LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE 
                        Prima Sezione civile 
 
    Composta dagli ill.mi sigg.ri magistrati: 
        Pietro Campanile, Presidente; 
        Umberto L.C.G. Scotti, consigliere; 
        Mauro Di Marzio, consigliere; 
        Francesco Terrusi, consigliere; 
        Lunella Caradonna, consigliere - relatore. 
    Ordinanza interlocutoria sul ricorso n.  2526/2016  proposto  da:
Ziri Gennaro in proprio e  quale  titolare  dell'impresa  individuale
«Impresa  edile  Ziri  Gennaro»,  rappresentato  e  difeso  dall'Avv.
Maurizio Savasta, per  procura  speciale  in  calce  al  ricorso  per
cassazione, ed elettivamente domiciliato ai fini di  questo  giudizio
in Roma, via Piemonte, n. 39 presso lo studio dell'Avv. Michele Guzzo
- ricorrente; 
    Contro Comune di Mottola, nella persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso, in virtu' di procura speciale in
calce al controricorso, dall'Avv. Giuseppe Misserini e, unitamente  a
questo elettivamente domiciliato in Roma, alla via  Cosseria,  n.  2,
presso lo studio del dott. Alfredo Placidi - controricorrente; 
    Avverso la sentenza: della Corte di  appello  di  Lecce,  sezione
distaccata di Taranto, n. 292/2015 pubblicata il 15 giugno 2015; 
    Udita la relazione della causa svolti nella Camera  di  consiglio
del 28 ottobre 2020 dal consigliere Lunella Caradonna; 
 
                          Rilevato in fatto 
 
    1. Con atto di citazione, ritualmente notificato, l'Impresa edile
Ziri Gennaro ha citato in giudizio il Comune di Mottola per  sentirlo
condannare al pagamento in suo favore della somma di euro  488.294,16
o di quella diversa accertata  in  corso  di  causa,  in  virtu'  del
contratto di appalto del 13 gennaio 1999,  con  cui  l'Ente  comunale
aveva commissionato alla stessa la realizzazione di un  edifico  sito
in Mottola da adibire a Caserma dei Carabinieri,  per  il  prezzo  di
lire 924.528.676, oltre IVA, gia' considerato il ribasso  del  20,75%
sull'importo a base d'asta di lire 1.166.597.699. 
    2. Nell'atto introduttivo,  l'Impresa  ha  riproposto  le  undici
«Riserve»  gia'  iscritte  in   calce   al   verbale   di   collaudo,
rappresentanti le prime dieci presunti inadempimenti contrattuali del
Comune, che avrebbero costituito la ragione del  ritardo  dell'opera,
con conseguente illegittimita' della penale applicata dalla  pubblica
amministrazione per il mancato rispetto del termine di tale consegna,
oggetto della riserva n. 11. 
    3. Il Comune  di  Mottola  nella  comparsa  di  costituzione,  ha
specificato  di  avere  corrisposto  all'Impresa   edile   la   somma
complessiva di lire 1.041.100.00 e che tenuto  conto  del  costo  dei
lavori indicato in lire 1.074.172.082, della penale per la  ritardata
consegna dell'opera pari a lire 85.600.00, delle  trattenute  per  la
cattiva esecuzione del giunto di  dilatazione  quantificati  in  lire
3.172.000 e degli oneri inevasi di collaudo gravanti sull'Impresa  ex
art. 71 del Capitolato speciale  d'appalto  pari  a  lire  4.017.168,
l'Ente comunale risultava essere creditore  della  somma  di  vecchie
lire 59.717.086. 
    4. Il Tribunale di Taranto, con sentenza n.  1648/2012,  ha  dato
atto che lo Ziri era creditore verso  controparte  della  complessiva
somma di euro 21.844,61, oltre accessori e che il Comune  di  Mottola
era creditore verso  controparte  della  complessiva  somma  di  euro
47.921,66,  oltre  accessori  e  ha   condannato,   all'esito   della
compensazione legale fino alla concorrenza del minore  importo  sopra
specificato, l'Impresa Ziri Gennaro al  pagamento  della  complessiva
somma di euro 26.077,05, oltre accessori come per legge,  nonche'  al
rimborso delle spese  processuali,  compensate  al  20%  e  liquidate
nell'importo esigibile in complessivi euro 19.520,00, oltre accessori
come per legge. 
