*** Stampa ***

 
         IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL VENETO 
                           (Sezione Terza) 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale  1223  del  2019,  integrato  da  motivi  aggiunti,
proposto da Anaao-Assomed del Veneto, Associazione  Sindacale  Medici
Dirigenti del  Veneto,  in  persona  del  legale  rappresentante  pro
tempore, Mirko Schipilliti, Dario  Tolomio,  Andrea  Frascati,  tutti
rappresentati  e  difesi  dagli  avvocati  Federico  Pagetta,  Andrea
Scuttari,  con  domicilio  digitale  come  da  PEC  da  Registri   di
Giustizia; 
    contro Regione Veneto, in persona del legale  rappresentante  pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Botteon,  Maria
Luisa Miazzi, Angela Rampazzo, con domicilio digitale come da PEC  da
Registri di Giustizia; 
 
                            nei confronti 
 
    Fondazione Scuola di Sanita' Pubblica, Management  delle  Aziende
socio-sanitarie  e  per  l'incremento  dei  trapianti  d'organo,  non
costituita in giudizio; 
 
                         per l'annullamento 
 
    per quanto riguarda il ricorso introduttivo: 
      - della deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1224
del 14 agosto 2019, avente ad oggetto «Carenza  di  dirigenti  medici
nelle aziende ed enti del servizio sanitario regionale: DGR 1035  del
12 luglio 2019 - indicazioni operative per garantire il fabbisogno di
professionisti in Pronto Soccorso»; 
      - della deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1225
del 14 agosto 2019 avente ad oggetto  «Carenza  di  dirigenti  medici
nelle aziende ed enti del Servizio sanitario  regionale:  indicazioni
per garantire il fabbisogno di professionisti e avvio di un  percorso
formativo nell'area Internistica»; 
      - della deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1035
del  12  luglio  2019,  avente   ad   oggetto   «Approvazione   delle
disposizioni   operative   per    l'efficientemento    del    modello
organizzativo di Pronto Soccorso ed individuazione della  azioni  per
il  governo  del  personale  di  Pronto  Soccorso.  PSSR  2019-2023»,
unitamente  all'Allegato  A,  recante  «Indicazioni   operative   per
l'efficientemento del modello organizzativo  di  Pronto  Soccorso»  e
all'Allegato B, recante «Programma  formativo  per  l'inserimento  di
medici non specialisti nei Dipartimenti di Emergenza»; 
      in parte qua, del piano  socio-sanitario  regionale  2019-2023,
allegato alla L.R.V. n. 48/2018; 
      dell'«Avviso finalizzato alla raccolta  di  adesioni  al  corso
regionale  per   il   conseguimento   delle   competenze   necessarie
all'inserimento nei Pronto Soccorso ai sensi della DGR n. 1224 del 14
agosto 2019», pubblicato sul portale dedicato il 13 settembre 2019; 
      dell'«Avviso finalizzato alla raccolta  di  adesioni  al  corso
regionale  per  l'acquisizione  di  specifiche   competenze   teorico
pratiche nell'area Internistica ai sensi della DGR  n.  1225  del  14
agosto 2019», pubblicato sul portale dedicato il 14 ottobre 2019; 
    per quanto riguarda i motivi aggiunti: 
      - del decreto del Direttore dell'Area sanita' e  sociale  della
Regione  Veneto  n.  53  del  9  giugno  2020,  avente   ad   oggetto
«Deliberazioni di Giunta regionale n. 1224 e n. 1225  del  14  agosto
2019. Adozione linee indirizzo regionali»; 
      - dell'Allegato A al decreto n. 53 del 9 giugno 2020, avente ad
oggetto «Linee guida per l'inserimento dei medici non specialisti nei
Dipartimenti di Emergenza dopo il conseguimento  dell'idoneita'  come
previsto dalla DGR n. 1224/2019»; 
      - dell'Allegato B al decreto n. 53 del 9 giugno 2020, avente ad
oggetto  «Linee  guida  per  l'inserimento  dei   medici   privi   di
specializzazione all'interno delle strutture aziendali»; 
    Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Veneto; 
    Visto l'art. 25 del decreto-legge n. 137 del 2020; 
    Visto l'art. 4 del decreto-legge n. 28 del  2020,  convertito  in
legge, con modificazioni, dalla legge n. 70 del 2020; 
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno  11  novembre  2020  il
dott.  Alessio  Falferi  e  uditi  per  le  parti  i  difensori  come
specificato nel verbale. 
    Con ricorso depositato in data 13 novembre  2019,  l'Associazione
Sindacale Medici Dirigenti del Veneto (Anaao-Assomed),  un  dirigente
medico  ospedaliero  di  Pronto   Soccorso,   un   dirigente   medico
ospedaliero di UOC Medicina Generale e uno specializzando del  quinto
anno  del  corso  di  specializzazione  in  Medicina  interna   hanno
impugnato (oltre agli ulteriori atti in epigrafe meglio indicati)  le
deliberazioni  di  Giunta  Regionale  del  Veneto  n.  1035/2019,  n.
1224/2019  e  n.  1225/2019,  con  le  quali   e'   stato   disposto,
rispettivamente  (e  per  quanto  qui  interessa),  di  approvare  le
disposizioni   operative   per    l'efficientamento    del    modello
organizzativo  di  Pronto  Soccorso  (Allegato  A)  e  il   programma
formativo  per  l'inserimento  di  medici  privi   del   diploma   di
specializzazione nei  Dipartimenti  di  Emergenza  (Allegato  B);  di
stabilire che le aziende ed enti  del  Servizio  sanitario  regionale
possano inserire, presso i Pronto Soccorso, con contratti  di  lavoro
autonomo  i  medici  non  specializzati  che  abbiano  conseguito  la
certificazione di competenza, secondo l'iter formativo definito nella
DGR 1035/2019, previo superamento di idonea procedura comparativa; di
approvare l'avvio di  un  percorso  formativo  rivolto  al  personale
medico  non  in  possesso  del  diploma   di   specializzazione   per
l'acquisizione di specifiche  competenze  teorico-pratiche  nell'area
Internistica e di stabilire che  le  aziende  ed  enti  del  Servizio
sanitario regionale possano inserire con contratti di lavoro autonomo
i medici non specializzati che abbiano conseguito  la  certificazione
di competenza nell'area Internistica al termine del suddetto percorso
formativo, previo superamento di idonea procedura comparativa. 
    In attuazione delle DGRV n. 1224/2019 e n. 1225/2019  sono  stati
pubblicati gli avvisi finalizzati alla raccolta di adesioni ai  corsi
regionali  per   il   conseguimento   delle   competenze   necessarie
all'inserimento nei Pronto Soccorso e nell'Area Internistica,  avvisi
parimenti impugnati dai ricorrenti. 
    Le impugnate  deliberazioni  di  giunta  regionale  sono  fondate
(dandone esecuzione) sul Piano  socio-sanitario  regionale  2019-2023
(di seguito solo  PSSR),  approvato,  quale  parte  integrante  della
stessa, con legge regionale 28 dicembre 2018, n. 48, il  quale,  dopo
aver previsto la  possibilita'  per  le  aziende  sanitarie,  in  via
eccezionale,  di  conferire  a  medici  incarichi   individuali   con
contratto di lavoro autonomo anche per  lo  svolgimento  di  funzioni
ordinarie subordinatamente a specifiche condizioni:  (aver  accertato
l'oggettiva impossibilita' di utilizzare le risorse interne, anche in
relazione al ricorso a tutti  gli  istituti  previsti  dai  contratti
collettivi  nazionali  di  lavoro  del  personale  dipendente;   aver
accertato l'assenza di valide  graduatorie  di  concorso  pubblico  o
avviso pubblico, cui  attingere  per  eventuali  assunzioni  a  tempo
indeterminato o a tempo  determinato,  ovvero,  pur  in  presenza  di
graduatorie,  il  rifiuto  all'assunzione  del  personale   utilmente
collocato nelle stesse graduatorie;  aver  indetto,  nell'ipotesi  di
assenza di graduatorie, procedure per assunzioni di personale a tempo
indeterminato o determinato), stabilisce che, ove sia impossibile  il
reperimento di medici in possesso  della  specializzazione  richiesta
(ovvero in disciplina equipollente o affine), si possa  procedere  al
reclutamento di medici privi del diploma  di  specializzazione  sulla
base di linee di indirizzo regionali che definiscano le modalita'  di
inserimento dei medesimi all'interno delle strutture aziendali  e  di
individuazione degli ambiti di autonomia esercitabili con  tutoraggio
del personale strutturato, prevedendo, altresi', che la Regione possa
anche  organizzare  o   riconoscere   percorsi   formativi   dedicati
all'acquisizione  di  competenze  teorico-pratiche  negli  ambiti  di
potenziale impiego di medici privi del diploma di specializzazione. 
    Con il  ricorso  parte  ricorrente  contesta  sostanzialmente  la
scelta organizzativa operata dalla Regione Veneto di far fronte  alla
carenza di personale medico specializzato nelle Unita'  Operative  di
Pronto Soccorso e nell'Area Internistica mediante il reclutamento  di
medici non specializzati e non iscritti a scuole di specializzazione,
per i quali e' previsto un ciclo di formazione teorico/pratico di 400
ore,  in  sostituzione  del  canonico  percorso  di  specializzazione
universitaria  e,  dunque,  di  equiparare  un   percorso   formativo
estremamente breve e di scarno contenuto a un percorso  istituzionale
di ben altro spessore formativo. 
    Piu' in particolare, parte  ricorrente  ha  dedotto,  in  estrema
sintesi, le seguenti censure: 1) la possibilita' di assumere, per  le
strutture di Pronto Soccorso e per l'Area Internistica, medici  privi
della necessaria specializzazione violerebbe  la  disciplina  di  cui
all'art. 15, commi 3 e 7,  del  decreto  legislativo  n.  502/1992  e
all'art. 24 del decreto del Presidente della Repubblica n.  483/1997,
disciplina costituente il confine anche  all'azione  dei  legislatori
regionali;      sarebbe,      altresi',      violata      l'autonomia
tecnico-professionale caratterizzante  il  rapporto  tra  il  medico,
l'azienda sanitaria e  il  paziente;  gli  atti  impugnati  sarebbero
contraddittori  laddove,  da  un  lato,  prevedono   un   progressivo
inserimento nell'attivita' assistenziale «in  autonomia»  del  medico
non  specializzato,  dall'altro,  impongono  comunque   la   costante
presenza di un tutor; 2) violazione della legge 30 dicembre 2018,  n.
145, come modificata dal decreto-legge 30 aprile 2019, n.  35,  nella
parte in cui gli atti impugnati non hanno previsto la possibilita' di
reclutare medici specializzandi all'ultimo anno di corso o  (in  caso
di corsi di  specializzazione  di  durata  superiore  a  4  anni)  al
penultimo anno di corso; 3) gli atti impugnati avrebbero individuato,
ai fini dell'accesso all'esercizio dell'attivita' medica  all'interno
degli ospedali, un  nuovo  percorso  formativo  non  riconducibile  a
quello previsto dal decreto legislativo 17 agosto 1999, n.  368,  con
conseguente violazione di tale  disciplina,  attuativa  di  direttiva
eurounitaria; sotto distinto  profilo,  gli  atti  gravati  sarebbero
illegittimi per indeterminatezza in ordine alla durata  dell'utilizzo
dei medici non specializzati nell'attivita'  assistenziale  nell'Area
dell'emergenza-urgenza     e     nell'Area      Internistica;      4)
contraddittorieta' della DGRV  n.  1035/2019,  con  effetti  riflessi
sulle DGRV n. 1224/2019 e n. 1225/2019, in  relazione,  da  un  lato,
alla ivi evidenziata sempre  maggior  professionalita'  e  competenza
richiesta al personale medico in  servizio  presso  gli  ospedali  e,
dall'altro, al reclutamento di medici privi di  qualsiasi  formazione
specialistica legittimamente intesa; 5) irragionevolezza ed  assoluta
incongruita' del percorso formativo per l'inserimento di  medici  non
specialisti nei Dipartimenti di Emergenza (allegato B  alla  DGRV  n.
1035/2019), in quanto coerente  solo  con  la  gestione  dei  «codici
bianchi», laddove i medici non  specializzati  dovrebbero  affrontare
anche situazioni di «codice giallo» o «codice rosso»;  7)  violazione
dell'art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 in tema  di
incarichi  individuali  con  contratti  di   lavoro   autonomo,   non
sussistendone, nel caso in esame, i presupposti di  applicazione,  in
particolare con riferimento alla figura di «esperti di particolare  e
comprovata  specializzazione»;   8)   illegittimita'   derivata   dei
provvedimenti gravati per illegittimita' costituzionale  delle  norma
regionale  presupposta  (PSSR  2019-2023   approvato,   quale   parte
integrante, con legge regionale n.  48/2018),  per  violazione  degli
art.  117,  comma  2,  lett.  l),  art.  3  e  art.  97   Cost.;   9)
illegittimita'  costituzionale  per  violazione  del   principio   di
ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione. 
    Si e' costituita in  giudizio  Regione  Veneto  che  ha  eccepito
l'inammissibilita' del ricorso per la natura non  provvedimentale  ma
legislativa della scelta  organizzativa  regionale,  per  carenza  di
interesse e legittimazione attiva, nonche'  per  divieto  di  ricorso
collettivo, contestando nel merito le censure  avversarie  in  quanto
infondate. 
    Con atto per motivi aggiunti depositato in data 29  luglio  2020,
parte ricorrente ha impugnato il decreto regionale n. 53 del 9 giugno
2020, avente ad oggetto «Deliberazioni di Giunta regionale n. 1224  e
n. 1225 del 14 agosto 2019. Adozione linee indirizzo regionali»  e  i
relativi allegati (Allegato A  «Linee  guida  per  l'inserimento  dei
medici  non  specialisti  nei  Dipartimenti  di  Emergenza  dopo   il
conseguimento dell'idoneita' come previsto dalla DGR  n.  1224/2019»;
Allegato B  «Linee  guida  per  l'inserimento  dei  medici  privi  di
specializzazione all'interno delle strutture aziendali»),  lamentando
che da tale provvedimento emergerebbe un quadro  normativo  regionale
in  contrasto  con  la  disciplina  normativa  statale  che  consente
unicamente ai medici specialisti e specializzandi del  quarto  e  del
quinto anno di specializzazione l'accesso in  autonomia  ai  pazienti
critici   sia   dell'area   dell'emergenza-urgenza   sia    dell'area
Internistica; in particolare, parte ricorrente ha lamentato,  in  via
derivata, gli stessi vizi gia' denunciati nel ricorso introduttivo  e
ha articolato, in via autonoma, le  ulteriori  seguenti  censure:  1)
eccesso  di  potere  per  contraddittorieta',   irragionevolezza   ed
illogicita' manifeste in quanto la costante presenza di  un  tutor  a
fianco  dei  medici  non  specializzati   sarebbe   irragionevole   e
dimostrerebbe  che  non  vi  sarebbe  carenza  di  personale   medico
specializzato; la  formazione  regionale  sarebbe  equiparata  ovvero
sovrastimata   rispetto   a   quella   specialistica   universitaria;
irragionevolezza  della  scelta  di  affidare  ai  medici  privi   di
formazione specialistica la gestione,  in  autonomia  e  nei  termini
previsti nell'atto gravato, di pazienti di Pronto Soccorso o in  Area
Internistica; la definizione delle linee guida per l'inserimento  dei
medici  privi  di  specializzazione   all'interno   delle   strutture
aziendali  violerebbe  la  disciplina   nazionale   che   attribuisce
autonomia tecnico-funzionale (e relativa responsabilita')  unicamente
ai dirigenti sanitari legittimamente assunti perche' in possesso  dei
requisiti generali  ivi  previsti;  genericita'  ed  indeterminatezza
delle linee guida in relazione  all'autonomia  del  medico  privo  di
specializzazione; incompetenza del direttore dell'Area Sanita'  della
Regione al quale non spetterebbe di stabilire  le  tempistiche  e  la
graduazione delle attivita' assistenziali assegnabili in autonomia ai
medici privi di formazione specialistica;  2)  il  decreto  impugnato
assegnerebbe   ai   primari   di   reparto   ulteriori   funzioni   e
responsabilita' rispetto a quelle stabilite per legge e  in  base  ai
CCNL, tenuto conto che la  valutazione  del  percorso  formativo  del
medico che accede  in  strutture  pubbliche  del  Servizio  sanitario
nazionale sarebbe rimessa in via esclusiva agli organi universitari. 
    In vista dell'udienza di discussione, le  parti  hanno  scambiato
memorie difensive e di replica. 
    Alla pubblica udienza dell'11 novembre 2020, la  causa  e'  stata
trattenuto in decisione, come da verbale di causa. 
    Ritiene  il  Collegio  di  dover  sollevare,  in  relazione  agli
articoli 3, 32, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma,  della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale  dell'art.  1,
comma 2, della legge regionale del Veneto 28  dicembre  2018,  n.  48
(recante «Piano socio-sanitario regionale 2019-2023»), nella parte in
cui approva, quale parte integrante della legge  medesima,  il  piano
socio-sanitario 2019-2023 limitatamente  alla  parte  in  cui  questo
prevede che «allo scopo di garantire l'erogazione  delle  prestazioni
di assistenza diretta  ai  pazienti  comprese  nei  LEA,  le  aziende
sanitarie possono, in via eccezionale, conferire a  medici  incarichi
individuali con contratto di lavoro autonomo anche per lo svolgimento
di  funzioni  ordinarie»  e  che  «Qualora   risulti   oggettivamente
impossibile   il   reperimento   di   medici   in   possesso    della
specializzazione richiesta, la selezione potra' essere estesa anche a
medici in possesso  di  diploma  di  specializzazione  in  disciplina
equipollente o  affine.  Qualora  il  reperimento  di  professionisti
risulti  infruttuoso   anche   con   l'estensione   alle   discipline
equipollenti o affini, si potra' procedere al reclutamento di  medici
privi  del  diploma  di  specializzazione  sulla  base  di  linee  di
indirizzo regionali che definiscano le modalita' di  inserimento  dei
medesimi all'interno delle strutture aziendali  e  di  individuazione
degli ambiti di autonomia esercitabili col tutoraggio  del  personale
strutturato. Le Regioni  potranno  anche  organizzare  o  riconoscere
percorsi formativi dedicati all'acquisizione  di  competenze  teorico
pratiche negli ambiti di  potenziale  impiego  di  medici  privi  del
diploma di specializzazione». (pagina 177). 
    Ai fini  di  assicurare  una  effettiva  tutela  giurisdizionale,
pienamente satisfattiva,  per  la  parte  ricorrente  e  non  essendo
consentito   al   giudice   amministrativo    caducare    il    Piano
socio-sanitario regionale, trattandosi di fonte primaria, costituendo
esso parte integrante della legge regionale  n.  48/2018,  giusta  il
rinvio materiale contenuto nella  richiamata  previsione  di  cui  al
comma  2  dell'art.  1,  il  Collegio  ritiene  che,  nel   caso   di
approvazione  con  legge  dell'atto   amministrativo   lesivo   delle
posizioni  soggettive  dei  ricorrenti,  i  diritti  di  difesa   dei
medesimi, per non essere  pretermessi,  non  possano  che  connotarsi
secondo  il  regime  tipico  dell'atto   legislativo,   trasferendosi
dall'ambito della giustizia amministrativa  a  quello  proprio  della
giustizia costituzionale (Corte costituzionale n. 2/2018). 
    In punto di rilevanza, premesso che i ricorrenti hanno  impugnato
le suddette deliberazioni di giunta regionale che danno attuazione al
PSSR 2019-2023 nella parte in cui consente il reclutamento di  medici
privi del  diploma  di  specializzazione,  sulla  base  di  linee  di
indirizzo regionali che definiscano le modalita' di  inserimento  dei
medesimi all'interno delle strutture aziendali  e  di  individuazione
degli ambiti di autonomia esercitabili con tutoraggio  del  personale
strutturato,  prevedendo,  altresi',  che  la  Regione  possa   anche
organizzare    o    riconoscere    percorsi    formativi     dedicati
all'acquisizione  di  competenze  teorico-pratiche  negli  ambiti  di
potenziale impiego di medici privi del diploma  di  specializzazione,
si osserva che,  delle  molteplici  censure  articolate  nel  ricorso
introduttivo e nei motivi aggiunti, le uniche che appaiono fondate (e
che costituiscono, peraltro, il nucleo centrale del ricorso,  essendo
riproposte, sotto diversi profili, in plurimi motivi) sono quelle con
cui si censura la scelta organizzativa della Regione  Veneto  di  far
fronte alla carenza di personale medico  specializzato  nelle  Unita'
Operative di Pronto Soccorso e nell'Area Internistica  prevedendo  la
possibilita' di assumere con contratti a tempo  determinato,  per  le
strutture in questione, medici non specializzati  e  non  iscritti  a
scuole di specializzazione, in violazione della disciplina  nazionale
di cui all'art. 15, comma 7, del  decreto  legislativo  n.  502/1992,
all'art. 24 del decreto del Presidente della Repubblica n. 483/1997 e
all'art. 21 del decreto legislativo n. 368/1999. 
    Invero, il comma 7, dell'art. 15 del decreto legislativo  n.  502
del 1992 dispone che «Alla dirigenza  sanitaria  si  accede  mediante
concorso pubblico per titoli ed  esami,  disciplinato  ai  sensi  del
decreto del Presidente della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 483  ivi
compresa la possibilita'  di  accesso  con  una  specializzazione  in
disciplina affine»;  l'art.  24  del  decreto  del  Presidente  della
Repubblica  n.  483/1997  prevede  che  «I  requisiti  specifici   di
ammissione al concorso sono i  seguenti:  a)  laurea  in  medicina  e
chirurgia; b) specializzazione nella disciplina oggetto del concorso;
c) iscrizione all'Albo dell'ordine dei medici-chirurghi, attestata da
certificato in data non anteriore a sei mesi  rispetto  a  quella  di
scadenza del bando»; infine, l'art. 21  del  decreto  legislativo  n.
368/1999  dispone  che  «Per  l'esercizio  dell'attivita'  di  medico
chirurgo di Medicina  Generale  nell'ambito  del  Servizio  sanitario
nazionale  e'  necessario  il  possesso  del  diploma  di  formazione
specifica in Medicina Generale  fermo  restando  la  validita'  degli
attestati gia' rilasciati ai sensi del  decreto  del  Ministro  della
sanita' di concerto con il  Ministro  della  pubblica  istruzione  10
ottobre 1988, pubblicato nella Gazzetta  Ufficiale  della  Repubblica
italiana - Serie generale - n. 267 del 14 novembre 1988 e del decreto
legislativo 8 agosto 1991, n. 256». 
    Dunque, la specifica disciplina relativa al  rapporto  di  lavoro
del personale sanitario dipendente del Servizio  sanitario  nazionale
(SSN), costituente principio fondamentale della legislazione  statale
in materia di «tutela della salute», considerata l'importanza che  la
formazione del medico assume ai fini dello svolgimento delle relative
funzioni (Corte costituzionale n. 38/2020), impone,  quale  requisito
necessario, il possesso della specializzazione per poter  partecipare
ai concorsi ai  fini  dell'accesso  alle  strutture  ospedaliere  del
Servizio sanitario nazionale. Le articolazioni  locali  del  Servizio
sanitario  nazionale,  quali  quelle   regionali,   devono,   dunque,
conformarsi ai principi sanciti dalla legislazione nazionale. 
    Le deliberazioni  di  giunta  gravate,  pertanto,  prevedendo  la
possibilita' di inserire, con contatti di lavoro autonomo, medici non
specializzati e non iscritti a scuole di specializzazione  presso  le
Unita' Operative di Pronto Soccorso e nell'Area Internistica,  quindi
presso strutture del Servizio sanitario nazionale, si  porrebbero  in
palese violazione delle disposizioni sopra citate. 
    Tuttavia, gli atti impugnati sono coerenti con il PSSR 2019-2023,
atto avente forza di legge giusta quanto disposto dall'art. 1,  comma
2, delle legge regionale n. 48  del  2018,  PSSR  che,  tra  l'altro,
prevede espressamente la citata modalita' di reclutamento  di  medici
non specializzati. 
    La questiona di costituzionalita' sollevata, dunque, appare senza
dubbio rilevante, in quanto in caso di suo eventuale  accoglimento  e
di  declaratoria  di  illegittimita'   costituzionale   della   legge
regionale n. 48/2018 nei termini sopra indicati, il  ricorso  avverso
le DGRV impugnate sarebbe fondato e andrebbe accolto  per  violazione
delle  disposizioni  di  cui  all'art.  15,  comma  7,  del   decreto
legislativo n. 502/1992, all'art. 24 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 483/1997 e  all'art.  21  del  decreto  legislativo  n.
368/1999 e del principio generale dell'ordinamento da esse espresso. 
    La questione sollevata appare anche non manifestamente  infondata
per le ragioni di seguito esposte: 
      - in relazione all'art. 117, comma 3, Cost., per contrasto  con
i principi fondamentali posti dal legislatore statale  nella  materia
concorrente  della  «tutela  della  salute»,  tra  i   quali   devono
annoverarsi sia i principi relativi  alle  modalita'  di  accesso  al
Servizio sanitario nazionale, sia e soprattutto  quelli  relativi  ai
requisiti e ai titoli professionali di accesso al Servizio  sanitario
nazionale del personale medico affidatario degli incarichi. 
    Le censurate disposizioni normative regionali del PSSR 2019-2023,
invero, consentendo il  reclutamento  presso  il  Servizio  sanitario
nazionale  di  medici  non  specializzati,  intervengono  sui  titoli
professionali del personale  medico  affidatario  degli  incarichi  a
tempo determinato e si prestano  ad  incidere  sulla  qualita'  delle
relative  prestazioni  rese  all'utenza  (Corte   costituzionale   n.
174/2020 e n. 38/2020). 
    In relazione all'art. 117,  comma  secondo,  lett.  l),  e  comma
terzo, Cost., per violazione della competenza esclusiva  dello  Stato
in materia di «ordinamento civile» e per  contrasto  con  le  vigenti
disposizioni    statali     costituenti     principi     fondamentali
dell'ordinamento  in  materia   di   «coordinamento   della   finanza
pubblica». 
    In  particolare,  il  comma  5-bis  dell'art.   7   del   decreto
legislativo  n.  165/2001  stabilisce  che  «E'  fatto  divieto  alle
amministrazioni pubbliche di stipulare  contratti  di  collaborazione
che si concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente  personali,
continuative e le cui modalita' di esecuzione siano  organizzate  dal
committente anche con riferimento ai tempi e al luogo  di  lavoro.  I
contratti posti in essere in violazione del presente comma sono nulli
e determinano responsabilita' erariale. (...)»; il successivo comma 6
dispone che «Fermo restando quanto  previsto  dal  comma  5-bis,  per
specifiche esigenze cui non  possono  far  fronte  con  personale  in
servizio,   le   amministrazioni    pubbliche    possono    conferire
esclusivamente  incarichi  individuali,  con  contratti   di   lavoro
autonomo, ad esperti di  particolare  e  comprovata  specializzazione
anche universitaria», in  presenza  degli  specifici  presupposti  di
legittimita' ivi individuati; il comma 1 dell'art.  36  del  medesimo
decreto  dispone  che  «Per  le  esigenze  connesse  con  il  proprio
fabbisogno   ordinario   le   pubbliche   amministrazioni    assumono
esclusivamente  con  contratti  di   lavoro   subordinato   a   tempo
indeterminato  seguendo  le  procedure   di   reclutamento   previste
dall'art. 35»; il successivo comma 2 prevede che  le  amministrazioni
possano  stipulare  contratti   di   lavoro   subordinato   a   tempo
determinato,  contratti  di  formazione  e  lavoro  e  contratti   di
somministrazione di lavoro a tempo determinato, nonche' avvalersi  di
forme contrattuali flessibili «soltanto per  comprovate  esigenze  di
carattere esclusivamente temporaneo  o  eccezionale  e  nel  rispetto
delle condizioni e modalita' di reclutamento stabilite dall'art. 35»,
con esclusione, pertanto del ricorso a  tale  tipologia  contrattuale
per un fabbisogno ordinario, per una durata indeterminata e  soggetta
a rinnovo e in relazione a situazioni non caratterizzate da  esigenze
eccezionali e transitorie. 
    Le censurate previsioni  normative  regionali,  essendo  relative
alla fase prodromica e funzionale all'instaurazione del  rapporto  di
lavoro, afferiscono alla competenza esclusiva dello Stato in  materia
di «ordinamento  civile»  e  appaiono  in  contrasto  con  le  citate
disposizioni statali che  forniscono  coordinate  e  vincoli  per  le
Pubbliche Amministrazioni che intendono  avvalersi  di  contratti  di
lavoro flessibile (Corte costituzionale n. 251/2016); in particolare,
le ragioni giustificative poste alla base della previsione  regionale
del  PSSR  (impossibilita'  di  reperire  medici  in  possesso  della
specializzazione  richiesta  ovvero  in  disciplina  equipollente   o
affine)  non  appaiono  integrare  i  presupposti  cui  il  comma  6,
dell'art.  7  del  decreto  legislativo  n.  165/2001  subordina   la
possibilita' di conferire incarichi  individuali,  con  contratti  di
lavoro   autonomo,   ad   esperti   di   particolare   e   comprovata
specializzazione anche  universitaria  e  che  individua  ipotesi  di
progetti specifici e determinati, ovvero specifiche situazioni in cui
si richiede che la prestazione abbia natura  temporanea  e  altamente
qualificata e comunque di  durata  preventivamente  determinata  che,
invece, la previsione regionale non contempla. 
    Le  previsioni  regionali  censurate   appaiono,   altresi',   in
contrasto con i principi fondamentali di coordinamento della  finanza
pubblica (art. 117, comma terzo, Cost.) non essendo  chiarito  se  il
reclutamento del personale  estraneo  alla  pubblica  Amministrazione
avvenga nel rispetto delle percentuali previste dall'art.  19,  comma
6, del decreto legislativo n. 165 del 2001. 
    Infine, in relazione agli articoli 3 e 32  Cost.,  in  quanto  il
complessivo sistema normativo delineato dalla ricordate  disposizioni
nazionali (art. 15, comma 7, del  decreto  legislativo  n.  502/1992,
art. 24 del decreto del Presidente della  Repubblica  n.  483/1997  e
art. 21 del decreto legislativo n. 368/1999)  risulta  funzionale  al
perseguimento  sull'intero  territorio  nazionale  dei   fondamentali
principi costituzionali di eguaglianza e di tutela del  diritto  alla
salute e all'assistenza sanitaria, nonche' della connessa  necessita'
di garantire l'uniformita' del trattamento normativo ed economico del
personale sanitario a rapporto convenzionale.

 
                              P. Q. M. 
 
    Il Tribunale Amministrativo  Regionale  per  il  Veneto  (Sezione
Terza),  dichiara  rilevante  e  non  manifestamente   infondata   in
riferimento agli articoli 3, 32, 117, secondo comma,  lettera  l),  e
terzo  comma,  della  Costituzione,  la  questione  di   legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge regionale del Veneto
28 dicembre 2018, n. 48  (recante  «Piano  socio-sanitario  regionale
2019-2023»), nella parte in cui approva, quale parte integrante della
legge medesima, il Piano socio-sanitario 2019-2023 limitatamente alla
parte in cui questo prevede che «allo scopo di garantire l'erogazione
delle prestazioni di assistenza diretta ai pazienti comprese nei LEA,
le aziende sanitarie possono, in via eccezionale, conferire a  medici
incarichi individuali con contratto di lavoro autonomo anche  per  lo
svolgimento  di  funzioni   ordinarie»   e   che   «Qualora   risulti
oggettivamente impossibile il reperimento di medici in possesso della
specializzazione richiesta, la selezione potra' essere estesa anche a
medici in possesso  di  diploma  di  specializzazione  in  disciplina
equipollente o  affine.  Qualora  il  reperimento  di  professionisti
risulti  infruttuoso   anche   con   l'estensione   alle   discipline
equipollenti o affini, si potra' procedere al reclutamento di  medici
privi  del  diploma  di  specializzazione  sulla  base  di  linee  di
indirizzo regionali che definiscano le modalita' di  inserimento  dei
medesimi all'interno delle strutture aziendali  e  di  individuazione
degli ambiti di autonomia esercitabili col tutoraggio  del  personale
strutturato. Le Regioni  potranno  anche  organizzare  o  riconoscere
percorsi   formativi   dedicati   all'acquisizione   di    competenze
teorico-pratiche negli ambiti di potenziale impiego di  medici  privi
del diploma di specializzazione». 
    Dispone  la  sospensione   del   presente   procedimento   e   la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. 
    Dispone che la presente ordinanza sia notificata,  a  cura  della
segreteria, al Presidente della Regione Veneto e alle parti in causa. 
    Cosi deciso in Venezia nella camera di consiglio  del  giorno  11
novembre 2020 con l'intervento dei magistrati: 
      Alessandra Farina, Presidente; 
      Alessio Falferi, consigliere, estensore; 
      Paolo Nasini, Referendario. 
 
                        Il Presidente: Farina 
 
 
                                                 L'estensore: Falferi