N. 31 SENTENZA 9 febbraio - 9 marzo 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agricoltura e zootecnia - Norme della Regione Toscana - Definizione e promozione dell'utilizzo, nelle mense scolastiche, dei prodotti a chilometro zero e da filiera corta - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e della libera circolazione dei prodotti nel territorio nazionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Toscana 10 dicembre 2019, n. 75, artt. 2, 3 e 4. - Costituzione, artt. 117, commi primo, secondo, lettera e), e 120; Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, artt. 34, 35 e 36.(GU n.10 del 10-3-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, 3 e 4
della legge della Regione Toscana 10 dicembre 2019, n. 75 (Norme per
incentivare l'introduzione dei prodotti a chilometro zero provenienti
da filiera corta nelle mense scolastiche), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri, con ricorso spedito per la notificazione
l'11 febbraio 2020, depositato in cancelleria il 17 febbraio 2020,
iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale,
dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 2021 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione
Toscana;
deliberato nella camera di consiglio del 9 febbraio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notificazione l'11 febbraio 2020 e
depositato il successivo 17 febbraio (reg. ric. n. 19 del 2020), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento al
primo comma dell'art. 117 della Costituzione - in relazione agli
artt. 34, 35 e 36 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13
dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130 - e al
secondo comma, lettera e), del medesimo articolo, nonche' all'art.
120 Cost., questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 2, 3
e 4 della legge della Regione Toscana 10 dicembre 2019, n. 75 (Norme
per incentivare l'introduzione dei prodotti a chilometro zero
provenienti da filiera corta nelle mense scolastiche).
2.- Premette la parte ricorrente che l'art. 1 della legge reg.
Toscana n. 75 del 2019, non oggetto di censura, potrebbe suscitare
dubbi d'incompetenza, in mancanza di una legislazione nazionale che
stabilisca i principi fondamentali in merito alla promozione del
consumo alimentare a chilometro zero.
Le sole norme statali di riferimento sarebbero rinvenibili
nell'art. 11 della legge 6 ottobre 2017, n. 158 (Misure per il
sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni, nonche' disposizioni
per la riqualificazione e il recupero dei centri storici dei medesimi
comuni). Il comma 1 di siffatto articolo prevede che i piccoli Comuni
possono promuovere il consumo e la commercializzazione dei prodotti
agricoli e alimentari provenienti da filiera corta e a chilometro
utile, favorendone l'impiego da parte dei gestori dei servizi di
ristorazione collettiva pubblica. Il comma 2 definisce «prodotti
agricoli e alimentari provenienti da filiera corta» quelli con una
filiera di approvvigionamento formata da un numero limitato di
operatori economici, che s'impegnano a promuovere la cooperazione, lo
sviluppo economico locale e stretti rapporti socio-territoriali tra
produttori, trasformatori e consumatori. Per «prodotti agricoli e
alimentari a chilometro utile» s'intendono, invece, quelli
provenienti da un luogo di produzione o di coltivazione e allevamento
della materia prima situato entro un raggio di 70 chilometri dal
luogo di vendita, nonche' i prodotti per i quali e' dimostrato un
limitato apporto delle emissioni inquinanti derivanti dal trasporto,
calcolato dalla fase di produzione, fino al momento del consumo
finale, sulla base di quanto stabilito con decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, d'intesa con
il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali. Il comma
3, cosi', prevede che nei bandi di gara per gli appalti pubblici di
servizi o di forniture di prodotti alimentari destinati alla
ristorazione collettiva costituisce titolo preferenziale per
l'aggiudicazione l'utilizzo dei prodotti agricoli e alimentari, anche
biologici, provenienti da filiera corta o a chilometro utile. Ai
sensi dell'art. 12 della medesima legge n. 158 del 2017, inoltre, i
piccoli Comuni, sulla base delle disposizioni emanate dalle Regioni e
dalle Province autonome, destinano specifiche aree alla realizzazione
dei mercati agricoli per la vendita diretta, riservando
prioritariamente i posteggi agli imprenditori agricoli che esercitano
la vendita diretta dei citati prodotti agricoli. Simili misure sono
stabilite per gli esercizi della grande distribuzione commerciale,
che possono destinare una congrua percentuale annuale all'acquisto di
prodotti provenienti da filiera corta o a chilometro utile,
riservando a essi uno spazio apposito all'interno dei locali.
Ulteriore disposizione di riferimento potrebbe poi rilevarsi
nell'art. 95, comma 13, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50
(Codice dei contratti pubblici), ove si stabilisce che,
compatibilmente con il diritto dell'Unione europea e con i principi
di parita' di trattamento, non discriminazione, trasparenza e
proporzionalita', le amministrazioni aggiudicatrici indicano nel
bando di gara, nell'avviso o nell'invito il maggiore punteggio
relativo all'offerta concernente beni, lavori o servizi che
presentano un minore impatto sulla salute e sull'ambiente, ivi
compresi i beni o i prodotti da filiera corta o a chilometro zero.