    5. L'impresa edile ha proposto appello avverso  la  sentenza  del
Tribunale di Taranto, che e' stato rigettato dalla Corte  di  appello
di Lecce, sezione distaccata di Taranto, con sentenza del  15  giugno
2015, sulla base delle seguenti motivazioni: tra le opere in  materia
di difesa che lo Stato aveva mantenuto tra le sue funzioni non  erano
da ricomprendere quelle relative alla caserma della  locale  Stazione
del carabinieri, ma quelle destinate in via diretta ed  immediata  al
compito della difesa nazionale, come  riscontrato  dalla  distinzione
dell'art. 822, comma  primo,  codice  civile,  tra  caserme  e  opere
destinate alla difesa  nazionale e dall'art. 3 della legge 6 febbraio
1985, n. 16 che equiparava le caserme dell'Arma alle opere  destinate
alla difesa militare al solo fine dell'accertamento della conformita'
urbanistica al sensi  dell'art.  81,  decreto  del  Presidente  della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616; gli articoli 93 e 94  del  decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112,  non  riservavano  allo  Stato  la
costruzione di opere destinate ad alloggio e sedi di  servizio  delle
Forze armate, come le caserme, potendo lo  Stato  esercitare  le  sue
funzioni in materia di Forze armate delegando  alle  Regioni  e  agli
Enti locali la  realizzazione  delle  caserme;  per  alterazione  del
rapporti contrattuali in  atto  dovevano  intendersi  solo  questioni
comportanti una «modifica» delle originarie pattuizioni  contrattuali
e non  anche  una  «mera  integrazione»  delle  pattuizioni,  con  la
conseguente applicabilita' dell'art, 23, comma seconda,  della  legge
regionale Puglia 11 maggio 2001, n. 13, che  prevedeva  l'imposizione
della cauzione, con conseguente decadenza dell'appellante dal diritto
di iscrivere le riserve nn. 7, 8 e 9  e  11;  il  rigetto  del  prima
motivo di  appello  comportava.  l'assorbimento  degli  altri  motivi
gravame; con riguardo alla riserva  n.  4,  i  maggiori  costi  degli
infissi, i soli  iscritti  in  riserva,  la  domanda  era  infondata,
poiche'  dalla  documentazione  in   atti   e   dalle   dichiarazioni
testimoniali era stato accertato che incremento del costi era  dovuto
a ragioni diverse da quelle allegate; in relazione alla riserva n.  6
(non remunerabilita'  dei  prezzi  anche  per  il  disagio  provocato
dall'esecuzione dei lavori aggiuntivi ad impianti elettrici  completi
e finiti in ogni loro parte), la genericita' della  domande  e  della
riserva rendeva esplorativa la consulenza tecnica  il  rinnovo  della
stessa ed, inoltre il consulente tecnico non poteva sostituirsi  alla
parte dell'assolvimento dell'onere probatorio e,  in  ogni  caso,  lo
Ziri avrebbe potuto fare ricorso allo strumento  processuale  di  cui
all'art. 210 codice di procedura civile. 
    6. Avverso la sentenza della Corte  di  appello  l'Impresa  edile
Ziri Gennaro ricorre in Cassazione con atto affidato a due motivi. 
    7.  Con  il  primo  motivo,  l'Impresa  ricorrente   lamenta   la
violazione ed errata applicazione dell'art.  1372  codice  civile  in
relazione all'art. 25 Cost. e  11  preleggi  del  codice  civile;  la
violazione e falsa applicazione dell'art. 23, comma  2,  della  legge
regionale Puglia n. 13/2001 in relazione all'art. 27, comma 3,  della
stessa legge e  la  violazione  dell'art.  112  codice  di  procedura
civile. 
    Ad avviso del ricorrente la Corte aveva omesso del tutto  l'esame
delle riserve nn. 7, 8, 9 e 11 in applicazione dell'art. 23; comma 2,
della  legge  regionale  Puglia  n.   13/2001,   che   prevedeva   la
costituzione di una cauzione entro quindici giorni dalla proposizione
delle riserve a pena di decadenza. Inoltre la motivazione della Corte
di appello non era corretta perche'  non  poteva  ritenersi  semplice
adeguamento di un contratto  una  clausola  che  imponeva  condizioni
peggiorative  per  uno  dei  contraenti  non  previste  in  sede   di
sottoscrizione  del  contratto,  quali  l'introduzione  di  decadenze
dall'azione, anche  considerando  che  le  riserve  costituiscono  un
aspetto essenziale del contratto tanto che si impone la forma scritta
per tutti gli atti di contabilita' del lavori; l'Amministrazione, per
far valer tale clausola, avrebbe  dovuto  eccepire  la  presentazione
della garanzia, poiche' la determinazione della  stazione  appaltante
in ordine alle riserve  formulate  dall'appaltatore  era  espressione
della  struttura  privatistica  del  rapporto   e   non   di   poteri
autoritativi; l'art. 27, comma 3, della legge regionale si  applicava
alle procedure in atto e non anche ai rapporti di natura privatistica
regolati dalla norma contrattuale del capitoiato di appalto,  si  era
quindi in presenza di una procedura amministrativa e non si  trattava
di una mera integrazione;  l'interpretazione  data  dalla  Corte  era
contraria  ai  principi  generali  di  legge  estendendosi   lo   ius
superveniens a rapporti gia' costituiti ed efficaci in forza di altre
regole ed era contraria al  principio  generale  di  irretroattivita'
della  legge  e  di  intangibilita'  del   contratti   che   andavano
interpretati ed eseguiti ratione temporis. 
