritto numero di elettori»;
infine, dal punto di vista della giustificazione delle norme
di cui si tratta,
assume particolare rilevanza la norma dell'art. 14-bis,
comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 alla
cui stregua, ferme le prerogative del Presidente della Repubblica ex
art. 92, comma 2, della Costituzione «Contestualmente al deposito del
contrassegno di cui all'art. 14, i partiti o i gruppi politici
organizzati depositano il programma elettorale, nel quale dichiarano
il nome e cognome della persona da loro indicata come capo della
forza politica... »; rilevata, infatti, la qualificata relazione che
la norma riconosce esistente tra le scelte politiche del partito o
del gruppo che si candida alle elezioni e quella dell'individuo cui,
esso attribuisce un ruolo strategico, e considerato che la funzione
della raccolta delle sottoscrizioni degli elettori e' quella di
assicurare la partecipazione alla competizione elettorale solo di
formazioni politiche che hanno effettivamente seguito nel corpo
elettorale (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 394 del 2006; n.
83 del 1992), puo' ritenersi che anche la previa ostentazione e
conoscenza dei singoli candidati, comuni alla coalizione, nei collegi
uninominali dei vari collegi plurinominali, costituisca uno strumento
a disposizione degli elettori, ai quali e' chiesta la sottoscrizione
della dichiarazione di presentazione delle candidature, per saggiare
qualita' ed orientamento della coalizione e delle formazioni che la
compongono e poter, su tale base, decidere di promuoverne la
partecipazione alla competizione elettorale.
In definitiva, tutti i rilievi sin qui esposti convergono nel
far ritenere che scindere la raccolta delle sottoscrizioni degli
elettori per la dichiarazione di presentazione di candidati nei
collegi plurinominali dalla scelta del candidato nei collegi
uninominali, comune a tutte i partiti e gruppi che decidano di
coalizzarsi, addirittura sottraendo quest'ultima alla previa
manifestazione agli elettori sottoscrittori, significa, in sostanza,
ammettere che la coalizione possa essere del tutto contingente ed
assumere una funzione solo elettorale, in contraddizione non solo con
l'univoca indicazione offerta, come visto, dal testo delle
disposizioni esaminate, ma anche e soprattutto con le stesse scelte
di fondo espresse dal sistema vigente, di unicita' del sistema
elettorale, ancorche' misto, e di finalizzazione di quest'ultimo ad
una tendenziale stabilita' politica e conseguente governabilita' del
Paese.
4. Questioni di legittimita' costituzionale
a. circa la loro rilevanza
A norma dell'art. 23 della legge n. 87/1953, contenente
«Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale», «L'autorita' giurisdizionale, qualora il giudizio
non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimita' costituzionale o non ritenga che la
questione sollevata sia manifestamente infondata, emette ordinanza
con la quale, riferiti i termini ed i motivi della istanza con cui fu
sollevata la questione, dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso».
Con il ricorso introduttivo del presente giudizio e' stato
chiesto l'accertamento degli esatti contenuto e modalita' di
esercizio, nonche' dell'ambito soggettivo di vincolativita' degli
oneri di raccolta delle sottoscrizioni relative alla dichiarazione di
presentazione delle candidature per il rinnovo della Camera dei
deputati quali disciplinati dall'art. 18-bis del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957, in combinato disposto, con
riferimento alla relativa autenticazione, all'art. 14 della legge n.
53/90, in quanto il relativo adempimento, ove ritenuto
soggettivamente dovuto, costituisce condizione imprescindibile per il
concreto esercizio del diritto fondamentale di elettorato passivo ex
art. 51, comma 1, della Costituzione;
i ricorrenti hanno, altresi', chiesto che siano sollevate
questioni di legittimita' costituzionale delle norme poste dalle
disposizioni del suddetto articolo nell'ipotesi in cui non sia
ritenuta fondata l'interpretazione proposta quale unica
costituzionalmente compatibile, e cioe' tale da non da comportare, in
concreto, nei propri confronti, una sostanziale negazione del diritto
di elettorato passivo, sproporzionata ed irragionevole, con
conseguente violazione degli articoli 1, 3, 48, 49 e 51 della
Costituzione
La ricostruzione sin qui esposta ha condotto a concludere
circa la non percorribilita', dal punto di vista letterale,
sistematico, funzionale e storico, di soluzioni interpretative
dell'art. 18-bis, comma 1, comma 1-bis e comma 2, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957 nei testi attualmente
vigenti, alternative rispetto a quelle sulla cui base e' stata
ritenuta
inequivocabile l' esclusione, dall'ambito di applicabilita'
dell'esenzione dall'onere di raccolta delle sottoscrizioni - ex art.
18-bis, comma 2, decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957
nel testo attualmente vigente, in relazione agli articoli 6, comma 1,
della legge n. 165/2017 e 2, comma 36, della legge n. 52/2015 - , dei
partiti e gruppi non costituiti in gruppo parlamentare in entrambe le
Camere all'inizio della legislatura in corso al momento della
convocazione dei comizi, e dunque anche dell'Associazione politica
ricorrente,
ed inoltre, del pari inequivocabile sia la non
applicabilita' alle prossime elezioni politiche della riduzione ad un
quarto del numero delle sottoscrizioni da raccogliere per la
presentazione delle candidature per il rinnovo della Camera dei
deputati ex art. 18-bis, comma 1, decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957, nel testo attualmente vigente, in relazione
all'art. 1, comma 1123, della legge n. 205/2017,
sia l'esclusione degli avvocati abilitati al patrocinio
davanti alle giurisdizioni superiori dal novero dei soggetti
abilitati all'autenticazione delle suddette sottoscrizioni alla
stregua del combinato disposto degli articoli 18-bis, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 e 14 della legge
n. 53/90, nel testo attualmente vigente, in relazione all'art. 6,
comma 7, della legge n. 165/2017,
ed infine, certa la necessita' che la raccolta delle
sottoscrizioni da parte delle coalizioni ex art. 18-bis, comma 1-bis,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957, avvenga su
moduli che indichino anche il nome del candidato condiviso per i
collegi uninominali ex art. 18-bis, comma 1;
le suddette conclusioni, manifestano, dunque, che il presente
giudizio non puo' essere deciso se non applicando proprio l'art.
18-bis, comma 1, comma 1-bis e comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957 nei testi attualmente vigenti ed
interpretati nel senso illustrato e, a tale stregua, implicano,
altresi', il rigetto di tutte le domande proposte, nell'ipotesi in
cui le eccepite questioni di legittimita' costituzionale non vengano
sollevate.
In definitiva, le eccepite questioni di costituzionalita'
dell'art. 18-bis, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957 nel testo attualmente vigente, in relazione
agli articoli 1, comma 1123, della legge n. 205/2017 e 6, comma 7,
della legge n. 165/2017, dell'art. 18-bis, comma 1-bis e dell'art.
18-bis, comma 2, in relazione agli articoli 6, comma 1, della legge
n. 165/2017 e 2, comma 36, della legge n. 52/2015, sono certamente
rilevanti ex art. 23 della legge n. 87/1953, non potendo il presente
giudizio essere «definito indipendentemente dalla loro risoluzione»,
ferme e qui richiamate le considerazioni sopra esposte, nella parte
dedicata all'interesse ad agire, in ordine alla loro incidentalita',
in sintesi ravvisabile in ragione della non coincidenza tra l'oggetto
del presente giudizio; in cui e' chiesto l'accertamento
dell'estensione soggettiva, del contenuto e delle modalita' di
adempimento di oneri imprescindibili ai fini di un esercizio del
diritto di elettorato passivo compatibile con il sistema di relativa
garanzia costituzionale ex articoli 1 , 3, 48, 49 e 51 della
Costituzione, e quello del giudizio di costituzionalita' auspicato
dai ricorrenti, che invece dovra' verificare se ed eventualmente in
quale misura la disciplina vigente dei suddetti oneri pregiudichi
l'esercizio del diritto di elettorato passivo in violazione delle
suddette norme, ed in ragione, altresi', dell'esito non scontato del
presente giudizio anche nell'ipotesi di pronuncia di accoglimento da
parte della Corte costituzionale, tenuto conto, altresi', della
molteplicita' dei suoi possibili contenuti (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 35 del /2017; n. i del 2014, cit.).
b. circa la loro non manifesta infondatezza.
b1. La giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte
europea dei diritti dell'uomo - principi generali in materia
elettorale
Qui richiamate le considerazioni esposte, in punto di
giurisdizione, circa la pregnanza di significato del diritto di
elettorato passivo ex art. 51, comma 1, della Costituzione il quale,
al pari del diritto di elettorato attivo ex art. 48 della
Costituzione e' essenziale strumento d'esercizio della sovranita'
popolare e del relativo principio democratico di rappresentativita'
ex art. 1, comma 2, della Costituzione, oltre che strumento di
affermazione del principio di uguaglianza ex art. 3 della
Costituzione tale delibazione presuppone la ricognizione, nella
materia oggetto di giudizio, della giurisprudenza costituzionale e
della Corte europea dei diritti dell'uomo;
l'art. 117, comma 1, della Costituzione quale modificato con
legge costituzionale n. 3/2001, vincola, infatti, l'esercizio della
stessa potesta' legislativa statuale al rispetto degli obblighi
internazionali, e dunque anche di quelli assunti sia con la
Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle
liberta' fondamentali del 4 novembre 1950 (di seguito anche
Convenzione edu), ratificata in Italia con legge n. 848 del 4 agosto
1955, che con i suoi Protocolli aggiuntivi, con conseguente
esclusione della possibilita' «di attribuire agli enunciati
convenzionali significati diversi e incompatibili con quelli
assegnatigli dalla Corte di Strasburgo» (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 348 e 349 del 24 ottobre 2007).
In particolare, il Protocollo Addizionale alla Convenzione
edu n. 1 adottato il 20 marzo 1952 e ratificato in Italia con la
medesima suddetta legge n. 848/1955, all'art. 3, rubricato «Diritto a
libere elezioni», dispone che le «Le Alte Parti Contraenti si
impegnano ad organizzare, ad intervalli ragionevoli, libere elezioni
a scrutinio segreto, in condizioni tali da assicurare la libera
espressione dell'opinione del popolo sulla scelta del corpo
legislativo».
Cio' premesso, la Corte costituzionale, proprio nelle piu'
volte menzionate pronunce di recente assunte con riferimento alla
materia elettorale - sentenza n. 35 del 2017; n. 1 del 2014 ha
espressamente richiamato e ribadito il proprio consolidato indirizzo
(cfr. sentenza n. 242 del 2012; n. 271 del 2010; n. 107 del 1996; n.
438 del 1993; n. 1130 del 1988; ord. n. 260 del 2002) circa l'ampia
discrezionalita' legislativa che caratterizza la relativa disciplina,
salvi il limite e dunque il controllo ex art. 3, comma 1, della
Costituzione di proporzionalita' e non manifesta irragionevolezza del
bilanciamento degli interessi e principi di rango costituzionale
coinvolti in quest'ambito, e di cui sono dunque ammesse, entro questi
confini, delle limitazioni;
in particolare, gli interessi e principi di rango
costituzionale coinvolti dalla disciplina delle elezioni
Parlamentari, sono i principi di democraticita', di necessaria
rappresentativita' della Camera parlamentare e dell'eguaglianza del
voto, e dunque, per quanto qui interessa, anche del voto nella sua
accezione «passiva» ex art. 51, comma 1, della Costituzione, da un
lato, e quelli, pure di rilievo costituzionale, di stabilita' del
governo e rapidita' del processo decisionale, dall'altro, e tali per
cui risulta censurabile solo quella normativa che, pur esprimendo
scelte in astratto legittime in funzione del perseguimento di tali
obiettivi, tuttavia li realizzi con modalita' non semplicemente
intrinsecamente contraddittorie ma idonee a provocare, in concreto,
una compressione eccessiva degli uni o degli altri, e cioe' una loro
«distorsione» di dimensioni e qualita' cosi' ampie da tradursi in una
loro sostanziale lesione.
In particolare, nella sentenza n. 1 del 2014, la Corte
costituzionale ha richiamato in proposito il «test di
proporzionalita'», utilizzato da essa, come anche « ... da molte
delle giurisdizioni costituzionali europee, spesso insieme con quello
di ragionevolezza, ed essenziale strumento della corte di giustizia
dell'Unione europea per il controllo giurisdizionale di legittimita'
degli atti dell'Unione e degli Stati membri», il quale «.. richiede
di valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le
modalita' di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al
conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra
piu' misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei
diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al
perseguimento di detti obiettivi» (cfr. ivi, §3.1)
Nella stessa direzione interpretativa e' orientata anche la
Corte europea dei diritti dell'uomo, in particolare nelle piu'
recenti sentenze del 6 novembre 2012, relativa al ricorso n. 30386/05
di Ekoglasnost c/ Bulgaria, e del 3 marzo 2012, relativa al ricorso
n. 11583/08 di Saccomanno ed altri c Italia (di seguito anche
sentenza Saccomanno), e in cui ha anch'essa evidenziato la
correlativita' del diritto di elettorato attivo e passivo - «diritto
di voto» e «diritto di proporsi come candidati» - derivante, in
questo caso, dall'art. 3 del sopra richiamato Protocollo Addizionale
n. 1 che ne viene, dunque, riconosciuto quale fonte unitaria (cfr. §
24 sentenza Saccomanno; § 57 sentenza Ekoglasnost, che in parte qua
richiamano le precedenti decisioni relative ai ricorsi di
Mathieu-Monin e Clerfayt c Belgio, sentenza del 2 marzo 1987 - di
seguito anche sentenza Mathieu-Monin - e di Zdanoka c Lettonia, ric.
58278/00), ed ha quindi affermato che tali diritti, in quanto non
elencati e non definiti, non sono assoluti, ammettendo tale
disposizione un «ampio margine di apprezzamento» (cfr. § 48 sentenza
Saccomanno; § 58 sentenza Ekoglasnost, che in parte qua richiama la
sentenza Mathieu-Monin nonche' la decisione in causa Podkolzina e
Lettonia, ric. n. 46726/99) e, con esso, limitazioni anche
«implicite» di tali diritti, ma a condizione che esse non siano tali
da lederli «nella loro stessa sostanza, privandoli della loro
effettivita'» (cfr. § 59 sentenza Ekoglasnost).
Affinche' le limitazioni del diritto di voto e di candidarsi
siano legittime, occorrono, ad avviso della Corte europea dei diritti
dell'uomo, tre condizioni (cfr. § 59; 62 sentenza Ekoglasnost, che in
parte qua richiama sentenza Mathieu-Monin):
che le norme che le pongono perseguano scopi legittimi,
che i mezzi utilizzati non si rivelino in concreto
sproporzionati,
che le regole che li definiscono siano chiare e
prevedibili.
b2. La giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte
europea dei diritti dell'uomo relativa al procedimento elettorale
preparatorio.
Con specifico riferimento alla disciplina relativa alla
presentazione delle candidature e all'autenticazione delle
sottoscrizioni apposte alla relativa dichiarazione, la Corte
costituzionale, nella sentenza n. 83 del 4 marzo 1992, relativa
all'art. 30 del decreto del Presidente della Repubblica n. 570/1960
in materia di elezioni comunali, ha ricordato che nell'ordinamento
italiano fu il decreto legislativo n. 1 del 7 gennaio 1946, sulla
base delle esperienze del primo quarto di secolo delle
amministrazioni di ispirazione democratica e al fine di evitare la
grande dispersione dei voti e lo sfrenarsi della lotta elettorale per
fini poco commendevoli, a subordinare, per la prima volta, le
candidature alle successive elezioni amministrative alla loro
presentazione da parte di un numero di elettori proporzionato alla
popolazione del Comune e alla loro accettazione da parte dei medesimi
candidati.