Le indicate disposizioni, in ogni caso, non recherebbero una
definizione legislativa di prodotto alimentare a chilometro zero, e,
quanto ai prodotti da filiera corta e a chilometro utile, le
definizioni sarebbero utilizzate solo al fine di regolare eventuali
criteri di aggiudicazione di appalti pubblici o di realizzazione o
assegnazione di spazi commerciali, sempre e soltanto a livello di
piccoli Comuni.
2.1.- Cio' premesso, lo Stato argomenta in primo luogo la
violazione dell'art. 117, prima comma, Cost., in relazione agli artt.
34, 35 e 36 TFUE, e dell'art. 120 Cost.
2.1.1.- L'art. 2, comma 1, della legge reg. Toscana n. 75 del
2019 definisce i prodotti a chilometro zero, ossia «i prodotti
agricoli, i prodotti della pesca e dell'acquacoltura e alimentari, la
cui produzione e trasformazione della materia, o dell'ingrediente
primario presente in misura superiore al cinquanta per cento, avviene
entro i confini amministrativi della Regione Toscana. I prodotti
freschi della pesca in mare sono a chilometro zero se provenienti da
punti di sbarco situati in Toscana e catturati da imbarcazioni
iscritte nel registro delle imprese di pesca dei compartimenti
marittimi regionali. I prodotti freschi dell'acquacoltura in mare
sono a chilometro zero se provenienti da impianti collocati nelle
acque costiere regionali».
Secondo la difesa statale tale definizione sarebbe
discriminatoria nei confronti dei prodotti provenienti da tutte le
altre parti del territorio nazionale.
In argomento, questa Corte, con la sentenza n. 292 del 2013, ha
ritenuto la previsione di criteri prioritari per l'affidamento dei
servizi di ristorazione collettiva ai soggetti che utilizzino
prodotti agroalimentari da filiera corta e a chilometro zero di
origine regionale quale misura ad effetto equivalente vietata
dall'art. 34 del TFUE, in cui rientra ogni normativa commerciale
idonea ad ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in
potenza, gli scambi intracomunitari; ne' criteri siffatti potrebbero
ritenersi ammissibili ai sensi dell'art. 36 TFUE, che lascia
impregiudicate le restrizioni alle importazioni giustificate da
motivi di «tutela della salute e della vita delle persone e degli
animali o di preservazione dei vegetali», cui la salvaguardia
dell'ambiente e' strettamente connessa. Infatti, il mero riferimento
al trasporto all'interno della Regione e, dunque, alla provenienza
locale dei prodotti agricoli, a prescindere dalla quantita' di
emissioni prodotte, non soddisfa nessuna delle esigenze oggetto del
regime derogatorio, ma si risolve in un incentivo per gli
imprenditori a impiegare determinati beni solo perche' provenienti da
una certa area territoriale.
Tali argomenti, tra l'altro, sarebbero in linea con quanto
indicato dal «Libro verde sulla modernizzazione della politica
dell'UE in materia di appalti pubblici. Per una maggiore efficienza
del mercato europeo degli appalti», adottato dalla Commissione
europea il 27 gennaio 2011. Ivi, infatti, la previsione, da parte
delle amministrazioni appaltanti, del necessario acquisto di prodotti
in loco viene giustificato solo in casi del tutto eccezionali, «in
cui esigenze legittime e obiettive che non sono associate a
considerazioni di natura puramente economica possono essere
soddisfatte soltanto dai prodotti di una certa regione» (punto 4.1.).
Si tratterebbe, pertanto, di esigenze ambientali, quali quelle
espresse dal riferimento al livello delle emissioni di anidride
carbonica durante il trasporto; non, invece, alla mera origine
regionale dei beni, la quale, da sola, non garantirebbe che le merci
siano realmente a chilometri zero e che il loro trasporto abbia una
minore incidenza negativa sull'ambiente.
La legge impugnata non prevedrebbe alcun sistema di calcolo delle
emissioni generate dal trasporto dei generi alimentari, indicando
come unico criterio selettivo l'origine regionale dei prodotti. Il
che si tradurrebbe in un ingiustificato e sproporzionato ostacolo
all'immissione nel mercato toscano della refezione collettiva
scolastica dei prodotti provenienti da altre aree dell'intero
territorio dell'Unione europea.
2.1.2.- Censure analoghe sono mosse al comma 2 dell'art. 2, che
tratta dei prodotti da filiera corta, definita come la filiera
produttiva costituita al massimo da un intermediario tra il
produttore e la stazione appaltante.
Asserisce la parte ricorrente che, sebbene teoricamente, sia il
prodotto, sia l'intermediario potrebbero non essere collegati al
territorio toscano, sarebbe evidente che un requisito cosi'
restrittivo favorirebbe in modo concreto e all'atto pratico quelli
localizzati in Toscana o prossimi alla parte del territorio di questa
in cui si trova la stazione appaltante. Gli altri produttori,
infatti, avrebbero maggiori difficolta' a raggiungere la stessa con
il proprio prodotto, dovendosi servire di un solo intermediario
(magazzino generale, rivenditore all'ingrosso, trasportatore).