    8.  Con  il  secondo  motivo,  l'Impresa  ricorrente  deduce   la
violazione e falsa applicazione degli articoli 184 e  194  codice  di
procedura civile e degli articoli 61 e 62, in relazione all'art. 2697
codice civile; errore In procedendo; violazione dell'art. 360,  primo
comma, nn. 4 e 2, codice di procedura civile. 
    Il ricorrente si duole del fatto  che  la  Corte  di  appello  ha
precluso al  consulente  d'ufficio  l'acquisizione  di  dati  tecnici
rilevanti da lui richiesti, quali la  copia  del  progetti  esecutivi
depositati presso il Comune di Mottola e di potere fare  dei  rilievi
sui luoghi  di  causa,  per  confrontare  la  veridicita'  di  alcune
misurazioni  e  le  caratteristiche  di  alcune  opere,  violando  il
principio secondo  il  quale  al  consulente  tecnico  e'  consentito
acquisire  aliunde  i  dati  necessari  per  svolgere  l'accertamento
affidatogli. 
    9. Il Comune di Mottola ha depositato controricorso con il  quale
ha contestato i motivi di ricorso affermando che: l'art. 27, comma 3,
della legge regionale n. 13/2001,  prevedeva  esplicitamente  che  le
procedure in corso,  tra  cui  rientrava  anche  il  procedimento  di
iscrizione  di  eventuali  riserve  nel  registro  di   contabilita',
dovevano essere adeguate alle norme previste  dalla  medesima  legge;
non si trattava di ius superveniens poiche'  la  legge  regionale  n.
13/2001 era stata promulgata in data 11 maggio 2001 e pubblicata  sul
Bollettino Ufficiale della Regione Puglia in  data  15  maggio  2001,
mentre i lavori erano stati ultimati  il  6  luglio  2011,  lo  stato
finale in cui erano state iscritte le riserve era stato  sottoscritto
il 24 settembre 2001 e  il  certificato  di  collaudo  era  datato  6
febbraio 2002; il legislatore regionale si era riferito nell'art. 27,
comma 3, alle «procedure in atto per le opere pubbliche in  corso  di
esecuzione»  palesando  l'intenzione  di  estendere  l'applicabilita'
della norma  alle  procedure  da  espletarsi  nella  fase  successiva
all'affidamento  del  lavori  e  cioe'  nella  fase   di   esecuzione
dell'opera pubblica; l'Impresa ricorrente, poi, al fine di provare  i
fatti posti a fondamento della domanda, oltre a potersi servire dello
strumento di cui all'art. 210 codice  di  procedura  civile,  avrebbe
potuto utilizzare il rimedio previsto dall'art. 22 e  seguenti  della
legge n. 241/1990, che disciplinava il «diritto degli interessati  di
prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi». 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1. Ritiene il Collegio, dovendosi escludere che  il  ricorso  sia
inammissibile per difetto di specificita' dei motivi in ragione della
piena idoneita' dei vizi di violazione di legge  prospettati  con  il
primo motivo di  ricorso  ad  incrinare  la  ricostruzione  giuridica
seguita  dalla  sentenza  impugnata,  che  la  questione  prospettata
importi, innanzi tutto, la necessita di  verificare  la  legittimita'
costituzionale dell'art. 23, comma 2, della legge regionale Puglia 11
maggio 2001, n. 13, recante «Norme regionali in materia  di  opere  e
lavori pubblici», in relazione all'art. 117, secondo  comma,  lettere
l), della Costituzione, che stabilisce che lo Stato  ha  legislazione
esclusiva nella materia dell'ordinamento civile. 
    2. Sulla rilevanza della questione, di costituzionalita'. 
    2.1 Il presente giudizio e' stato  introdotto  da  Ziri  Gennaro,
quale titolare dell'omonima impresa individuale, denunciando, con  il
primo motivo, vizio di violazione  di  legge,  poiche'  la  Corte  di
appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, aveva omesso l'esame
delle riserve nn. 7, 8, 9 e 11 in applicazione dell'art. 23, comma 2,
della  legge  regionale  Puglia  n.   13/2001,   che   prevedeva   la
costituzione di una cauzione entro quindici giorni dalla proposizione
delle riserve a pena di decadenza. 
    Inoltre, ad avviso del ricorrente, la motivazione della Corte  di
appello non era corretta perche', in relazione all'art. 27, comma  3,
della  legge  regionale  Puglia  n.  13/2001,  non  poteva  ritenersi
semplice adeguamento  di  un  contratto  una  clausola  che  imponeva
condizioni peggiorative per uno del contraenti non previste  in  sede
di sottoscrizione del contratto, quali  l'introduzione  di  decadenze
dall'azione, anche sul presupposto che le  riserve  costituiscono  un
aspetto essenziale  del  contratto  tanto  che  si  impone  la  forma
scritta, per tutti gli atti di contabilita' dei lavori. 
