N. 5 SENTENZA 2 dicembre 2020- 18 gennaio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanzioni amministrative - Norme della Regione Veneto - Sanzioni per violazione di disposizioni normative in materie di competenza esclusiva regionale - Possibile regolarizzazione degli adempimenti o rimozione degli effetti della violazione - Attribuzione alla Giunta regionale della competenza a individuare la tipologia delle violazioni che consentono la regolarizzazione, nonche' la definizione dei relativi adempimenti o la rimozione degli effetti della violazione - Abrogazione dell'istituto della diffida amministrativa - Violazione del principio di legalita' delle sanzioni amministrative - Illegittimita' costituzionale. Sanzioni amministrative - Norme della Regione Veneto - Istituto della regolarizzazione degli adempimenti o rimozione degli effetti della violazione - Norme inscindibilmente dipendenti da quelle dichiarate costituzionalmente illegittime - Illegittimita' costituzionale consequenziale. Sanzioni amministrative - Norme della Regione Veneto - Sanzioni per violazione di disposizioni normative in materie di competenza esclusiva regionale - Possibile regolarizzazione degli adempimenti o rimozione degli effetti della violazione - Attribuzione alla Giunta regionale della competenza a individuare la tipologia delle violazioni che consentono la regolarizzazione, nonche' la definizione dei relativi adempimenti o la rimozione degli effetti della violazione - Abrogazione dell'istituto della diffida amministrativa - Denunciata irragionevolezza e violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Veneto 16 luglio 2019, n. 25, artt. 1, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6, 2, 3, 4, 5 e 6. - Costituzione, artt. 3, 23 e 97, secondo comma.(GU n.3 del 20-1-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi
1 e 2, e 4 della legge della Regione Veneto 16 luglio 2019, n. 25
(Norme per introdurre l'istituto della regolarizzazione degli
adempimenti o rimozione degli effetti nell'ambito dei procedimenti di
accertamento di violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni
amministrative), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 23-27 settembre 2019, depositato in
cancelleria il 30 settembre 2019, iscritto al n. 101 del registro
ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 44, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 2 dicembre 2020 il Giudice
relatore Francesco Vigano';
uditi l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Andrea Manzi e Franco
Botteon per la Regione Veneto, in collegamento da remoto, ai sensi
del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre
2020;
deliberato nella camera di consiglio del 2 dicembre 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 23-27 settembre 2019 e depositato
il 30 settembre 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato gli artt. 1, commi 1 e 2, e 4 della legge della Regione
Veneto 16 luglio 2019, n. 25 (Norme per introdurre l'istituto della
regolarizzazione degli adempimenti o rimozione degli effetti
nell'ambito dei procedimenti di accertamento di violazioni di
disposizioni che prevedono sanzioni amministrative), per violazione
complessivamente degli artt. 3, 25 e 97 della Costituzione, nonche'
per contrasto «con la legge n. 689/1981 che detta la disciplina
generale in tema di sanzioni amministrative».
1.1.- Secondo il ricorrente, l'art. 1 della legge regionale
impugnata - che vieta l'irrogazione di sanzioni amministrative in
materie di competenza esclusiva della Regione laddove non sia
consentita la previa «regolarizzazione degli adempimenti o la
rimozione degli effetti della violazione da parte del soggetto
interessato» - comporterebbe in sostanza l'introduzione di una causa
di non punibilita' subordinata alla regolarizzazione della condotta o
alla rimozione degli effetti della violazione da parte del
trasgressore nel termine che gli venga assegnato; cio' che finirebbe
per far venire totalmente meno l'efficacia deterrente della sanzione,
con conseguente irragionevolezza della disposizione ai sensi
dell'art. 3 Cost., nonche' contrasto della stessa con il principio
del buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97
Cost.