Inoltre, cio' comporterebbe costi maggiori (si pensi al trasporto o
alla conservazione) rispetto ai prodotti del territorio toscano o di
territori comunque prossimi alla stazione appaltante.
Andrebbe poi considerato che, ponendosi dal punto di vista della
ipotetica giustificazione ambientale, un solo intermediario (ad
esempio un trasportatore che copra una lunghissima distanza) potrebbe
emettere una quantita' di inquinanti molto maggiore di un numero piu'
alto di intermediari operanti in un territorio (regionale o
ultraregionale) ristretto.
In tal modo, l'art. 2 contrasterebbe anche con l'art. 120 Cost.,
traducendosi in un immediato ostacolo alla libera circolazione nel
territorio nazionale dei prodotti non conformi agli indicati
requisiti e delle imprese e dei lavoratori che intendano operare nei
servizi della refezione collettiva scolastica.
2.1.3.- All'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 1 e
2, sarebbe conseguenziale quella del successivo comma 3, che fa
rientrare tra i prodotti a chilometro zero o da filiera corta, ove
conformi ai requisiti previsti dalle stesse disposizioni, anche
quelli disciplinati da normative come quelle sulle denominazioni di
origine o sulle indicazioni geografiche, o sull'etichettatura a
garanzia del carattere biologico del prodotto o del carattere
tradizionale del metodo di produzione, o sulla tutela delle razze a
rischio di estinzione.
Tali prodotti, invece, proprio perche' oggetto di discipline
speciali, non dovrebbero subire ulteriori limitazioni nella
circolazione di mercato, che aggraverebbero la condizione degli
stessi produttori, discriminandoli rispetto a quelli di generi simili
ma non tutelati.
2.1.4.- Le illegittimita' riscontrabili nell'art. 2 della legge
reg. Toscana n. 75 del 2019 manifesterebbero la loro valenza lesiva
all'art. 3, ove si prevede che la Giunta regionale, a partire
dall'anno 2020, previo esperimento di una procedura di evidenza
pubblica, finanzi progetti pilota - presentati da soggetti pubblici
appaltanti che aggiudicano servizi di refezione collettiva
scolastica, o che erogano direttamente il servizio di refezione
collettiva scolastica o mediante societa' a partecipazione pubblica
affidatarie del servizio - i quali garantiscano la fornitura di pasti
nelle mense scolastiche incluse nel progetto preparati utilizzando
almeno il cinquanta per cento di prodotti a chilometro zero
provenienti da filiera corta e garantiscano altresi' un'iniziativa
d'informazione e sensibilizzazione almeno dei fruitori della
refezione scolastica.
Come gia' accennato, questa Corte ha gia' dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di leggi regionali che prevedevano
direttamente l'impiego di prodotti a chilometro zero di origine
regionale quale titolo preferenziale per l'aggiudicazione dei
contratti a evidenza pubblica (sono richiamate le sentenze n. 292 e
n. 209 del 2013).
Nel caso di specie i progetti pilota non potrebbero attuarsi se
non attraverso l'aggiudicazione degli appalti di servizio o di
fornitura, che, giocoforza, potrebbero ottenere il finanziamento
regionale solo se prevedano una concreta e non meramente teorica
rilevanza dell'impiego dei prodotti in questione ai fini
dell'aggiudicazione del contratto.
Sicche' tutto si ridurrebbe nella fissazione di un criterio
preferenziale di aggiudicazione, rimanendo confermata l'incidenza
immediata, ma non giustificata e non proporzionata, sulla
circolazione delle merci.
2.2.- In secondo luogo, le esaminate disposizioni violerebbero
anche l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. in materia di
«tutela della concorrenza».
2.2.1.- Com'e' noto, in tale definizione, che riflette quella
operante in ambito comunitario, questa Corte ricomprende sia le
misure legislative di tutela in senso proprio, intese a contrastare
gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente
sull'assetto concorrenziale dei mercati, sia quelle di promozione,
volte a eliminare limiti e vincoli alla libera esplicazione della
capacita' imprenditoriale e della competizione tra imprese
(concorrenza «nel mercato»), ovvero a prefigurare procedure
concorsuali di garanzia che assicurino la piu' ampia apertura del
mercato a tutti gli operatori economici (concorrenza «per il
mercato») (ex plurimis, sono richiamate le sentenze n. 291, n. 200
del 2012 e n. 45 del 2010). In questa seconda accezione, attraverso
la tutela della concorrenza vengono perseguite finalita' di
ampliamento dell'area di libera scelta dei cittadini e delle imprese,
queste ultime anche quali fruitrici, a loro volta, di beni e di
servizi (si richiamano le sentenze n. 299 del 2012 e n. 401 del
2007). Ove con la suddetta materia, considerato il suo carattere
finalistico e trasversale, interferisse l'esercizio di competenze
legislative delle Regioni, queste ultime potrebbero dettare una
disciplina con «effetti pro-concorrenziali», purche' tali effetti
siano indiretti e marginali e non si pongano in contrasto con gli
obiettivi posti dalle norme statali che tutelano e promuovono la
concorrenza (vengono richiamate le sentenze n. 43 del 2011 e n. 431
del 2007).
Alla concorrenza per il mercato vanno ascritte, appunto, le
procedure di selezione dei concorrenti e dei criteri di
aggiudicazione degli appalti pubblici (tra le tante, sono richiamate
le sentenze n. 52 del 2012, n. 339 e n. 184 del 2011). In tal senso,
le misure che prevedano l'utilizzo dei prodotti agricoli di origine
regionale, quale titolo preferenziale per l'aggiudicazione di appalti
pubblici di servizi o di forniture di prodotti alimentari e
agroalimentari destinati alla ristorazione collettiva, dettano un
criterio che altera la concorrenza, risolvendosi in un favor per gli
imprenditori che impiegano prodotti provenienti da una certa area
territoriale (si richiama la sentenza n. 209 del 2013).
2.2.2.- Tali conclusioni della giurisprudenza costituzionale ben
potrebbero, a detta della difesa statale, applicarsi al caso di
specie, senza che possa invocarsi quanto previsto dall'art. 95, comma
13, cod. contratti pubblici, difettando nell'intervento legislativo
regionale i due presupposti giustificativi di tale disposizione,
ossia la proporzionalita' e la dimostrata utilita' per la tutela
della salute e dell'ambiente.
2.3.- Alla dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli
artt. 2 e 3 della legge reg. Toscana n. 75 del 2019, infine,
conseguirebbe anche quella dell'art. 4, che reca la copertura
finanziaria degli oneri derivanti dal finanziamento dei progetti
pilota.
3.- Con atto depositato il 13 marzo 2020 si e' costituita in
giudizio la Regione Toscana, chiedendo il rigetto del ricorso.
3.1.- Premette la difesa regionale che la legge impugnata avrebbe
lo scopo di diffondere la corretta educazione alimentare e la cultura
del cibo e delle tradizioni alimentari toscane nella refezione
scolastica.
Per tali finalita', le norme impugnate non prevedrebbero alcun
collegamento con il territorio regionale e sarebbero pienamente
coerenti con il regolamento (UE) n. 1305/2013, del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul sostegno allo sviluppo
rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale
(FEASR) e che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio.
Ivi (art. 2), infatti, si stabilisce che per prodotti agricoli e
alimentari da filiera corta s'intendono i prodotti agricoli e
alimentari provenienti da una filiera di approvvigionamento formata
da un numero limitato di operatori economici, che s'impegnano a
promuovere la cooperazione, lo sviluppo economico locale e stretti
rapporti socio-territoriali tra produttori, trasformatori e
consumatori.
3.2.- Cio' premesso, la normativa della Regione Toscana, a
differenza delle discipline regionali oggetto delle sentenze di
questa Corte n. 292 e n. 209 del 2013, non detterebbe disposizioni
volte a dare un assetto sistematico della materia, ma indirizzerebbe
e limiterebbe il proprio intervento alla concessione di un
finanziamento per progetti pilota, a cui tutti gli operatori
potrebbero partecipare, senza stabilire una preclusione, ne' un
criterio o un punteggio premiale per l'aggiudicazione, ma una regola
che si riferirebbe alla gestione del servizio di refezione
scolastica.
Si tratterebbe, quindi, di un intervento normativo di carattere
limitato e specifico, peraltro inserito in un contesto legislativo
nazionale con un'attenzione crescente alla tematica del consumo dei
prodotti della filiera corta o a chilometro zero (art. 95, comma 13,
del d.lgs. n. 50 del 2016; art. 22 della legge 28 luglio 2016, n.
154, recante «Deleghe al Governo e ulteriori disposizioni in materia
di semplificazione, razionalizzazione e competitivita' dei settori
agricolo e agroalimentare, nonche' sanzioni in materia di pesca
illegale»; art. 11 della legge n. 158 del 2017); inoltre, non
s'introdurrebbe alcun obbligo per i soggetti pubblici appaltanti
d'inserire nei capitolati degli appalti per la ristorazione
collettiva scolastica l'utilizzo di prodotti a chilometro zero quale
titolo preferenziale per l'aggiudicazione.
Infondata sarebbe altresi' l'affermazione della parte ricorrente
relativa all'art. 2, comma 3, della legge reg. Toscana n. 75 del
2019, che non opererebbe alcuna estensione della definizione dei
prodotti a chilometro zero e da filiera corta ai prodotti oggetto di
specifiche norme di tutela, ma prevedrebbe che anche questi ultimi
rientrino nelle finalita' di promozione dei prodotti stabilite
dall'art. 1 della medesima legge, non oggetto di impugnativa.
3.3.- In ogni caso, i profili d'illegittimita' costituzionale
eccepiti nel ricorso non sarebbero fondati anche ipotizzando che la
norma regionale vada ad incidere sui criteri di aggiudicazione
dell'appalto del servizio di refezione scolastica.
3.3.1.- Diversamente da quanto sostenuto nel ricorso, il codice
dei contratti pubblici consentirebbe il ricorso a un punteggio
premiale per la somministrazione dei prodotti da filiera corta e a
chilometro zero (art. 95, comma 13); il legislatore, in tal senso,
avrebbe ritenuto i medesimi di minore impatto sulla salute e
sull'ambiente e, dunque, non vi sarebbero ulteriori dimostrazioni che
l'amministrazione dovrebbe offrire nel caso specifico. Ulteriore
conferma sarebbe data dal successivo art. 144, secondo cui, in
relazione ai servizi di ristorazione, la valutazione dell'offerta
tecnica tiene conto, tra l'altro, degli aspetti relativi alla
qualita' dei generi alimentari, con particolare riferimento anche a
quella di prodotti provenienti da sistemi di filiera corta.
D'altronde, questa valorizzazione dei prodotti da filiera corta e
a chilometro zero sarebbe gia' da tempo consentita. Infatti, le Linee
di indirizzo nazionale per la ristorazione scolastica, approvate
nella Conferenza unificata con provvedimento del 29 aprile 2010,
stabiliscono che il servizio di refezione scolastica deve garantire
la qualita' dei prodotti, direttamente e indirettamente correlati con
le politiche alimentari, quali la sicurezza del lavoratore, il
benessere animale, le tradizioni locali e tipicita'; a tal fine, la
valutazione della qualita' dell'offerta puo' concernere elementi
caratterizzanti le priorita' che s'intendono perseguire, fra cui gli
alimenti a filiera corta, cioe' che abbiano viaggiato poco e abbiano
subito pochi passaggi commerciali prima di arrivare alla cucina o
alla tavola. Per favorire l'utilizzo di tali alimenti possono essere
attribuiti punteggi diversi, premiando i prodotti locali. Inoltre, si
prevede l'opportunita' che le Regioni elaborino un documento nel
quale vengano elencati alcuni principi che aiutino le amministrazioni
pubbliche a definire capitolati d'appalto capaci di rispettare le
norme di libera circolazione delle merci in ambito comunitario,
tutelando contestualmente la freschezza, il chilometro zero/filiera
corta, i prodotti locali (non necessariamente ancora classificati tra
i tipici o tradizionali), il tempo di trasporto di alimenti e pasti,
dando rilievo a un trasporto in tempi quanto piu' possibile brevi.
Dunque, quanto previsto dal legislatore regionale costituirebbe
un'attuazione di norme dettate per la ristorazione scolastica da
dieci anni. E, non a caso, sulla materia vi sarebbe un'abbondante
produzione normativa regionale, non contestata e vigente.
4.- In prossimita' dell'udienza la Regione Toscana ha presentato
una memoria insistendo sulle ragioni per il rigetto del ricorso
statale.
4.1.- Secondo la difesa regionale le disposizioni oggetto di
censura sarebbero espressione delle competenze regionali in materia
di «tutela della salute», «alimentazione», nonche' di «agricoltura»,
«pesca e acquacoltura», di cui all'art. 117, terzo e quarto comma,
Cost.
La legittimita' dell'intervento legislativo troverebbe oggi
ulteriore conferma nell'art. 58 del decreto-legge 14 agosto 2020, n.
104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia),
convertito, con modificazioni, in legge 13 ottobre 2020, n. 126, che
ha istituito il fondo per la filiera della ristorazione, finalizzato
a erogare contributi alle imprese per l'acquisto di prodotti, inclusi
quelli vitivinicoli, di filiere agricole e alimentari, anche DOP e
IGP, valorizzando la materia prima del territorio (previsione
successivamente attuata dal decreto del Ministro delle politiche
agricole alimentari e forestali 27 ottobre 2020, recante «Criteri e
modalita' di gestione del Fondo per la filiera della ristorazione
istituito ai sensi dell'articolo 58 del decreto-legge 14 agosto 2020,
n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020,
n. 126»).
Sarebbe di conseguenza evidente l'ammissibilita' di finanziamenti
volti a promuovere l'utilizzo di prodotti di filiera nel territorio,
come disposto dalle norme impugnate.
D'altronde, in base al regolamento n. 1305/2013/UE, la Regione
Toscana, nel Programma di sviluppo rurale 2014-2020 per l'impiego
delle risorse del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, ha
gia' previsto e finanziato, attraverso appositi bandi, progetti di
valorizzazione della filiera. Il che dimostrerebbe come tale azione
sia ammessa proprio dalla normativa comunitaria e venga da tempo
svolta dalle Regioni, nell'ambito delle competenze loro attribuite
dall'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
iscritto al numero 19 del registro ricorsi 2020, ha impugnato gli
artt. 2, 3 e 4 della legge della Regione Toscana 10 dicembre 2019, n.
75 (Norme per incentivare l'introduzione dei prodotti a chilometro
zero provenienti da filiera corta nelle mense scolastiche).
1.1.- Tali disposizioni definiscono i prodotti a chilometro zero
e da filiera corta, rispettivamente individuati in quelli provenienti
da attivita' produttive o di trasformazione o manipolazione
effettuate nei confini amministrativi regionali e nei prodotti
provenienti da una filiera produttiva costituita al massimo da un
intermediario tra il produttore e la stazione appaltante. Il regime
previsto per tali prodotti viene esteso a quelli regolati dalle norme
europee e interne sulle varie produzioni tutelate, ove conformi ai
medesimi requisiti (art. 2).
Al fine di promuovere l'utilizzo dei prodotti in questione la
Regione finanzia - stanziando le relative somme per le annualita'
2020 e 2021 (art. 4) - progetti pilota, presentati, previo
esperimento di una procedura di evidenza pubblica, sia da soggetti
pubblici appaltanti che aggiudicano servizi di refezione collettiva
scolastica, sia da soggetti che erogano il servizio di refezione
collettiva scolastica direttamente o mediante societa' a
partecipazione pubblica affidatarie. Tali progetti sono volti a
garantire la fornitura di pasti nelle mense scolastiche incluse nel
progetto preparati utilizzando almeno il cinquanta per cento di
prodotti a chilometro zero provenienti da filiera corta e a garantire
altresi' un'iniziativa d'informazione e sensibilizzazione almeno dei
fruitori della refezione scolastica (art. 3).
2.- Secondo lo Stato le disposizioni impugnate lederebbero il
primo comma dell'art. 117 della Costituzione - in relazione agli
artt. 34, 35 e 36 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13
dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130 - e il
secondo comma, lettera e), del medesimo articolo, nonche' l'art. 120
Cost.
2.1.- In primo luogo, la previsione di criteri prioritari per
l'affidamento dei servizi di ristorazione collettiva a soggetti che
utilizzino prodotti agroalimentari da filiera corta e a chilometro
zero di origine regionale costituirebbe una misura ad effetto
equivalente vietata dall'art. 34 e non giustificata dall'art. 36
TFUE, che fa salve le ragioni di «tutela della salute e della vita
delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali».
Infatti, la mera origine regionale dei beni non garantirebbe che gli
stessi siano realmente a chilometro zero e che il loro trasporto
abbia una minore incidenza negativa sull'ambiente. In ogni caso, tale
preferenza si risolverebbe in un immediato ostacolo alla libera
circolazione tra le Regioni dei prodotti privi degli indicati
requisiti e delle imprese e dei lavoratori che intendano operare nei
servizi della refezione collettiva scolastica.
2.2.- Le misure in questione, in secondo luogo, detterebbero un
criterio che altera la concorrenza, risolvendosi in un favor per gli
imprenditori che impiegano prodotti provenienti da una certa area
territoriale, senza che possa invocarsi quanto previsto dall'art. 95,
comma 13, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei
contratti pubblici). Infatti, sebbene tale disposizione consenta
d'inserire nei bandi adottati dalle amministrazioni aggiudicatrici un
maggiore punteggio per le offerte che presentano un minore impatto
sulla salute e sull'ambiente, ivi compresi i beni o i prodotti da
filiera corta o a chilometro zero, nell'intervento legislativo
regionale difetterebbero siffatti presupposti giustificativi.
3.- In via preliminare devono dichiararsi inammissibili le
questioni relative all'art. 2, comma 3, della legge reg. Toscana n.
75 del 2019.
Pur essendo strettamente collegata a quanto previsto dai commi 1
e 2 dello stesso art. 2, infatti, tale disposizione non e' contenuta
nella relazione allegata alla deliberazione a impugnare del Consiglio
dei ministri (ex plurimis, sentenze n. 208 del 2020, n. 228 del 2017,
n. 239 del 2016, n. 246 del 2013 e n. 7 del 2011).
4.- Nel merito le censure del ricorrente relative all'asserita
violazione del riparto interno delle competenze legislative tra Stato
e Regioni assumono carattere pregiudiziale, sotto il profilo
logico-giuridico, rispetto alle doglianze concernenti la violazione
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario (ex plurimis,
sentenze n. 114 del 2017, n. 209 del 2013, n. 219 del 2012, n. 67 del
2010 e n. 368 del 2008).
In riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 120
Cost., le questioni sono fondate.
4.1.- La valorizzazione dei prodotti "a chilometro zero" e da
"filiera corta" - con cui sono comunemente intesi, rispettivamente, i
prodotti per i quali vi sia una breve distanza tra il luogo di
produzione e quello di consumo e quelli che abbiano subito un
limitato passaggio d'intermediari tra produttore e consumatore finale
- trova oggi un crescente riscontro nell'ordinamento, anche sulla
spinta del diritto europeo, al fine di promuovere il consumo di
alimenti a ridotto impatto ambientale.
Cosi', ad esempio, l'art. 11 della legge 6 ottobre 2017, n. 158
(Misure per il sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni,
nonche' disposizioni per la riqualificazione e il recupero dei centri
storici dei medesimi comuni) attribuisce, nei bandi di gara per gli
appalti pubblici di servizi o di forniture di alimenti destinati alla
ristorazione collettiva, un titolo preferenziale per l'utilizzo dei
prodotti «a filiera corta» e a «chilometro utile». I primi sono
individuati nei prodotti provenienti da una filiera di
approvvigionamento formata da un numero limitato di operatori
economici; i secondi nei prodotti provenienti da un luogo di
produzione, di coltivazione o di allevamento della materia prima
situato entro un raggio di 70 chilometri dal luogo di vendita,
nonche' in quelli per cui e' dimostrato un limitato apporto delle
emissioni inquinanti dalla produzione al consumo finale.
Similmente, il codice dei contratti pubblici, all'art. 95, comma
13, stabilisce che, compatibilmente con il diritto dell'Unione
europea e con i principi di parita' di trattamento, non
discriminazione, trasparenza e proporzionalita', i bandi di gara
possano prevedere un maggiore punteggio per l'offerta di beni, lavori
o servizi con minore impatto sulla salute e sull'ambiente, ivi
compresi i beni o i prodotti da filiera corta o a chilometro zero.
Inoltre, il successivo art. 144, comma 1, prevede che, nelle
procedure di affidamento del servizio di ristorazione collettiva, la
valutazione dell'offerta tiene conto, in particolare, dei prodotti
provenienti da sistemi di filiera corta.
In attuazione di tali disposizioni, il decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 marzo 2020
(Criteri ambientali minimi per il servizio di ristorazione collettiva
e fornitura di derrate alimentari) definisce, nell'Allegato 1,
filiera corta «sia la vendita diretta tra produttore primario o
associazioni di produttori primari e centro di preparazione del
pasto, sia la vendita tra l'impresa che gestisce la piattaforma per
la distribuzione dei prodotti, purche' questa si configuri come unico
intermediario con il produttore primario e centro di preparazione del
pasto e purche' la piattaforma sia collocata entro il Km 0 (o
chilometro utile, nel caso dei piccoli comuni)». Per chilometro zero,
invece, s'intende «una distanza tra terreno coltivato/sito
dell'allevamento e centro di cottura, o interno o esterno, di 200 Km»
(nel caso dei piccoli comuni 70 Km). L'utilizzo di tali prodotti
costituisce, appunto, un criterio premiale che deve essere attribuito
dalla stazione appaltante.
Con particolare riferimento alla refezione scolastica, infine, le
Linee di indirizzo nazionale per la ristorazione scolastica,
approvate dalla Conferenza unificata il 29 aprile 2010, stabiliscono
che, nella valutazione della qualita' dell'offerta per l'affidamento
del servizio, possa tenersi conto dell'uso degli alimenti a filiera
corta, cioe' che abbiano viaggiato poco e abbiano subito pochi
passaggi commerciali prima di arrivare alla cucina o alla tavola,
attribuendo punteggi diversi e premiando i prodotti locali.
4.2.- Pertanto, sebbene possa senz'altro affermarsi che
l'ordinamento consente, al fine di promuovere l'utilizzo dei prodotti
da filiera corta o a chilometro zero, la previsione di criteri
premiali nelle procedure di affidamento del servizio di ristorazione
collettiva, cio' non comporta la possibilita' per le Regioni di dare
una priorita' agli alimenti prodotti o trasformati all'interno dei
confini regionali.
Come gia' chiarito da questa Corte, infatti, le procedure di
selezione dei concorrenti e i criteri di aggiudicazione degli appalti
pubblici sono ascrivibili alla materia della «tutela della
concorrenza» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. -
che riflette la definizione operante in ambito comunitario - nella
specie alla concorrenza «per il mercato» (ex multis, sentenze n. 166
del 2019, n. 209 del 2013, n. 52 del 2012, n. 339, n. 184 e n. 43 del
2011 e n. 401 del 2007).
In tal senso, disposizioni recanti un titolo preferenziale per
l'utilizzo di prodotti agricoli di origine regionale non solo non
favoriscono la concorrenza, ma chiaramente la alterano, privilegiando
gli imprenditori che impiegano tali prodotti e non quelli con
caratteristiche analoghe, ancorche' provenienti da aree che, sebbene
fuori Regione, ben possono trovarsi a distanza uguale o minore dal
luogo di consumo (sentenza n. 209 del 2013); il che si risolve
altresi' in un ostacolo alla libera circolazione delle merci ai
sensi, sia dell'art. 120 Cost., sia del diritto europeo (sentenza n.
292 del 2013).
4.3.- Cio' precisato, l'art. 3 della legge reg. Toscana n. 75 del
2019 non regola direttamente un criterio premiale nell'aggiudicazione
del servizio di ristorazione collettiva, bensi' la predisposizione di
progetti pilota, presentati dalle stazioni appaltanti e finanziati
dalla Regione (art. 4), che devono garantire la fornitura di pasti
con l'utilizzo di almeno il cinquanta per cento di prodotti a
chilometro zero provenienti da filiera corta.