    2.2 Il Comune di Mottola, ccntroricorrente, assumeva  che  l'art.
27,  comma  3,  della   legge   regionale   n.   13/2001,   prevedeva
esplicitamente the le procedure in corso, tra cui rientrava anche  il
procedimento di iscrizione  di  eventuali  riserve  nel  registro  di
contabilita', dovevano essere  adeguate  alle  norme  previste  dalla
medesima legge; che non si trattava di ius  superveniens  poiche'  la
legge regionale n. 13/2001 era stata promulgata  in  data  11  maggio
2001 e pubblicata sul Bollettino Ufficiale della  Regione  Puglia  in
data 15 maggio 2001, mentre i lavori erano stati ultimati il 6 luglio
2011, lo stato finale, in cui erano state  iscritte  le  riserve  era
stato sottoscritto il 24 settembre 2001 e il certificato di  collaudo
era datato 6 febbralo 2002; il legislatore regionale si era  riferito
nell'art. 27, comma 3, alle «procedure in atto per le opere pubbliche
in  corso  di  esecuzione»  palesando   l'intenzione   di   estendere
l'applicabilita' della norma alle procedure da espletarsi nella  fase
successiva  all'affidamento  dei  lavori  e  cioe'  nella   fase   di
esecuzione dell'opera pubblica. 
    2.3 Cio' posto, poiche' Ziri Gennaro ha chiesto la  condanna  del
Comune di Mottola al pagamento delle somme dovute  anche  in  ragione
dell'iscrizione delle riserve nn. 7, 8, 9 e  11,  in  relazione  alle
quali e' stata pronunciata la decadenza in applicazione dell'art. 23,
comma  2,  della  legge  regionale  Puglia  n.  13/2001   ed   avendo
denunciato, in sede  di  legittimita',  il  ricorrente  il  vizio  di
violazione di legge incentrato proprio sulla interpretazione data dai
giudici di secondo grado alla disposizione indicata, e'  evidente  la
concreta rilevanza della questione di legittimita' costituzionale che
involge l'art. 23, comma 2, legge regionale Puglia  n.  13/2001,  non
potendo la Corte di cassazione fare a meno di vagliare detta norma al
fine di risolvere la questione oggetto di giudizio. 
    2.4 Cio' sul presupposto, che  va'  affermato  da  questa  Corte,
dell'applicabilita' della disposizione di cui all'art. 23,  comma  2,
legge regionale Puglia n.  13/2001,  alla  fattispecie  negoziale  in
esame, tenuto conto della disciplina  transitoria  dettata  dall'art.
27, comma 3, della stessa legge. 
    In particolare, l'art. 27, comma terzo, della  legge  richiamata,
rubricato «Abrogazioni», dispone che «Le procedure  in  atto  per  le
opere pubbliche  in  corso  di  esecuzione  sono  adeguate  a  quelle
previste nella presente legge in tutti i casi in  cui  queste  ultime
non alterino rapporti contrattuali in  atto  tra  ente  appaltante  e
impresa». 
    Sotto il profilo  specificamente  temporale  va,  innanzi  tutto,
rilevato che l'indicato disposto normativo si applica alle  procedure
in atto per le opere pubbliche in corso di esecuzione, quindi,  anche
a quella in esame che e' stata commissionata dal  Comune  di  Mottola
con contratto di appalto il 13 gennaio 1999, n. rep. 2859, registrato
il 19 gennaio 1999, al n. 194. 
    La Corte di appello di Lecce, poi, nella sentenza  impugnata,  ha
affermato, che per alterazione  dei  rapporti  contrattuali  in  atto
devono  intendersi  solo  quelle  comportanti  une  «modifica»  delle
originarie  pattuizioni  contrattuali   e   non   anche   una   «mera
integrazione»  delle  originarie  pattuizioni,  con  la   conseguente
applicabilita' dell'art. 23, comma secondo, legge regionale Puglia n.
13/2001. 
    A riscontro di quanto affermato della Corte territoriale,  questo
Collegio evidenzia che la disciplina dettata  dall'art.  23,  secondo
comma, legge regionale Puglia n. 13/2001,  non  afferisce  al  nucleo
essenziale delle obbligazioni assunte dalle parti con il contratto di
appalto di  cui  si  discute,  quanto  piuttosto  ad  aspetti  aventi
carattere procedimentale per cio'  che  attiene  alla  proponibilita'
delle  riserve  mediante  costituzione  del  deposito  cauzionale  e,
peraltro, con un contenuto non particolarmente incisivo,  laddove  si
dispone che detto deposito debba es-sere  pari  allo  0,5  per  cento
dell'importo del maggior costo presunto. 