Tale disciplina fu poi recepita dalle successive leggi
elettorali, in particolare per l'elezione della stessa Assemblea
costituente - decreto legislativo n. 74 del 10 marzo 1946 - , nonche'
della Camera dei deputati, del Senato, dei Consigli regionali e del
Parlamento europeo.
Tale excursus mostra che costituisce principio generalizzato
dell'ordinamento italiano quella per cui, nell'ambito di ogni tipo di
elezione diretta, le candidature devono essere munite di una sorta di
dimostrazione di seria consistenza e di un minimo di consenso, e
dello stesso costituisce conferma l'innovazione introdotta a
decorrere dalla legge n. 136/1976 e dal decreto-legge n. 161/76,
convertito con legge n. 240/76, che per la prima volta hanno previsto
l'esenzione dall'adempimento della raccolta di sottoscrizioni per la
presentazione delle candidature, in favore dei partiti gia'
rappresentati in Parlamento, essendo in tal caso la loro consistenza
dimostrata dall'avvenuta elezione; d'altro canto, la previsione anche
di un numero massimo di sottoscrizioni e' stata considerata
finalizzata ad evitare un'indebita pressione psicologica
sull'elettorato e, tramite essa, un condizionamento del voto.
La sentenza della Corte costituzionale n. 394 del 23 novembre
2006, in materia di falsita' in autenticazione delle sottoscrizioni
di cui si tratta (art. 1, comma 2, lettera a) n. 1 della legge n.
61/04), ha poi evidenziato, richiamando anche il proprio suddetto
precedente - sentenza n. 83/92 - che le autentiche delle firme, le
quali attribuiscono giuridica esistenza alle dichiarazioni cui
accedono, contribuiscono a realizzare l'interesse al regolare
svolgimento e al libero ed efficace esercizio del diritto di voto,
quale bene «.. intimamente connesso al principio democratico della
rappresentativita' popolare..», in quanto evitano «un'abnorme
proliferazione di candidature palesemente prive di seguito o, peggio,
volte artatamente a disorientare l'elettorato».
D'altro canto, la Corte europea dei diritti dell'uomo nella
sentenza Ekoglasnost ha richiamato in premessa (cfr. § 38) le linee
guida ed il relativo rapporto esplicativo confluiti nel codice di
buona condotta in materia elettorale, elaborato dalla Commissione
Europa per la democrazia attraverso il diritto - c.d. Commissione di
Venezia - , all'esito della cinquantunesima e cinquantaduesima
sessione del 5 e 6 luglio e 18 e 19 ottobre 2002, ed approvato nel
2003 dall'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa e dal
Congresso dei poteri locali e regionali d'Europa, il quale
attribuisce ruolo fondamentale alla stabilita' del diritto
elettorale, sia ai fini della sua credibilita' che del consolidamento
della stessa democrazia, in quanto «se le regole cambiano spesso,
l'elettore puo' essere disorientato e non comprenderle, soprattutto
se presentano una certa complessita'; in particolare egli puo'
considerare, a torto o a ragione, che il diritto elettorale sia uno
strumento che coloro che esercitano il potere manipolano in loro
favore, e che il voto dell'elettore non sia quindi l'elemento che
decide il risultato dello scrutinio» (§ 63 del Rapporto esplicativo
delle suddette Linee guida, riportato testualmente dalla sentenza
Ekoglasnost, unitamente ai successivi, ai §§ 38 e succ.).
In particolare, il suddetto Rapporto esplicativo delle
menzionate Linee guida, precisa che «La necessita' di garantire la
stabilita' non riguarda, in pratica, tanto i principi fondamentali,
la cui formale messa in discussione e' difficilmente possibile,
quanto alcune regole piu' precise del diritto elettorale...», e che
«e' opportuno evitare non soltanto le manipolazioni in favore del
partito al potere, ma anche le stesse parvenze di manipolazioni.», ed
in particolare «... non ... tanto la modifica del nodo di scrutinio,
che puo' sempre essere migliorato, ma la sua revisione ripetuta o
eseguita poco prima dello scrutinio (meno di un anno). Anche in
assenza di volonta' di manipolazione; questa revisione apparira'
allora come legata a interessi di parte congiunturali».
Sulla base di questi principi, e rammentato che alla stregua
delle linee guida uno degli strumenti per evitare tali manipolazioni
e' « ... definire nella Costituzione o in un testo superiore alla
legge ordinaria gli elementi piu' sensibili ..» del sistema
elettorale, o prevedere in Costituzione che le modifiche del sistema
elettorale che precedano le elezioni di meno di un anno si applichino
solo alle elezioni successive, la Corte europea dei diritti dell'uomo
ha affermato che non e' di per se' incompatibile con la Convenzione
l'obbligo di presentare un certo numero di firme, anche relativamente
elevato, a sostegno della candidatura (in parte qua la Corte ha
menzionato i precedenti relativi ai giudizi: Asensio Serqueda c.
Spagna, n. 23151/94, decisione della Commissione europea dei diritti
dell'uomo del 9 maggio 1994, Decisions et rapports (DR) 77-B, p. 122;
X c. Austria, n. 7008/75, decisione della Commissione del 12 luglio
1976, DR 6, p. 122), e cio' perche' costituisce scopo legittimo di
tale normativa assicurare la partecipazione alle elezioni legislative
di formazioni politiche stabili, sufficientemente rappresentative
della societa', ma anche limitare le spese dello scrutinio (cfr. §
63-64 sentenza Ekoglasnost).
La Corte europea dei diritti dell'uomo ha, tuttavia, ritenuto
elemento decisivo della accertata violazione dell'art. 3 del
Protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione, la circostanza che in
Bulgaria nel 2005, ancorche' per risolvere il preesistente « ..serio
problema posto dalla partecipazione alle elezioni di numerose
formazioni senza una vera legittimita' politica ed elettorale....»
(cfr. § 71), siano state introdotte tardivamente modifiche alla
disciplina sulla partecipazione alla competizione elettorale che, con
particolare riferimento all'obbligo di raccolta delle firme a
sostegno delle candidature, tenuto conto del termine di quarantasei
giorni prima delle elezioni previsto per la relativa presentazione,
aveva reso disponibile «appena un mese per raccogliere le 5.000
firme... » (cfr. § 67).
La Corte europea dei diritti dell'uomo, pertanto, ribadito
che «... se uno Stato modifica troppo spesso le regole elettorali
fondamentali o se le modifica alla vigilia di uno scrutinio, rischia
di scalfire il rispetto del pubblico per le garanzie che si presume
assicurino libere elezioni o la sua fiducia nella loro esistenza
(Partito laburista georgiano c. Georgia n. 9103/04, § 88, Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali 2008)..» (cfr. § 68), ed inoltre che «... anche le
condizioni di partecipazione alle elezioni imposte alle formazioni
politiche facciano parte delle regole elettorali fondamentali», in
quanto «Nei sistemi elettorali che impongono un certo numero di
condizioni specifiche alle formazioni politiche perche' esse possano
partecipare allo scrutinio, l'introduzione di nuove esigenze poco
tempo prima della data delle elezioni puo' indurre, in casi estremi,
alla squalifica d'ufficio di partiti e coalizioni di opposizione, che
beneficiano di un sostegno popolare importante, e cosi' avvantaggiare
le formazioni politiche al potere» .. introducendo « ... una prassi
... incompatibile con l'ordine democratico e che scalfisce la fiducia
dei cittadini nei poteri pubblici del loro paese» (cfr. § 69), e'
giunta alla conclusione che le autorita' bulgare, « ... introducendo
tardivamente nella legislazione interna la cauzione elettorale e
l'esigenza di depositare 5.000 firme a sostegno della presentazione
del partito alle elezioni, non abbiano mantenuto un giusta equilibrio
tra gli interessi legittimi della societa' nel suo insieme e il
diritto del partito ricorrente di partecipare alle elezioni
legislative.» e «Vi e' stata quindi violazione dell'art. 3 del
Protocollo n. 1».
b.3 Effetti della disciplina della raccolta delle sottoscrizioni per
la presentazione delle candidature alla Camera dei deputati
nell'ambito dell'ordinamento vigente.
Sulla base di tutte queste premesse, e dunque nella
confermata consapevolezza, ben evidenziata tanto dalla Corte
costituzionale italiana quanto dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo, che anche aspetti di dettaglio del procedimento elettorale
preparatorio possono incidere in maniera determinante
sull'effettivita' d'esercizio del diritto fondamentale di elettorato
passivo, ma anche circa l'intrinseca correlativita' di quest'ultimo
rispetto al libero esercizio anche dell'elettorato attivo e, con
esso, rispetto all'attuazione del principio democratico di
rappresentativita' popolare (cfr. Corte costituzionale sentenza, n.
394/2006, cit.), si procede, quindi, ad analizzare la disciplina
sulla cui base sono state formulate le domande di accertamento
oggetto di questo giudizio, e con riferimento alla quale sono stati
dedotti i dubbi di legittimita' costituzionale di cui deve essere qui
delibata la non manifesta infondatezza ex art. 23 della legge n.
87/53, ponendo, dunque, particolare attenzione, tenuto conto proprio
delle deduzioni dei ricorrenti, alla «dimensione temporale» e
«numerica» e agli effetti che, nell'insieme, il sistema delle norme
in esame produce.
Ebbene, come visto, l'art. 18-bis, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957, nel testo da ultimo
modificato dall'art. 1, comma 10, lettera a) della legge n. 165/2017,
dispone che «1. La dichiarazione di presentazione delle liste di
candidati per l'attribuzione dei seggi nel collegio plurinominale,
con l'indicazione dei candidati della lista nei collegi uninominali
compresi nel collegio plurinominale, deve essere sottoscritta da
almeno 1.500 e da non piu' di 2.000 elettori iscritti nelle liste
elettorali di comuni compresi nel medesimo collegio plurinominale o,
in caso di collegio plurinominale compreso in un unico comune,
iscritti nelle sezioni elettorali di tale collegio plurinominale.
Ciascuna lista deve presentare candidature in almeno due terzi dei
collegi plurinominali della circoscrizione, a pena di
inammissibilita'. In caso di scioglimento della Camera dei deputati
che ne anticipi la scadenza di oltre centoventi giorni, il numero
delle sottoscrizioni e' ridotto alla meta'. Le sottoscrizioni devono
essere autenticate da uno dei soggetti di cui all'art. 14 della legge
21 marzo 1990, n. 53. ....».
Posto che il numero complessivo dei Collegi plurinominali per
l'elezione, con sistema proporzionale, dei 5/8 dei seggi della Camera
dei deputati - ex art. 1, commi 2 e 3, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957, quanto al comma 2, da ultimo modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera a) della legge n. 51/2019 - e' stato
definito in numero di sessantatre dal decreto legislativo n.
189/2017, sulla base delle delega contenuta all'art. 3 della legge n.
165/2017, il numero minimo delle sottoscrizioni che una formazione
politica deve raccogliere per la presentazione delle proprie
candidature, nell'ipotesi in cui non sia gia' rappresentata con un
numero di eletti sufficiente a formare un gruppo in entrambe le
Camere parlamentari - ex art. 18, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957 - , varia da un massimo di 94.500 su
tutto il territorio nazionale ad un minimo di 47.250 nell'ipotesi in
cui lo scioglimento della Camera risulti anticipato di oltre
centoventi giorni rispetto alla scadenza naturale.
Premesso che le circoscrizioni sono state invece definite
dalla tabella A allegata al decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/1957, ed attesa la sanzione di inammissibilita' per le
candidature non presentate in almeno i 2/3 dei collegi plurinominali
di una medesima circoscrizione ex art. 18-bis, comma 1, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 361/1957, ad esempio, per la
presentazione di candidature nella sola circoscrizione della Sicilia
orientale, composta da n. 3 collegi plurinominali, e dunque solo in
una parte del territorio di un'unica regione, e' necessario
raccogliere, a pena d'inammissibilita', 3.000 sottoscrizioni, ovvero
1.500 nell'ipotesi di scioglimento anticipato della Camera di oltre
centoventi giorni rispetto alla scadenza naturale.
Tuttavia, se sono predeterminati - ex art. 1 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957 ed ex decreto legislativo n.
189/2017 - il numero delle circoscrizioni nonche' dei collegi
plurinominali e uninominali e la loro rispettiva distribuzione sul
territorio nazionale, solo con decreto del Presidente della
Repubblica da emanare, su proposta del Ministro dell'interno,
contestualmente al decreto di convocazione dei comizi - ex art. 3 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 come da ultimo
modificato dalla legge n. 52/2015, e dunque da pubblicare nella
Gazzetta Ufficiale non oltre il quarantacinquesimo giorno antecedente
quello della votazione - ex art. 11, comma 3, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957 come da ultimo modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera a) della legge n. 136/1976 - e'
compiuta, e dunque resa nota, l'assegnazione del numero dei seggi
alle singole circoscrizioni nonche' del numero complessivo di seggi
da attribuire in ciascuna circoscrizione nei collegi plurinominali,
compresi i seggi spettanti ai collegi uninominali, in entrambi i casi
«sulla base dei risultati dell'ultimo censimento generale della
popolazione, riportati dalla piu' recente pubblicazione ufficiale
dell'Istituto nazionale di statistica».
Inoltre, ex art. 20 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957, le liste dei candidati nei collegi
plurinominali e i nomi dei candidati nei collegi uninominali devono
essere presentati, per ciascuna Circoscrizione, alla Cancelleria
della Corte di appello o del Tribunale del capoluogo della regione
dalle ore 8,00 del trentacinquesimo giorno alle ore 20,00 del
trentaquattresimo giorno antecedenti quello della votazione;
pertanto, ribadito che la pubblicazione del decreto di
convocazione dei comizi elettorali puo' avvenire entro il
quarantacinquesimo giorno antecedente quello della votazione - ex
art. 11, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957 -, le formazioni politiche che non beneficiano
dell'esenzione ex art. 18, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957, dispongono di soli undici giorni (45-34) per
la raccolta di 94.500 firme, o di 47.250 firme nell'ipotesi in cui lo
scioglimento della Camera anticipi di oltre centoventi giorni la
scadenza naturale, per presentare le proprie candidature su tutto il
territorio nazionale, da depositare poi, in relazione a ciascuna
circoscrizione, presso la cancelleria della Corte di appello o del
Tribunale del capoluogo di ciascuna regione.
Tale lasso temporale per la raccolta delle sottoscrizioni si
riduce ulteriormente a giorni da dieci a otto per le formazioni
politiche che ex art. 14-bis decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/2017 dichiarino il collegamento in una coalizione delle liste
da essi rispettivamente presentate, atteso che tale dichiarazione
deve essere presentata - alla stregua del combinato disposto degli
articoli 14, 14-bis e 15 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/1957 - , unitamente al deposito del contrassegno, non prima
delle ore 8,00 del quarantaquattresimo e non oltre le ore 16,00 del
quarantaduesimo giorno antecedente alle elezioni;
pertanto, le liste che dichiarino il collegamento in una
coalizione, solo nel periodo compreso tra il quarantaquattresimo ed
il quarantaduesimo giorno prima delle elezioni avranno la certezza
dei candidati condivisi da presentare congiuntamente nei collegi
uninominali ed i cui nominativi devono essere indicati - ex art.
18-bis, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957 - nella dichiarazione di presentazione delle candidature
unitamente alle liste di candidati per l'attribuzione dei seggi nei
collegi plurinominali, da depositare, come visto ex art. 20 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 - entro le ore
20,00 del trentaquattresimo giorno antecedente quello della
votazione.
Ampiamente ridimensionato dagli oggettivi margini
d'incertezza e' invero il potenziale maggior lasso temporale di cui
dispongono sole le formazioni politiche che non presentano
candidature in coalizione e che deriva dalla previsione dell'art. 14,
comma 3, della legge n. 53/1990, alla cui stregua «Le sottoscrizioni
e le relative autenticazioni sono nulle se anteriori al
centottantesimo giorno precedente»; infatti, sebbene le sole
formazioni politiche che non dichiarino collegamenti in coalizione,
non dovendo concordare il nome del candidato da presentare nei
collegi uninominali ed il cui nome deve essere indicato nella
dichiarazione di presentazione delle candidature, possano anticipare
la raccolta delle sottoscrizioni anche rispetto alla pubblicazione
del decreto del Presidente della Repubblica che indice i comizi
elettorali, resta pur sempre l'incertezza, sia relativamente alla
data di tale evento sia alla data dell'eventuale scioglimento
anticipato delle Camere, cui e' connessa anche la variabilita' della
durata del periodo a disposizione per la raccolta delle
sottoscrizioni e di validita' delle autentiche delle sottoscrizioni
gia' raccolte, sia, infine, in ordine al numero minimo di
sottoscrizioni da raccogliere tutte le volte in cui la possibilita'
dello scioglimento anticipato delle Camere si profili a ridosso dei
centoventi giorni antecedenti rispetto alla naturale scadenza della
legislatura, e dunque non sia sicura la riduzione della meta' delle
sottoscrizioni da raccogliere ex art. 18-bis, comma 1, del decreto
legislativo n. 361/1957.
Non puo' poi trascurarsi l'ulteriore margine di incertezza
derivante dalla pubblicazione solo entro il quarantacinquesimo giorno
antecedente quello della votazione, sul sito internet del Ministero
dell'interno, del fac-simile dei moduli con cui possono essere
depositati le liste e le dichiarazioni di relativa presentazione
unitamente alle sottoscrizioni, ancorche' ridimensionato dalle
Istruzioni del medesimo Ministero relative alle ultime elezioni del 4
marzo 2018 (cfr. doc. 4 ricorrenti, cit.) le quali hanno precisato
che il loro mancato impiego non comporta alcuna conseguenza, essendo
sufficiente che tutti i documenti da presentare ex art. 20 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 abbiano il
contenuto prescritto (cfr., ivi, pagine 42/43).
Resta, infine, da considerare che anche la possibilita' di
un'eventuale scelta di candidatura soltanto nell'ambito di alcuni
circoscrizioni elettorali, e la conseguente riduzione del numero di
sottoscrizioni da raccogliere, oltre ad essere evidentemente
autopenalizzante per le concrete chanches di elezione e quindi, nella
sostanza, della stessa concreta possibilita' di rappresentativita'
della parte di elettorato di cui una formazione politica sia
espressione, sconta il margine di incertezza circa il numero dei
seggi da attribuire in ciascuna circoscrizione, nei collegi
plurinominali e uninominali, il quale, come visto, e' reso noto -
alla stregua del combinato disposto degli articoli 3 e 11 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 361/1957 - solo con decreto del
Presidente della Repubblica da pubblicare non oltre il
quarantacinquesimo giorno antecedente quello della votazione.
b.4 Evoluzione del sistema elettorale per il rinnovo della Camera dei
deputati, con specifico riferimento alla disciplina circa la raccolta
delle sottoscrizioni per la presentazione delle candidature e la
relativa esenzione.
Ebbene, come gli accenni di ricognizione storica sopra
esposti hanno in parte gia' ha lasciato emergere, costituisce una
novita' assoluta della legislazione elettorale italiana, il vigente
connubio tra
sistema misto di attribuzione dei seggi parlamentari,
maggioritario e proporzionale, ma con prevalenza del sistema
proporzionale;
attuale elevato numero minimo di sottoscrizioni da
raccogliere in ciascun ambito territoriale ai fini della
presentazione delle candidature (94.500 o 47.250 su tutto il
territorio nazionale; 1.500 o 750 in unico collegio plurinominale che
tuttavia solo nelle regioni Trentino Alto Adige, Friuli Venezia
Giulia, Molise, Umbria e Basilicata si identifica con una Regione, e
che nelle regione Lombardia giungono a dieci ed in Campania e Sicilia
a sei);
elevato numero degli ambiti territoriali cui si riferisce
l'onere della raccolta delle sottoscrizioni per la presentazione
delle candidature (sessantatre Collegi plurinominali);
il breve intervallo temporale a disposizione per la
presentazione delle candidature con sottoscrizioni autenticate e
dunque per la raccolta delle sottoscrizioni giuridicamente utili
(undici giorni ovvero un lasso tra dieci ed otto giorni per le
formazioni politiche che si presentano in coalizioni);
lo stringente ambito soggettivo di applicabilita'
dell'esenzione dall'onere di relativa raccolta, limitato ex art.
18-bis, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957 alle sole formazioni politiche che abbiano formato gruppi in
entrambe le Camere all'inizio della legislatura in corso al momento
della convocazione dei comizi.
Ed infatti
I) l'originario art. 18 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957 (l'art. 18-bis e' stato successivamente
introdotto con legge n. 277/1993) prevedeva, nell'ambito di un
sistema proporzionale (cfr. articoli 1 e 83 del medesimo decreto del
Presidente della Repubblica.)
un numero minimo di 500 sottoscrizioni per ciascun
collegio, la cui autenticazione, ma da parte solo di un notaio o da
un cancelliere di Pretura, era gia' prevista dall'originario art. 20,
comma 5, del medesimo decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957;
solo trentadue Collegi su tutto il territorio nazionale
(cfr. tabella A allegata all'originario decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957)
e dunque 16.000 sottoscrizioni su tutto il territorio
nazionale in luogo delle 94.500 attuali (ovvero 47.250 nell'ipotesi
di scioglimento delle Camere anticipato di oltre centoventi giorni),
cosi' palesandosi, da un canto, che il rapporto non e' quello di uno
a tre apparentemente indicato dal confronto tra il numero delle
sottoscrizioni richiesto per ciascun collegio nel 1957 e quello
richiesto attualmente, ma quello addirittura di circa uno a sei e,
d'altro canto, soprattutto il ruolo decisivo che, ai fini della
verifica della concreta incidenza degli oneri posti dalla
legislazione elettorale sull'esercizio del diritto di elettorato
passivo, ha il coordinamento non solo dei singoli segmenti della
disciplina procedimentale vigente ma anche di tutti gli elementi
comunque rilevanti, quali, appunto, la dimensione ed il numero degli
ambiti territoriali cui si riferisce l'onere di raccolta delle
sottoscrizioni per la presentazione delle candidature;
un intervallo temporale a disposizione per la raccolta
delle sottoscrizioni approssimativamente di giorni venticinque,
atteso che l'originario art. 11 non prevedeva un termine per la
pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali ma solo
che «la votazione per l'elezione della Camera avesse luogo entro
settanta giorni dalla fine della precedente», mentre l'originario
art. 20 prevedeva per la presentazione delle liste e, tra l'altro,
della «dichiarazione di presentazione della lista dei candidati
firmata, anche in atti separati, dal prescritto numero di elettori»,
il termine ultimo delle ore 20,00 del quarantacinquesimo giorno
antecedente quello della votazione (70-45 = 25);
nessuna esenzione dall'onere di raccolta delle
sottoscrizioni.
II) Dopo circa 20 anni dall'approvazione del testo unico del
1957, la legge n. 136 del 23 aprile 1976, contenente «Riduzione dei
termini e semplificazione del procedimento elettorale», e dunque
nell'ambito del medesimo sistema proporzionale;
ha ridotto a trecentocinquanta il numero delle
sottoscrizioni da raccogliere per ogni collegio;
ha lasciato invariato il numero di trentadue collegi su
tutto il territorio nazionale;
ha ridotto a tredici giorni l'intervallo per la raccolta
delle sottoscrizioni, avendo modificato sia l'art. 11 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957, prevedendo per la prima
volta che, come oggi, il decreto del Presidente della Repubblica che
convoca i comizi elettorali fosse pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
non oltre il quarantacinquesimo giorno antecedente quello della
votazione, sia l'art. 20, prevedendo quale termine ultimo per la
presentazione delle liste, e tra l'altro delle sottoscrizioni, quello
delle «..ore 20,00 del trentaduesimo giorno» antecedente la votazione
(45-32 = 13);
per la prima volta ha previsto l'esenzione dalla raccolta
delle sottoscrizioni, riservandola ai «..partiti o gruppi politici
costituiti in gruppo parlamentare nella legislatura precedente anche
in una sola delle Camere o che nell'ultima elezione abbiano
presentato candidature con proprio contrassegno e abbiano ottenuto
almeno un seggio in una delle due Camere»,
e dunque, nell'insieme, non solo ha ridotto ampiamente di
circa 5.000 unita' il numero minimo di sottoscrizioni da raccogliere
su tutto il territorio nazionale ai fini della presentazione delle
candidature per il rinnovo della Camera dei deputati, portandolo ad
11.200 in luogo delle 94.500 attuali, e cosi' ampiamente compensando
la riduzione del minimo intervallo temporale a tal fine consentito,
comunque piu' ampio di quello attuale a disposizione delle formazioni
politiche singole ed ancor di piu' di quelle che si presentano in
coalizioni, ma soprattutto ha introdotto una vasta esenzione dal
relativo onere di raccolta, in quanto non solo esteso alle formazioni
politiche costituitesi in gruppi anche in una sola Camera, e non in
entrambe come oggi, ed inoltre in mancanza del limite temporale del
momento della costituzione, oggi posto con riferimento «all'inizio
della legislatura in corso.. », ma anche alle formazioni politiche
che avessero ottenuto anche un solo seggio in una sola Camera con il
medesimo contrassegno con cui si erano presentate alle ultime
elezioni.
III) Successivamente, ma a distanza comunque di oltre 10 anni
dalla precedente modifica della legge elettorale per il rinnovo della
Camera dei deputati, la legge n. 53 del 21 marzo 1990, contenente
«Misure urgenti atte a garantire maggiore efficienza al procedimento
elettorale», ancora una volta nell'ambito del medesimo sistema
proporzionale;
ha mantenuto invariati il numero delle sottoscrizioni da
raccogliere per ciascun collegio, il numero dei collegi elettorali su
tutto il territorio nazionale, l'intervallo temporale (minimo e
certo) per la raccolta delle sottoscrizioni, ma
ha ulteriormente esteso l'ambito dell'esenzione dall'onere
di raccolta delle sottoscrizioni, introducendo, con l'art. 12, comma
2, un secondo comma all'art. 18 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957, che l'ha attribuita anche ai «..partiti o
gruppi politici che nell'ultima elezione abbiano presentato
candidature con proprio contrassegno ed abbiano ottenuto almeno un
seggio al Parlamento europeo, purche' si presentano con il medesimo
contrassegno. Nessuna sottoscrizione e' parimenti richiesta nel caso
in cui la lista sia contraddistinta da un contrassegno composito, nel
quale sia contenuto quello di un partito o gruppo politico esente da
tale onere.»,
e cosi', non solo ha confermato il numero minimo di 11.200
sottoscrizioni da raccogliere per la presentazione delle candidature
in luogo delle 94.500 attuali (ovvero 47.250 nell'ipotesi di
scioglimento delle Camere anticipato di oltre centoventi giorni), ma
ha esteso notevolmente la relativa esenzione, a prescindere dalla
raggiunta rappresentativita' in una delle Camere del Parlamento
nazionale ed addirittura nel Parlamento europeo, anche alle
formazioni politiche prive di rappresentanti sia nel Parlamento
nazionale che europeo, sol perche' unitesi in coalizione con altre
che avessero anche solo un rappresentante in quest'ultimo, e dunque,
riconoscendo per la prima volta rilevanza agli apparentamenti
elettorali ma in finzione notevolmente di favore, e dunque in
direzione opposta rispetto a quella attuale, tenuto conto del minimo
intervallo temporale attualmente a disposizione solo di questi ultimi
per la raccolta delle sottoscrizioni.
IV) La legge n. 271 dell'11 agosto 1991, questa volta a
distanza di circa un anno dalla precedente, e a sistema proporzionale
invariato, ha apportato nuove «Modifiche ai procedimenti elettorali»,
e precisamente
ha confermato ancora una volta il numero di trentadue
collegi, ed altresi' l'amplissima esenzione dall'onere di raccogliere
le sottoscrizioni ai fini della candidatura, esistente per effetto
delle modifiche apportate, da ultima, dalla legge n. 53/90, ma
ha ampliato e graduato il numero delle sottoscrizioni in
base alla popolazione del Collegio,
per la prima volta ha previsto la riduzione della meta'
delle sottoscrizioni nell'ipotesi di scioglimento anticipato della
Camera di oltre centoventi giorni, cosi' modificando, con l'art. 3,
comma 1, l'art. 18, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957: «Le liste dei candidati devono essere
sottoscritte: a) da almeno 1.000 e da non piu' di 1.500 elettori
iscritti nelle liste elettorali di comuni compresi nei collegi fino a
500.000 abitanti; b) da almeno 1.750 e da non piu' di 2.500 elettori
iscritti nelle liste elettorali di comuni compresi nei collegi con
piu' di 500.000 abitanti e fino a 1.000.000 di abitanti; c) da almeno
3.500 e da non piu' di 5.000 elettori iscritti nelle liste elettorali
di comuni compresi nei collegi con piu' di 1.000.000 di abitanti. In
caso di scioglimento della Camera dei deputati che ne anticipi la
scadenza di oltre centoventi giorni, il numero delle sottoscrizioni
delle liste di candidati per ogni collegio di cui alle precedenti
lettere a), b) e c) e' ridotto della meta'.»;
nuovamente modificando, con l'art. 6 comma 1, l'art. 20 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957, ha ridotto
l'intervallo utile (minimo e certo) per la raccolta delle
sottoscrizioni agli attuali undici giorni (termine ultimo: ore 20,00
del trecentoquarantesimo giorno antecedente le elezioni) a
disposizione delle formazioni politiche che si candidassero
singolarmente, restando comunque piu' ampio di quello compreso tra
dieci e otto giorni attualmente a disposizione delle coalizioni,
onde, anche il maggiore numero di sottoscrizioni, rispetto
a quello in precedenza richiesto, da raccogliere per la presentazione
delle candidature, quanto ai collegi con popolazione fino a 500.000
abitanti, nel numero minimo di 1.000, e dunque comunque inferiore a
quello minimo attuale di 1.500, risultava ancora ampiamente e sotto
piu' aspetti compensato: dal ridotto numero dei collegi, pari
trentadue e dunque a circa la meta' di quello attuale (sessantatre) e
dall'amplissima esenzione dell'onere di relativa raccolta in favore
anche delle formazioni politiche prive di rappresentanti sia nel
Parlamento nazionale che europeo.
V) La legge n. 277 del 4 agosto 1993, in seguito al
referendum del 18 aprile 1993, unitamente alla legge n. 276/1993 per
il Senato, ha determinato una complessiva riforma in senso
maggioritario del sistema elettorale, sostituendo per conseguenza,
per la prima volta, anche la Tabella A allegata al decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957, la quale ha ripartito il
territorio nazionale, per l'elezione della Camera dei deputati, in n.
26 Circoscrizioni (salvo il collegio uninominale Val d'Aosta di cui
all'art. 2 e al titolo VI del testo unico), tendenzialmente
coincidenti con le regioni, e con eccezione di quelle maggiori
(Piemonte, Lombardia, Veneto, Lazio, Sicilia) e con delega - art. 7 -
per la determinazione dei collegi all'interno di ciascuna di essa, la
quale e' stata attuata con il decreto legislativo n. 536 del 20
dicembre 1993 che ha individuato complessivamente n. 454 collegi
uninominali. In particolare,
il 75% del totale dei seggi della Camera veniva attribuito
con sistema maggioritario nell'ambito dei collegi uninominali e con
previsione per cui - art. 18 decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/1957 come modificato dall'art. 2 della legge n. 277/1993 -
«Nessun candidato puo' accettare la candidatura in piu' di un
collegio, anche se di circoscrizioni diverse. La candidatura della
stessa persona in piu' di un collegio e' nulla»;
solo il 25% del totale dei seggi veniva attribuito, ma
assumendo come base la circoscrizione, in ragione proporzionale,
mediante riparto tra liste concorrenti che avessero raggiunto sul
piano nazionale il 4% dei voti validi espressi (c.d. soglia di
sbarramento) ex art. 83, comma 1, n. 2) del decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957, come modificato dall'art. 5, comma 1,
lettera a) della legge n. 277/1993;
cio' premesso, il nuovo art. 18 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957, sostituito dall'art. 2, comma 1,
lettera c) della legge n. 277/1993, disponeva che la dichiarazione di
presentazione dei singoli candidati nei collegi uninominali doveva
essere sottoscritta da non meno di 500 e da non piu' di 1.000
elettori iscritti nelle liste elettorali dei comuni ricompresi nel
collegio, ma con la precisazione per cui essa poteva contenere la
dichiarazione di collegamento alle liste concorrenti che
partecipavano alla distribuzione dei seggi con metodo proporzionale e
«Nel caso di collegamenti con piu' liste, questi devono essere i
medesimi in tutti i collegi uninominali in cui e' suddivisa la
circoscrizione»;
l'art. 2, comma 2, lettera d) della legge n. 277/1993 ha
poi introdotto, per la prima volta, l'art. 18-bis del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957 dedicato, invece, alla
presentazione delle candidature per l'attribuzione dei seggi con
metodo proporzionale, disponendo che essa fosse sottoscritta da un
minimo di 1.500 elettori iscritti nelle liste elettorali dei comuni
compresi nelle circoscrizioni fino a 500.000 abitanti, ma con la
precisione per cui «La sottoscrizione delle liste puo' essere
effettuata anche dagli stessi sottoscrittori delle candidature nei
singoli collegi uninominali, ricompresi nella circoscrizione,
collegate alle liste medesime»;
i nuovi articoli 18 e 18-bis del decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957, come modificati dalla legge n.
277/1993, non prevedevano alcuna esenzione dall'onere di raccolta
delle sottoscrizioni per la presentazione delle candidature;
sono rimasti, invece, invariati l'obbligo di autenticazione
delle sottoscrizioni e gli articoli 11 e 20 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957 con riferimento ai tempi di
raccolta delle sottoscrizioni.
In sostanza, la previsione per cui, ai fini dell'attribuzione
del 75% dei seggi della Camera dei deputati con metodo maggioritario,
dunque nettamente prevalente e con rapporto tendenzialmente inverso
con la componente assegnata con metodo proporzionale rispetto al
sistema elettorale attuale, il candidato potesse presentarsi in un
solo collegio uninominale, con sanzione espressa di nullita'
nell'ipotesi di violazione, e la possibilita' di limitare ad una sola
circoscrizione il collegamento del singolo candidato a determinate
liste, annullava la rilevanza, ai fini dell'onere di raccolta delle
sottoscrizioni per la presentazione delle candidature, del numero
complessivo dei collegi sul territorio nazionale, poiche',
massimizzando il carattere personalistico della candidatura,
comportava la distribuzione e concentrazione capillare, nell'ambito
di ciascun collegio uninominale, dell'impegno organizzativo di
raccolta delle sottoscrizioni, il cui numero era limitato a 500;
d'altro canto, anche ai fini della candidatura nelle
circoscrizioni per l'attribuzione della minor quota dei seggi della
Camera dei deputati (25%) con il metodo proporzionale, l'ampiezza ed
il conseguente ridotto numero degli ambiti territoriali di
riferimento - ventisei circoscrizioni in luogo dei sessantatre
collegi plurinominali attuali ma per l'attribuzione dei complessivi
5/8 dei seggi della Camera dei deputati con metodo proporzionale -,
oltre che, appunto, la limitata quota dei seggi attribuiti con tale
metodo, ridimensionava ampiamente, rispetto al sistema attuale, la
rilevanza del numero minimo di sottoscrizioni richiesto per la
presentazione delle liste di candidati da eleggere con il sistema
proporzionale - 1.500 per circoscrizioni fino a 500.000 abitanti.
VI) Cio' nonostante, a soli pochi mesi di distanza
dall'entrata in vigore, in data 21 agosto 1993 - delle modifiche al
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 introdotte dalla
legge n. 277/93, il decreto-legge n. 73 del 29 gennaio 1994,
contenente «Provvedimenti urgenti per il procedimento elettorale»,
convertito con legge n. 162/1994; ha previsto, sia per la
presentazione dei singoli candidati nei collegi uninominali che delle
liste in ambito circoscrizionale, che «In caso di scioglimento della
Camera dei deputati che ne anticipi la scadenza di oltre centoventi
giorni il numero delle sottoscrizioni e' ridotto alla meta'.» (l'art.
18-bis richiamava infatti l'art. 18, comma 4, come integrato
dall'art. 1 del decreto-legge n. 73/94), cosi riducendo, in tale
evenienza, addirittura a duecentocinquanta le sottoscrizioni da
raccogliere e far autenticare per la presentazione di un candidato in
un collegio uninominale.
VII) La legge n. 270 del 21 dicembre 2005 ha modificato
nuovamente in maniera radicale il sistema elettorale anche della
Camera dei deputati, prevedendo l'assegnazione dei relativi seggi
solo con sistema proporzionale e modificando, in conseguenza,
nuovamente l'art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957, ma condizionando l'attribuzione dei seggi al conseguimento,
da parte delle singole liste non collegate, della soglia del 4% dei
voti validi espressi (art. 83 come sostituito dall'art. 1, comma 13,
legge n. 270/05) ed introducendo il premio di maggioranza; essa
ha lasciato invariate le ventisei circoscrizioni della
Tabella A del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957
introdotte in seguito alla legge n. 277/1993 per l'attribuzione dei
seggi con metodo, appunto, proporzionale (salvo il collegio
uninominale Val D'Aosta di cui all'art. 2 e al titolo VI del testo
unico) ad ha soppresso i collegi uninominali per l'assegnazione dei
seggi con sistema maggioritario ed ha abrogato, per l'effetto l'art.
18 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957;
ha lasciato invariati gli intervalli temporali di cui al
combinato disposto degli articoli 11 e 20 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957 per la presentazione delle liste dei
candidati, unitamente alle sottoscrizioni,
ma, introducendo, con l'art. 1, comma 5, l'art. 14-bis, ha
disciplinato il collegamento tra liste sul piano nazionale,
prevedendo che «Le dichiarazioni di collegamento hanno effetto per
tutte le liste aventi lo stesso contrassegno» (comma 2) e che
«Contestualmente al deposito del contrassegno di cui all'art. 14, i
partiti o i gruppi politici organizzati che si candidano a governare
depositano il programma elettorale nel quale dichiarano il nome e
cognome della persona da loro indicata come capo della forza
politica» (comma 3);
ha sostituito l'art. 18-bis del decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957, lasciando invariate le soglie numeriche
di sottoscrizioni da raccogliere in base alla popolazione residente
nella circoscrizione, e dunque il numero minimo di 1.500
sottoscrizioni per circoscrizioni fino a 500.000 abitanti, ed anche
la relativa riduzione della meta' nell'ipotesi di scioglimento della
Camera che preceda di oltre centoventi giorni la scadenza naturale,
reintroducendo l'esenzione dalla raccolta delle
sottoscrizioni (art. 18-bis, comma 2), questa volta in favore dei
«partiti o gruppi politici costituiti in gruppo parlamentare in
entrambe le Camere all'inizio della legislatura in corso al momento
della convocazione dei comizi», o che «abbiano effettuato le
dichiarazioni di collegamento ai sensi dell'art. 14-bis, comma 1, con
almeno due partiti o gruppi politici di cui al primo periodo e
abbiano conseguito almeno un seggio in occasione delle ultime
elezioni per il Parlamento europeo, con contrassegno identico a
quello depositato ai sensi dell'art. 14.», oltre che «per i partiti o
gruppi politici rappresentativi di minoranze linguistiche che abbiano
conseguito almeno un seggio in occasione delle ultime elezioni per la
Camera dei deputati o per il Senato della Repubblica».
Sebbene, dunque, l'ambito soggettivo delle esenzioni
dall'onere di raccolta delle sottoscrizioni risulti piu' limitato
rispetto a quello vigente previsto dall'art. 18-bis, comma 2, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 come modificato,
da ultimo, dall'art. 2, comma 10, lettera b) della legge n. 52/2015,
ed il numero minimo di 1.500 sottoscrizioni sia uguale a quello poi
generalizzato dalla legge n. 165/2017, esso resta riferito, come
previsto dalla precedente legge n. 277/1993, alle circoscrizioni -
ventisei sul territorio nazionale (oltre il Collegio uninominale Val
d'Aosta) cui viene aggiunta la circoscrizione Estero - come visto
d'estensione tendenzialmente coincidente con le regioni, salve quelle
piu' popolose, e non ai sessantatre Collegi plurinominali attuali;
inoltre, considerato che il numero richiesto delle sottoscrizioni e'
proporzionalmente inferiore per le circoscrizioni demograficamente
piu' popolose, in quanto, ad esempio, per quelle fino 1.000.000 di
abitanti le sottoscrizioni richieste non sono 3.000 (1.500 x 2) ma
2.500, anche ipotizzando un numero minino di sottoscrizioni sul piano
nazionale, oggettivamente sovrastimato perche' ottenuto moltiplicando
per ventisette circoscrizioni il numero minimo di 2.667
sottoscrizioni ottenuto dalla media delle tre fasce (1.500 per
circoscrizioni fino a 500.000 abitanti, 2.500 per circoscrizioni fino
ad 1.000.000 di abitanti, 4.000 per circoscrizioni di oltre 1.000.000
di abitanti), si ottiene un numero minimo di 72.009 sottoscrizioni
(ovvero quello ridotto di 36.004 in caso scioglimento anticipato)
comunque ampiamente inferiore rispetto a quello attualmente previsto
dall'art. 18-bis, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957, come modificato dall'art. 1, comma 10,
lettera a) della legge n. 165/2017, e cio', sia che si consideri
quello minimo ordinario di 94.500 sottoscrizioni, che quello ridotto
di 47.250 per l'ipotesi di scioglimento della Camera anticipato di
oltre centoventi giorni.
VIII) Nonostante cio', e nonostante, cioe', una disciplina
dell'onere di raccolta delle sottoscrizioni comunque meno onerosa di
quella vigente, in seguito all'entrata in vigore della legge n.
270/2005, avvenuta il 31 dicembre 2005, ha avuto inizio la sequela
delle sistematiche riduzioni «transitorie» del numero delle
sottoscrizioni, ovvero di ampliamento dell'ambito soggettivo del
regime di relativa esenzione, in prossimita' delle elezioni
successive ma con disciplina limitata a queste ultime, e cioe' tutte
dirette ad agevolare l'accesso alla competizione elettorale,
evidentemente ritenuto eccessivamente ostacolato dalle norme ratione
temporis vigenti.
Si tratta di un avvicendarsi di norme speciali che e' stato
gia' riportato «a ritroso» nella parte di questo provvedimento
dedicata all'esame dell'eccezione di difetto d'interesse ad agire
(pagina 16 e seguenti), e che ha evidenziato l'oggettiva, massima
incertezza che il sistematico ricorso ad esse negli ultimi dodici
anni, ed in occasione di tutte le ultime quattro elezioni per il
rinnovo delle Camere parlamentari - del 2006, del 2008, del 2013 e
del 2018 - ha ingenerato in ordine al regime applicabile ai fini
dello stesso esercizio del diritto fondamentale di elettorato passivo
ex art. 51 della Costituzione, ed in definitiva, in ordine agli
specifici presupposti per un'effettiva attuazione, in concreto, del
principio di democrazia rappresentativa e sovranita' popolare ex art.
1, comma 2, della Costituzione cardine del vigente ordinamento
costituzionale (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 394 del 2006,
cit; discussione del 14 novembre 1946 della I sottocommissione
dell'Assemblea costituente, cit.; Corte europea dei diritti
dell'uomo, sentenza Ekoglasnost, cit).
Tuttavia, per comodita' di lettura ed immediata
percepibilita' del fenomeno e del suo impatto sulle garanzie
costituzionali in esame - art. 1, comma 2, 3, 51, 48 della
Costituzione anche in relazione all'art. 117 della Costituzione -, e
cioe' per la completa prosecuzione del test di proporzionalita' (cfr.
Corte costituzionale, sentenza 1 del 2014, cit.) della normativa
vigente che si sta compiendo in senso diacronico, la sequela delle
norme speciali succedutesi dopo l'entrata in vigore della legge n.
270/2005, di riforma in senso nuovamente del tutto proporzionale del
testo unico per l'elezione della Camera dei deputati, viene qui
riproposta arricchita di ulteriori rilievi ed in ordine cronologico e
dunque, ai fine di non interrompere l'ordine dello sviluppo storico
che si sta compiendo, viene arrestata a quelle che hanno preceduto le
penultime elezioni del 2013, in quanto le successive norme speciali
sono quelle successive all'entrata in vigore della legge n. 165/2017,
che ha introdotto le modifiche vigenti al decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957, ma sono state a loro volta precedute da
ulteriori novita' ordinamentali in materia: la sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 2014, la legge n. 52/2015, la sentenza della
Corte costituzionale n. 35 del 2017.
Ebbene,
VIII.a) in seguito alla scioglimento delle Camere disposto con
decreto del Presidente della Repubblica n. 32 dell'11 febbraio 2006
con 108 giorni di anticipo rispetto alla scadenza naturale, le prime
elezioni successive si sono svolte nelle date del 9 e 10 aprile 2006,
ed
ancorche', come visto, il decreto-legge n. 1 del 3 gennaio
2006 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale ed entrato in vigore lo
stesso 3 gennaio 2006, recante «Disposizioni urgenti per l'esercizio
domiciliare del voto per taluni elettori, per la rilevazione
informatizzata dello scrutinio e per l'ammissione ai seggi di
osservatori OSCE, in occasione delle prossime elezioni politiche.»,
non contenesse originariamente alcuna diposizione derogatoria
dell'art. 18-bis del decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957 nel testo all'epoca vigente, la legge n. 22 del 27 gennaio
2006, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 28 gennaio 2006 ed
entrata in vigore il giorno successivo, quindici giorni prima dello
scioglimento anticipato delle Camere, ha convertito il suddetto
decreto-legge n. 1/2006 aggiungendo gli articoli da 3-bis a 3-sexies,
tra i quali l'art. 3-bis, rubricato «Disposizioni transitorie», ha
disposto «1. Con riferimento alle prime elezioni politiche successive
alla data di entrata in vigore del presente decreto, si applicano,
anche nel caso in cui lo scioglimento della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica ne anticipi la scadenza per un periodo pari o
inferiore a centoventi giorni, le seguenti disposizioni: a) il numero
di sottoscrizioni necessarie per la presentazione di liste e
candidature e' ridotto alla meta', .... ».
VIII.b) Parimenti, con riferimento alle elezioni politiche ancora
successive, svoltesi il 13 e 14 aprile 2008, in seguito allo
scioglimento delle Camere disposto con circa tre anni di anticipo con
decreto del Presidente della Repubblica n. 19 del 6 febbraio 2008,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale ed entrato in vigore lo stesso
giorno,
il decreto-legge n. 24 del 15 febbraio 2008, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 16 febbraio 2008 ed entrato in vigore lo
stesso giorno, e dunque questa volta successivo di nove giorni allo
scioglimento ampiamente anticipato delle Camere, e contenente
«Disposizioni urgenti per lo svolgimento delle elezioni politiche ed
amministrative nell'anno 2008», all'originario art. 4, rubricato
«Esonero dalle sottoscrizioni delle liste» aveva disposto che «1. Per
le elezioni politiche nell'anno 2008, in deroga ai primi due periodi
del comma 2 dell'art. 18-bis del testo unico delle leggi recanti
norme per la elezione della Camera dei deputati nessuna
sottoscrizione e' richiesta per le liste rappresentative di partiti o
gruppi politici presente in una delle due Camere con almeno due
componenti di essa, ovvero presente con due componenti al Parlamento
europeo alla data di entrata in vigore del presente decreto. .... »
, ma
la legge n. 30 del 27 febbraio 2008, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 29 febbraio 2008 ed entrata in vigore il 1°
marzo 2008, ha convertito con modificazioni il suddetto decreto-legge
n. 24/2008 ulteriormente ampliando l'esenzione dall'onere di raccolta
delle sottoscrizioni, prescindendo a tal fine addirittura dalla
presenza di un eletto nel Parlamento nazionale e rendendo sufficiente
la presenza di due soli rappresentanti al Parlamento europeo; ha
infatti cosi' disposto: «1. Per le elezioni politiche nell'anno 2008,
in deroga ai primi due periodi del comma 2 dell'art. 18-bis del testo
unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei
deputati .... nessuna sottoscrizione e' richiesta per le liste
rappresentative di partiti o gruppi politici presente nel Parlamento
con almeno due componenti, ovvero presente con due componenti al
Parlamento europeo alla data di entrata in vigore del presente
decreto... ».
VIII.c ) Ed ancora, con riferimento alle elezioni per il rinnovo
del Parlamento svoltesi il 24-25 febbraio 2013, in seguito allo
scioglimento delle Camere disposto con centoventi giorni di anticipo
con decreto del Presidente della Repubblica n. 225 del 22 dicembre
2012 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 24 dicembre 2012 ed
entrato in vigore in questo stesso giorno
il decreto-legge n. 223 del 18 dicembre 2012, contenente
appunto «Disposizioni urgenti per lo svolgimento delle elezioni
politiche nell'anno 2013», entrato in vigore lo stesso giorno, con
quattro giorni di anticipo rispetto allo scioglimento anticipato
delle Camere, aveva originariamente disposto, per quanto qui
interessa, all'art. 1, rubricato esplicitamente «Riduzione del numero
delle sottoscrizioni per la presentazione delle liste di candidati e
cause di ineleggibilita' alle elezioni politiche del 2013», che «1.
Limitatamente alle elezioni politiche del 2013, qualora lo
scioglimento della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
anticipi di oltre trenta giorni la scadenza naturale della
legislatura ai sensi dell'art. 60, primo comma, della Costituzione,
si applicano le seguenti disposizioni:
a) la riduzione alla meta' del numero delle sottoscrizioni
per la presentazione delle liste e dei candidati, di cui agli
articoli 18-bis, comma 1, primo periodo, ....;
b) per i partiti ed i movimenti politici che alla data di
entrata in vigore del presente decreto sono costituiti in gruppo
parlamentare almeno in una delle Camere, secondo i rispettivi
regolamenti, la riduzione opera nella misura del sessanta per cento;
c) le disposizioni sull'esonero delle sottoscrizioni di cui
all'art. 18-bis, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 361 del 1957, e all'art. 9, comma 3, primo periodo, del decreto
legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, si applicano anche in caso di
componenti politiche all'interno dei gruppi parlamentari, costituite
all'inizio della legislatura in corso al momento della convocazione
dei comizi;» ma
la legge n. 232 del 31 dicembre 2012 pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 3 gennaio 2013, di conversione del
decreto-legge n. 223/2012, ha modificato la lettera a) e soppresso le
lettere b) e c) dell'art. 1, comma 1, che, per l'effetto, e'
diventato: «1. Limitatamente alle elezioni politiche del 2013,
qualora lo scioglimento della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica anticipi di oltre trenta giorni la scadenza naturale della
legislatura ai sensi dell'art. 60, primo comma, della Costituzione,
si applicano le seguenti disposizioni:
a) la riduzione ad un quarto del numero delle
sottoscrizioni per la presentazione delle liste e dei candidati, di
cui agli articoli 18-bis, comma 1, ....».
IX) La Corte costituzionale con sentenza n. 1 del 13 gennaio
2014 ha poi dichiarato, per quanto qui interessa, illegittimi l'art.
83, comma 1, n. 5, e comma 2 nonche' gli articoli 4, comma 2, e 59,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 come
modificati dalla legge n. 270/05, prevedendo l'art. 83 un premio di
maggioranza in assenza di una ragionevole soglia di voti minima per
competere all'assegnazione del premio, e gli articoli 4 e 59 nella
parte in cui non consentivano all'elettore di esprimere una
preferenza per i candidati.
X) Infine, l'ultima modifica di sistema della legge
elettorale per il rinnovo della Camera dei deputati precedente a
quella apportata dalla vigente legge n. 165/2017, e' quella
introdotta dalla legge n. 52 del 6 maggio 2015, con efficacia
differita a decorrere dal 1° luglio 2016, quale disposta dal suo art.
1, lettera r), ma mai entrata in vigore in quanto, in seguito alla
nuova pronuncia dichiarativa d'illegittimita' costituzionale n. 35
del 9 febbraio 2017, superata proprio dalla riforma di cui alla legge
n. 165/2017. Essa, pur confermato il sistema proporzionale di
assegnazione dei seggi ma con limite (soglia) «sul piano nazionale»
di «almeno il tre per cento dei voti validi espressi» - ex art. 83
del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 come
modificato dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52/2015), per quanto
qui interessa:
aveva previsto la modifica dell'art. 1 del decreto
legislativo n. 361/1957, prevedendo l'assegnazione dei seggi sulla
base dei voti espressi in collegi plurinominali la cui individuazione
era avvenuta, in attuazione della delega di cui all'art. 4, comma 1,
della legge n. 52/2015, con il decreto legislativo n. 122 del 7
agosto 2015 che aveva determinato n. 100 collegi su tutto il
territorio nazionale, ed in cui, fatti salvi i collegi uninominali
nelle circoscrizioni Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige, erano state
suddivise le venti circoscrizioni della nuova tabella A introdotta
dall'art. 2, comma 33, della legge n. 52/2015 (il decreto legislativo
n. 122 del 7 agosto 2015 e' stato poi interamente abrogato dall'art.
4 del decreto legislativo n. 189 del 12 dicembre 2017 che ha attuato
la corrispondente delega contenuta nell'art. 3 della n. 165/2017
prevedendo, invece, n. 63 collegi plurinominali);
aveva previsto (con l'art. 2, comma 10) la modifica dell'art.
18-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957
confermando il, numero minimo 1.500 sottoscrizioni per la
presentazione delle candidature ma generalizzandolo e riferendolo al
collegio;
confermando la relativa riduzione della meta' in caso di
scioglimento anticipato della Camera dei deputati di oltre centoventi
giorni;
sopprimendo il secondo periodo del primo comma come
introdotto dalla legge n. 270/05 che aveva previsto che «Nessuna
sottoscrizione e' altresi' richiesta per i partiti o gruppi politici
che abbiano effettuato le dichiarazioni di collegamento ai sensi
dell'art. 14-bis, comma 1, con almeno due partiti o gruppi politici
di cui al primo periodo e abbiano conseguito almeno un seggio in
occasione delle ultime elezioni per il Parlamento europeo, con
contrassegno identico a quello depositato ai sensi dell'art. 14.» e
confermando, dunque, solo l'esenzione, come attualmente prevista, in
favore dei « .... partiti o gruppi politici costituiti in gruppo
parlamentare in entrambe le Camere all'inizio della legislatura in
corso al momento della convocazione dei comizi.»;
aveva introdotto, con l'art. 2, comma 36, la norma
transitoria, che nel testo originario estendeva l'esenzione
dall'onere di raccolta delle sottoscrizioni «Per le prime elezioni
successive alla data di entrata in vigore della presente legge» - che
di fatto sono poi state le ultime del 4 marzo 2018 « ... anche ai
partiti o ai gruppi politici costituiti in gruppo parlamentare in
almeno una delle due Camere al 1° gennaio 2014.».
In sostanza, ferma la componente maggioritaria poi introdotta
dalla vigente legge n. 165/2017 ed il conseguente aggravio nella
raccolta di sottoscrizioni determinato dalla necessita' di indicare -
ex art. 18-bis, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/1957 vigente - , nella dichiarazione di presentazione delle
liste di candidati per l'attribuzione dei seggi nel collegio
plurinominale, anche i nominativi nei collegi uninominali compresi
nel collegio plurinominale, come si e' visto d'incidenza massima per
le coalizioni, le quali non possono essere «ufficializzate» prima del
quarantaquattresimo giorno antecedente alle elezioni - ex art. 14,
14-bis e 15 decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957
vigente - ma devono aver completato la raccolta delle sottoscrizioni
degli elettori con indicazione dei candidati condivisi nei collegi
uninominali entro il trentaquattresimo giorno antecedente alle
elezioni - ex art. 18, commi 1 e 20, del decreto del Presidente della
Repubblica vigente -, il numero delle sottoscrizioni da raccogliere
per la presentazione delle candidature previsto dalla n. 52/2015, ma
si ripete mai in parte qua entrata in vigore, era molto maggiore di
quello attualmente richiesto, in quanto ammontante, su tutto il
territorio nazionale, a 150.000 in luogo delle 94.500 attuali.
XI) La Corte costituzionale con sentenza n. 35 del 9 febbraio
2017 ha poi dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1, lettera f), della legge n. 52/2015 , dell'art. 1, comma 2,
del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361,
come sostituito dall'art. 2, comma 1, della legge n. 52 del 2015, e
dell'art. 83, comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica n.
361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n.
52 del 2015, quanto a questi ultimi, nelle parti precisamente
indicate nel relativo dispositivo, perche' tali da riprodurre,
seppure al turno di ballottaggio, un effetto distorsivo analogo a
quello che la Corte costituzionale aveva gia' individuato, nella
sentenza n. 1 del 2014, in relazione alla legislazione elettorale
previgente, «... trasformando artificialmente una lista che vanta un
consenso limitato, ed in ipotesi anche esiguo, in maggioranza
assoluta», ed inoltre dell'art. 85 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361 del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 27,
della legge n. 52 del 2015, nella parte in cui consentiva al deputato
eletto in piu' collegi plurinominali di dichiarare alla Presidenza
della Camera dei deputati, entro otto giorni dalla data dell'ultima
proclamazione, quale collegio plurinominale scegliesse.
XII) A completamento dell'excursus compiuto si precisa che
anche in seguito all'entrata in vigore della vigente legge n. 165 del
3 novembre 2017, entrata in vigore il 12 dicembre 2017, e nonostante
le sue disposizioni transitorie poste dall'art. 6, avessero esteso,
con il comma 1, al 15 aprile 2017 il riferimento temporale utile ai
fini della rilevanza della costituzione in gruppo parlamentare anche
in una sola Camera, per poter fruire dell'esenzione «derogatoria e
transitoria» dall'onere di raccolta delle firme gia' prevista
dall'art. 2, comma 36, della legge n. 52/2015 (art. 6, comma 1, legge
n. 165/2017: «All'art. 2, comma 36, della legge 6 maggio 2015, n. 52,
dopo le parole: "e successive modificazioni," sono inserite le
seguenti: "per la Camera dei deputati e per il Senato della
Repubblica," e le parole: "1° gennaio 2014" sono sostituite dalle
seguenti: "15 aprile 2017". ») e , con il comma 3, avessero gia'
previsto che «Per le prime elezioni successive alla data di entrata
in vigore della presente legge il numero delle sottoscrizioni per la
presentazione di candidature per l'elezione della Camera dei
deputati, di cui all'art. 18-bis, comma 1, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 361 del 1957, come modificato dalla presente
legge, e' ridotto alla meta'», tuttavia, in seguito allo scioglimento
delle Camere disposto con settantasei giorni di anticipo con decreto
del Presidente della Repubblica del 28 dicembre 2017, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 29 dicembre 2017 ed entrato in vigore in
questo stesso giorno, e dunque solo poco piu' di un mese e mezzo dopo
l'approvazione della nuova legge n. 165/2017, l'art. 1, comma 1123,
della legge n. 205 del 27 dicembre 2017, di approvazione del
«Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancia pluriennale per il triennio 2018-2020», entrata in vigore,
in parte qua, in data 1° gennaio 2018, ma comunque approvata solo un
giorno prima del decreto di scioglimento delle Camere e solo
cinquantaquattro giorni dopo l'approvazione della legge di riforma n.
165/2017 contenente anche la suddetta disposizione transitoria, ha
disposto che «1123. Al fine di garantire il tempestivo avvio delle
procedure connesse all'entrata in vigore del nuovo sistema elettorale
... anche in considerazione dei termini connessi alla nuova
determinazione dei collegi elettorali in attuazione dell'art. 3 della
citata legge n. 165 del 2017, per le prime elezioni successive alla
data di entrata in vigore della presente legge, il numero delle
sottoscrizioni di cui all'art. 18-bis, comma 1, del citato testo
unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del
1957 e all'art. 9, comma 2, del testo unico delle leggi recanti norme
per l'elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto
legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, e' ridotto a un quarto».
5.Conclusioni
Proprio l'art. 1, comma 1123, della legge n. 205/2017, ultima
disposizione, allo stato, che in ordine di tempo ha introdotto uno
speciale regime transitorio limitato alle successive elezioni
politiche per il rinnovo del Parlamento, quelle svoltesi il 4 marzo
2018, manifesta i molteplici, intrinseci aspetti di irragionevolezza
e contraddizione insiti della disciplina di accesso alla relativa
candidatura attualmente vigente, e la cui applicazione e' stata in
tale occasione, appunto, evitata.
Ed infatti :
a) la disposizione di deroga e' stata inserita in un testo
avente ad oggetto una materia del tutto diversa - «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018-2020»;
b) l'art. 1, comma 1123, della legge n. 205/2017 ha
motivato la riduzione ad ¼ del numero di sottoscrizioni da
raccogliere per la presentazione delle candidature « ... anche in
considerazione dei termini connessi alla nuova determinazione dei
collegi elettorali in attuazione dell'art. 3 della citata legge n.
165 del 2017.. », ma, alla data del 27 dicembre 2017 in cui e' stata
approvata la legge n. 205, la «nuova determinazione dei collegi» era
stata, in realta', gia' compiuta, tramite l'adozione del decreto
legislativo n. 189 del 12 dicembre 2017, gia' entrato in vigore in
data 20 dicembre 2017;
c) la prevista riduzione ad ¼ del numero di sottoscrizioni
da raccogliere per la presentazione delle candidature e' stata
addirittura maggiore, ed in misura doppia, rispetto a quella prevista
proprio dalle stesse disposizioni transitorie ex art. 6 della legge
n. 165/2017, e cioe' proprio dalle disposizioni costituenti, per loro
natura, gia' espressione della valutazione, che avrebbe dovuto essere
definitiva, in ordine agli effetti della normativa di riforma con
specifico riferimento agli aspetti da essa considerati;
d) cio', nonostante lo speciale regime transitorio di cui
all'art. 1, comma 1123, della legge n. 205 del 27 dicembre 2017 sia
stato adottato soli cinquantaquattro giorni dopo la legge n. 165 del
3 novembre 2017 che ha introdotto sia il testo vigente dell'art.
18-bis, comma 1, e 1-bis del decreto del Presidente della Repubblica
n. 361/1957, sia la correlativa disciplina transitoria di favore
posta dall'art. 6 e che diversamente avrebbe avuto applicazione;
e) eppure, l'art. 1, comma 1123, della legge n. 205 del 27
dicembre 2017 ha confermato la riduzione ad ¼ del numero delle
sottoscrizioni gia' prevista, come sopra illustrato, per le
precedenti elezioni del 2013 dalla legge n. 232 del 31 dicembre 2012,
che proprio in parte qua aveva modificato ed ulteriormente ampliato
l'agevolazione introdotta con il decreto-legge che essa ha
convertito, n. 223 del 18 dicembre 2012, ancorche' adottato proprio
per introdurre «Disposizioni urgenti per lo svolgimento delle
elezioni politiche nell'anno 2013»;
f) la speciale riduzione ad ¼ del numero di sottoscrizioni
da raccogliere, confermata con normativa ad hoc per le elezioni del
2013 e del 2018 e', poi, a sua volta maggiore di quella di meta', del
pari transitoriamente prevista per le elezioni del 2006 dalla legge
n. 22/06 che l'aveva introdotta, anch'essa innovando in parte qua il
decreto-legge che ha convertito, n. 1/06, ancorche' anche
quest'ultimo adottato proprio per introdurre «Disposizioni urgenti
per lo svolgimento delle elezioni politiche nell'anno 2013».
(Precisamente, l'art. 1 del decreto-legge n. 223 del 18
dicembre 2012, nel testo modificato dalla legge di conversione n. 232
del 31 dicembre 2012, ha previsto la riduzione transitoria ad ¼ del
numero delle sottoscrizioni «di cui agli articoli 18-bis, comma 1,
primo periodo» «qualora lo scioglimento della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica anticipi di oltre tenta giorni la
scadenza naturale della legislatura», anche se poi lo scioglimento
delle Camere fu decretato proprio con centoventi giorni di anticipo
con decreto del Presidente della Repubblica n. 225 del 22 dicembre
2012, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 24 dicembre 2012 ed
entrato in vigore in questo stesso giorno, e cioe' successivo alla
data del decreto-legge n. 223/2012, non modificato nella parte
dell'art. 1 che indicava tale riferimento temporale.
Analogamente, l'art. 3-bis della legge n. 22/06 -
«Disposizioni transitorie» - ha esteso la riduzione della meta' delle
sottoscrizioni gia' prevista per l'ipotesi di scioglimento anticipato
di oltre centoventi giorni dall'art. 18-bis del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957 in quel momento vigente, per
come modificato dalla legge n. 270/05, all'ipotesi di scioglimento
delle Camere «che ne anticipi la scadenza per un periodo pari o
inferiore a centoventi giorni», quale e' quella che effettivamente si
e' verificata nel 2006, allorche', come visto, lo scioglimento e'
stato decretato con 108 giorni d'anticipo.
In entrambi i casi, tuttavia, e' stata frustrata la «ratio»
del limite temporale «ordinario» di centoventi giorni di anticipo,
per la quale gli effetti di uno scioglimento anticipato delle Camere
parlamentari di meno di centoventi giorni sono da considerare
analoghi a quelli dello scioglimento del Parlamento alla sua naturale
scadenza, e quindi, di fatto e' stato generalizzato, ma con effetti
transitori limitati alle elezioni del 2013 e del 2006, il regime di
favore in ordine al numero delle sottoscrizioni da raccogliere);
g) la riduzione transitoria del numero di sottoscrizioni da
raccogliere per le candidature e' stata ampliata dalla meta' ad ¼ dal
2006 al 2013 e poi confermata nella misura di ¼ dal 2013 al 2018,
sebbene il numero minimo assoluto delle sottoscrizioni sia rimasto
sempre lo stesso - 1.500 - ed anzi, come gia' illustrato, la
correzione migliorativa della proporzionalita' diretta tra estensione
demografica degli ambiti territoriali di riferimento e numero di
sottoscrizioni da raccogliere alla stregua dell'art. 18-bis come
modificato dalla legge n. 270/05, e tale per cui al raddoppiato
limite massimo di estensione demografica dell'ambito territoriale (da
500.000 abitanti ad 1.000.000) non corrispondeva il doppio delle
sottoscrizioni da raccogliere (3.000) ma un numero inferiore (2.500),
unitamente al numero nettamente minore, rispetto a quello attuale,
degli stessi ambiti territoriali in cui raccogliere le sottoscrizioni
(ventisei circoscrizioni, oltre il collegio uninominale Val d'Aosta,
per il quale il numero minimo di sottoscrizioni era di trecento, e la
circoscrizione Estero, a fronte degli attuali sessantatre collegi
plurinominali), avessero l'effetto di ridurre, nel complesso, le
sottoscrizioni richieste per le candidature dalla disciplina
ordinaria vigente ex legge n. 270/05, la quale sarebbe stata
applicata, in mancanza di deroga, in occasione delle elezioni del
2006 e del 2013, rispetto a quella richiesta dalla disciplina
attualmente vigente, come modificata dalla legge n. 165/2017;
h) non solo; la speciale riduzione ad ¼ del numero di
sottoscrizioni prevista dall'art. 1, comma 1123, della legge n.
205/2017, transitoriamente confermando per le elezioni del 2018
quella transitoria gia' disposta per le precedenti elezioni svoltesi
nel 2013 ma nel vigore della diversa disciplina ex legge n. 270/05,
in parte qua meno onerosa, si e' aggiunta alle ulteriori ma speciali
condizioni di favore gia' applicabili per la presentazione delle
candidature per le elezioni del 4 marzo 2018, quali:
la maggiore esenzione da tale onere, rispetto a quella «ordinaria»,
attualmente vigente ex art. 18, comma 2, testo unico Camera, gia'
prevista dall'art. 2, comma 36, della legge n. 52/2015 in favore
delle formazioni politiche costituite in gruppo parlamentare anche in
una sola Camera, la cui efficacia temporale e' stata opportunamente
estesa proprio dalle disposizioni transitorie ex art 6 della legge n.
165/2017, che hanno, infatti, differito al 15 aprile 2017 il termine
di riferimento della costituzione del gruppo rilevante a tale fine
(«All'art. 2, comma 36, della legge 6 maggio 2015, n. 52, dopo le
parole: "e successive modificazioni," sono , inserite le seguenti:
"per la Camera dei deputati e per il Senato della Repubblica," e le
parole: "1° gennaio 2014" sono sostituite dalle seguenti: "15 aprile
2017".»);
l'estensione agli avvocati abilitati al patrocinio davanti alle
giurisdizioni superiori della abilitazione all'autenticazione delle
medesime sottoscrizioni (art. 6, comma 7, legge n. 165/2017: «7.
Esclusivamente per le prime elezioni della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica successive alla data di entrata in vigore
della presente legge, sono abilitati all'autenticazione delle
sottoscrizioni nel procedimento elettorale i soggetti indicati
all'art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53, come modificato dal
presente articolo, nonche' gli avvocati abilitati al patrocinio
davanti alle giurisdizioni superiori iscritti all'albo di un
distretto rientrante nella circoscrizione elettorale.»).
Ebbene, tutti i suddetti rilievi costituiscono, nell'insieme,
indice storico ed ordinamentale evidente del fatto che, allorche' e'
stata approvata la legge n. 165/2017, risultava gia' acquisita ed
anzi consolidata la consapevolezza della vessatorieta' e concreta
impraticabilita', per un'ampia platea di formazioni politiche, di una
disciplina d'accesso alle candidature per rinnovo della Camera dei
deputati che, come quella vigente, coniugasse un ristretto ambito
applicativo dell'esenzione dall'onere di raccolta delle
sottoscrizioni ad un alto numero di sottoscrizioni da raccogliere in
un breve arco temporale certo (undici giorni), e precisamente
l'attuale numero minimo di 1.500, ovvero della relativa meta', in
caso di scioglimento anticipato delle Camere di oltre centoventi
giorni, in luogo di ¼ di tali numeri gia' previsto, ma per le sole
elezioni del 2013, dall'art. 1, comma 1, lettera a) del decreto-legge
n. 223 del 18 dicembre 2012 come modificato dalla legge di
conversione n. 232 del 31 dicembre 2012 e poi, ma solo per le
elezioni del 2018, dall'art. 1, comma 1123, della legge n. 205/2017;
tanto e' vero che, con riferimento alle elezioni del 2013,
allorche' la legge di conversione n. 232/2012 ha ulteriormente
portato ad ¼ la riduzione transitoria del numero delle sottoscrizioni
da raccogliere per la presentazione delle candidature gia' prevista
in ragione della meta' dal decreto-legge n. 223/2012 che ha
convertito, ha contestualmente soppresso la lettera c) dell'art. 1
che prevedeva un limitato ampliamento dell'ambito soggettivo
dell'esenzione da tale onere, ed invece, con riferimento alle
precedenti elezioni del 2008, svoltesi nella vigenza della medesima
legge n. 270/05, la legge n. 30 del 27 febbraio 2008, nel convertire,
dopo soli dodici giorni, il decreto-legge n. 24/08, contenente
appunto «Disposizioni urgenti..» relative alle elezioni anche
ammnistrative di tale anno, ha confermato l'assenza di previsioni
riduttive del numero di sottoscrizioni da raccogliere per la
presentazione delle candidature ma ha ulteriormente e notevolmente
esteso l'esenzione da tale onere, prevedendola in favore delle « ..
liste rappresentative di partiti o gruppi politici presente nel
Parlamento con almeno due componenti, ovvero presente con due
componenti al Parlamento europeo», e dunque, addirittura a
prescindere dalla gia' raggiunta rappresentativita' nel Parlamento
nazionale, rispetto alla quale ha, in ogni caso, reso rilevante la
presenza di due soli rappresentanti in una qualsiasi delle due
Camere, ma comunque «.. alla data di entrata in vigore del ...
decreto. ...»., e non all'inizio della legislatura, come invece
previsto dal vigente testo dell'art. 18, comma 2, come modificato
dalla legge n. 52/2015.
Di contro, il regime transitorio applicato per le ultime
elezioni del 2018 e' stato si' caratterizzato sia dalla riduzione
fino ad ¼ delle sottoscrizioni da raccogliere - ex art. 1, comma
1123, della legge n. 205/2017, sia dalla speciale esenzione da tale
onere ex art. 2, comma 36, della legge n. 52/2015, ma per
quest'ultima non sono stati sufficienti singoli rappresentanti in
Parlamento nazionale o europeo, essendo comunque richiesta la
costituzione di un gruppo almeno in una delle due Camere.
Ed allora, tutti i suddetti rilievi palesano che dal punto di
vista storico ed ordinamentale la disciplina vigente e' ben lungi
dall'aver prescritto tra piu' misure appropriate quelle meno
restrittive dei principi ed interessi a confronto «(cfr. Corte
costituzionale 1 del 2014), avendo all'opposto previsto, come anche
dimostrato dall'excursus cui e' stato dedicato l'intero precedente
paragrafo 4.b4 (pagina 57 e seguenti), tra piu' possibili, e
storicamente gia' sperimentate misure dirette al conseguimento degli
obiettivi del regolare svolgimento delle operazioni elettorali e del
libero ed efficace esercizio del diritto di voto» (cfr. Corte
costituzionale n. 394 del 2006; n. 83 del 1992) quelle, in punto di
onere di raccolta delle sottoscrizioni e di sua estensione
soggettiva, in assoluto piu' restrittive (con parziale eccezione di
quelle disciplinate dalla legge n. 52/2015, tuttavia superate dalla
riforma della legge n. 165/2017), ed anzi cosi' restrittive da essere
considerate, con le evidenti contraddizioni, infatti, gia' segnalate,
inesigibili anche se di nuovo conio, e tali da essere, dunque,
derogate al pari di quelle «ordinarie» che le hanno precedute, a loro
volta analogamente restrittive, anche se in misura inferiore.
Ed allora, appare non manifestamente infondato l'esito
negativo del test di proporzionalita' (cfr. della Corte
costituzionale, sentenza n. 1/2014) delle norme vigenti in esame,
relative all'ambito soggettivo dell'onere di raccolta delle
sottoscrizioni per la presentazione delle candidature per il rinnovo
della Camera dei deputati - ex art. 18, comma 2, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957, nel testo modificato
dall'art. 2, comma 10, lettera b) della legge n. 52/2015 - e al
numero delle sottoscrizioni da raccogliere, sia da parte delle
formazioni singole che, e maggior ragione, da parte delle coalizioni
- ex art. 18-bis, comma 1 e 1-bis, come modificati dall'art 1, comma
10, rispettivamente lettera a) e b) - , rivelando esse una
sproporzione non ragionevole, perche' eccessiva, tra il sacrificio
imposto al diritto delle formazioni politiche non esentate dall'onere
di raccolta delle sottoscrizioni, e dunque dei singoli individui che
aderiscano al relativo programma, di poter - ex art. 51, comma 1,
della Costituzione - anche solo partecipare alla competizione
elettorale e di poter cosi aspirare, attraverso «...l'esercizio di
ricevere il voto», ad assumere «..una posizione diretta nella
formazione della volonta' dello Stato» (cfr. discussione del 14
novembre 1946 della I sottocommissione dell'Assemblea Costituente;
on. Moro, cit.) - con conseguente non manifesta infondatezza della
violazione degli articoli 3 e 51, comma 1, della Costituzione - , e
la tutela dell'interesse generale al regolare svolgimento della
competizione elettorale mediante l'esclusione dalla stessa delle
candidature «palesemente prive di seguito, o peggio volte artatamente
a disorientare l'elettorato» (cfr. Corte costituzionale, sentenza n.
394 del 2006; n. 83 del 1992, cit.), essendo tale interesse generale
al regolare svolgimento della competizione elettorale, a sua volta,
bene non assoluto ma strumentale al libero esercizio del diritto di
voto ex art. 48, comma 2, della Costituzione e all'efficace
attuazione del principio democratico di rappresentativita' popolare
ex art. 1, comma 2, della Costituzione di pari, primaria consistenza
costituzionale (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 394/06, cit.).
Rendere, infatti, concretamente impraticabile la
partecipazione alla competizione elettorale per tutte le formazioni
politiche diverse da quelle non costituite in gruppi in entrambe le
Camere all'inizio della legislatura, significa di fatto escluderle
dalla stessa a beneficio della conservazione della rappresentanza
alla Camera dei deputati delle formazioni che non solo alle
precedenti elezioni l'abbiano gia' ottenuta ma l'abbiano ottenuta in
entrambe le Camere, ed in entrambe con una consistenza numerica tale
da rendere loro possibile la costituzione in gruppi, ma cio', in
mancanza di competizione elettorale con quelle che una siffatta
qualificata rappresentanza non abbiano gia' ottenuto e, dunque, a
prescindere dalla manifestazione elettorale di effettivo gradimento
delle scelte e delle linee politiche espresse nel precedente mandato
dal ristretto numero delle formazioni politiche esentate dall'onere
di raccolta delle sottoscrizioni;
cio' che, infatti, viene all'attenzione, come precisato
all'inizio del confronto tra la disciplina vigente in punto di
raccolta delle sottoscrizioni necessarie per la presentazione delle
candidature e le normative che l'hanno preceduta dal 1957 in poi, ed
in ogni caso e' emerso da tale confronto, non e', di per se', ne' il
numero delle sottoscrizioni che attualmente devono essere raccolte a
tale fine, il quale, comunque, prescindendo da quello richiesto dalla
legge n. 52/2015, in parte qua mai entrata in vigore, e' il piu' alto
storicamente richiesto, e nemmeno l'esistenza, in se', dell'esenzione
dal relativo onere per alcune soltanto delle formazioni politiche,
essendo indubbio che sia l'onere di raccolta di sottoscrizioni che
l'esenzione da esso, rispondano alla medesima legittima finalita', di
assicurare la partecipazione alla competizione elettorale solo alle
formazioni politiche dotate di una sicura consistenza rappresentativa
(cfr. della Corte costituzionale, sentenza n. 83/92, cit.; Corte
europea dei diritti dell'uomo sentenza Ekoglasnost, cit.), per
perseguire la quale anche un numero elevato di sottoscrizioni non e',
di per se', lesivo del diritto di partecipare a libere elezioni
democratiche (cfr. Corte europea dei diritti dell'uomo sentenza
Ekoglasnost, cit.);
cio' che, piuttosto, occorre porre in luce e' il congiunto e
concreto effetto di una pluralita' di limiti all'esercizio del
diritto di candidarsi ex art. 51, comma 1, della Costituzione
l'effetto moltiplicatore del numero minimo di sottoscrizioni (1.500
ovvero la meta' in caso di scioglimento anticipato della Camera di
oltre centoventi giorni) per il numero degli ambiti territoriali in
cui raccoglierle su tutto il territorio nazionale (sessantatre); il
ristretto e sicuro intervallo temporale in cui procedervi (undici
giorni), salvo, cioe', l'incerto maggior intervallo consentito, ma
alle sole formazioni politiche che si candidano da sole,
dall'efficacia semestrale delle autentiche delle sottoscrizioni gia'
raccolte ex art. 14 della legge 53/1990; il ristretto ambito
soggettivo dell'esenzione dal relativo onere, attualmente limitato a
cinque formazioni politiche; il connesso margine d'incertezza
derivante dalla attribuzione ai regolamenti parlamentari, e dunque a
fonte diversa da quella costituzionale, da quella di rango
legislativo rafforzato o solo di rango legislativo (cfr. Corte
europea dei diritti dell'uomo, sent. Ekoglasnost), della disciplina
circa la formazione dei gruppi parlamentari, e cioe' in ordine ad un
presupposto determinante per beneficiare dell'esenzione dall'onere di
raccolta delle sottoscrizioni alla stregua del vigente art. 18, comma
2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957; inoltre,
l'ulteriore elevato grado d'incertezza storicamente ingenerato dalla
prassi, consolidatasi nell'ultimo decennio, di attenuare in maniera
significativa la disciplina dei presupposti legittimanti la
partecipazione alla competizione elettorale, dunque agevolando
quest'ultima solo nell'imminenza dello scioglimento delle Camere, e
dunque delle successive elezioni politiche, ma con previsione
espressa di limitazione a queste ultime di siffatta attenuazione, con
conseguente non manifesta infondatezza, in parte qua, della
violazione dell'art. 117, comma 1, della Costituzione per contrasto
con i principi di buona condotta elettorale e di certezza delle
regole elettorali, ritenuti dalla Corte europea dei diritti dell'uomo
fondamentali ai fini del rispetto dell'art. 3 del Protocollo I della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, in particolare nella sentenza Ekoglasnost che
ha fatto propri, sul punto, gli enunciati elaborati nel 2002 dalla
c.d. Commissione di Venezia.
Giova poi ribadire che l'incidenza degli effetti congiunti di
tutti questi limiti alla partecipazione alla competizione elettorale
e' inoltre attualmente massima, ed appare a maggior ragione
realisticamente insuperabile, per le formazioni politiche che si
presentano in coalizioni, non potendo queste ultime essere esternate
- ex art. 14 e 14-bis decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957 - che nel momento del deposito del contrassegno, e cioe'
quarantaquattro giorni prima delle elezioni, e non potendo dunque
esse, prima di questo momento, se non con un margine d'incertezza
oggettivamente superiore a quello cui sono esposte le formazioni
politiche che partecipano da sole alle elezioni politiche,
raccogliere le sottoscrizioni da presentare nel successivo arco
temporale compreso tra dieci ed otto giorni - ex art. 20 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 361/1957 entro il
trentaquattresimo giorno antecedente alle elezioni;
cio' in quanto, secondo l'unica interpretazione ritenuta
percorribile del combinato disposto dei commi 1 e 1-bis dell'art.
18-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 361/57, la
dichiarazione di presentazione delle candidature, cui le
sottoscrizioni da raccogliere accedono, deve indicare anche il
nominativo del candidato scelto dalla coalizione in ciascuno dei
collegi uninominali compreso nel collegio plurinominale cui attiene
la raccolta delle sottoscrizioni, con conseguente gravoso impegno di
coordinamento nella selezione di nominativi ai fini della loro
indispensabile condivisione.
Ebbene, allo stato, l'insieme dei suddetti elementi ha
l'effetto di provocare una sproporzionata distorsione delle legittime
finalita' dell'onere, a tal fine, di raccolta delle sottoscrizioni
degli elettori e della relativa esenzione per le formazioni politiche
gia' rappresentate in Parlamento, in quanto da strumenti di
salvaguardia, come bene finale, del libero esercizio del diritto di
voto ex art. 48, comma 2, della Costituzione, e con esso del
principio democratico di rappresentativita' popolare ex art. 1, comma
2, della Costituzione (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 394/06,
cit.), si trasformano in strumento di relativa surrettizia violazione
- con conseguente non manifesta infondatezza della relativa questione
di legittimita' costituzionale - e cio' in quanto, in concreto,
assicurano non solo la partecipazione alle elezioni ma anche
il successo elettorale, e dunque la conservazione della
rappresentanza parlamentare gia' acquisita, solo ad alcune formazioni
politiche,
ma a prescindere da un'effettiva «messa alla prova»
elettorale, visto che dalle stesse sono invece tendenzialmente
escluse, sulla base delle legislazione vigente, tutte quelle che non
l'abbiano gia' raggiunta in maniera consistente alle elezioni
politiche immediatamente precedenti,
ed inoltre, si ribadisce, attesa la consolidata prassi di
modificare le regole elettorali solo in prossimita' delle elezioni,
conducono, in concreto, a condizionare il diritto di partecipare alle
successive elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati delle
formazioni politiche che non abbiano gia' raggiunto alle elezioni
politiche immediatamente precedenti una rappresentanza in entrambi i
rami del Parlamento in maniera consistente, ad una «speciale
concessione» delle formazioni di maggioranza, essendo esse in grado
di far approvare, di volta in volta, le norme che, attenuando il
regime vigente, consentano realisticamente anche alle formazioni non
costituite in gruppi in entrambe le Camere gia' all'inizio della
legislatura, la partecipazione alle successive elezioni politiche, ma
solo alle successive.
E visto che il consolidamento della prassi ultradecennale
dell'attenuazione delle regole di accesso alle elezioni politiche
solo in prossimita' delle stesse manifesta storicamente la
consapevolezza della concreta impraticabilita', ovvero della
vessatorieta' sproporzionata ed irragionevole della disciplina
altrimenti applicabile per tutte le formazioni politiche che alla sua
stessa stregua non ne siano esonerate, risulta altresi' storicamente
dimostrato che la sopra segnalata distorsione delle legittime
finalita' della disciplina vigente relativa alla raccolta delle
sottoscrizioni e alla relativa esenzione, nonche' la storica
incertezza in ordine al suo ambito soggettivo di applicazione e al
contenuto oggettivo degli oneri che essa impone, non ne costituiscono
un mero inconveniente di fatto (cfr. Corte costituzionale, sentenza
n. 219/2016; ord. n. 122/2016), ma un effetto cui tale disciplina
appare, viceversa, sistematicamente preordinata.
Si rileva, inoltre, che pur nella consapevolezza che le
singole leggi elettorali sono espressione dell'evoluzione politica
del Paese che le ha adottate e che possono perseguire scopi tra di
loro divergenti se non antagonisti (cfr. Corte europea dei diritti
dell'uomo, sentenza Saccomanno, §§ 49 e 60 ove sono menzionate anche
le precedenti sentenze relative ai casi Mathieu-Mohin, Podkolzina) e,
pur tuttavia, anche della comune radice storica e democratica di
alcuni Paesi europei, quantomeno un indizio, questa volta
«sincronico», di conferma delle conclusioni sin qui raggiunte, emerge
dal confronto tra la disciplina italiana e quella vigente in alcuni
Paesi Europei in materia di onere di raccolta delle sottoscrizioni
per la presentazione delle candidature alle elezioni parlamentari; ed
infatti
in Francia, gli articoli 54 e seguenti del Code electoral
non richiedono sottoscrizioni di elettori per la presentazione delle
candidature per il rinnovo dell'Assernblee nationale composta da 577
deputati;
in Germania, alla stregua dell'art. 20 della legge
elettorale tedesca, la presentazione delle candidature da parte dei
partiti deve essere sottoscritta da almeno duecento elettori nel
collegio elettorale;
in Spagna,
la Ley Organica del regimen electoral general n. 5 del 19 giugno
1985, all'art. 169, nel testo vigente a decorrere dal 25 giugno 2019,
prevede che «Para presentar candidaturas, las agrupaciones de
electores necesitaran, al menos, la firma del 1% de los inscritos en
el censo electoral de la circunscripcion. Los partidos, federaciones
o coaliciones que no hubieran obtenido representacion en ninguana de
las Camaras en la anterior convocatoria de elecciones necesitaran en
la firma, al menos, del 0,1% de los electores inscritos en el censo
electoral de la circunscripicion por la que pretendan su eleccion.
Ningun elector podra' prestar su firma a mas de una candidatura.».
Allo stato dunque, in Spagna, e' sufficiente, per «Los partidos,
federaciones o coaliciones», avere anche solo un rappresentante in
una delle due Camere parlamentari per essere esentate dall'onere di
raccolta delle sottoscrizioni, cosi' come previsto in Italia,
nell'ambito dei regimi «ordinari», dalla legge n. 136/1976 che per la
prima volta introdusse la relativa esenzione, nonostante il numero
molto basso delle sottoscrizioni da raccogliere - trecentocinquanta -
e dei collegi di riferimento (trentadue, circa la meta' dei
sessantatre attuali);
inoltre, attesa la relazione percentuale con gli iscritti «en el
censo electoral», solo nelle circoscrizioni molto popolose delle
cinquantadue complessive (per la precisione cinquanta Province e due
citta' autonome), come, ad esempio, quella di Madrid (circa 5.000.000
di iscritti) o Barcellona (circa 4.000.000 di iscritti), il numero di
sottoscrizioni da raccogliere da parte dei partidos, federaciones o
coaliciones non esentate e' consistente (circa 5.000 per
Circoscrizione di Madrid, circa 4.000 per Circoscrizione di
Barcellona), avendo invece altre Province un numero di iscritti molto
inferiore (es. Cordova 640.000 iscritti con onere di raccolta di sole
640 sottoscrizioni).;
piu' ampio risulta, inoltre, il lasso temporale certo, a disposizione
per la raccolta delle sottoscrizioni poiche', ex art. 42.1 della
suddetta Ley organica, le elezioni devono svolgersi entro il
cinquantaquattresimo giorno dalla pubblicazione del decreto di loro
convocazione, mentre, ex art. 47.1 le candidature devono essere
pubblicate entro il ventiduesimo giorno successivo alla convocazione
delle elezioni.
In definitiva, ribadito che cio' che viene in risalto e' il
concreto effetto congiunto che, nel suo insieme, produce il vigente
sistema di accesso alla competizione elettorale per il rinnovo della
Camera dei Deputati, i rilievi «diacronici» e «sincronici» sin qui
esposti, e dunque, in particolare, dal punto di vista «diacronico»,
la storia degli ultimi dodici anni di deroghe al suo regime
ordinario, mostrano che le norme rispetto alle quali si palesa la non
manifesta infondatezza del punto di rottura con le norme
costituzionali sin qui considerate - art. 51, comma 1, ma anche art.
1, comma 2, 3, 48, comma 2, 117, comma 1, della Costituzione quanto a
quest'ultimo in relazione all'art. 3 del Protocollo 1 alla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, - sono proprio quelle poste
dal vigente art. 18-bis, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 361/1957, come modificato dall'art. 1,
comma 10, lettera a) della legge n. 165/2017, nella parte in cui
impone alle formazioni singole e alle coalizioni, la raccolta delle
sottoscrizioni per la dichiarazione di presentazione della
candidatura, nel numero di almeno 1.500 per ogni collegio
plurinominale, ovvero nella relativa meta' in caso di scioglimento
della Camera dei deputati che ne anticipi la scadenza di oltre
centoventi giorni, piuttosto che in tali numeri ridotti ad ¼, come
invece ripetutamente ma solo transitoriamente richiesto,
relativamente alle elezioni politiche del 2018, dall'art. 1123 della
legge n. 205/2017, pur in presenza della specifica norma transitoria
sul punto ex art. 6, comma 3, della legge n. 165/2017, e nel concreto
difetto del suo dichiarato presupposto applicativo, essendo gia'
entrato in vigore il decreto legislativo n. 189/2017 che ha definito
i nuovi collegi, nonche', gia' in precedenza, in funzione delle
elezioni politiche del 2013, dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge
n. 223 del 18 dicembre 2012, come modificato dalla legge di
conversione n. 232 del 31 dicembre 2012, relativamente alla
disciplina ordinaria dell'art. 18-bis, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica, quale modificata dalla legge n. 270/05,
la quale aveva introdotto una disciplina, in parte qua e per i motivi
gia' illustrati, meno onerosa di quella vigente, e che pur richiedeva
il numero minimo di 1.500 sottoscrizioni da raccogliere per la
candidatura nelle circoscrizioni fino a 500.000 abitanti;
dal vigente art. 18, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957, come modificato dall'art. 2, comma 10,
lettera b) della legge n. 52/2015, nella parte in cui esclude
dall'esenzione da essa prevista i partiti o gruppi politici
costituiti in gruppo parlamentare in almeno una delle due Camere
all'inizio della legislatura in corso al momento della convocazione
dei comizi, quale gia' prevista, al netto del superato riferimento
temporale alla data di costituzione dei gruppi, dall'art. 2, comma
36, della legge 52/2015, in parte qua confermato dalla disposizione
transitoria dell'art. 6, comma 1, della legge n. 165/2017;
ed infatti, tali ultime disposizioni transitorie, in ordine
cronologico, manifestano, ed invero storicamente confermano, la
concreta possibilita' di una diversa, ma questa volta meno
restrittiva e proporzionata allocazione dei sacrifici dei principi ed
interessi di rilevanza costituzionale - 51, comma 1, art. 1, comma 2,
3, 48, comma 2, 117, comma 1, in relazione all'art. 3 del Protocollo
1 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo
e delle liberta' fondamentali - coinvolti dalla disciplina dell'onere
di raccolta delle sottoscrizioni degli elettori cui condizionare la
presentazione delle candidature per il rinnovo della Camera dei
deputati, assicurando ad essa contenuti non elusivi dei medesimi
principi ed interessi.
Onde evitare di incorrere in aberractio ictus (cfr. Corte
costituzionale, sent. n. 140/2016; n. 216/2015), si precisa che non
si tratta, evidentemente, di negare tutta la ricostruzione sin qui
compiuta, ma di puntualizzare che, nuovamente ribadita, sulla base
dei sopra illustrati excursus storico e della giurisprudenza
costituzionale, la legittimita' in se' sia dell'onere di raccolta
delle sottoscrizioni ai fini della candidatura elettorale alla Camera
dei deputati, sia dell'esenzione dallo stesso di alcune formazioni
politiche gia' rappresentate in Parlamento, l'aspetto in cui
l'illustrata distorsione del sistema vigente di accesso alle
candidature alla Camera dei deputati raggiunge il punto di rottura
con i principi costituzionali che ne costituiscono in astratto il
fondamento, e che dovrebbe invece salvaguardare - art. 51, comma 1,
ma anche art. 1, comma 2, 3, 48, comma 2, e 117, comma 1, della
Costituzione quanto a quest'ultimo in relazione all'art. 3 del
Protocollo 1 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali -, con conseguente non
manifesta infondatezza della loro violazione - e' proprio quello,
congiunto, dell'ampia dilatazione soggettiva di tale onere e
dell'elevato numero di sottoscrizioni in concreto da raccogliere,
storicamente massimo (con parziale eccezione di quanto previsto dalla
legge n. 52/2015, tuttavia in parte qua superata dalla riforma della
legge n. 165/2017), tenuto conto del numero degli ambiti territoriali
di riferimento, e comunque da effettuare in un certo, breve arco
temporale;
ed infatti, e' proprio con tale gravoso adempimento che
immediatamente e necessariamente si confrontano le formazioni
politiche che non ne sono esentate, e che dunque costituisce la
conditio sine qua non dell'esercizio del loro diritto di elettorato
passivo ex art. 51, comma 1, della Costituzione il quale, allo stato,
per tutte le ragioni illustrate, risulta pero' esposto ad un
sacrificio che appare verosimilmente sproporzionato ed irragionevole
nella misura in cui, l'estensione della categoria dei soggetti
gravati da tale onere, le concrete modalita' di relativo adempimento,
i tempi e le incertezze ingenerate da una ultradecennale prassi
derogatoria del tutto estemporanea, provocano, nell'insieme,
un'elisione surrettizia dell'esercizio del diritto di elettorato
passivo piuttosto che assicurare una sua disciplina ragionevolmente
coerente con i principi di rappresentativita' democratica e liberta'
del diritto di voto - ex art. 3, 1, comma 2, art 48, comma 2, art.
117, comma 1, in relazione all'art. 3 del Protocollo 1 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali.
Cio' precisato, si rileva che costituisce acquisizione ormai
consolidata nella «giurisprudenza piu' recente» della Corte
costituzionale, quella per cui «..di fronte alla violazione di
diritti costituzionali, non puo' essere di ostacolo all'esame nel
merito della questione di legittimita' costituzionale l'assenza di
un'unica soluzione a "rime obbligate" per ricondurre l'ordinamento al
rispetto della Costituzione.» in quanto «Occorre ... evitare che
l'ordinamento presenti zone franche immuni dal sindacato di
legittimita' costituzionale specie negli ambiti ... in cui e' piu'
impellente l'esigenza di assicurare una tutela effettiva dei diritti
fondamentali, incisi dalle scelte del legislatore...» (cfr. § 2.1
della motivazione in diritto della sentenza Corte costituzionale n.
99 del 19 aprile 2019);
la Corte costituzionale, infatti, « ..ribadito che le
valutazioni discrezionali ... spettano anzitutto al legislatore, ha
precisato che non sussistono ostacoli al suo intervento quando le
scelte ... adottate dal legislatore si siano rivelate manifestamente
arbitrarie o irragionevoli e il sistema legislativo consenta
l'individuazione di soluzioni, anche alternative tra loro, che siano
tali da "ricondurre a coerenza le scelte gia' delineate a tutela di
un determinato bene giuridico, procedendo puntualmente, ove
possibile, all'eliminazione di ingiustificabili incongruenze"....
essendo sufficiente che il "sistema nel suo complesso offra alla
Corte 'precisi punti di riferimento' e soluzioni gia' esistenti"
...)», ancorche' non "costituzionalmente obbligate", che possano
sostituirsi alla previsione sanzionatoria dichiarata illegittima»
(cfr. § 4.2 della motivazione in diritto della sentenza n. 40 dell'8
marzo 2019 che in parte qua richiama testualmente i propri
precedenti, espressi dalle sentenze n. 233 del 2018, n. 222 del 2018
e n. 236 del 2016);
invero, non si ritiene ostativo alla rilevanza, nella materia
di cui si tratta, del piu' recente orientamento della giurisprudenza
costituzionale appena illustrato il fatto che esso sia espresso da
sentenze rese in punto di dosimetria delle sanzioni penali principali
(cfr. sentenza n. 99/2019, n. 40/2019, n. 233/2018, n. 236/2016 cit.)
ed accessorie (cfr. sentenza n. 222/2018, cit.), in quanto proprio le
sentenze della Corte costituzionale n. 1 del 2014 e n. 35 del 2017
che si sono pronunciate in materia elettorale, del pari innovando il
proprio precedente approccio, hanno parimenti evidenziato, in
premessa, la necessita' che pure in ambiti, come anche quello di cui
si tratta, strutturalmente caratterizzati da amplissima
discrezionalita' legislativa, siano evitate «zone franche» in ragione
della natura fondamentale delle garanzie costituzionali da
salvaguardare;
si osserva che, in particolare, la sentenza della Corte
costituzionale n. 233 del 2018 ha precisato : « ...l'ammissibilita'
delle questioni inerenti ai profili di illegittimita' costituzionale
dell'entita' della pena stabilita dal legislatore puo' ritenersi
condizionata non tanto dalla presenza di una soluzione
costituzionalmente obbligata, quanto dalla puntuale indicazione, da
parte del giudice a quo, di previsioni sanzionatorie rinvenibili
nell'ordinamento che, trasposte all'interno della norma censurata,
garantiscano coerenza alla logica perseguita dal legislatore, una
volta emendata dai vizi di illegittimita' addotti, sempre se
riscontrati» (cfr. § 3.2. della motivazione in diritto).
Ebbene, nel caso di specie, ritenuta per i motivi gia'
esposti, la non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 18-bis, comma 1 e comma 2, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 361/1957 nel testo da
ultimo modificato, rispettivamente, quanto al comma 1, dall'art. 1,
comma 10, lettera a) della legge n. 165/2017 e, quanto al comma 2,
dall'art. 2, comma 10, lettera b) della legge n. 52/2015, nella parte
in cui il comma 1 richiede per la presentazione delle candidature per
il rinnovo della Camera dei deputati un numero minino di 1.500
sottoscrizioni per ogni collegio plurinominale ovvero di meta' in
caso di scioglimento della Camera che ne anticipi la scadenza di
oltre centoventi giorni, ed il comma 2 nella parte in cui limita
l'esenzione dall'onere di raccolta delle sottoscrizioni ai partiti o
gruppi politici costituiti in gruppo parlamentare in entrambe le
Camere, i «precisi punti di riferimento» e le «soluzioni gia'
esistenti» nell'ordinamento (cfr. Corte costituzionale, sent.
40/2019, n. 233/2018, n. 236/2016), che «..trasposte all'interno
della norma censurata, garantiscano coerenza alla logica perseguita
dal legislatore...», appaiono ravvisabili nelle scelte che il
legislatore ha gia' reiteramente compiuto,
con l'art. 1, comma 1123, della legge n. 205/2017
relativamente all'art. 18-bis, comma 1, come modificato dalla legge
n. 165/2017 e con riferimento alle sole elezioni del 2018, e, con
riferimento alle elezioni del 2013, con la legge n. 232/2012, di
conversione del decreto-legge n. 223/2012 di cui ha modificato l'art.
1 , relativamente all'art. 18-bis, comma 1, come modificato dalla
legge n. 270/05 (la quale indicava, comunque, un numero minimo di
sottoscrizioni, per le circoscrizioni fino a 500.000 abitanti, pari
proprio a 1.500);
con l'art. 2, comma 36, della legge n. 52/2015 nella parte,
non modificata dal successivo art. 6, comma 1, della legge n.
165/2017, in cui ha esteso l'esenzione dall'onere di raccolta di
sottoscrizioni ai partiti o gruppi politici costituiti in gruppo in
almeno una Camera.
Alle medesime conclusioni circa la non manifesta infondatezza
delle eccepite questioni di legittimita' costituzionale, non si
ritiene di poter pervenire con riguardo all'art. 14 della legge n.
53/1990, nella parte in cui non estende anche agli avvocati abilitati
al patrocinio dinanzi alle giurisdizioni superiori la legittimazione
all'autenticazione delle sottoscrizioni degli elettori, e con
riguardo all'art. 18-bis, comma 1-bis, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 361/1957, come modificato dall'art. 1, comma 10,
lettera b) della legge n. 165/2017;
cio' in quanto, l'analisi storica della disciplina ordinaria
e transitoria in materia di raccolta delle sottoscrizioni per la
presentazione della candidatura per il rinnovo della Camera dei
deputati mostra la natura del tutto estemporanea della specifica
estensione soggettiva del novero dei soggetti abilitati ad
autenticare le sottoscrizioni prevista in via transitoria dall'art. 6
della legge n. 165/2017;
tale dato, nonche' l'oggettivo elevato numero dei soggetti
abilitati a tale tipo di autenticazione («..i giudici di pace, i
cancellieri e i collaboratori delle cancellerie delle corti di
appello dei tribunali e delle preture, i segretari delle procure
della Repubblica, i presidenti delle province, i sindaci
metropolitani, i sindaci, gli assessori comunali e provinciali, i
componenti della conferenza metropolitana, i presidenti dei consigli
comunali e provinciali, i presidenti e i vice presidenti dei consigli
circoscrizionali, i segretari comunali e provinciali e i funzionari
incaricati dal sindaco e dal presidente della provincia. Sono
altresi' competenti ad eseguire le autenticazioni di cui al presente
comma i consiglieri provinciali, i consiglieri metropolitani e i
consiglieri comunali che comunichino la propria disponibilita',
rispettivamente, al presidente della provincia e al sindaco»)
concorrono nel far ritenere, sulla base delle riflessioni sin qui
compiute, che sebbene la transitoria estensione di tale elenco anche
agli avvocati abilitati al patrocinio dinanzi alle giurisdizioni
superiori abbia avuto certamente la funzione di agevolare la
partecipazione alla competizione elettorale, la sua limitazione alle
sole elezioni immediatamente successive, ancorche' difficilmente
comprensibile, tuttavia, atteso anche il dato formale della sua
originaria collocazione nell'ambito delle disposizioni transitorie
dell'art. 6 della legge n. 165/2017, e dunque la natura non speciale,
e non successiva alla legge di riforma generale, della disposizione
che l'ha introdotta, da sola non si esponga al quel giudizio di non
manifesta irragionevolezza per violazione dell'art. 3 della
Costituzione che giustifica la proposizione della relativa questione
di costituzionalita'.
D'altro canto, le esposte riflessioni in ordine
all'interpretazione del combinato disposto dei commi 1 e 1-bis
dell'art. 18-bis del decreto del Presidente della Repubblica n.
361/1957, secondo cui esso non esime le coalizioni dall'indicare
nella «dichiarazione di presentazione delle liste di candidati per
l'attribuzione dei seggi nel collegio plurinominale, i candidati
della lista nei collegi uninominali compresi nel collegio
plurinominale», ed in particolare circa l'intrinseca coerenza di tale
onere con il vigente sistema elettorale misto, in cui la componente
proporzionale realizzata nei collegi plurinominali e quella
maggioritaria realizzata nei collegi uninominali non sono scindibili,
a maggior ragione solo nei confronti di alcune formazioni politiche e
solo sulla base della scelta elettorale compiuta, in particolare di
candidarsi in coalizione, e tale per cui sarebbe proprio una siffatta
«scissione» in contraddizione irragionevole sia con il vigente
sistema elettorale nel suo complesso, sia con la ratio della stessa
raccolta delle sottoscrizioni, che e' quella di saggiare il seguito
elettorale di una formazione politica rispetto alle scelte, politiche
appunto, e non meramente elettorali, manifestate dalla scelta dei
suoi candidati, la quale deve essere, dunque, necessariamente
esternata, rebus sic stantibus, in entrambi i tipi di collegi,
conducono certamente ad escludere, in parte qua, ogni dubbio di
irragionevolezza della norma in esame, nell'unica interpretazione qui
ritenuta fondata.
P. Q. M.
Visti gli articoli 1 della legge costituzionale n. 1/1948, 23
della legge n. 87/1953 rimette alla Corte costituzionale, le
questioni di legittimita' costituzionale, in relazione agli articoli
1, comma 2, 3, 51, comma 1, 48, comma 2, e 117, comma 1, della
Costituzione, quanto a quest'ultimo con riferimento all'art. 3 del
Protocollo 1 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali
dell'art. 18-bis, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957 (Approvazione del testo unico delle leggi
recanti norme per la elezione della Camera dei deputati) nel testo
modificato dall'art. 1, comma 10, lettera a) della legge n. 165 del 3
novembre 2017, nella parte in cui richiede per la presentazione delle
candidature per il rinnovo della Camera dei deputati un numero minimo
di 1.500 sottoscrizioni per ogni collegio plurinominale, ovvero di
1.500 ridotto della meta' in caso di scioglimento della Camera dei
deputati che ne anticipi la scadenza di oltre centoventi giorni;
dell'art. 18-bis, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 361/1957 (Approvazione del testo unico delle leggi
recanti norme per la elezione della Camera dei deputati) nel testo
modificato dall'art. 2, comma 10, lettera b della legge n. 52 del 6
maggio 2015, nella parte in cui limita l'esenzione dall'onere di
raccolta delle sottoscrizioni ai partiti o gruppi politici costituiti
in gruppo parlamentare in entrambe le Camere;
Per l'effetto sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti nonche' al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, comprensivi della documentazione attestante il
perfezionamento delle prescritte comunicazioni e notificazioni.
Roma, 1° settembre 2020
Il Giudice: Bifano