N. 27 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 dicembre 2020
Ordinanza del 23 dicembre 2020 del Giudice di pace di Frosinone nel procedimento relativo a Iona Erminio contro la Prefettura di Frosinone. Sanzioni amministrative - Misure urgenti per evitare la diffusione del COVID-19 - Previsione che le autorita' competenti sono tenute ad adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all'evolversi della situazione epidemiologica - Attuazione delle misure di contenimento con uno o piu' decreti del Presidente del Consiglio dei ministri - Sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 400 a euro 1.000 per il mancato rispetto delle misure di contenimento indicate. - Decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 (Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 5 marzo 2020, n. 13, artt. 1, 2 e 3; decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 22 maggio 2020, n. 35, artt. 1, 2 e 4.(GU n.10 del 10-3-2021 )
UFFICIO DEL GIUDICE DI PACE DI FROSINONE Il Giudice onorario di pace designato, avv. Emilio Manganiello, all'udienza del 23 dicembre 2020, nel processo iscritto al R.G.A.C. n. 984/2020, ha pronunciato la seguente ordinanza ex art. 23, comma 3, della legge n. 87 dell'11 marzo 1953 tra Iona Erminio, rappresentato e difeso dall'avv. Silvio Grazioli, nel cui studio in Frosinone e' elettivamente domiciliato; opponente contro il prefetto di Frosinone, in persona del dirigente reggente dell'Area IIIª-bis, dott.ssa Stefania Galella; opposto Oggetto: questione incidentale di legittimita' costituzionale degli articoli 1, 2 e 3, del decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 45 del 23 febbraio 2020), convertito nella legge 5 marzo 2020, n. 13 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 61 del 9 marzo 2020) e degli articoli 1, 2 e 4, del decreto-legge del 25 marzo 2020, n. 19 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 79 del 25 marzo 2020), convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 132 del 23 maggio 2020) per violazione degli articoli 76 e 77 della Costituzione, per violazione degli articoli 77 e 78 della Costituzione; nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa: SPV Carabinieri di Trevi nel Lazio n. FRCS21-009 del 20 aprile 2020. Conclusioni: come in atti Svolgimento del processo Con ricorso tempestivamente depositato e successivamente notificato, il ricorrente si opponeva all'atto di cui all'oggetto, con il quale ha ricevuto la contestazione della violazione del divieto di spostarsi in conseguenza della emergenza sanitaria ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 22 marzo 2020, emanato in attuazione degli articoli 1, 2 e 3, del decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6, convertito nella legge 5 marzo 2020, n. 13, e degli articoli 1, 2 e 4, del decreto-legge del 25 marzo 2020, n. 19, convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35, chiedendo l'annullamento della sanzione pecuniaria irrogata di euro 400,00, perche' il giorno 20 aprile 2020 si spostava a piedi in assenza di comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza o di motivi di salute, all'interno del comune. L'ente opposto si costituiva con memoria difensiva, con cui chiedeva dichiararsi l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso con il rigetto dello stesso. Dopo il rinvio della causa per la discussione, il giudice emetteva la seguente ordinanza, con cui rimette la causa innanzi alla Corte costituzionale per la decisione della questione di legittimita' costituzionale di cui all'oggetto, sollevata d'ufficio, ritenendo la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione per le seguenti ragioni di diritto. Sulla rilevanza della questione di legittimita' costituzionale. A) Nella presente fattispecie il ricorrente sostiene la legittimita' del proprio comportamento. Tuttavia, l'illecito contestato dai Carabinieri di Trevi nel Lazio consisterebbe nel divieto di spostarsi dalla propria abitazione stabilito dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 22 marzo 2020, emanato in attuazione degli articoli 1, 2 e 3, del decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6, convertito nella legge 5 marzo 2020, n. 13, e degli articoli 1, 2 e 4, del decreto-legge del 25 marzo 2020, n. 19, convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35. Pertanto, questo giudicante, per decidere la presente controversia, deve fare applicazione delle disposizioni citate, la cui illegittimita' costituzionale condurrebbe a ritenere legittimo il comportamento tenuto dal ricorrente, in via preliminare, e cio', prescindendo da ogni ulteriore valutazione sulla illegittimita' dell'atto impugnato nel presente giudizio. Infatti, secondo il consolidato orientamento di codesta Corte costituzionale «l'applicabilita' della disposizione al giudizio principale e' sufficiente a radicare la rilevanza della questione, che non postula un sindacato piu' incisivo sul concreto pregiudizio ai principi costituzionali coinvolti» (Corte costituzionale n. 174/2016). Sempre in tal senso e' stato affermato che «ai fini della rilevanza della questione, e' necessario e sufficiente che ricorra una situazione tale, valutata a priori in limine litis, per cui la disposizione contestata sia applicabile ai fini della decisione del giudizio a quo» (Corte costituzionale, n. 241/1990), proprio come bella specie. B) Peraltro, solo per completezza, sulla rilevanza, si osserva inoltre, che il ricorso appare ammissibile. Infatti, a fronte di un testo normativo non chiaro, ed anzi effettivamente contraddittorio, perche', da un lato richiama l'applicabilita' della legge n. 689/1981, e dall'altro dispone l'applicazione dell'art. 202 del decreto legislativo del 30 aprile 1992, n. 285 (d'ora in poi CdS) deve ritenersi che se il legislatore avesse voluto introdurre un atto non impugnabile, ma introduttivo del procedimento ex art. 181, n. 689/1981, non avrebbe avuto motivo di richiamare l'art. 202 CdS, ma avrebbe richiamato l'art. 17 della legge n. 689/1981, che stabilisce il pagamento in misura ridotta nei casi di contestazione ex art. 18 della legge n. 689/1981, ma anche l'obbligo di trasmissione del rapporto al prefetto per adottare l'ordinanza ingiuntiva. Invece, il legislatore, con le disposizioni sopra riportate, ha richiamato l'art. 202 CdS, che non prevede l'obbligo del rapporto, diversamente da quanto stabilisce l'art. 17 della legge n. 689/1981. Quindi cio' conferma, inequivocabilmente, l'autonoma impugnabilita' del verbale in virtu' dell'applicazione analogica degli articoli 203 e 204 CdS, perche' altrimenti, non essendovi la prova della trasmissione del rapporto, come imposto dall'art. 17 della legge n. 689/81, il verbale sarebbe radicalmente nullo, o totalmente inesistente, mentre la interpretazione qui adottata e' effettuata in applicazione del generale principio della conservazione degli atti, anche amministrativi, e costituzionalmente orientata dal principio di effettivita' della tutela dei diritti ex art. 24 della Costituzione. In conseguenza, seguendo l'insegnamento di codesta Corte costituzionale, secondo cui «il giudice a quo non e' tenuto ad osservare un rigido ordine nell'affrontare le diverse domande proposte nel giudizio e dunque ad individuare questioni pregiudiziali e preliminari da ritenersi prioritarie rispetto al dubbio di costituzionalita', salvo che la relativa valutazione trasmodi in manifesta arbitrarieta', comportando la mancata trattazione di domande o motivi aventi priorita' logica o la prospettazione di questioni di legittimita' costituzionali astratte o premature» (Corte Costituzionale, n. 179/2014), deve affermarsi la rilevanza della questione di costituzionalita' in oggetto. La non manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale Premessa: il «diritto vivente» della giurisprudenza di merito e la prassi applicativa. Questo giudicante con la sentenza n. 516/2020 aveva affermato la illegittimita' del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 22 marzo 2020 anche per la violazione dell'art. 76 della Costituzione, in quanto «deve ritenersi condivisibile autorevole dottrina costituzionale (S. Cassese) secondo cui la previsione di norme generali e astratte, peraltro limitative di fondamentali diritti costituzionali, mediante decreti del Presidente del Consiglio dei ministri sia contraria alla Costituzione. In particolare, non appare meritevole di accoglimento la tesi di chi invoca la legittimita' di tali previsioni in virtu' del rinvio a tali atti amministrativi, i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, da parte di decreti-legge, che avendo natura di atti aventi forza di legge equiparerebbero alla fonte legislativa i decreto del Presidente del Consiglio dei ministri evitandone in tal guisa la loro nullita' e la conseguente disapplicazione da parte del giudice ordinario». Tuttavia, dopo tale decisione e' intervenuta la sentenza n. 797 del 20 novembre 2020, del giudice di pace di Busto Arsizio, che ha affermato «il decreto-legge n. 6 del 23 febbraio 2020 autorizza espressamente l'emissione di atti amministrativi con finalita' contenutistiche integrative delle linee generali adottate per fronteggiare l'incombente epidemia, poi rivelatasi di natura pandemica. Il rinvio a decreti ministeriali e' prassi comune del legislatore. Nel caso dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri essi sono decreti assunti dal Presidente del Consiglio dei ministri che in quanto tale, ha poteri di indirizzo generali, ovvero piu' estesi dei poteri dei singoli ministri sulle materie loro devolute. Quindi nessuno conflitto con norme costituzionali puo' ravvisarsi nel ricorso ai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri che dunque appaiono pienamente legittimi, in quanto espressamente autorizzati dal Parlamento con l'approvazione, necessariamente successiva alla loro emissione, del decreto-legge n. 6 del 23 febbraio 2020». Al di la' del mero errore circa una «approvazione successiva» dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, che non risulta conforme alla reale vicenda normativa, in quanto i decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sono emessi dal Presidente del Consiglio dei ministri e pubblicati in Gazzetta Ufficiale, senza alcuna approvazione del Parlamento, che semmai e' stato investito di una mera «informativa» ed il decreto-legge n. 6/2020 e' successivo al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, risulta evidente che con tale pronuncia si e' disatteso l'orientamento interpretativo di questo giudicante adottato con la citata sentenza n. 516 del 29 luglio 2020. Peraltro, pur decidendo la sentenza n. 516 un caso concreto e non vincolando il Presidente del Consiglio dei ministri a modificare l'adottata fonte di produzione normativa, comunque questo giudicante non puo' che prendere atto che l'esecutivo ha continuato con la procedura di produzione normativa fondata dal combinato disposto del decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6, convertito nella legge 5 marzo 2020, n. 13 e del decreto-legge del 25 marzo 2020, n. 19, convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35 e dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri delegati, tra cui quello del 22 marzo 2020. Questo giudicante e' consapevole che secondo l'univoco orientamento giurisprudenziale, anche di codesta Corte costituzionale, il diritto vivente e' dettato dall'indirizzo interpretativo della Corte suprema di cassazione, come giudice di legittimita' (ex multis sentenza n. 252/2020) dotato del potere di nomofilachia, ai sensi dell'art. 68 della legge sull'ordinamento giudiziario. Tuttavia, nel caso qui in esame, trattandosi di normativa emergenziale ad efficacia temporanea, l'attesa per la formazione di un diritto vivente, da parte della giurisprudenza di legittimita', potrebbe rendere totalmente ineffettivo l'intervento di codesta Corte, se la pronuncia interverra' quando la situazione emergenziale sara' terminata. Peraltro, la notevole importanza concreta della questione relativa alla fonte di produzione delle norme in oggetto, che investono fondamentali diritti e liberta' costituzionali gravemente limitati di tutta la popolazione nel nostro Stato, inducono il giudicante a ritenere indispensabile l'intervento di codesto giudice delle leggi sulla conformita' alla Costituzione della nuova fonte di produzione normativa introdotta dagli articoli 1, 2 e 3, del decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6, convertito nella legge 5 marzo 2020, n. 13 e degli articoli 1, 2 e 4, del decreto-legge del 25 marzo 2020, n. 19, convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35, che hanno delegato al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri od ad ordinanze ministeriali o locali il potere di dettare vere e proprie norme generali ed astratte derogatorie di fonti normative di rango ordinario o primario, aventi cioe' forza di legge, in virtu' del rinvio operato agli atti amministrativi dalle nonne citate dei decreti legge sopraindicati. 2. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale degli articoli 1, 2 e 3, del decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 45 del 23 febbraio 2020), convertito nella legge 5 marzo 2020, n. 13 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 61 del 9 marzo 2020) e degli articoli 1, 2 e 4, del decreto-legge del 25 marzo 2020 n. 19 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 79 del 25 marzo 2020), convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 132 del 23 maggio 2020) per violazione degli articoli 76 e 77 della Costituzione. A) La normativa in dubbio d'incostituzionalita'. Il decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6, stabilisce agli articoli 1, 2 e 3, le seguenti disposizioni «Art. 1. (Misure urgenti per evitare la diffusione del COVID-19). - 1. Allo scopo di evitare il diffondersi del COVID-19, nei comuni o nelle aree nei quali risulta positiva almeno una persona per la quale non si conosce la fonte di trasmissione o comunque nei quali vi e' un caso non riconducibile ad una persona proveniente da un'area gia' interessata dal contagio del menzionato virus, le autorita' competenti sono tenute ad adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all'evolversi della situazione epidemiologica. 2. Tra le misure di cui al comma 1, possono essere adottate anche le seguenti: a) divieto di allontanamento dal comune o dall'area interessata da parte di tutti gli individui comunque presenti nel comune o nell'area; b) divieto di accesso al comune o all'area interessata; c) sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni forma di riunione in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico, sportivo e religioso, anche se svolti in luoghi chiusi aperti al pubblico; d) sospensione dei servizi educativi dell'infanzia e delle scuole di ogni ordine e grado, nonche' della frequenza delle attivita' scolastiche e di formazione superiore, compresa quella universitaria, salvo le attivita' formative svolte a distanza; e) sospensione dei servizi di apertura al pubblico dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura di cui all'art. 101 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonche' dell'efficacia delle disposizioni regolamentari sull'accesso libero o gratuito a tali istituti e luoghi; f) sospensione dei viaggi d'istruzione organizzati dalle istituzioni scolastiche del sistema nazionale d'istruzione, sia sul territorio nazionale sia all'estero, trovando applicazione la disposizione di cui all'art. 41, comma 4, del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79; g) sospensione delle procedure concorsuali per l'assunzione di personale; h) applicazione della misura della quarantena con sorveglianza attiva agli individui che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva; i) previsione dell'obbligo da parte degli individui che hanno fatto ingresso in Italia da zone a rischio epidemiologico, come identificate dall'Organizzazione mondiale della sanita', di comunicare tale circostanza al dipartimento di prevenzione dell'azienda sanitaria competente per territorio, che provvede a comunicarlo all'autorita' sanitaria competente per l'adozione della misura di permanenza domiciliare fiduciaria con sorveglianza attiva; j) chiusura di tutte le attivita' commerciali, esclusi gli esercizi commerciali per l'acquisto dei beni di prima necessita'; k) chiusura o limitazione dell'attivita' degli uffici pubblici, degli esercenti attivita' di pubblica utilita' e servizi pubblici essenziali di cui agli articoli 1 e 2 della legge 12 giugno 1990, n. 146, specificamente individuati; i) previsione che l'accesso ai servizi pubblici essenziali e agli esercizi commerciali per l'acquisto di beni di prima necessita' sia condizionato all'utilizzo di dispositivi di protezione individuale o all'adozione di particolari misure di cautela individuate dall'autorita' competente; m) limitazione all'accesso o sospensione dei servizi del trasporto di merci e di persone terrestre, aereo, ferroviario, marittimo e nelle acque interne, su rete nazionale, nonche' di trasporto pubblico locale, anche non di linea, salvo specifiche deroghe previste dai provvedimenti di cui all'art. 3; n) sospensione delle attivita' lavorative per le imprese, a esclusione di quelle che erogano servizi essenziali e di pubblica utilita' e di quelle che possono essere svolte in modalita' domiciliare; o) sospensione o limitazione dello svolgimento delle attivita' lavorative nel comune o nell'area interessata nonche' delle attivita' lavorative degli abitanti di detti comuni o aree svolte al di fuori del comune o dall'area indicata, salvo specifiche deroghe, anche in ordine ai presupposti, ai limiti e alle modalita' di svolgimento del lavoro agile, previste dai provvedimenti di cui all'art. 3. Art. 2. (Ulteriori misure di gestione dell'emergenza). - 1. Le autorita' competenti possono adottare ulteriori misure di contenimento e gestione dell'emergenza, al fine di prevenire la diffusione dell'epidemia da COVID-19 anche fuori dai casi di cui all'art. 1, comma 1. Art. 3. (Attuazione delle misure di contenimento). - 1. Le misure di cui agli articoli 1 e 2 sono adottate, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, con uno o piu' decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute, sentito il Ministro dell'interno, il Ministro della difesa, il Ministro dell'economia e delle finanze e gli altri Ministri competenti per materia, nonche' dai presidenti delle regioni competenti, nel caso in cui riguardino esclusivamente una sola regione o alcune specifiche regioni, ovvero il Presidente della Conferenza dei presidenti delle regioni, nel caso in cui riguardino il territorio nazionale. 2. Nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 1, nei casi di estrema necessita' ed urgenza le misure di cui agli articoli 1 e 2 possono essere adottate ai sensi dell'art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, dell'art. 117 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, e dell'art. 50 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. 3. Sono fatti salvi gli effetti delle ordinanze contingibili e urgenti gia' adottate dal Ministro della salute ai sensi dell'art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833. 4. Salvo che il fatto non costituisca piu' grave reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui al presente decreto e' punito ai sensi dell'art. 650 del codice penale. 5. Il prefetto, informando preventivamente il Ministro dell'interno, assicura l'esecuzione delle misure avvalendosi delle Forze di polizia e, ove occorra, delle Forze armate, sentiti i competenti comandi territoriali. 6. I termini del controllo preventivo della Corte dei conti, di cui all'art. 27, comma 1, della legge 24 novembre 2000, n. 340, sono dimezzati. In ogni caso i provvedimenti emanati in attuazione del presente articolo durante lo svolgimento della fase del controllo preventivo della Corte dei conti sono provvisoriamente efficaci, esecutori ed esecutivi, a norma degli articoli 21-bis, 21-ter e 21-quater, della legge 7 agosto 1990, n. 241». Inoltre, gli articoli 1, 2 e 4, del decreto-legge del 25 marzo 2020, n. 19, convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35, stabiliscono: «Misure urgenti per evitare la diffusione del COVID-19. - 1. Per contenere e contrastare i rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus COVID-19, su specifiche parti del territorio nazionale ovvero, occorrendo, sulla totalita' di esso, possono essere adottate, secondo quanto previsto dal presente decreto, una o piu' misure tra quelle di cui al comma 2, per periodi predeterminati, ciascuno di durata non superiore a trenta giorni, reiterabili e modificabili anche piu' volte fino al 31 luglio 2020, termine dello stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020, e con possibilita' di modularne l'applicazione in aumento ovvero in diminuzione secondo l'andamento epidemiologico del predetto virus. 2. Ai sensi e per le finalita' di cui al comma 1, possono essere adottate, secondo principi di adeguatezza e proporzionalita' al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ovvero sulla totalita' di esso, una o piu' tra le seguenti misure: a) limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni alla possibilita' di allontanarsi dalla propria residenza, domicilio o dimora se non per spostamenti individuali limitati nel tempo e nello spazio o motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessita' o urgenza, da motivi di salute o da altre specifiche ragioni; b) chiusura al pubblico di strade urbane, parchi, aree gioco, ville e giardini pubblici o altri spazi pubblici; c) limitazioni o divieto di allontanamento e di ingresso in territori comunali, provinciali o regionali, nonche' rispetto al territorio nazionale; d) applicazione della misura della quarantena precauzionale ai soggetti che hanno avuto contatti stretti con casi confermati di malattia infettiva diffusiva o che rientrano da aree, ubicate al di fuori del territorio italiano; e) divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perche' risultate positive al virus; f) limitazione o divieto delle riunioni o degli assembramenti in luoghi pubblici o aperti al pubblico; g) limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico, sportivo, ricreativo e religioso; h) sospensione delle cerimonie civili e religiose, limitazione dell'ingresso nei luoghi destinati al culto; i) chiusura di cinema, teatri, sale da concerto sale da ballo, discoteche, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, centri culturali, centri sociali e centri ricreativi o altri analoghi luoghi di aggregazione; l) sospensione dei congressi, di ogni tipo di riunione o evento sociale e di ogni altra attivita' convegnistica o congressuale, salva la possibilita' di svolgimento a distanza; m) limitazione o sospensione di eventi e competizioni sportive di ogni ordine e disciplina in luoghi pubblici o privati, ivi compresa la possibilita' di disporre la chiusura temporanea di palestre, centri termali, sportivi, piscine, centri natatori e impianti sportivi, anche se privati, nonche' di disciplinare le modalita' di svolgimento degli allenamenti sportivi all'interno degli stessi luoghi; n) limitazione o sospensione delle attivita' ludiche, ricreative, sportive e motorie svolte all'aperto o in luoghi aperti al pubblico; o) possibilita' di disporre di affidare alle competenti autorita' statali e regionali la limitazione, la riduzione, la sospensione o la soppressione di servizi di trasporto di persone e di merci, automobilistico, ferroviario, aereo, marittimo, nelle acque interne, anche non di linea, nonche' di trasporto pubblico locale; p) sospensione dei servizi educativi per l'infanzia di cui all'art. 2 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65, e delle attivita' didattiche delle scuole di ogni ordine e grado, nonche' delle istituzioni di formazione superiore, comprese le universita' e le istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica, di corsi professionali, master, corsi per le professioni sanitarie e universita' per anziani, nonche' i corsi professionali e le attivita' formative svolte da altri enti pubblici, anche territoriali e locali e da soggetti privati, o di altri analoghi corsi, attivita' formative o prove di esame, ferma la possibilita' del loro svolgimento di attivita' in modalita' a distanza; q) sospensione dei viaggi d'istruzione, delle iniziative di scambio o gemellaggio, delle visite guidate e delle uscite didattiche comunque denominate, programmate dalle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado sia sul territorio nazionale sia all'estero; r) limitazione o sospensione dei servizi di apertura al pubblico o chiusura dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura di cui all'art. 101 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonche' dell'efficacia delle disposizioni regolamentari sull'accesso libero o gratuito a tali istituti e luoghi; s) limitazione della presenza fisica dei dipendenti negli uffici delle amministrazioni pubbliche, fatte comunque salve le attivita' indifferibili e l'erogazione dei servizi essenziali prioritariamente mediante il ricorso a modalita' di lavoro agile; t) limitazione o sospensione delle procedure concorsuali e selettive finalizzate all'assunzione di personale presso datori di lavoro pubblici e privati, con possibilita' di esclusione dei casi in cui la valutazione dei candidati e' effettuata esclusivamente su basi curriculari ovvero con modalita' a distanza, fatte salve l'adozione degli atti di avvio di dette procedure entro i termini fissati dalla legge, la conclusione delle procedure per le quali risulti gia' ultimata la valutazione dei candidati e la possibilita' di svolgimento dei procedimenti per il conferimento di specifici incarichi; u) limitazione o sospensione delle attivita' commerciali di vendita al dettaglio, a eccezione di quelle necessarie per assicurare la reperibilita' dei generi agricoli, alimentari e di prima necessita' da espletare con modalita' idonee ad evitare assembramenti di persone, con obbligo a carico del gestore di predisporre le condizioni per garantire il rispetto di una distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio; v) limitazione o sospensione delle attivita' di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonche' di consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti; z) limitazione o sospensione di altre attivita' d'impresa professionali, anche ove comportanti l'esercizio di pubbliche funzioni, nonche' di lavoro autonomo, con possibilita' di esclusione dei servizi di pubblica necessita' previa assunzione di protocolli di sicurezza anti-contagio e, laddove non sia possibile rispettare la distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio come principale misura di contenimento, con adozione di adeguati strumenti di protezione individuale; aa) limitazione allo svolgimento di fiere e mercati, a eccezione di quelli necessari per assicurare la reperibilita' dei generi agricoli, alimentari e di prima necessita'; bb) specifici divieti o limitazioni per gli accompagnatori dei pazienti nelle sale di attesa dei dipartimenti emergenze e accettazione e dei pronto soccorso (DEA/PS); cc) limitazione dell'accesso di parenti e visitatori a strutture di ospitalita' e lungo degenza, residenze sanitarie assistite (RSA), hospice, strutture riabilitative e strutture residenziali per anziani, autosufficienti, e non, nonche' agli istituti penitenziari ed istituti penitenziari per minorenni; dd) obblighi di comunicazione al servizio sanitario nazionale nei confronti di coloro che sono transitati e hanno sostato in zone a rischio epidemiologico come identificate dall'Organizzazione mondiale della sanita' o dal Ministro della salute; ee) adozione di misure di informazione e di prevenzione rispetto al rischio epidemiologico; ff) predisposizione di modalita' di lavoro agile, anche in deroga alla disciplina vigente; gg) previsione che le attivita' consentite si svolgano previa assunzione da parte del titolare o del gestore di misure idonee a evitare assembramenti di persone, con obbligo di predisporre le condizioni per garantire il rispetto della distanza di sicurezza interpersonale predeterminata e adeguata a prevenire o ridurre il rischio di contagio; per i servizi di pubblica necessita', laddove non sia possibile rispettare tale distanza interpersonale, previsione di protocolli di sicurezza anticontagio, con adozione di strumenti di protezione individuale; hh) eventuale previsione di esclusioni dalle limitazioni alle attivita' economiche di cui al presente comma, con verifica caso per caso affidata a autorita' pubbliche specificamente individuate. 3. Per la durata dell'emergenza di cui al comma 1, puo' essere imposto lo svolgimento delle attivita' non oggetto di sospensione in conseguenza dell'applicazione di misure di cui al presente articolo, ove cio' sia assolutamente necessario per assicurarne l'effettivita' e la pubblica utilita', con provvedimento del prefetto assunto dopo avere sentito, senza formalita', le parti sociali interessate. Art. 2. (Attuazione delle misure di contenimento) - 1. Le misure di cui all'art. 1 sono adottate con uno o piu' decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute, sentiti il Ministro dell'interno, il Ministro della difesa, il Ministro dell'economia e delle finanze e gli altri ministri competenti per materia, nonche' i presidenti delle regioni interessate, nel caso in cui riguardino esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni, ovvero il Presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome, nel caso in cui riguardino l'intero territorio nazionale. I decreti di cui al presente comma possono essere altresi' adottati su proposta dei presidenti delle regioni interessate, nel caso in cui riguardino esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni, ovvero del Presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome, nel caso in cui riguardino l'intero territorio nazionale, sentiti il Ministro della salute, il Ministro dell'interno, il Ministro della difesa, il Ministro dell'economia e delle finanze e gli altri ministri competenti per materia. Per i profili tecnico-scientifici e le valutazioni di adeguatezza e proporzionalita', i provvedimenti di cui al presente comma sono adottati sentito, di norma, il Comitato tecnico scientifico di cui all'ordinanza del Capo del dipartimento della Protezione civile 3 febbraio 2020, n. 630. 2. Nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 1 e con efficacia limitata fino a tale momento, in casi di estrema necessita' e urgenza per situazioni sopravvenute le misure di cui all'art. 1 possono essere adottate dal Ministro della salute ai sensi dell'art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833. 3. Sono fatti salvi gli effetti prodotti e gli atti adottati sulla base dei decreti e delle ordinanze emanati ai sensi del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, ovvero ai sensi dell'art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833. Continuano ad applicarsi nei termini originariamente previsti le misure gia' adottate con i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri adottati in data 8 marzo 2020, 9 marzo 2020, 11 marzo 2020 e 22 marzo 2020 per come ancora vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto. Le altre misure, ancora vigenti alla stessa data continuano ad applicarsi nel limite di ulteriori dieci giorni. 4. Per gli atti adottati ai sensi del presente decreto i termini per il controllo preventivo della Corte dei conti, di cui all'art. 27, comma 1, della legge 24 novembre 2000, n. 340, sono dimezzati. In ogni caso i provvedimenti adottati in attuazione del presente decreto, durante lo svolgimento della fase del controllo preventivo della Corte dei conti, sono provvisoriamente efficaci, esecutori ed esecutivi, a norma degli articoli 21-bis, 21-ter e 21-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241. 5. I provvedimenti emanati in attuazione del presente articolo sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e comunicati alle Camere entro il giorno successivo alla loro pubblicazione. Il Presidente del Consiglio dei ministri o un Ministro da lui delegato riferisce ogni quindici giorni alle Camere sulle misure adottate ai sensi del presente decreto. Art. 3. (Misure urgenti di carattere regionale o infraregionale) - 1. Nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'art. 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale momento, le regioni, in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso, possono introdurre misure ulteriormente restrittive, tra quelle di cui all'art. 1, comma 2, esclusivamente nell'ambito delle attivita' di loro competenza e senza incisione delle attivita' produttive e di quelle di rilevanza strategica per l'economia nazionale. 2. I sindaci non possono adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l'emergenza in contrasto con le misure statali, ne' eccedendo i limiti di oggetto cui al comma 1. 3. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano altresi' agli atti posti in essere per ragioni di sanita' in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgente. Art. 4. (Sanzioni e controlli) - 1. Salvo che il fatto costituisca reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui all'art. 1, comma 2, individuate e applicate con i provvedimenti adottati ai sensi dell'art. 2, comma 1, ovvero dell'art. 3, e' punito con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 400 a euro 3.000 e non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall'art. 650 del codice penale o da ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanita', di cui all'art. 3, comma 3. Se il mancato rispetto delle predette misure avviene mediante l'utilizzo di un veicolo le sanzioni sono aumentate fino a un terzo. 2. Nei casi di cui all'art. 1, comma 2, lettere i), m), p), u), v), z) e aa), si applica altresi' - la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell'esercizio o dell'attivita' da cinque a trenta giorni. 3. Le violazioni sono accertate ai sensi della legge 24 novembre 1981, n. 689; si applicano i commi 1, 2 e 2.1 dell'art. 202 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, in materia di pagamento in misura ridotta. Le sanzioni per le violazioni delle misure di cui all'art. 2, comma 1, sono irrogate dal prefetto. Le sanzioni per le violazioni delle misure di cui all'art. 3 sono irrogate dalle autorita' che le hanno disposte. Ai relativi procedimenti si applica l'art. 103 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18. 4. All'atto dell'accertamento delle violazioni di cui al comma 2, ove necessario per impedire la prosecuzione o la reiterazione della violazione, l'autorita' procedente puo' disporre la chiusura provvisoria dell'attivo' o dell'esercizio per una durata non superiore a cinque giorni. Il periodo di chiusura provvisoria e' scomputato dalla corrispondente sanzione accessoria definitivamente irrogata, in sede di sua esecuzione. 5. In caso di reiterata violazione della medesima disposizione la sanzione amministrativa e' raddoppiata e quella accessoria e' applicata nella misura massima. 6. Salvo che il fatto costituisca violazione dell'art. 452 del codice penale o comunque piu' grave reato, la violazione della misura di cui all'art. 1, comma 2, lettera e), e' punita ai sensi dell'art. 260 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, testo unico delle leggi sanitarie, come modificato dal comma 7. 7. Al comma 1 dell'art. 260 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, testo unico delle leggi sanitarie, le parole "con l'arresto fino a sei mesi e con l'ammenda da lire 40.000 a lire 800.000" sono sostituite dalle seguenti: "con l'arresto da tre mesi a diciotto mesi e con l'ammenda da euro 500 ad euro 5.000". 8. Le disposizioni del presente articolo che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto, ma in tali casi le sanzioni amministrative sono applicate nella misura minima ridotta alla meta'. Si applicano in quanto compatibili le disposizioni degli articoli 101 e 102 del decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507. 9. Il prefetto, informando preventivamente il Ministro dell'interno, assicura l'esecuzione delle misure avvalendosi delle Forze di polizia e, ove occorra, delle, Forze armate, sentiti i competenti comandi territoriali. Al personale delle Forze armate impiegato, previo provvedimento del prefetto competente, per assicurare l'esecuzione delle misure di contenimento di cui agli articoli 1 e 2 e' attribuita la qualifica di agente di pubblica sicurezza». In attuazione delle citate disposizioni, per quel che rileva nel presente giudizio, e' stato emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 22 marzo 2020 che stabiliva, ratione temporis, all'art. 1 «1. Allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus COVID-19, sull'intero territorio nazionale sono adottate le seguenti misure: a) sono sospese tutte le attivita' produttive industriali e commerciali, ad eccezione di quelle indicate nell'allegato 1 e salvo quanto di seguito disposto. Le attivita' professionali non sono sospese e restano ferme le previsioni di cui all'art. 1, punto 7, decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 marzo 2020. Per le pubbliche amministrazioni resta fermo quanto previsto dall'art. 87 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18. Resta fermo, per le attivita' commerciali, quanto disposto dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11 marzo 2020 e dall'ordinanza del Ministro della salute del 20 marzo 2020. L'elenco dei codici di cui all'allegato 1 puo' essere modificato con decreto del Ministro dello sviluppo economico, sentito il Ministro dell'economia e delle finanze; b) e' fatto divieto a tutte le persone fisiche di trasferirsi o spostarsi, con mezzi di trasporto pubblici o privati, in un comune diverso rispetto a quello in cui attualmente si trovano, salvo che per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza ovvero per motivi di salute; conseguentemente all'art. 1, comma 1, lettera a), del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 le parole «. E' consentito il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza» sono soppresse; c) le attivita' produttive che sarebbero sospese ai sensi della lettera a) possono comunque proseguire se organizzate in modalita' a distanza o lavoro agile; e) restano sempre consentite anche le attivita' che sono funzionali ad assicurare la continuita' delle filiere delle attivita' di cui all'allegato 1, nonche' dei servizi di pubblica utilita' e dei servizi essenziali di cui alla lettera e), previa comunicazione al prefetto della provincia ove e' ubicata l'attivita' produttiva, nella quale sono indicate specificamente le imprese e le amministrazioni beneficiarie dei prodotti e servizi attinenti alle attivita' consentite; il prefetto puo' sospendere le predette attivita' qualora ritenga che non sussistano le condizioni di cui al periodo precedente. Fino all'adozione dei provvedimenti di sospensione dell'attivita', essa e' legittimamente esercitata sulla base della comunicazione resa; Sono comunque consentite le attivita' che erogano servizi di pubblica utilita', nonche' servizi essenziali di cui alla legge 12 giugno 1990, n. 146. Resta tuttavia ferma la sospensione del servizio di apertura al pubblico di musei e altri istituti e luoghi della cultura di cui all'art. 101 del codice beni culturali, nonche' dei servizi che riguardano l'istruzione ove non erogati a distanza o in modalita' da remoto nei limiti attualmente consentiti; e' sempre consentita l'attivita' di produzione, trasporto, commercializzazione e consegna di farmaci, tecnologia sanitaria e dispositivi medico-chirurgici nonche' di prodotti agricoli e alimentari. Resta altresi' consentita ogni attivita' comunque funzionale a fronteggiare l'emergenza; g) sono consentite le attivita' degli impianti a ciclo produttivo continuo, previa comunicazione al prefetto della provincia ove e' ubicata l'attivita' produttiva, dalla cui interruzione derivi un grave pregiudizio all'impianto stesso o un pericolo di incidenti. Il prefetto puo' sospendere le predette attivita' qualora ritenga che non sussistano le condizioni di cui al periodo precedente. Fino all'adozione dei provvedimenti di sospensione dell'attivita', essa e' legittimamente esercitata sulla base della dichiarazione resa. In ogni caso, non e' soggetta a comunicazione l'attivita' dei predetti impianti finalizzata a garantire l'erogazione di un servizio pubblico essenziale; h) sono consentite le attivita' dell'industria dell'aerospazio e della difesa, nonche' le altre attivita' di rilevanza strategica per l'economia nazionale, previa autorizzazione del prefetto della provincia ove sono ubicate le attivita' produttive». Infine, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 9 marzo 2020, in vigore al momento della presunta violazione stabiliva che «1. Allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus COVID-19 le misure di cui all'art. 1 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 sono estese all'intero territorio nazionale», ed il rinviato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri dell'8 marzo 2020, ove stabilisce che «Art. 1. Misure urgenti di contenimento del contagio nella regione Lombardia e nelle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell'Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Padova, Treviso, Venezia. 1. Allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus COVID-19 nella regione Lombardia e nelle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell'Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Padova, Treviso e Venezia, sono adottate le seguenti misure: a) evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo, nonche' all'interno dei medesimi territori, salvo che per gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessita' ovvero spostamenti per motivi di salute». B) Le ragioni del dubbio di costituzionalita'. Dalle disposizioni riportate risulta delineato il sistema normativo introdotto dai citati decreti-legge/decreti del Presidente del Consiglio dei ministri: le disposizioni dei decreti-legge n. 6/2020 e n. 19/2020 hanno delegato ad atti amministrativi, i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, la disciplina di nuovi illeciti, prima penali e, poi amministrativi. In sostanza, considerato che la legge n. 689/1981 all'art. 1 stabilisce il principio di riserva di legge per la responsabilita' amministrativa, prevedendo che «nessuno puo' essere sottoposto a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione», il sistema decreti-legge/decreti del Presidente del Consiglio dei ministri ha previsto una forma di vera e propria delega legislativa, in quanto, i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri hanno introdotto degli illeciti amministrativi, come il divieto di spostamento, ad esempio, innovando e modificando quanto previsto dal citato art. 1 della legge n. 689/1981, cioe' ricevendo una vera e propria «forza di legge», nonostante tali decreti del Presidente del Consiglio dei ministri siano pacificamente meri atti amministrativi. Peraltro, tale commistione tra decreti-legge ed atti amministrativi, decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, e' stata anche di recente ritenuta non prevista dalla Costituzione (S. Cassese, «Troppe norme scritte senza buon senso - cosi' si alimenta la sfiducia dei cittadini», in «Il Messaggero», del 20 dicembre 2020). In sostanza, il sistema normativo sopra riportato ha previsto una forma di delegazione legislativa, quella cioe' dei decreti-legge deleganti ai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri delegati, non solo non prevista dalla Costituzione, ma in aperto contrasto con la stessa ed, in particolare, con il principio indiscusso di tipicita' delle fonti-atto di produzione normativa. Infatti, la Costituzione della Repubblica, dopo aver previsto all'art. 76, primo comma, che la funzione legislativa spetta al Parlamento, stabilendo che «l'esercizio della funzione legislativa non puo' essere delegato [724 ] al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti», prosegue all'art. 77, imponendo, al comma 1 che «il Governo non puo', senza delegazione delle Camere [76], emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria». Appare, allora, evidente come la Costituzione preveda solo una possibilita' di delega legislativa, quella della legge-delega e del decreto-legislativo. Tale binomio non appare derogabile senza andare in aperto contrasto con la Carta costituzionale. Se poi, come, nella specie, si prevede addirittura che il Governo deleghi la funzione legislativa, addirittura ad un atto amministrativo, come il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, allora, a ritenerne la illegittimita' costituzionale soggiunge anche il precedente orientamento della Corte costituzionale, la quale ha gia' avuto modo di affermare che un atto avente forza di legge, come il decreto legislativo e' viziato da illegittimita' costituzionale qualora domandi di fatto la funzione legislativa ad atti amministrativi (Corte Costituzionale, n. 104/2017). In conclusione, sul punto, deve ritenersi come il sistema sopra riportato decreti-legge/decreti del Presidente del Consiglio dei ministri abbia aggirato il principio cardine di cui agli articoli 76 e 77 della Costituzione, per cui la funzione legislativa e' affidata al Parlamento, che puo' delegarla solo con una legge-delega e comunque giammai ad atti amministrativi come i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, cioe' ad un solo, ancorche' autorevole, componente del Governo. Appare, pertanto, sussistente, nella specie, una vera e propria lesione del patto costituzionale sottostante alla nostra Carta fondamentale, in quanto il sistema delle fonti normative delineato dalla Costituzione della Repubblica non appare suscettibile di modifiche di fatto senza innescare un grave vulnus che solo il giudice delle leggi potrebbe ricomporre. 3. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale degli articoli 1, 2 e 3, del decreto-legge del 23 febbraio 2020, n. 6 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 45 del 23 febbraio 2020), convertito nella legge 5 marzo 2020, n. 13 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 61 del 9 marzo 2020) e degli articoli 1, 2 e 4, del decreto-legge del 25 marzo 2020, n. 19 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 79 del 25 marzo 2020), convertito nella legge 22 maggio 2020, n. 35 (in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 132 del 23 maggio 2020) per violazione degli articoli 78 e 77 della Costituzione. A) La normativa in dubbio d'incostituzionalita'. Sul punto si rinvia alla lettera A) del numero che precede. B) Le ragioni del dubbio di costituzionalita'. Dalle disposizioni riportate nel numero che precede, risulta delineato il sistema normativo introdotto dai citati decreti-legge/decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, oltreche' come sistema di produzione di una fonte normativa non prevista dalla Costituzione ed, in sostanziale aggiramento dell'art. 76 della stessa, anche come nuovo sistema di uno statuto normativo della emergenza. In sostanza, le disposizioni dei decreti-legge n. 6/2020 e n. 19/2020 ed i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri delegati hanno inteso dettare le regole normative primarie per la disciplina della emergenza sanitaria. Tuttavia, la Costituzione della Repubblica prevede un unico statuto della emergenza previsto per la ipotesi disciplinata dall'art. 78 dello «Stato di guerra». Solo per tale ipotesi si prevedono poteri necessari per il Governo deliberati dalle camere e con dichiarazione del Presidente della Repubblica (art. 87 della Costituzione). Nessuna altra ipotesi di emergenza, nel nostro ordinamento costituzionale, puo' essere fonte di poteri speciali o legittimanti fonti di produzione normativa diverse da quelle previste, cioe' il mero decreto-legge, con conseguente illegittimita' costituzionale di un sistema non previsto dalla Costituzione, come quello dei decreti-legge/decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (Osservatorio permanente della legalita' costituzionale, Il governo giuridico della pandemia, 2020). Basti pensare che, secondo autorevole dottrina, (P. Barile, E. Cheli, S. Grassi, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 7ª edizione, 1985, 461-462) addirittura, sarebbero di dubbia legittimita' costituzionale, il decreto-legge o la legge-delega, che a causa della emergenza sospendessero alcuni diritti costituzionali, ritenendo necessaria una legge costituzionale, neppure immaginando la fattispecie, ben piu' grave dal punto di visto della lesione costituzionale, del decreto-legge/decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sicuramente, ritenuto costituzionalmente illegittimo per logica conseguenziale.
P. Q. M. Il giudice, visto l'art. 23 della legge n. 87/1953, non definitivamente pronunciando: dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale di cui all'oggetto; dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; sospende il presente giudizio sino alla pubblicazione della pronunzia della Corte costituzionale; Manda alla Cancelleria per la comunicazione della presente ordinanza alle parti e per la notifica della stessa al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Cosi' deciso in Frosinone, il 23 dicembre 2020. Il Giudice onorario di pace: Manganiello