    2.5 Non vi  e'  dubbio  inoltre,  che  qualora  si  dovesse  fare
applicazione della disposizione di cui all'art.  23,  comma  secondo,
della legge regionale Puglia n. 13/2001, la  domande  del  ricorrente
dovrebbe essere rigettata perche'  e'  pacifico  che  l'Impresa,  pur
avendo iscritto le riserva nei documenti contabili, non ha versato il
deposito cauzionale  entro  quindici  giorni  dall'apposizione  delle
stesse ed e', quindi, incorsa nella decadenza  prevista  dalla  legge
regionale. 
    Ne l'inequivocabile tenore letterale della  disposizione  di  cui
all'art. 23, comma  2,  della  legge  regionale  Puglia  n.  13/2001,
consente  un'interpretazione  costituzionalmente  conforme,  per  cui
sussiste la necessita' di investire il giudice delle leggi. 
    2.6 In ultimo, per  completezza,  sono  evidenti  le  ragioni  di
priorita' di ordire logico e giuridico che  impongono  l'esame  della
prima  censura  prospettata  nel  ricorso,  che  implica,   peraltro,
l'assorbimento del secondo motivo riguardante la mancata acquisizione
de parte del consulente d'uffIcio della copia dei progetti  esecutivi
depositati presso il Comune di Mottola e la  mancata  esecuzione  dei
rilievi sui luoghi finalizzati a confrontare la veridicita' di alcune
misurazioni e le caratteristiche di alcune opere. 
    2.7 Sussiste, pertanto, la rilevanza della questione  incidentale
di  legittimita'  sollevata,  come  affermata  dall'art.  23,   comma
secondo, della legge n.  87/1953  («qualora  il  giudizio  non  possa
essere definito indipendentemente della risoluzione della questione»)
ed intesa quale legame di carattere  obiettivo  fra  il  giudizio  di
costituzionalita' e il giudizio principale, commisurato all'interesse
dell'ordinamento di  prevenire  ogni  possibilita'  che  il  giudizio
applichi nel processo principale una norma anticostituzionale, ovvero
nesso di pregiudizialita' tra la questione di costituzionalita' e  la
risoluzione del giudizlo principale» (Corte costituzionale, 6  aprile
1995, n. 108; Corte costituzionale, sentenza 22 maggio 1991; n. 2013;
Corte Costituzionale, 3 novembre 1988, n. 1012). 
    Le norme sottoposte allo  scrutinio  di  costituzionalita',  come
gia' esposto, devono essere certamente e concretamente  applicate  da
questo Giudice rimettente e l'eventuale accoglimento della  questione
ha come conseguente corollario il cambiamento del quadro normativo di
riferimento assunto dal giudice a quo. 
    In ultimo, in ordine all'attualita' del requisito della rilevanza
mette conto  rilevare  che  e'  stata  disposta  la  sospensione  del
giudizio principale. 
    3. Deve poi esprimersi un giudizio di non manifesta  infondatezza
della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 23, comma 2,
della legge regionale 11 maggio 2001, n. 13,  in  relazione  all'art.
117, secondo comma, lettera l) Cost. 
    Tale disposizione,  che  in  rubrica  reca  indicazione  «Riserve
dell'impresa e definizione delle controversie» recita: 
        «Qualora, a seguito dell'iscrizione delle  riserve  da  parte
dell'impresa sui documenti contabili,  importo  economico  dell'opera
variasse in - aumento rispetto all'importo contrattuale, l'impresa e'
tenuta  alla  costituzione  di  un  deposito  cauzionale   a   favore
dell'Amministrazione pari allo 0,5 per cento dell'importo del maggior
costo presunto, a garanzia dei maggiori oneri  per  l'Amministrazione
per il collaudo dell'opera. Tale deposito deve essere  effettuato  in
valuta  presso  la  Tesoreria  dell'ente   a   polizza   fidejussoria
assicurativa o bancaria  con  riportata  la  causale  entro  quindici
giorni dall'apposizione delle riserve. Decorso tale termine senza  il
deposito delle somme suddette, l'impresa decade dal  diritto  di  far
valere,  in  qualunque  termine  e  moda,  le  riserve  iscritte  sui
documenti contabili.  Da  tale  deposito  verra'  detratta  la  somma
corrisposta al collaudatore e saldo verra' restituito all'impresa  in
uno con il saldo del lavori». 
    3.1  Il  tenore  letterale  della  norma  richiamata  e'   chiaro
nell'affermare la decadenza  dalle  riserve  iscritte  sui  documenti
contabili nell'ipotesi di mancata costituzione da parte  dell'Impresa
di un deposito cauzionale a favore dell'Amministrazione pari allo 0,5
per cento dell'importo del maggior costo presunto. 
    3.2 Tanto premesso, deve evidenziarsi che non esiste una  materia
relative ai lavori pubblici, i  quali  vanno  qualificati  a  seconda
dell'oggetto al quale afferiscono e  che  la  disciplina  dei  lavori
pubblici, non rappresentando quest'ultimi una vera e propria materia,
investa diversi ambiti materiali, che possono rientrare, di volta  in
volta, nell'ambito della potesta'  legislativa  esclusiva  statale  o
concorrente,   ovvero   ancora   residuale   delle   Regioni   (Corte
costituzionale, 1 ottobre 2003, n. 303). 
    Non e' dunque, configurabile ne' una materia relativa  ai  lavori
pubblici nazionali, ne' un ambito materiale afferente al settore  dei
lavori  pubblici  di  interesse  regionale,  con   la   precisazione,
tuttavia, che  nei  casi  di  competenza  legislativa  concorrente  o
residuale,  l'attivita'  legislativa  regionale  rimane  soggetta  ai
principi fondamentali desumibili dal codice civile. 
    Si tratta, in ogni caso, di principi che non valgono soltanto per
i contratti di  appalto  di  lavori,  ma  di  affermazioni  che  sono
estensibili  «all'intera  attivita'   contrattuale   della   pubblica
amministrazione, che non puo' identificarsi in una materia a  se,  ma
rappresenta, appunto, un'attivita' che inerisce alle singole  materie
sulle quali essa si esplica», con la conseguenza che  i  problemi  di
costituzionalita' sollevati «devono essere esaminati in  rapporto  al
contenuto precettivo delle singole disposizioni impugnate, al fine di
stabilire quali siano  gli  ambiti  materiali  in  cui  esse  trovano
collocazione» (Corte costituzionale, 23 ottobre 2007, n. 401). 
    Ed  infatti,  va  osservato  come  la  disciplina  degli  appalti
pubblici, essendo anche esercizio di amministrazione attiva e di cura
in concreto  di  interessi  pubblici  (Si  vedano,  per  esempio,  le
procedure di aggiudicazione,  le  attivita'  di  progettazione  e  di
direzione del lavori) intersechi, di volta in volta,  alcune  materie
attribuite alla competenza  esclusiva  statale;  quali  l'ordinamento
civile con riferimento all'esecuzione di contratti, la  giurisdizione
e le norme processuali, la giustizia amministrativa  con  riferimento
al contenzioso. 
    3.3   In   applicazione   dei   superiori   principi,   ai   fini
dell'inquadramento delle norme censurate in questa  sede  nell'ambito
materiale dell'ordinamento civile indicato dall'art.  117,  comma  2,
lettera l), Costituzione, deve aversi riguardo al loro contenuto. 
    E cosi' l'art. 23, comma 2, legge  regionale  Puglia  n.  13/2001
disciplina l'iscrizione  delle  riserve  da  parte  dell'impresa  sui
documenti contabili, prevedendo  l'obbligo  in  capo  all'Impresa  di
costituire  un  deposito  cauzionale,  in  cui  l'importo   economico
dell'opera varia in  aumento  rispetto  all'importo  contrattuale,  a
favore dell'Amministrazione pari all'0,5 per cento  dell'importo  del
maggior   costo   presunto,    da    effettuarsi    entro    quindici
dall'apposizione delle riserve e che, decorso tale termine  senza  il
deposito delle somme suddette, l'Impresa decade dal  diritto  di  far
valere,  in  qualunque  termine  e  modo,  le  riserve  iscritte  sui
documenti contabili. Si tratta, all'evidenza, di una disposizione che
disciplina gli aspetti relativi alla iscrizione delle riserve e  alla
decadenza della iscrizione  delle  riserve  nei  documenti  contabili
(art. 23, comma 2) afferenti, per cio' solo, alla fase di  esecuzione
del contratto di appalto. 
    E' una disposizione che  contiene,  quindi,  profili  concernenti
l'ordinamento civile che e' materia che ricomprende al suo interno la
disciplina sulla stipulazione e sull'esecuzione dei contratti. 
    Il contratto di appalto di lavori, come tale e' disciplinato  dal
codice civile (articoli 1655 e seguenti codice civile) e sebbene  sia
caratterizzato da elementi di sicura  matrice  pubblicistica  (quando
una parte e' la pubblica amministrazione), detto istituto conserva la
sua   nature   privatistica   e   rientra    nell'ambito    materiale
dell'ordinamento civile. 
    L'attivita' contrattuale della pubblica amministrazione,  essendo
funzionalizzata  al   perseguimento   dell'interesse   pubblico,   si
caratterizza per l'esistenza di una struttura  bifasica:  al  momento
tipicamente procedimentale di evidenza  pubblica,  segue  un  momento
negoziale  e  mentre  nella  prima  fase  di  scelta  del  contraente
l'amministrazione agisce secondo predefiniti moduli procedimentali di
garanzia  per  la  tutela  dell'interesse  pubblico,  anche  se  sono
contestualmente presenti momenti di rilevanza negoziale,  dovendo  la
pubblica  amministrazione  tenere,  in   ogni   caso,   comportamenti
improntati al rispetto, tra l'altro,  delle  regale  di  buona  fede;
nella seconda fase, che ha inizio con la stipulazione del  contratto,
l'amministrazione si pone in una posizione di tendenziale parita' con
la controparte ed agisce non nell'esercizio di poteri amministrativi,
bensi'  nell'esercizio  della  propria  autonomia  negoziale   (Corte
costituzionale, 23 ottobre 2007, n. 401, citata). 
    Tale fase che ricomprende l'intera disciplina di  esecuzione  del
rapporto contrattuale si connota per la normale  mancanza  di  poteri
autoritativi in capo al soggetto pubblico  sostituiti  dall'esercizio
di autonomie negoziali. 
    Ne consegue che la norma censurata,  poiche'  disciplina  aspetti
afferenti  a   rapporti   che   presentano   prevalentemente   nature
privatistica, pur essendo parte di essi una pubblica amministrazione,
ed attengono alla fase  di  esecuzione  del  contratto,  deve  essere
ascritte all'ambito materiale dell'ordinamento civile. 
    Si tratta, in conclusione, di un ambito di  competenza  esclusiva
dello  Stato,  poiche'  viene  in  rilievo  l'esigenza,  sottesa   al
principio costituzionale di uguaglianza, di assicurare, in  relazione
agli aspetti di pertinenza ad esso, l'uniformita' di  trattamento  su
tutto  il  territorio  nazionale,   della   discipline   della   fase
dell'esecuzione del contratti di  appalto,  che  ha,  peraltro,  come
affermato anche dalla Corte costituzionale, nella sentenza n. 401 del
2007 richiamata, per l'attivita' di  unificazione  e  semplificazione
normativa svolta dal legislatore, valenza sistematica. 
    La normativa regionale, quindi, non puo' stabilire  principi  che
siano diversi e  contrastanti  con  quelli  fissati  dal  legislatore
nazionale. 
    E' utile precisare, tuttavia, che la sussistenza della condizione
che debba trattarsi di istituti che trovano la loro  regolamentazione
nel codice civile, non  e'  necessaria,  poiche'  l'ambito  materiale
dell'ordinamento civile ricomprende tutti gli aspetti che  ineriscono
a rapporti di natura privatistica, in relazione ai  quali  sussistono
le esigenze di uniformita'  di  discipline  su  tutto  il  territorio
nazionale,  senza  che  dei  rapporti  debbano  rinvenire   la   loro
disciplina, necessariamente sul piano codicistico. 
    In altri termini, come gia' affermato dalla Corte costituzionale,
«la sussistenza di aspetti di specialita', rispetto a quanto previsto
dal codice civile, nella disciplina  della  fase  di  stipulazione  e
esecuzione  dei  contratti  di  appalto,  non  e'  di   ostacolo   al
riconoscimento della  legittimazione  statale  di  cui  all'art  117,
secondo comma, lettera l), Cost.», (Corte costituzionale, 23  ottobre
2007, n. 401, richiamata). 
    4. Mette conto rilevare  che  la  Corte  costituzionale  ha  gia'
ritenuto illegittime disposizioni simili  a  quella  denunciata,  sul
rilievo che una disciplina come quella in esame travalica la potesta'
legislativa  regionale  ed  invade  la  sfera   di   competenza   del
legislatore nazionale prevista dall'art. 117, secondo comma,  lettera
l), della Costituzione. 
    E cosi', tra le altre,  si  richiamano  Corte  costituzionale  30
marzo 2012, n. 74;  secondo  cui  e'  costituzionalmente  illegittimo
l'art. 17, primo comma legge prov. autonoma di Trento 7 aprile  2011,
n.  7,  [...]  per  violazione  del  limite  dei  principi   generali
dell'ordinamento civile, nella parte in cui rinvia ad un  regolamento
provinciale di attuazione  la  disciplina  della  determinazione  del
prezzo, senza far riferimento al all'autonomia negoziale prestabiliti
dal legislatore statale»; Corte costituzionale, 7 dicembre  2011,  n.
328, secondo cui «Secondo la costante giurisprudenza  costituzionale,
si  deve  ritenere  che,  in  presenza  di  una  siffatta   specifica
attribuzione statutaria,  la  regione  e'  tenuta  ad  esercitare  la
propria  competenza  legislativa   primaria   in   armonia   con   la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e col rispetto degli obblighi  internazionali  [...],  nonche'  delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali» e, nel dettare la
disciplina dei contratti di  appalto  riconducibili  alla  suindicata
locuzione, e' tenuta ad osservare le disposizioni  di  principio  con
tenute nel d.leg. n. 163 del 2006»; Corte costituzionale, 12 febbraio
2010, n. 45, secondo cui «La  regione  ad  autonomia  speciale  o  la
provincia autonoma, in presenza  di  una  previsione  statutaria  che
attribuisce competenza primaria in  materia  di  lavori  pubblici  di
interesse regionale o provinciale, e' legittimata a  disciplinare  il
settore, ma, nell'esercizio di tale specifica competenza legislativa,
deve  osservare  i  limiti  fissati  dello  statuto  speciale;  vanno
pertanto rispettati,  con  riferimento  soprattutto  alla  disciplina
della fase del procedimento amministrativo ad  evidenza  pubblica,  i
principi della tutela della concorrenza strumentali ad assicurare  le
liberta' comunitarie e dunque disposizioni contenute nel codice degli
appalti che costituiscono diretta attuazione delle prescrizioni poste
a livello europeo; l'osservanza del limiti statutari  costituiti  dal
principi dell'ordinamento giuridico della repubblica e dalle norme di
riforma economico-sociale impongono, inoltre, soprattutto nella  fase
di conclusione ed esecuzione del contratto di appalto, rispetto delle
norme statali, contenute nel d.leg. n. 163 del 2006,  afferenti  alle
disciplina di istituti  e  rapporti  privatistici  e  al  contenzioso
giurisdizionale, che  deve  essere  uniforme  sull'intero  territorio
nazionale». 
    5.  Alle  argomentazioni  sin  qui  svolte  consegue   che   deve
dichiararsi rilevante e non manifestamente infondata la questione  di
legittimita'  costituzionale  dell'art.  23,  comma  2,  della  legge
regionale Puglia 11 maggio 2001, n. 13, nella parte  in  cui  dispone
che «Qualora,  a  seguito  dell'iscrizione  delle  riserve  da  parte
dell'impresa sul documento contabili, l'importo economico  dell'opera
variasse in aumento rispetto all'importo contrattuale,  l'impresa  e'
tenuta  alla  costituzione  di  un  deposito  cauzionale   a   favore
dell'Amministrazione pari allo 0,5 per cento dell'importo del maggior
costo presunto, a garanzia dei maggiori oneri  per  l'Amministrazione
per il collaudo dell'opera. Tale deposito deve essere  effettuato  in
valuta  presso  la  Tesoreria  dell'ente   a   polizza   fidejussoria
assicurativa o bancaria  con  riportata  la  causale  entro  quindici
giorni dall'apposizione delle riserve. Decorso tale termine senza  il
deposito delle somme suddette, l'impresa decade dal  diritto  di  far
valere,  in  qualunque  termine  e  modo,  le  riserve  iscritte  sui
documenti contabili.  Da  tale  deposito  verra'  detratta  la  somma
corrisposta al collaudatore e il saldo verra' restituito  all'impresa
in uno con il saldo del lavori», in  relazione  all'art.  117,  comma
secondo, lettera l) della Costituzione, che stabilisce la  competenza
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile. 
    A norma dall'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, va,  dichiarata
la sospensione del presente procedimento con l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale. 
    La cancelleria provvedera' alla notifica di copia della  presente
ordinanza alle parti e al Presidente del  Consiglio  del  ministri  e
alla comunicazione  della  stessa  ai  presidenti  della  Camera  dei
deputati e del Senato della Repubblica. 

 
                               P.Q.M. 
 
    Letti  l'art.  134  della  Costituzione,  l'art.  1  della  legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, dichiara rilevante e non  manifestamente  infondata,  la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 23, comma 2, della
legge regionale Puglia 11 maggio 2001, n.  13,  nella  parte  in  cui
dispone che «Qualora, a  seguito  dell'iscrizione  delle  riserve  da
parte  dell'impresa  sui  documenti  contabili,  l'importo  economico
dell'opera variasse in  aumento  rispetto  all'importo  contrattuale,
l'impresa e' tenuta alla costituzione di  un  deposito  cauzionale  a
favore dell'Amministrazione pari allo 0,5 per cento dell'importo  del
maggior  costo  presunto,  a  garanzia   dei   maggiori   oneri   per
l'Amministrazione per il  collaudo  dell'opera.  Tale  deposito  deve
essere effettuato in valuta presso la Tesoreria dell'ente  a  polizza
fidejussoria assicurativa o  bancaria  con  riportata  causale  entro
quindici giorni dall'apposizione delle riserve. Decorso tale  termine
senza il deposito delle somme suddette, l'impresa decade dal  diritto
di far valere, in qualunque termine e modo, le riserve  iscritte  sui
documenti contabili.  Da  tale  deposito  verra'  detratta  la  somma
corrisposta al collaudatore e il saldo verra' restituito  all'impresa
in uno con il saldo del lavori», in  relazione  all'art.  117,  comma
secondo, lettera l) della Costituzione, che stabilisce la  competenza
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento; 
    Sospende il presente procedimento. 
    Manda la cancelleria per gli adempimenti previsti  dall'art.  23,
ultimo comma, legge 11  marzo  1953,  n.  87  e  dispone  l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. 
 
    Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio  del  28  ottobre
2020. 
 
                      Il Presidente: Campanile