1.2.- Il medesimo art. 1, d'altra parte - rinviando a successivi
provvedimenti della Giunta regionale, da assumere entro novanta
giorni dall'entrata in vigore della medesima legge regionale
impugnata, la definizione della «tipologia della violazione» e degli
«adempimenti che la regolarizzazione o la rimozione degli effetti
della violazione comportano», nonche' l'individuazione delle
«fattispecie per le quali non e' possibile ricorrere alla
regolarizzazione degli adempimenti o rimozione degli effetti, attesa
la non sanabilita' ad opera dell'autore o dell'obbligato in solido
degli effetti dell'azione od omissione costituente la violazione
sanzionata in via amministrativa» - risulterebbe incompatibile con il
principio di legalita' di cui all'art. 25 Cost., cosi' come
interpretato dalla giurisprudenza di questa Corte (e' citata la
sentenza n. 134 del 2019). Alla luce di tale giurisprudenza, secondo
il ricorrente il legislatore regionale non avrebbe potuto «concedere
alla Giunta una cosi' ampia discrezionalita' nel disciplinare il
procedimento irrogativo delle sanzioni amministrative e addirittura
nell'individuare i casi in cui puo' essere esclusa - mediante il
meccanismo della diffida al ripristino - la irrogazione stessa della
sanzione».
1.3.- Impugnato e' infine - per violazione degli artt. 3, 25 e 97
Cost. - anche l'art. 4 della legge reg. Veneto n. 25 del 2019, che ha
abrogato l'art. 2-bis della legge della Regione Veneto 28 gennaio
1977, n. 10 (Disciplina e delega delle funzioni inerenti
all'applicazione delle sanzioni amministrative di competenza
regionale), il quale prevedeva l'istituto della diffida
amministrativa, con la quale la normativa regionale veneta gia'
prevedeva la possibilita' che, prima del suo accertamento formale,
venisse formulato un invito a sanare la violazione entro un termine
non superiore a dieci giorni, in presenza di una serie di condizioni
positive e negative non piu' riprodotte dalla nuova disciplina.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Veneto, la quale ha
anzitutto eccepito l'inammissibilita' della censura relativa all'art.
4 della legge regionale impugnata, abrogativa del previgente istituto
della diffida amministrativa, rilevando come tale abrogazione non
leda alcuna competenza statale, ne' possa essere qualificata in
termini di irragionevolezza; e cio' «[a] meno di voler considerare
l'istituto della diffida amministrativa alla stregua di un principio
inderogabile, immanente all'ordinamento, e, in quanto tale, oggetto
di una previsione necessaria da parte del legislatore, statale o
regionale, titolare della competenza amministrativa cui accede la
potesta' sanzionatoria». Il che non troverebbe pero' alcun riscontro
ne' a livello costituzionale, ne' sul piano della legislazione
ordinaria.
Quanto al merito delle censure relative all'art. 1 della legge
reg. Veneto n. 25 del 2019, esse sarebbero infondate.
2.1.- Sarebbe in particolare da escludere la censura di
irragionevolezza della disposizione impugnata, dal momento che essa
si limiterebbe a introdurre «una fase subprocedimentale prodromica»
all'accertamento dell'illecito, «diretta a verificare il possibile
concreto soddisfacimento degli interessi sottesi alla disciplina
tutelata dalla previsione sanzionatoria [...] in uno spirito di
collaborazione con i cittadini, senza in tal modo rinunciare alla
potesta' punitiva, ove la stessa sia necessaria a presidio
dell'interesse generale».
Cio', peraltro, soltanto con riferimento alle materie di
competenza esclusiva della Regione: materie nelle quali, in base al
principio della relazione biunivoca esistente tra competenza
amministrativa e competenza sanzionatoria (sono citate le sentenze di
questa Corte n. 90 del 2013, n. 240 del 2007, n. 384 del 2005 e n. 12
del 2004), «appare del tutto naturale che siano le Regioni a
decidere, secondo scelta insindacabile di discrezionalita' politica e
legislativa, se prevedere l'irrogazione di una sanzione
amministrativa al compimento di una determinata condotta o se,
invece, introdurre delle forme di 'sanatoria', che precedano
l'accertamento e l'irrogazione della sanzione».
La difesa regionale prosegue evocando vari esempi, nella stessa
legislazione statale, di regolarizzazioni analoghe a quelle ora
previste dal legislatore regionale, e in particolare l'art. 1, comma
6, della legge 10 dicembre 2014, n. 183 (Deleghe al Governo in
materia di riforma degli ammortizzatori sociali, dei servizi per il
lavoro e delle politiche attive, nonche' in materia di riordino della
disciplina dei rapporti di lavoro e dell'attivita' ispettiva e di
tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro),
nonche' l'art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia (Testo A)».
La previsione della «regolarizzazione» o della «rimozione degli
effetti della violazione» da parte dell'art. 1, comma 1, della legge
regionale impugnata dovrebbe dunque intendersi come preliminare
rispetto al perfezionamento dell'accertamento, si' che il verbale di
accertamento divenga poi la semplice «ricognizione di un accadimento
storico non piu' afflittivo del bene giuridico protetto dalla norma
sanzionatoria».
La finalita' della legge sarebbe, d'altra parte, «quella della
promozione della massima consapevolezza della sussistenza della
previsione sanzionatoria in capo al soggetto sottoposto alla norma»,
attraverso una «opportuna interlocuzione preventiva tra pubblica
amministrazione» e destinatario del precetto; finalita' tanto piu'
rilevante a fronte della crescente complessita' normativa che rende
piu' difficoltoso, per il cittadino, comprendere il significato delle
previsioni legislative e ad esse adeguarsi.
2.2.- Quanto poi al comma 2 dell'art. 1 impugnato, la difesa
regionale obietta che alla Giunta regionale competerebbe
esclusivamente «la determinazione delle modalita' di applicazione
dell'istituto introdotto dal legislatore regionale», onde chiarirne
la portata ed «enucleare termini e modalita' del procedimento di
regolarizzazione»: un compito che sarebbe dunque «meramente
compilatorio», e che non attribuirebbe all'organo amministrativo
«alcun ruolo "creativo" o definitorio dei confini tra il lecito e
l'illecito», conformemente ai principi che questa Corte avrebbe
affermato nella sentenza n. 134 del 2019, pure invocata nel ricorso
statale.
2.3.- Anche la censura di violazione dell'art. 97 Cost. sarebbe,
infine, infondata, giacche' la norma regionale non determinerebbe
alcuna rinuncia alla potesta' punitiva affidata alle cure regionali,
avendo all'opposto «lo scopo di garantire, mediante un dialogo
collaborativo con il cittadino, il soddisfacimento degli interessi
generali sottesi alla disciplina amministrativa. In una visione in
cui le istituzioni non si contrappongo[no] al cittadino, ma si
pongono invece in ascolto dello stesso al fine di realizzare
l'interesse pubblico con comunione di intenti e di azione».
3.- In prossimita' dell'udienza, la Regione Veneto ha depositato
memoria in cui ha eccepito altresi' la manifesta inammissibilita'
delle censure statali, in ragione della «assenza di specifiche
argomentazioni a sostengo delle doglianze», ribadendo poi le proprie
argomentazioni a sostegno della non fondatezza del ricorso statale.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 1, commi 1 e 2, e 4
della legge della Regione Veneto 16 luglio 2019, n. 25 (Norme per
introdurre l'istituto della regolarizzazione degli adempimenti o
rimozione degli effetti nell'ambito dei procedimenti di accertamento
di violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative),
per violazione complessivamente degli artt. 3, 25 e 97 della
Costituzione, nonche' per contrasto «con la legge n. 689/1981 che
detta la disciplina generale in tema di sanzioni amministrative».
L'art. 1, comma 1, impugnato recita: «Nei procedimenti di
accertamento per violazione di disposizioni normative, sanzionate in
via amministrativa, in materie di competenza esclusiva della Regione,
nessun provvedimento sanzionatorio puo' essere irrogato se prima non
sia consentita la regolarizzazione degli adempimenti o la rimozione
degli effetti della violazione da parte del soggetto interessato».
Prosegue il comma 2: «Ai fini di cui al comma 1 si provvede,
secondo le modalita' e nei termini definiti dalla Giunta regionale
con propri provvedimenti da assumere, sentita la competente
commissione consiliare, entro e non oltre novanta giorni dalla
entrata in vigore della presente legge, in relazione alla tipologia
della violazione e agli adempimenti che la regolarizzazione o la
rimozione degli effetti della violazione comportano; alla Giunta
regionale compete altresi', e con le stesse modalita', individuare le
fattispecie per le quali non e' possibile ricorrere alla
regolarizzazione degli adempimenti o rimozione degli effetti, attesa
la non sanabilita' ad opera dell'autore o dell'obbligato in solido
degli effetti della azione od omissione costituente la violazione
sanzionata in via amministrativa».
L'art. 4, infine, dispone l'abrogazione dell'istituto della
diffida amministrativa, cosi' come previsto dall'art. 2-bis della
legge della Regione Veneto 28 gennaio 1977, n. 10 (Disciplina e
delega delle funzioni inerenti all'applicazione delle sanzioni
amministrative di competenza regionale).
2.- Va anzitutto dichiarata manifestamente inammissibile la
censura - peraltro solo accennata nel ricorso statale - fondata sul
preteso contrasto tra le disposizioni impugnate e la disciplina
generale delle sanzioni amministrative dettata dalla legge 24
novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), che non ha rango
costituzionale e non e' qui evocata come parametro interposto
rispetto ad alcun parametro attinente al riparto di competenze tra
Stato e Regioni (sentenza n. 134 del 2019).
3.- Devono invece essere disattese le eccezioni di
inammissibilita' formulate dalla difesa regionale: sia quelle
(formulate soltanto con la memoria illustrativa depositata in
prossimita' dell'udienza) relative al complesso delle restanti
censure statali, che la difesa regionale ritiene essere del tutto
sprovviste di motivazione, e che appaiono invece a questa Corte
supportate da sintetica ma chiara argomentazione; sia quella
concernente l'impugnato art. 4 della legge reg. Veneto n. 25 del
2019, dal momento che l'abrogazione da esso operata dell'indicato
istituto della diffida amministrativa appare - nella stessa logica
della legge oggetto della presente impugnazione - inscindibilmente
connessa alla introduzione, da parte dell'impugnato art. 1, comma 1,
in luogo della precedente diffida, di un nuova causa di non
punibilita' dell'illecito amministrativo, concepita quale piu'
favorevole per il destinatario della norma.
4.- Nel merito, possono essere esaminate congiuntamente le
questioni promosse in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., che si
basano entrambe sull'argomento secondo cui la previsione di una
possibilita' di «regolarizzazione degli adempimenti» o di «rimozione
degli effetti della violazione» da parte del soggetto interessato,
nella fase prodromica al suo accertamento, vanificherebbe di fatto
l'efficacia deterrente della sanzione; con conseguente
irragionevolezza intrinseca della disciplina e connesso pregiudizio
al buon andamento della pubblica amministrazione.
Questa Corte ritiene che tali censure non siano fondate.
4.1.- Il ricorrente assume il contrasto delle disposizioni
impugnate con principi - discendenti dagli artt. 3 e 97 Cost. - che
vincolano, allo stesso modo, il legislatore statale e quello
regionale.
La difesa regionale ribatte anzitutto che, nell'ambito stesso
della legislazione statale, sarebbero rinvenibili vari istituti
strutturati attorno a una logica analoga a quella della disciplina
impugnata.
Peraltro, gli esempi formulati dalla difesa regionale non
appaiono particolarmente calzanti: il primo - quello previsto
dall'art. 1, comma 6, della legge 10 dicembre 2014, n. 183 (Deleghe
al Governo in materia di riforma degli ammortizzatori sociali, dei
servizi per il lavoro e delle politiche attive, nonche' in materia di
riordino della disciplina dei rapporti di lavoro e dell'attivita'
ispettiva e di tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita
e di lavoro) - perche' contenuto in una legge delega mai attuata sul
punto specifico; il secondo - l'accertamento di conformita' di cui
all'art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia
(Testo A)» - giacche' riferita a un istituto che, da un lato,
presuppone l'originaria conformita' dell'intervento edilizio alla
disciplina urbanistica ed edilizia, e che, dall'altro lato, e'
subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di
costruzione maggiorato, in chiave evidentemente sanzionatoria per
l'illecito realizzato in assenza di permesso di costruire o delle
condizioni equiparate.
Anche altri istituti di carattere riparatorio previsti dalla
legislazione statale tengono ferme talune conseguenze sanzionatorie -
sia pure significativamente attenuate - a carico del trasgressore che
abbia rimosso le conseguenze dell'illecito, conformandosi al precetto
precedentemente violato, entro un termine concessogli all'uopo
dall'autorita' che ha accertato l'illecito (si vedano, ad esempio,
l'art. 13 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, recante
«Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza
sociale e di lavoro, a norma dell'articolo 8 della L. 14 febbraio
2003, n. 30»; gli artt. 20 e 21 del decreto legislativo 19 dicembre
1994, n. 758, recante «Modificazioni alla disciplina sanzionatoria in
materia di lavoro»; l'art. 301 del decreto legislativo 9 aprile 2008,
n. 81, recante «Attuazione dell'articolo 1 della legge 3 agosto 2007,
n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei
luoghi di lavoro»; gli artt. da 318-bis a 318-septies del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale»).
Nell'ambito del diritto penale tributario, poi, l'art. 13, comma
1, del decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 (Nuova disciplina dei
reati in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto, a
norma dell'articolo 9 della legge 25 giugno 1999, n. 205), come
sostituito dall'art. 11, comma 1, del decreto legislativo 24
settembre 2015, n. 158 (Revisione del sistema sanzionatorio, in
attuazione dell'articolo 8, comma 1, della legge 11 marzo 2014, n.
23), prevede la non punibilita' di taluni reati tributari se, prima
della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado, i
debiti tributari - comprensivi pero' degli interessi e delle sanzioni
irrogate dall'amministrazione - siano stati integralmente estinti.
Nel meccanismo disegnato dalla legge regionale qui impugnata,
invece, la «regolarizzazione degli adempimenti» o la «rimozione degli
effetti» dell'illecito avviene senza alcuna conseguenza sanzionatoria
per il suo autore, una volta che l'illecito sia stato scoperto dagli
organi preposti, ma ancora non formalmente accertato.
Dal che la preoccupazione, sottesa al ricorso statale, che la
disciplina qui censurata possa indebolire l'efficacia deterrente
delle sanzioni comminate dal legislatore regionale, incentivando in
sostanza il destinatario della norma a tenere il comportamento
vietato o a non adempiere l'obbligo imposto dalla norma sino a che
l'inosservanza non venga scoperta dagli organi a cio' preposti,
confidando nella possibilita' di un adempimento successivo, in grado
di impedire l'irrogazione di ogni sanzione a suo carico.
4.2.- Tuttavia, nel sostenere la legittimita' costituzionale
della disposizione impugnata la difesa regionale pone altresi'
l'accento - da un lato - sull'elevato livello di complessita' di
molte prescrizioni sanzionate a livello amministrativo, e -
dall'altro - sulla prospettiva di un rapporto tra pubblica
amministrazione e consociati imperniato su uno schema
dialogico-collaborativo anziche' oppositivo, che si traduce qui
nell'imposizione di un obbligo di "avvertire" il privato circa la
necessita' di conformarsi al precetto, opportunamente chiaritogli
nella sua portata dall'organo preposto all'accertamento, e nella
conseguente concessione in suo favore di un termine per consentirgli
l'adeguamento al precetto stesso, prima che possa essere dato avvio
al vero e proprio procedimento sanzionatorio. Un meccanismo, questo,
che - osserva la difesa regionale - potrebbe anche risultare piu'
efficace in termini di tutela degli interessi sostanziali tutelati
dalla norma sanzionatoria, preoccupandosi di ottenere l'adempimento
(ancorche' tardivo) del precetto, piuttosto che di assicurare
l'indefettibilita' della sanzione.
4.3.- A fronte di tali opposte prospettazioni, nessuna delle
quali sfornita di plausibilita', il sindacato di questa Corte - al
metro degli evocati artt. 3 e 97 Cost. - non puo' che cedere il passo
alla discrezionalita' del legislatore, in questo caso regionale,
nell'individuazione dei meccanismi sanzionatori che meglio
garantiscano, secondo le (non irragionevoli) valutazioni del
legislatore medesimo, la tutela degli interessi sottostanti alle
norme amministrativamente sanzionate.
Non sfugge, tra l'altro, a questa Corte che in riferimento
all'ambito contiguo del diritto penale la possibilita' di riservare
maggiore spazio a meccanismi di riduzione o addirittura di esclusione
della pena, a fronte di condotte riparatorie delle conseguenze del
reato da parte del suo autore, e' stata esplorata recentemente anche
dal legislatore statale con l'introduzione del nuovo art. 162-ter del
codice penale ad opera della legge 23 giugno 2017, n. 103 (Modifiche
al codice penale, al codice di procedura penale e all'ordinamento
penitenziario), che prevede per l'appunto l'estinzione dei delitti
procedibili a querela soggetta a remissione - senza alcuna residua
sanzione per il trasgressore - quando, anche in assenza di remissione
della querela da parte della persona offesa, questi abbia riparato
interamente il danno cagionato dal reato ed eliminato, ove possibile,
le conseguenze dannose o pericolose di esso entro l'apertura del
dibattimento di primo grado.
Scelte legislative siffatte corrispondono a legittime opzioni di
politica criminale o di politica sanzionatoria, che questa Corte ha
il dovere di rispettare, nella misura in cui non trasmodino nella
manifesta irragionevolezza o non si traducano - nella materia delle
sanzioni amministrative - in un evidente pregiudizio al principio del
buon andamento dell'amministrazione; cio' che appare da escludere
rispetto a una disciplina come quella in questa sede all'esame.
5.- Sono, invece, fondate le questioni promosse in riferimento al
principio di legalita' delle sanzioni amministrative, da intendersi
come implicitamente riferite all'art. 23 Cost. anziche', come
erroneamente indicato dal ricorrente, all'art. 25, secondo comma,
Cost., come si evince dal tenore complessivo della motivazione del
ricorso.
5.1.- Va preliminarmente rammentato che, secondo l'ormai costante
giurisprudenza di questa Corte, le garanzie discendenti dall'art. 25,
secondo comma, Cost. si applicano anche agli illeciti e alle sanzioni
amministrative di carattere sostanzialmente punitivo (sentenze n. 134
del 2019, n. 223 del 2018, n. 121 del 2018, n. 68 del 2017, n. 276
del 2016 e n. 104 del 2014), con l'eccezione pero' della riserva
assoluta di legge statale, che vige per il solo diritto penale
stricto sensu, come da ultimo precisato dalla sentenza n. 134 del
2019. Tale pronuncia ha altresi' ribadito che il potere sanzionatorio
amministrativo - che il legislatore regionale ben puo' esercitare,
nelle materie di propria competenza - resta comunque soggetto alla
riserva di legge relativa all'art. 23 Cost., intesa qui anche quale
legge regionale.
Anche rispetto al diritto sanzionatorio amministrativo - di fonte
statale o regionale che sia - si pone, in effetti, un'esigenza di
predeterminazione legislativa dei presupposti dell'esercizio del
potere sanzionatorio, con riferimento sia alla configurazione della
norma di condotta la cui inosservanza e' soggetta a sanzione, sia
alla tipologia e al quantum della sanzione stessa, sia - ancora -
alla struttura di eventuali cause esimenti. E cio' per ragioni
analoghe a quelle sottese al principio di legalita' che vige per il
diritto penale in senso stretto, trattandosi, pure in questo caso, di
assicurare al consociato tutela contro possibili abusi da parte della
pubblica autorita' (sentenza n. 32 del 2020, punto 4.3.1. del
Considerato in diritto): abusi che possono radicarsi tanto
nell'arbitrario esercizio del potere sanzionatorio, quanto nel suo
arbitrario non esercizio.
Questa esigenza e' stata, del resto, gia' posta in evidenza da
una risalente pronuncia di questa Corte, che ha altresi' ricollegato
espressamente la ratio della necessaria «prefissione ex lege di
rigorosi criteri di esercizio del potere relativo all'applicazione (o
alla non applicazione)» delle sanzioni amministrative al principio di
imparzialita' dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost., oltre
che alla riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. (sentenza n. 447
del 1988).
Tutto cio' impone che a predeterminare i presupposti
dell'esercizio del potere sanzionatorio sia l'organo legislativo
(statale o regionale), il quale rappresenta l'intero corpo sociale,
consentendo anche alle minoranze, nell'ambito di un procedimento
pubblico e trasparente, la piu' ampia partecipazione al processo di
formazione della legge (sentenza n. 230 del 2012); mentre tale
esigenza non puo' ritenersi soddisfatta laddove questi presupposti
siano nella loro sostanza fissati da un atto amministrativo, sia pure
ancora di carattere generale.
E' bensi' vero che la riserva di legge espressa dall'art. 23
Cost. e' intesa quale riserva relativa, che tollera come tale
maggiori margini di integrazione da parte di fonti secondarie (cosi'
anche la gia' citata sentenza n. 134 del 2019); ma questa Corte ha
gia' avuto modo di precisare che tale carattere della riserva in
questione «non relega [...] la legge sullo sfondo, ne' puo'
costituire giustificazione sufficiente per un rapporto con gli atti
amministrativi concreti ridotto al mero richiamo formale ad una
prescrizione normativa "in bianco" [...], senza una precisazione,
anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell'azione
amministrativa limitativa della sfera generale di liberta' dei
cittadini»; dovendosi anzi riconoscere rango di «principio supremo
dello Stato di diritto» all'idea secondo cui i consociati sono tenuti
«a sottostare soltanto agli obblighi di fare, di non fare o di dare
previsti in via generale dalla legge» (sentenza n. 115 del 2011, e
numerosi precedenti ivi richiamati).
Tale principio implica dunque che - laddove la legge rinvii a un
successivo provvedimento amministrativo generale o ad un regolamento
- sia comunque la legge stessa a definire i criteri direttivi
destinati a orientare la discrezionalita' dell'amministrazione
(sentenza n. 174 del 2017; in senso analogo, sentenze n. 83 del 2015
e n. 435 del 2001). Cio' che non puo' non valere anche quando la
prestazione imposta abbia natura sanzionatoria di una condotta
illecita.
5.2.- Una simile esigenza di predeterminazione, da parte della
fonte primaria, dei presupposti dell'applicazione (o non
applicazione) della sanzione amministrativa non puo', all'evidenza,
ritenersi soddisfatta da una disciplina come quella all'esame, che
affida quasi interamente a un atto della Giunta la disciplina di un
istituto che, secondo le dichiarate intenzioni del legislatore
regionale, ha lo scopo di evitare di sanzionare chi pure sia stato
sorpreso a violare la legge.
Tale disciplina - lungi dal limitarsi ad affidare all'autorita'
amministrativa un ruolo «meramente compilatorio», come sostenuto
dalla difesa regionale, e lungi dal riservare alla stessa semplici
specificazioni di carattere tecnico del precetto, come nel caso
deciso da questa Corte con la sentenza n. 134 del 2019 - omette
infatti radicalmente di definire il preciso ambito di applicazione
dell'istituto, ivi compresi i casi in cui la sanabilita' della
violazione e' da escludere; ne' indica il termine entro il quale il
trasgressore e' ammesso a «regolarizzare gli adempimenti» o a
«rimuovere gli effetti» della violazione, nonche' - non da ultimo -
le conseguenze delle medesime condotte, dal momento che la legge
regionale non precisa in alcun luogo se la conseguenza della
regolarizzazione o rimozione degli effetti sia effettivamente il
venir meno di qualsiasi sanzione, ovvero una mera riduzione di quella
originariamente prevista.
Tutti questi profili sono affidati pressoche' interamente alle
determinazioni di un atto della Giunta regionale, da assumere
semplicemente «sentita la competente commissione consiliare»,
anziche' essere predeterminati dalla legge regionale stessa.
Dal che il contrasto della disciplina medesima con il principio
di legalita' delle sanzioni amministrative di cui all'art. 23 Cost.
6.- La radicale lacuna nella predeterminazione legislativa della
disciplina della «regolarizzazione degli adempimenti o rimozione
degli effetti nell'ambito dei procedimenti di accertamento di
violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative»
introdotta con la legge reg. Veneto n. 25 del 2019 determina
l'illegittimita' costituzionale tanto dell'art. 1, commi 1 e 2, che
prevedono - senza compiutamente disciplinarlo - l'istituto; quanto
dell'art. 4, che abroga il previgente istituto della diffida previsto
dall'art. 2-bis della legge reg. Veneto n. 10 del 1977, sull'evidente
presupposto della sua sostituzione con la normativa ora dichiarata
costituzionalmente illegittima.
Visto l'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale va peraltro estesa
anche alle restanti disposizioni della legge reg. Veneto n. 25 del
2019, che appaiono tutte inscindibilmente dipendenti dalla
regolamentazione del nuovo istituto contenuta nei primi due commi
dell'art. 1.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 1, commi
1 e 2, e 4 della legge della Regione Veneto 16 luglio 2019, n. 25
(Norme per introdurre l'istituto della regolarizzazione degli
adempimenti o rimozione degli effetti nell'ambito dei procedimenti di
accertamento di violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni
amministrative);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimita'
costituzionale degli artt. 1, commi 3, 4, 5 e 6, 2, 3, 5 e 6 della
legge reg. Veneto n. 25 del 2019;
3) dichiara manifestamente inammissibili le questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, e 4 della
legge reg. Veneto n. 25 del 2019, promosse, per contrasto «con la
legge n. 689/1981 che detta la disciplina generale in tema di
sanzioni amministrative», dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, e 4 della legge reg.
Veneto n. 25 del 2019, promosse, in riferimento complessivamente agli
artt. 3 e 97 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2020.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Francesco VIGANO', Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 18 gennaio 2021.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE