N. 2 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 gennaio 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 gennaio 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Trasferimento straordinario di euro 870.000,00 a favore del Consorzio di Bonifica Interno finalizzato all'esecuzione di interventi di somma urgenza riguardanti la sicurezza negli impianti e nei luoghi di lavoro - Copertura finanziaria mediante variazione al bilancio regionale di previsione 2020/2022, annualita' 2020, Parte Entrata: titolo IV, Tipologia 500. - Legge della Regione Abruzzo 6 novembre 2020, n. 31 ("Riconoscimento della legittimita' dei debiti fuori bilancio derivanti da acquisizione di beni in assenza del preventivo impegno di spesa per le attivita' relative all'escavazione del porto di Pescara, ai sensi dell'articolo 73, comma 1, lettera e) del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti locali e loro Organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) ed ulteriori disposizioni)"), art. 3.(GU n.5 del 3-2-2021 )
Ricorso ex art. 127 della Costituzione per la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587), in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. 80224030587; pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it; fax 06/96514000) ed elettivamente domiciliata presso i suoi uffici in Roma - via dei Portoghesi n. 12 contro la Regione Abruzzo in persona del Presidente pro tempore, con sede in L'Aquila - via Leonardo da Vinci n. 6 - c.a.p. 67100 (posta elettronica certificata presidenza@pec.regione.abruzzo.it) per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 3 (Trasferimento straordinario al Consorzio bonifica interno per interventi di somma urgenza) della legge della Regione Abruzzo n. 31 del 6 novembre 2020, recante «Riconoscimento della legittimita' dei debiti fuori bilancio derivanti da acquisizione di beni in assenza del preventivo impegno di spesa per le attivita' relative all'escavazione del porto di Pescara, ai sensi dell'art. 73, comma 1, lettera e) del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) ed ulteriori disposizioni», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione 6 novembre 2020, n. 174 - Speciale - ed entrata in vigore il 7 novembre 2020. La legge della Regione Abruzzo n. 31 del 6 novembre 2020, recante «Riconoscimento della legittimita' dei debiti fuori bilancio derivanti da acquisizione di beni in assenza del preventivo impegno di spesa per le attivita' relative all'escavazione del porto di Pescara, ai sensi dell'art. 73, comma 1, lettera e) del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) ed ulteriori disposizioni», e' censurabile con riferimento alla disposizione di cui all'art. 3 (Trasferimento straordinario al Consorzio bonifica interno per interventi di somma urgenza). Tale disposizione, infatti, contrasta con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione, nonche' con gli articoli 117, primo comma, e 11 della Costituzione, in relazione al regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio dell'Unione europea dell'11 luglio 2006 recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999. Il tutto alla luce dei seguenti Motivi 1. Violazione dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione. L'art. 3 della legge regionale rubricato «Trasferimento straordinario al Consorzio bonifica interno per interventi di somma urgenza», testualmente prevede: «E' concesso un trasferimento straordinario di euro 870.000,00 a favore del Consorzio di bonifica interno - bacino Aterno e Sagittario - con sede in Pratola Peligna (AQ) finalizzato all'esecuzione di interventi di somma urgenza riguardanti la sicurezza negli impianti e nei luoghi di lavoro di cui al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 (Attuazione dell'art. 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro e successive modifiche ed integrazioni). A tal fine sono apportate le seguenti variazioni di competenza e di cassa al bilancio regionale di previsione 2020/2022, annualita' 2020: a) parte entrata: titolo IV, tipologia 500 - in aumento per euro 870.000,00; b) parte spesa: titolo II, missione 16, programma 1, macroaggregato 4 - in aumento per euro 870.000,00. La disposizione, per far fronte alla nuova spesa di 870.000,00 euro, finalizzata alla realizzazione del previsto intervento, individua una modalita' di copertura finanziaria non coerente con la normativa vigente, ponendosi cosi' in contrasto con l'art. 81, terzo comma, il cui disposto, stabilisce che «ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte», ed esprime il principio secondo cui la copertura finanziaria delle spese deve essere certa ed attuale. Al riguardo, si evidenzia che l'ipotizzata copertura dell'intervento previsto dall'art. 3 e' illegittimamente individuata nell'aumento del titolo IV delle entrate, dove confluiscono le rinvenienze conseguenti all'impiego del microcredito del Programma operativo Fondo sociale europeo (PO FSE) 2007/2013. Tali disponibilita' finanziarie, tuttavia, sono espressamente destinate dalla inderogabile disciplina derivante dall'Unione europea, a specifiche finalita', tra le quali non rientra l'intervento previsto dalla norma regionale oggetto di impugnazione. In tal senso, appare errata la relazione illustrativa del progetto di legge, secondo cui la copertura finanziaria del trasferimento straordinario «e' assicurata dalle risultanze del microcredito FSE Abruzzo 2007/2013, che costituiscono, in quanto rinvenienze della passata programmazione, risorse regionali. Per quanto concerne il profilo della coerenza nella destinazione di dette rinvenienze si richiama il regolamento n. 1083/2006 (regolamento sulle disposizioni comuni applicabile al FSE per il periodo 2007/2013) ed in particolare l'art. 78 del medesimo che cosi' dispone al paragrafo 7: "Le risorse restituite all'operazione a partire da investimenti avviati dai fondi di cui all'art. 44 o ancora disponibili dopo che tutte le garanzie sono state soddisfatte sono riutilizzate dalle autorita' competenti degli Stati membri interessati a favore di progetti di sviluppo urbano o delle piccole e medie imprese". Nel caso di specie l'intervento e' finalizzato ad assicurare continuita' al servizio che il Consorzio di bonifica interno rende a favore delle imprese del territorio». In attuazione della disposizione regionale censurata e' stata adottata la deliberazione della giunta regionale n. 794 del 7 dicembre 2020 avente ad oggetto: articoli 3 e 4 della legge regionale 6 novembre 2020, n. 31 - Variazione documento tecnico di accompagnamento e bilancio finanziario gestionale 2020-2022, ove si legge: «Visto l'art. 3 della suddetta legge regionale n. 31/2020 rubricato "Trasferimento straordinario al Consorzio bonifica interno per interventi di somma urgenza": con il quale sono state espressamente disposte le seguenti variazioni per competenza e cassa al bilancio di previsione finanziario 2020-2022, annualita' 2020: a) parte entrata: titolo IV, tipologia 500 - in aumento per euro 870.000,00; b) parte spesa: titolo II, missione 16, programma 1, macroaggregato 4 - in aumento per euro 870.000,00. [...] Preso atto della nota prot. n. RA/407563/20 del 30 novembre scorso, a firma congiunta del direttore del Dipartimento agricoltura e del direttore del Dipartimento lavoro - sociale, nella quale si attesta che la copertura finanziaria dell'art. 3 della legge regionale n. 31/2020 suddetta e' assicurata dalle risultanze del microcredito del PO FSE Abruzzo 2007/2013, che costituiscono, in quanto rinvenienze della passata programmazione, risorse regionali e che l'intervento de quo e' coerente con la destinazione di dette risorse, in ossequio al regolamento n. 1083/2006 con particolare riferimento all'art. 78 del medesimo; [...] Ritenuto, pertanto, di procedere alle seguenti variazioni del documento tecnico di accompagnamento e del bilancio finanziario gestionale, per le tutte le annualita' 2020 e 2021: annualita' 2020 - per competenza e per cassa capitolo di entrata 44050 - titolo 4, tipologia 500, categoria 3 - denominato «Restituzione di fondi vincolati relativi al programma microcredito FSE 2007/2013» - in aumento per euro 870.000,00». Si rammenta che il PO FSE 2007/2013 della Regione Abruzzo e' stato adottato con decisione della Commissione europea dell'8 novembre 2007, n. 5495, ai sensi del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione. In base all'art. 78, paragrafo 7, secondo comma, del regolamento CE n. 1083/2006, «Le risorse restituite all'operazione a partire da investimenti avviati dai fondi di cui all'art. 44 o ancora disponibili dopo che tutte le garanzie sono state soddisfatte sono riutilizzate dalle autorita' competenti degli Stati membri interessati a favore di progetti di sviluppo urbano, delle piccole e medie imprese o per l'efficienza energetica e l'utilizzo di energie rinnovabili negli edifici, incluso negli alloggi esistenti». La norma europea, dunque, impone un preciso vincolo di destinazione delle rinvenienze, che comporta che le stesse possano essere impiegate soltanto per la realizzazione degli scopi ivi indicati. Si tratta di una regola pienamente coerente con i principi del diritto dell'Unione europea, secondo cui i trasferimenti finanziari in favore degli Stati membri e delle loro articolazioni territoriali devono collegarsi strettamente a puntuali scopi, definiti dagli organi comunitari. Tale regola europea condiziona, in modo evidente, le determinazioni statali e regionali in materia di bilancio ed incide sulla corretta individuazione della copertura finanziaria delle nuove spese. Come noto, nella contabilita' pubblica il vincolo di destinazione si pone quale deroga al principio generale di unita' del bilancio, per garantire la finalizzazione di determinate risorse, come quelle erogate a titolo di sovvenzioni, contributi o finanziamenti, alla realizzazione dello scopo pubblico per il quale sono state stanziate. Orbene, l'art. 3 della legge regionale n. 31/2020 prevede che le risultanze del microcredito FSE Abruzzo 2007/2013 siano destinate alla copertura del trasferimento straordinario al Consorzio bonifica interno finalizzato all'esecuzione di interventi di somma urgenza riguardanti la sicurezza negli impianti e nei luoghi di lavoro di cui al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81. Si tratta, con ogni evidenza, di un utilizzo delle risorse non coerente con quanto previsto dalla normativa UE richiamata, che limita l'utilizzo delle predette risorse a progetti di sviluppo urbano, delle piccole e medie imprese o per l'efficienza energetica e l'utilizzo di energie rinnovabili negli edifici. La Regione ha rappresentato, genericamente, che nel caso di specie l'intervento sarebbe finalizzato ad assicurare continuita' del servizio che il Consorzio di bonifica interno renderebbe a favore delle imprese del territorio; ma tale servizio non risulta riferibile alle finalita' definite dall'art. 78, comma 7 del regolamento CE n. 1083/2006. L'ipotizzato collegamento con le utilita' conseguibili dalle imprese e' del tutto indiretto e marginale e non si connette ad alcun «progetto di sviluppo», che costituisce il presupposto indefettibile per l'utilizzo delle risorse europee. Pertanto, la copertura individuata nelle rinvenienze conseguenti all'impiego del microcredito del PO FSE 2007/2013 risulta in contrasto con la citata normativa europea, contenuta in un regolamento, la cui diretta applicazione, da parte del giudice e dell'amministrazione, e' assolutamente obbligatoria e prevale su qualsiasi norma legislativa interna, statale e regionale. Ne consegue che, esercitando il necessario sindacato diffuso sulla illegittimita' della norma nazionale anticomunitaria in contrasto con il regolamento, gli organi giurisdizionali e amministrativi sono tenuti a non applicare la norma regionale di copertura finanziaria di cui trattasi, e l'intervento previsto dall'art. 3 rimane evidentemente senza copertura. Stante, dunque, l'inidoneita' della copertura finanziaria cosi' individuata, l'art. 3 della legge regionale dell'Abruzzo n. 31/2020 si pone in contrasto con l'articolo 81, terzo comma, della Costituzione. Ed infatti, in forza dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione, il legislatore (statale o regionale), laddove introduca innovazioni nell'ordinamento giuridico, modificando le previsioni di entrata e spesa del bilancio, ha l'obbligo, per non alterare i saldi complessivi fissati dalla legge di bilancio, di individuare le risorse finanziarie con cui provvedere alla copertura delle maggiori spese previste. Per consolidato orientamento il principio della previa copertura della spesa in sede legislativa e' inderogabile (ex multis, Corte costituzionale, sentenza 19 luglio 2012, n. 192), e la forza espansiva dell'art. 81, comma 3, della Costituzione, presidio degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in grado di invalidare tutti gli enunciati normativi che non siano coerenti con i principi della sana gestione finanziaria e contabile (Corte costituzionale, sentenza 28 marzo 2013, n. 51). Codesta Ecc.ma Corte ha piu' volte precisato che il legislatore regionale non puo' sottrarsi a quella fondamentale esigenza di chiarezza e solidita' del bilancio cui l'art. 81 della Costituzione si ispira (ex plurimis, sentenza n. 359 del 2007); ed ha anche chiarito che la copertura di nuove spese deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale e adeguatamente calibrata sui nuovi oneri finanziari da sostenere (sentenze n. 272, n. 106 e n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966). Il rispetto dell'obbligo di copertura finanziaria e' la prima condizione di legittimita' costituzionale degli atti legislativi adottati dallo Stato o dalle regioni, in assenza del quale si e' innanzi ad una legge del tutto carente di soluzioni attendibili e quindi inidonea al controllo democratico ex ante ed ex post degli elettori (cosi' Corte costituzionale, sentenza n. 184 del 2016, ripresa dalla sentenza n. 227 del 2019, secondo cui l'«accentuato rigore rispetto al passato» della formulazione dell'art. 81 della Costituzione trova una delle principali ragioni «nell'esigenza di evitare leggi-proclama sul futuro, del tutto carenti di soluzioni attendibili e quindi inidonee al controllo democratico ex ante ed ex post degli elettori»). Si tratta di considerazioni che si ricollegano al principio di rappresentanza democratica, posto a garanzia del cittadino, il quale ha diritto di essere informato sull'attendibilita' della stima e sull'esistenza delle risorse destinate ad attuare le iniziative legislative e a confrontare le previsioni con i risultati in sede di rendicontazione. Nella richiamata sentenza n. 227/2019, la Corte ha concluso che «la copertura finanziaria delle spese deve indefettibilmente avere un fondamento giuridico, dal momento che, diversamente opinando, sarebbe sufficiente inserire qualsiasi numero [nel bilancio] per realizzare nuove e maggiori spese (sentenza n. 197 del 2019)». Codesta Ecc.ma Corte ha altresi' affermato il principio secondo cui nessuna risorsa puo' essere «estratta» da esercizi precedenti senza la previa verifica della sua disponibilita' giuridica e contabile in sede di approvazione del bilancio consuntivo; pertanto, laddove si tratti di risorse di natura vincolata, le stesse possono essere utilizzate per operazioni di copertura finanziaria nel nuovo bilancio di esercizio soltanto nel rispetto dell'originario vincolo di destinazione, che ne esclude una riprogrammazione per la copertura finanziaria di nuovi interventi (sentenza n. 192/2012; sentenza n. 170/2012). E d'altro canto, nella sentenza n. 172/2018 la Corte si e' pronunciata sul divieto di copertura di oneri regionali con fondi statali a destinazione vincolata, con affermazioni pienamente applicabili al caso in cui il vincolo di indisponibilita' delle somme sia previsto dalla disciplina europea: «La normativa suindicata ha impresso, dunque, alle risorse del fondo per lo sviluppo e la coesione una destinazione vincolata, che rende illegittima qualunque autorizzazione di spesa che ne preveda l'impiego al di fuori degli interventi programmati, traducendosi in un'assenza di copertura finanziaria derivante dall'indisponibilita' delle somme (con riferimento all'obbligo di corrispondenza tra le risorse finanziarie e i vincoli normativi di destinazione, sentenza n. 272 del 2011)». I citati principi sono elusi dall'art. 3 della legge regionale de qua, che individua, quale modalita' di copertura dell'intervento a favore del Consorzio di bonifica, l'utilizzo di risorse che, per espressa previsione del regolamento n. 1083/2006 (art. 78, par. 7) possono essere destinate unicamente a progetti di sviluppo urbano, delle piccole e medie imprese o per l'efficienza energetica e l'utilizzo di energie rinnovabili negli edifici, incluso negli alloggi esistenti. 2. Violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione e dell'art. 11 della Costituzione, in relazione al regolamento n. 1083/2006 (art. 78, par. 7). Dal precedente motivo si ricava agevolmente un ulteriore profilo di incostituzionalita' dell'art. 3 della legge n. 31/2020 della Regione Abruzzo, ossia il contrasto con l'art. 117, comma primo della Costituzione e con l'art. 11 della Costituzione (che vincolano il legislatore al rispetto degli obblighi comunitari), in relazione all'art. 78, par. 7 del regolamento n. 1083/2006. La ricostruzione sopra delineata appalesa l'incompatibilita' dell'art. 3 della legge n. 31/2020 con la normativa europea, ed in particolare con il disposto dell'art. 78, par. 7 dell'art. 1083/2006. Si ribadisce, infatti, che la norma regionale, laddove prevede che le risultanze del microcredito FSE Abruzzo 2007/2013 siano utilizzate per l'esecuzione di interventi di somma urgenza riguardanti la sicurezza negli impianti e nei luoghi di lavoro di cui al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, contempla un utilizzo di tali risorse non coerente con quanto previsto dalla normativa UE richiamata, che ne limita l'utilizzo a progetti di sviluppo urbano, delle piccole e medie imprese o per l'efficienza energetica e l'utilizzo di energie rinnovabili negli edifici. Tanto basta per configurare il contrasto con l'art. 117, comma 1 e dell'art. 11 della Costituzione, per effetto della violazione della norma interposta di cui all'art. 78, par. 7, regolamento CE n. 1083/2006. Va aggiunto che l'utilizzazione di fondi dell'Unione europea in contrasto con la disciplina stabilita dalle fonti comunitarie esporrebbe lo Stato italiano e gli organi regionali alle forme di responsabilita' previste dall'ordinamento UE. E' appena il caso di ricordare che, gia' a partire dalla sentenza n. 94 del 1995, codesta Ecc.ma Corte ha confermato l'ammissibilita' di un controllo accentrato di legittimita' costituzionale per l'ipotesi di impugnazione statale di leggi regionali che si assumano in contrasto con la disciplina dell'Unione europea. In altre parole, nell'ambito dei giudizi di costituzionalita' in via principale, in caso di riscontrata difformita' rispetto alle norme comunitarie, la Corte dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge regionale, con efficacia erga omnes (Corte costituzionale, sentenza n. 102 del 2008). E cio' sul presupposto secondo cui le norme comunitarie fungono da norme interposte atte ad integrare il parametro per la valutazione di conformita' della normativa regionale all'art. 117, primo comma, della Costituzione (ex multis: sentenza n. 406 del 2005) e all'art. 11 della Costituzione (la stretta correlazione tra l'art. 11 e l'art. 117, primo comma, e' valorizzata, ex aliis, dalla ordinanza n. 103 del 2008). Alla luce di quanto esposto, la Presidenza del Consiglio dei ministri, come in epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata, chiede l'accoglimento delle seguenti conclusioni.
P.Q.M. Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale adita accogliere il presente ricorso e, per l'effetto, dichiarare l'illegittimita' costituzionale della disposizione oggetto di censura, art. 3 della legge della Regione Abruzzo n. 31 del 6 novembre 2020. Con ogni conseguente statuizione. Si deposita: 1) attestazione della delibera del Consiglio dei ministri di impugnazione; 2) relazione per il Consiglio dei ministri; 3) relazione illustrativa della legge n. 31/2020; 4) DGR n. 794 del 7 novembre 2020; 5) legge della Regione Abruzzo n. 31 del 6 novembre 2020 pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo del 6 novembre 2020, n. 174 - Speciale. Roma, 30 dicembre 2020 L'Avvocato dello Stato: Nunziata Il Procuratore dello Stato: Lipari