N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 febbraio 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 febbraio 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Trento - Modificazioni dell'art. 2 della legge provinciale n. 2 del 2020, concernenti l'affidamento di contratti pubblici di importo pari o superiore alla soglia europea - Previsione che nelle ipotesi di esercizio del criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, l'offerta tecnica puo' essere valutata anche sulla base degli elementi individuati nella disposizione, da tradurre in criteri di natura quantitativa o tabellare. Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Trento - Modificazioni dell'art. 3 della legge provinciale n. 2 del 2020, concernenti l'affidamento di contratti pubblici di importo inferiore alla soglia europea - Previsione che, se i lavori sono aggiudicati con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, l'offerta tecnica puo' essere valutata anche sulla base di uno o piu' dei criteri previsti dall'art. 2, comma 3, della legge provinciale n. 2 del 2020. - Legge della Provincia autonoma di Trento 30 novembre 2020, n. 13 ("Modificazioni della legge provinciale 23 marzo 2020, n. 2, e della legge provinciale 13 maggio 2020, n. 3, in materia di contratti pubblici, e modificazioni della legge provinciale 30 dicembre 2014, n. 14, in materia di imposta immobiliare semplice (IMIS)"), artt. 1, comma 4, e 2, comma 3.(GU n.8 del 24-2-2021 )
Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri in carica (c.f. n. 80188230587) rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, c.f. n. 80224030587, n. fax 0696514000 ed indirizzo p.e.c. per il ricevimento degli atti ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12; Contro Provincia Autonoma di Trento, (c.f. n. 00337460224) in persona del Presidente in carica pro tempore, con sede in piazza Dante n. 15 c.a.p. 38122 Trento; Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 4 e dell'art. 2 comma 3 della legge della Provincia Autonoma di Trento del 30 novembre 2020, n. 13 (pubblicata nel B.U.R. del 30 novembre 2020) recante «Modificazioni della legge provinciale 23 marzo 2020, n. 2, e della legge provinciale 13 maggio 2020, n. 3, in materia di contratti pubblici, e modificazioni della legge provinciale 30 dicembre 2014, n. 14, in materia di imposta immobiliare semplice (IMIS)» per contrasto con gli articoli 4, 8 e 9 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige» in relazione all'art. 117, primo comma e secondo comma, lettera e) della Costituzione, all'art. 95, comma 6 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e all'art. 67 della direttiva 24/2014/UE. In forza della delibera assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 21 gennaio 2021. La legge della Provincia Autonoma di Trento del 30 novembre 2020, n. 13 recante «Modificazioni della legge provinciale 23 marzo 2020, n. 2, e della legge provinciale 13 maggio 2020, n. 3, in materia di contratti pubblici, e modificazioni della legge provinciale 30 dicembre 2014, n. 14, in materia di imposta immobiliare semplice (IMIS)», nell'ambito dell'intervento propulsivo diretto ai settori economici della provincia connesso all'emergenza epidemiologica COVID-19, modifica le precedenti leggi provinciali richiamate nel titolo della legge che regolano anche la materia dei contratti pubblici. Le leggi provinciali oggetto di modifica, ovvero la n. 2 del 23 marzo 2020 e la n. 3 del 13 maggio 2020 (la seconda contenente a sua volta modifiche alla prima) sono state oggetto di distinte impugnatine da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri (rispettivamente reg. ric. 50/2020 e reg. ric. 59/2020 attualmente pendenti) perche' contengono disposizioni che eccedono i limiti fissati dal riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni a statuto speciale e le provincie autonome relative alla procedura di scelta del contraente (che rientra nella materia trasversale della tutela della concorrenza, delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali, e dell'ordine pubblico) e alla conclusione ed esecuzione del contratto (che afferiscono all'ordinamento civile), dettando quindi una disciplina che esula dalla competenza statutaria speciale delle province autonome in quanto contrasta non solo con la normativa statale, ma anche con le direttive comunitarie in materia di appalti e concessioni. Tra le disposizioni impugnate con il ricorso di cui al reg. ric. 50/2020 figurano: l'art. 2, comma 3 della legge n. 2 del 2020 il quale prevede che, nelle procedure di affidamento di contratti pubblici di importo pari o superiore alla soglia europea, i lavori, i servizi e le forniture siano aggiudicati con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa e che l'offerta tecnica sia valutata sulla base di determinati elementi, puntualmente individuati nella disposizione provinciale, da tradurre in criteri di natura quantitativa o tabellare, quali: «a) l'impegno da parte del concorrente di affidare in subappalto l'esecuzione di parte della prestazione a microimprese, piccole e medie imprese locali, specificando per ogni subcontratto le prestazioni affidate e i nominativi dei singoli subappaltatori; resta fermo il divieto di frazionare fra piu' operatori economici il subappalto di una medesima lavorazione o prestazione omogenea, come individuata nel progetto messo in gara, anche tramite lo strumento delle WBS - work breakdown structure; b) l'impegno da parte del concorrente ad acquisire le forniture necessarie per l'esecuzione della prestazione da microimprese, piccole e medie imprese locali, specificando i nominativi dei singoli fornitori; c) per le prestazioni affidate in subappalto, l'impegno del concorrente a praticare il minor ribasso rispetto all'elenco prezzi posto a base di gara, al fine di assicurare la qualita' nell'esecuzione del contratto.»; l'art. 3, comma 3, della legge provinciale n. 2 del 2020 il quale, intervenendo sulle procedure di appalto dei lavori pubblici di importo inferiore alla soglia europea, stabilisce che «gli appalti di lavori pubblici di importo superiore a quello previsto dall'art. 16, comma 3, della legge provinciale di recepimento delle direttive europee in materia di contratti pubblici 2016 sono aggiudicati con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa secondo i criteri previsti dall'art. 2, comma 3, di questa legge». Le suddette disposizioni della legge provinciale n. 2 del 2020, oggetto delle precedenti impugnative, sono state modificate rispettivamente dall'art. 1, comma 4 e dall'art. 2, comma 3 della legge provinciale n. 13 del 2020. Tali norme modificative vengono impugnate per i seguenti Motivi 1. - Illegittimita' dall'art. 1, comma 4 della legge della Provincia Autonoma di Trento n. 13 del 30 novembre 2020 per contrasto con gli articoli 4, 8 e 9 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige» in relazione all'art. 117, primo comma e secondo comma, lettera e) della Costituzione, all'art. 95, comma 6 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e all'art. 67 della direttiva 24/2014/UE L'art. 1, comma 4 della legge provinciale n. 13 del 2020 modifica il citato art. 2, comma 3 della legge provinciale n. 2 del 2020 disponendo che le parole: «I lavori sono aggiudicati con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa e l'offerta tecnica e' valutata sulla base dei seguenti elementi» sono sostituite dalle seguenti: «Nei lavori l'offerta tecnica puo' essere valutata anche sulla base di uno o piu' dei seguenti elementi». L'art. 2, comma 3 della legge provinciale n. 2/2020, cosi' come modificato dalla norma in epigrafe, dispone quindi che, nelle ipotesi di esercizio del criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, l'offerta tecnica possa essere valutata sulla base degli elementi individuati nella disposizione stessa, da tradurre in criteri di natura quantitativa o tabellare. Tale previsione continua a discostarsi, come la precedente formulazione, dalle norme statali e comunitarie (art. 95, comma 6, decreto legislativo n. 50/2016 e art. 67 direttiva 24/2014/UE) secondo cui i criteri di valutazione dell'offerta devono essere criteri oggettivi, quali gli aspetti qualitativi, ambientali o sociali, connessi all'oggetto dell'appalto. Al riguardo gli elementi di valutazione individuati, quali gli «impegni» elencati nelle lettere a), b) e c), non soddisfano detti requisiti di oggettivita' attinenti agli aspetti qualitativi, ambientali o sociali. Pertanto, la novella, che si riduce all'inserimento del termine «anche», non apporta alcuna modifica sostanziale alla precedente formulazione normativa e nulla cambia, rispetto alla previsione antecedente, riguardo alla facolta' della stazione appaltante di applicare una disciplina difforme da quella prevista dal codice dei contratti pubblici e dalla normativa europea. La modifica non consente, quindi, di superare i profili di illegittimita' costituzionale relativi alla norma modificata per i quali e' pendete il ricorso dinanzi alla Corte costituzionale reg. ric. n. 50 del 2020 e che qui si ripropongono. Anche la nuova norma provinciale contrasta con l'art. 95, comma 6, decreto legislativo n. 50/2016 e con l'art. 67 direttiva 24/2014/UE secondo i quali i criteri di valutazione dell'offerta devono essere oggettivi, come gli aspetti qualitativi, ambientali o sociali, connessi all'oggetto dell'appalto. Al contrario, gli elementi di valutazione individuati nella norma in esame - quali gli «impegni» elencati nelle lettere a), b) e c) - non soddisfano i suddetti requisiti di oggettivita' attinenti agli aspetti qualitativi, ambientali o sociali. Per quanto riguarda in particolare l'impegno sub a) (ovvero «l'impegno da parte del concorrente di affidare in subappalto l'esecuzione di parte della prestazione a microimprese, piccole e medie imprese locali») si richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 440 del 2006, in cui si legge che la Corte «ha gia' avuto occasione di affermare che «discriminare le imprese sulla base di un elemento di localizzazione territoriale» contrasta con il principio di eguaglianza, nonche' con il principio in base al quale la regione «non puo' adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose fra le regioni» e «non puo' limitare il diritto dei cittadini di esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro» (art. 120, secondo e terzo comma, della Costituzione) (sentenza n. 207 del 2001). Da tale principio, «che vincola anche le regioni a statuto speciale», e che piu' volte e' stato ritenuto applicabile all'esercizio di attivita' professionali ed economiche (sentenze n. 6 del 1956, n. 13 del 1961, n. 168 del 1987, n. 372 del 1989, n. 362 del 1998), discende anche «il divieto per i legislatori regionali di frapporre barriere di carattere protezionistico alla prestazione, nel proprio ambito territoriale, di servizi di carattere imprenditoriale da parte di soggetti ubicati in qualsiasi parte del territorio nazionale (nonche', in base ai principi comunitari sulla liberta' di prestazione dei servizi, in qualsiasi paese dell'Unione europea)» (sentenza n. 207 del 2001)». 2. - Illegittimita' dell'art. 2, comma 3 della legge della Provincia Autonoma di Trento n. 13 del 30 novembre 2020 per contrasto con gli articoli 4, 8 e 9 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige» in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione e all'art. 95, comma 6 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 L'art. 2, comma 3 della legge provinciale n. 13 del 2020 modifica l'art. 3, comma 3 della legge n. 2 del 2020 nella parte in cui, nell'ambito dell'utilizzo del criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, richiama l'art. 2, comma 3 della legge n. 2 del 2020. La disposizione recita: «3. Nel comma 3 dell'art. 3 della legge provinciale n. 2 del 2020 le parole: "Gli appalti di lavori pubblici di importo superiore a quello previsto dall'art. 16, comma 3, della legge provinciale di recepimento delle direttive europee in materia di contratti pubblici 2016 sono aggiudicati con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa secondo i criteri previsti dall'art. 2, comma 3, di questa legge" sono sostituite dalle seguenti: «Per l'affidamento di lavori di importo inferiore alle soglie europee, le amministrazioni aggiudicatrici aggiudicano, a loro scelta, sulla base del criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa o del prezzo piu' basso. Se i lavori sono aggiudicati con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa l'offerta tecnica puo' essere valutata anche sulla base di uno o piu' dei criteri previsti dall'art. 2, comma 3, di questa legge». La novella conferma il richiamo ai criteri dell'art. 2, comma 3 della legge provinciale 2 del 2020 in caso di utilizzo del criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa e quindi si espone alle stesse censure di illegittimita' sopra illustrate che si richiamano anche con riguardo a tale disposizione. Conclusivamente le disposizioni impugnate investono le materie trasversali della tutela della concorrenza, delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali e dell'ordine pubblico, di competenza esclusiva dello Stato, e violano i limiti della competenza statutaria provinciale per contrasto con il codice dei contratti pubblici (art. 95, comma 6 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50) e con l'art. 67 della direttiva 24/2014/UE nonche' per violazione dell'art. 117, primo comma della Costituzione (nella parte in cui prevede che la legislazione regionale si esercita nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario) e dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., essendo invasa la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di concorrenza, competenza di cui le norme del codice dei contratti pubblici costituiscono parametro interposto. Entrambe le norme impugnate eccedono i limiti della competenza statutaria fissati dagli articoli 4, 8 e 9 dello statuto speciale di autonomia per il Trentino-Alto Adige in quanto le province hanno la potesta' di emanare norme legislative, entro i limiti indicati dall'art. 4 ovvero in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali nonche' delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica. Si richiama la sentenza n. 411 del 2008 in cui codesta Corte, pronunciandosi su una legge di una regione a statuto speciale, ha affermato che la disciplina degli appalti pubblici, intesa in senso complessivo, include diversi «ambiti di legislazione», con conseguente interferenza fra materie di competenza statale e materie di competenza regionale; interferenza che, tuttavia, si atteggia in modo peculiare, non realizzandosi normalmente in un intreccio in senso stretto, ma con la prevalenza della disciplina statale su ogni altra fonte normativa in relazione agli oggetti riconducibili alla competenza esclusiva statale; inoltre nella sentenza viene sottolineato che le norme relative alle procedure di gara non appartengono alla competenza legislativa primaria in materia di lavori pubblici di interesse regionale e costituiscono invece oggetto delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici, alle quali, pertanto, il legislatore regionale e' tenuto ad adeguarsi. Si richiama altresi' la sentenza n. 263 del 2016 con cui codesta Corte, dichiarando illegittima la previsione di una legge regionale ad autonomia speciale, ha ribadito che la potesta' legislativa regionale in materia di lavori pubblici rimane perimetrata dai limiti derivanti dalle norme di rango costituzionale, dai principi generali dell'ordinamento giuridico statale, dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica e dagli obiettivi internazionali, sicche' la tutela della concorrenza ex art. 117, comma secondo, lettera e), della Costituzione, rende evidente la natura di parametro interposto delle norme del Codice dei contratti pubblici riempiendo di contenuto i limiti statutari alla potesta' legislativa regionale in tema di lavori pubblici.
P.Q.M. Il Presidente del Consiglio dei ministri, come sopra rappresentato e difeso chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 4 e dell'art. 2, comma 3 della legge della Provincia Autonoma di Trento del 30 novembre 2020, n. 13 (pubblicata nel B.U.R. del 30 novembre 2020) recante «Modificazioni della legge provinciale 23 marzo 2020, n. 2, e della legge provinciale 13 maggio 2020, n. 3, in materia di contratti pubblici, e modificazioni della legge provinciale 30 dicembre 2014, n. 14, in materia di imposta immobiliare semplice (IMIS)» per contrasto con gli articoli 4, 8 e 9 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige» in relazione all'art. 117, primo comma e secondo comma, lettera e) della Costituzione, all'art. 95, comma 6 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e all'art. 67 della direttiva 24/2014/UE. Assieme all'originale notificato del presente ricorso si deposita l'originale estratto della determinazione del Consiglio dei ministri, assunta nella seduta del 21 gennaio 2021 e della relazione allegata al verbale. Roma, 26 gennaio 2021 L'Avvocato dello Stato: Sclafani