Tali progetti, sia che il servizio di refezione collettiva
scolastica venga affidato tramite procedure di aggiudicazione, sia
che, invece, le stazioni appaltanti provvedano all'erogazione
direttamente o tramite societa' in house, in quanto progetti pilota,
hanno un senso solo se prefigurano i caratteri che s'intendono
favorire per siffatto servizio. E i caratteri qui incentivati
incidono negativamente sulla concorrenza e sulla circolazione dei
prodotti alimentari, favorendo quelli di origine regionale.
Nella specie, l'art. 2, comma 1, definisce a «chilometro zero» i
prodotti agricoli, i prodotti della pesca e dell'acquacoltura e
quelli alimentari per i quali la produzione e trasformazione avviene
entro i confini amministrativi della Regione Toscana, nonche' quelli
provenienti da punti di sbarco situati in Toscana e catturati da
imbarcazioni iscritte nel registro delle imprese di pesca dei
compartimenti marittimi regionali, ovvero provenienti da impianti
collocati nelle acque costiere regionali. Per quanto concerne i
prodotti da filiera corta, invece, il successivo comma 2 individua
gli stessi in quelli che provengano da filiere produttive
caratterizzate al massimo da un intermediario tra il produttore e la
stazione appaltante.
Tali definizioni non si collegano, in quanto tali, a un criterio
di prossimita' tra produzione e vendita, ne' a un trasporto delle
merci breve o con una bassa emissione di sostanze inquinanti, ma
fanno una selezione in base al collegamento con il territorio
regionale.
Infatti, il chilometro zero e' delineato, in difformita' da
quanto previsto dalla sopra ricordata normativa statale, solo in base
alla produzione e trasformazione del prodotto all'interno della
Regione Toscana, escludendo cosi' le aree di prossimita'
extra-regionali, che ben potrebbero offrire prodotti con analoghe
caratteristiche e che comportino persino una minore distanza tra
produzione e consumo. La qual cosa non trova corrispondenza neppure
nella disciplina vigente in altre Regioni, come invece asserito dalla
difesa regionale, salvo il caso delle norme dichiarate appunto
costituzionalmente illegittime dalle ricordate sentenze n. 292 e n.
209 del 2013.
Riguardo alla filiera corta, invece, da un lato, il riferimento a
un unico intermediario non esclude che il trasporto da lui effettuato
copra una distanza maggiore di quella di due intermediari che operino
in un territorio ristretto, e produca cosi' effetti ambientali
nocivi; dall'altro lato, ai sensi dell'art. 3 della legge regionale
in esame, i progetti pilota devono garantire pasti preparati
utilizzando almeno il cinquanta per cento di prodotti a chilometro
zero provenienti da filiera corta, con un'espressione che rende
comunque imprescindibile il legame con il territorio regionale,
insito nella definizione di chilometro zero recata dalle disposizioni
impugnate.
Tale legame, pertanto, non consente di riscontrare quelle
esigenze di tutela dell'ambiente e della salute in forza delle quali,
ai sensi dell'art. 95, comma 13, del codice dei contratti pubblici,
nelle procedure di affidamento degli appalti pubblici, e' possibile
attribuire punteggi premiali per l'utilizzo di prodotti a chilometro
zero e da filiera corta.
Il legislatore toscano, in conclusione, pur perseguendo il fine
di valorizzare i prodotti del territorio - di per se' non illegittimo
e, non a caso, non censurato dallo Stato - realizza siffatto
obiettivo favorendo i prodotti e i produttori regionali, con una
evidente discriminazione per chi faccia uso di prodotti di diversa
provenienza.
5.- La declaratoria d'illegittimita' costituzionale deve
estendersi anche all'art. 2, comma 3, della legge reg. Toscana n. 75
del 2019 - che si limita a far rientrare i prodotti a denominazione
protetta o a marchio tutelato (oggetto, tra l'altro, di specifiche
disposizioni di diritto europeo), ove ne rispettino i requisiti,
nelle definizioni di chilometro zero e filiera corta - in virtu' del
rapporto di stretta concatenazione oggettiva e funzionale con le
censurate disposizioni della medesima legge (sentenza n. 34 del
2012), in assenza di cui l'art. 2, comma 3, resta privo di autonoma
portata normativa (sentenze n. 217 del 2015 e n. 141 del 2010).
6.- La questione promossa in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost. e' assorbita.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 2, 3 e 4
della legge della Regione Toscana 10 dicembre 2019, n. 75 (Norme per
incentivare l'introduzione dei prodotti a chilometro zero provenienti
da filiera corta nelle mense scolastiche);
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 3, della legge reg. Toscana n. 75
del 2019, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento al primo comma dell'art. 117 della Costituzione - in
relazione agli artt. 34, 35 e 36 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato
di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto
2008, n. 130 - e al secondo comma, lettera e), del medesimo articolo,
nonche' all'art. 120 Cost., con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 9 marzo 2021.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA