N. 34 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 dicembre 2020
Ordinanza del 21 dicembre 2020 del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna sul ricorso proposto da Carboni Priamo e altri c/Laore Sardegna e altri.. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Sardegna - Previsione che l'Agenzia regionale per l'attuazione dei programmi in campo agricolo e per lo sviluppo rurale (LAORE) e' autorizzata a inquadrare, attraverso prove selettive concorsuali per soli titoli, il personale dipendente dell'Associazione regionale allevatori (ARAS) - Proroga al 31 dicembre 2018 e, successivamente, al 31 dicembre 2020 dei contratti di lavoro a termine interessati dalle procedure di stabilizzazione. - Legge della Regione autonoma Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), art. 2, comma 40; legge della Regione autonoma Sardegna 22 dicembre 2016, n. 37 (Norme per il superamento del precariato nel sistema Regione e altre disposizioni in materia di personale), art. 4; legge della Regione autonoma Sardegna 18 giugno 2018, n. 21 (Misure urgenti per il reclutamento di personale nel sistema Regione. Modifiche alla legge regionale n. 31 del 1998, alla legge regionale n. 13 del 2006, alla legge regionale n. 36 del 2013 e alla legge regionale n. 37 del 2016), art. 9; legge della Regione autonoma Sardegna 20 dicembre 2018, n. 47 (Attuazione dell'articolo 2, comma 40, della legge regionale n. 3 del 2009 e provvedimenti per garantire il servizio di assistenza zootecnica alle imprese), art. 1.(GU n.12 del 24-3-2021 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
REGIONALE PER LA SARDEGNA
Sezione seconda
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 906 del 2019, proposto da
Priamo Carboni, Virginia Corongiu, Gianfranco Giuseppe Milia,
rappresentati e difesi dall'avvocato Costantino Murgia, con domicilio
digitale come da Pec da registri di giustizia;
Contro Laore Sardegna, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Elisabetta
Corona, Anna Lisa Loche, con domicilio digitale come da Pec da
registri di giustizia;
Regione autonoma della Sardegna, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati
Alessandra Camba, Mattia Pani, con domicilio digitale come da Pec da
registri di giustizia;
Nei confronti Aras - Associazione regionale allevatori della
Sardegna in liquidazione, Pierpaolo Loddo, Mauro Salvatore Davide
Monaco, Giuseppe Demurtas, Alberto Picciau, Giovanni Nicola Dettori
non costituiti in giudizio;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
Sergio Onofrio Appolito, Antonio Gavino Arca, Marcello Aresu,
Giovanni Antonio Bullita, Salvatore Carta, Stefania Carta, Raffaele
Coccollone; Antonello Comina, Sebastiano Congiu, Roberto Corda,
Alessandra Cornaglia, Paolo Corona, Massimiliano Curreli, Susanna Del
Rio, Maria Antonietta Deplanu, Tiziana Dessi', Stefano Ena, Gilberto
Etzi, Giovanni Maria Fadda, Teresa Falche, Antonino Falchi, Gianni
Piero Fanari, Fabio Fancello, Serafino Biagio Gusai, Angelo Laria,
Giuseppe Loi, Francesco Manca, Maria Cinzia Manca, Graziella Marchi,
Claudia Marras, Carlo Marras, Marcello Meloni, Massimo Milia, Michele
Moretti, Gonario Moro, Andrea Muceli, Giancarlo Murgia, Giustino
Murgia, Sebastiano Muzzu, Alessandra Onano, Maurizio Onnis, Marco
Orru, Bruno Pacifico, Roberto Peddis, Antonietta Perino, Liliana
Perra, Davide Puddu, Pasqualino Puligheddu, Stefano Raccis, Stefano
Rocca, Andrea Saba, Gianvittorio Sale, Stefano Sanna, Rita Sardu,
Domenico Sarpente, Claudio Scano, Antonio Scanu, Andrea Schirru,
Francesco Sedilesu, Giovanni Senes, Salvatore Angelo Serra, Andrea
Serra, Maurizio Serventi, Francesco Setzu, Paola Simoni, Antonio
Sandro Unali, Marisa Zedda, Giandomenico Zucca, Maristella Melis,
Gerardo Piras, Marilena Pinna, Roberto Tognoni, Marilena Pinna, Rita
Zucca, Antonella Stara, Marco Giovanni Todde, Maria Piera Bacciu,
Rafaele Columbu, Antonio Buioni, Antonella Dedola, Mariano Vacca,
Domenico Sanna, Roberto Fralleone, Riccardo Murgia, Pierina Obinu,
Giovanni Pinna, Giuseppe Martinez, Angelo Antonio Schintu, Bruno
Tidu, Elena Farini, Giovanni Pietro Marchinu, Antonio Posadinu,
Nicolino Macciocco, Giovanni Santoru, Giovanni Maria Monti, Basilio
Becugna, Antonio Maria Fois, rappresentati e difesi dall'avvocato
Costantino Murgia, con domicilio digitale come da Pec da registri di
giustizia;
ad opponendum:
Paola Naitana, Pierina Fronteddu, Carlo Gavino Sechi,
rappresentati e difesi dagli avvocati Marcello Bazzoni, Vittore
Davini, con domicilio digitale come da Pec da registri di giustizia;
Umberto Marcoli, rappesentato e difeso dall'avvocato Giovanni
Luigi Machiavelli, con domicilio digitale come da Pec da registri di
giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via
Ancona n. 3;
Osvaldo Ibba, rappresentato e difeso dall'avvocato Cristina
Giancola, con domicilio digitale come da Pec da registri di
giustizia;
Igina Sollai, rappresentata e difesa dall'avvocato Giorgio
Junior Piras, con domicilio digitale come da Pec da registri di
giustizia;
Osvaldo Ibba, Giuseppe Lai, Rita Simbula, rappresentati e
difesi dagli avvocati Edoardo Spinas, Cristina Giancola, con
domicilio digitale come da Pec da registri di giustizia;
Per l'annullamento
della determinazione del Commissario straordinario di Laore n.
161/11.10.2019 pubblicata successivamente - nonche' di tutti gli atti
allegati alla medesima, compreso il bando di concorso e il modulo di
domanda di partecipazione, nonche' tutti gli altri atti presupposti,
inerenti e conseguenziali - avente ad oggetto: concorso per soli
titoli riservato al personale dell'Associazione regionale allevatori
della Sardegna (Aras), ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge
regionale n. 47/2018;
di ogni altro atto presupposto, inerente e conseguenziale -
anche se non espressamente richiamato nel presente ricorso, ma
comunque pregiudizievole - ivi compresi i seguenti:
a) deliberazione della giunta della Regione autonoma della
Sardegna n. 7/36/12.02.2019;
b) determinazione del direttore generale di Laore n.
61/12.03.2019;
c) determinazione del direttore generale di Laore n.
95/15.05.2019;
d) determinazione del direttore generale di Laore n.
107/07.06.2019, con la quale e' stata approvata la proposta di
bilancio di previsione dell'Agenzia Laore Sardegna per il triennio
2019/2012;
e) deliberazione della giunta regionale n. 26/27/11.07.2019;
f) nota dell'Assessore della programmazione, bilancio,
credito e assetto del territorio n. 21066/26.06.2019;
g) parere dell'Assessore ad interim degli affari generali,
personale e riforma della regione, espresso con nota n.
17071/14.05.2019;
h) deliberazione della giunta regionale n. 73/1/20.12.2008;
i) deliberazione della giunta regionale n. 36/9/17.07.2018;
j) determinazione del direttore generale di Laore n.
13880/19/15.04.2019.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Laore Sardegna e
della Regione autonoma della Sardegna;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2020 il dott.
Gianluca Rovelli e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Fatto
Con il bando indicato in epigrafe, l'Agenzia Laore ha indetto
concorso per soli titoli riservato al personale dell'Associazione
regionale allevatori della Sardegna (Aras), ai sensi dell'art. 1,
comma 2, della legge regionale n. 47/2018.
Secondo i ricorrenti, tale bando, tutti gli atti impugnati, e la
relativa disciplina legislativa e normativa di riferimento, sono
illegittimi e gravemente pregiudizievoli dei loro interessi.
Hanno dedotto i seguenti motivi in diritto:
1) eccesso di potere;
2) violazione e falsa applicazione degli articoli 51, comma 1,
e 97, commi 1 e 3, della Costituzione.
Hanno quindi concluso per l'accoglimento del ricorso con
conseguente annullamento degli atti impugnati previa concessione di
idonea misura cautelare.
Si sono costituiti Laore Sardegna e la Regione autonoma della
Sardegna chiedendo il rigetto del ricorso.
In data 10 gennaio 2020 depositavano atto di intervento ad
adiuvandum Sergio Onofrio Appolito, Antonio Gavino Arca, Marcello
Aresu, Giovanni Antonio Bullita, Salvatore Carta, Stefania Carta,
Raffaele Coccollone, Antonello Comina, Sebastiano Congiu, Roberto
Corda, Alessandra Cornaglia, Paolo Corona, Massimiliano Curreli,
Susanna Del Rio, Maria Antonietta Deplanu, Tiziana Dessi', Stefano
Ena, Gilberto Etzi, Giovanni Maria Fadda, Teresa Falche, Antonino
Falchi, Gianni Piero Fanari, Fabio Fancello, Serafino Biagio Gusai,
Angelo Laria, Giuseppe Loi, Francesco Manca, Maria Cinzia Manca,
Graziella Marchi, Claudia Marras, Carlo Marras, Marcello Meloni,
Massimo Milia, Michele Moretti, Gonario Moro, Andrea Muceli,
Giancarlo Murgia, Giustino Murgia, Sebastiano Muzzu, Alessandra
Onano, Maurizio Onnis, Marco Orru, Bruno Pacifico, Roberto Peddis,
Antonietta Perino, Liliana Perra, Davide Puddu, Pasqualino
Puligheddu, Stefano Raccis, Stefano Rocca, Andrea Saba, Gianvittorio
Sale, Stefano Sanna, Rita Sardu, Domenico Sarpente, Claudio Scano,
Antonio Scanu, Andrea Schirru, Francesco Sedilesu, Giovanni Senes,
Salvatore Angelo Serra, Andrea Serra, Maurizio Serventi, Francesco
Setzu, Paola Simoni, Antonio Sandro Unali, Marisa Zedda, Giandomenico
Zucca, Maristella Melis, Gerardo Piras, Marilena Pinna, Roberto
Tognoni, Marilena Pinna, Rita Zucca, Antonella Stara, Marco Giovanni
Todde, Maria Piera Bacciu, Rafaele Columbu, Antonio Buioni, Antonella
Dedola, Mariano Vacca, Domenico Sanna, Roberto Fralleone, Riccardo
Murgia, Pierina Obinu, Giovanni Pinna, Giuseppe Martinez, Angelo
Antonio Schintu, Bruno Tidu, Elena Farini, Giovanni Pietro Marchinu,
Antonio Posadinu, Nicolino Macciocco, Giovanni Santoru, Giovanni
Maria Monti, Basilio Becugna, Antonio Maria Fois. In data 11 gennaio
e 13 gennaio 2020 depositavano atto di intervento ad opponendum Paola
Naitana, Pierina Fronteddu, Carlo Gavino Sechi, Umberto Marcoli,
Osvaldo Ibba, Igina Sollai, Giuseppe Lai, Rita Simbula.
Alla Camera di consiglio del 9 marzo 2020 veniva fissata udienza
pubblica ai sensi dell'art. 55, comma 10 del codice del processo
amministrativo.
Alla udienza pubblica del 10 giugno 2020 la causa veniva
trattenuta per la decisione.
Diritto
I. Al fine di vagliare la rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale e' necessaria una sintesi delle censure dei ricorrenti
che di seguito si va ad esporre. Con il primo motivo i ricorrenti
argomentano con ampi svolgimenti rilevando diversi profili di
illegittimita' degli atti impugnati.
Vediamoli punto per punto.
Punto 1)
L'art. 6, comma 3, categoria B, lettera b) del bando impugnato
prevede un massimo di 35 punti per le «esperienze di lavoro» maturate
presso l'Aras, correlate alle competenze richieste nel bando: punti
1.5 per anno, sino a un massimo di 30 punti. La disposizione
suindicata, secondo i ricorrenti, e' illegittima, per illogicita' e
contraddittorieta', perche' prevede punti 1.5 per ciascun anno di
servizio, senza alcuna distinzione avuto riguardo alle diverse
caratteristiche dei servizi resi dai dipendenti di Aras, e quindi a
tutte le differenze, anche di ordine operativo, che
contraddistinguono le varie attivita' lavorative. Tra l'altro, la
quasi totalita' degli attuali dipendenti di Aras raggiunge, senza
difficolta' alcuna, almeno 30 punti, risultando in servizio da oltre
venti anni.
L'illogicita' e la contraddittorieta' della clausola
deriverebbero dal fatto di avere omesso di introdurre, ai fini della
sua valutazione e applicazione, una qualsiasi, indispensabile
distinzione tra le varie attivita' svolte dai dipendenti di Aras, ed
il loro valore e livello, che necessariamente avrebbe dovuto
comportare l'attribuzione di punteggi differenti, e non di un
punteggio uguale per tutte le diverse attivita': con la conseguenza
che i dipendenti di Aras, una volta inquadrati, si troveranno in una
situazione di vantaggio rispetto a quelli di Laore, quindi in
particolare ai ricorrenti, avendo ottenuto nel frattempo prerogative
di carriera non dovute in rapporto alle loro effettive, originarie
posizioni.
Punto 2)
Il bando prende in considerazione anche le esperienze presso
altri enti pubblici o privati intervenute in funzioni corrispondenti
a quelle per le quali si concorre, prevedendo l'attribuzione di punti
0,5 per ogni anno, sino ad un massimo di 5 punti (bando, art. 6,
punto 3, categoria B, lettera b, pag. 8).
Anche in questo caso, secondo i ricorrenti, appare evidente
l'illogicita' e la contraddittorieta' degli atti impugnati che, da un
lato, trascurano lo specifico valore e la qualita' del lavoro svolto
dai dipendenti di Aras, dall'altro lato pretendono di considerare
attivita' svolte al di fuori della struttura di pertinenza,
avvalorando quindi la posizione degli stessi dipendenti che, in
conclusione, finirebbero con disporre di una condizione piu'
favorevole rispetto a quella dei dipendenti di Laore, e soprattutto
dei ricorrenti.
Punto 3)
I ricorrenti, in possesso dei titoli previsti dalla competente
disciplina giuridica e contrattuale, hanno un legittimo e
considerevole interesse ad accedere alle categorie superiori.
Sennonche', l'accesso alle categorie C e D dei dipendenti Aras,
avviene in forza degli atti impugnati attraverso un concorso
riservato per soli titoli e con un numero di posti in pratica
integralmente a loro destinato, mentre i dipendenti attualmente in
servizio presso l'Agenzia Laore, compresi i ricorrenti pur essendo
gia' inquadrati nella pubblica amministrazione a seguito del
superamento di un regolare concorso pubblico per titoli ed esami, per
poter raggiungere tale obiettivo (inquadramento in categorie
superiori a quelle in atto) devono superare un'ulteriore prova
concorsuale selettiva. Cio' accade anche per i dipendenti di Laore
attualmente collocati in categoria D. Nel CCRL della RAS (a
differenza di quanto accade ad esempio nel CCRL degli EE.LL.), non vi
e' distinzione, dal punto di vista funzionale (accesso ad incarichi
incentivanti di I livello o coordinamenti di settore riservati alle
categorie D), tra un D livello economico 1, e un D livello apicale
economico 6. Cio' significa che un funzionario dipendente di Laore
oggi in D6, con trentacinque anni di anzianita', si trova a
competere, per gli stessi incarichi, anche con un concorrente
inquadrato in D1 proveniente da Aras. Inoltre, a seguito
dell'ingresso indiscriminato in Laore dei dipendenti di Aras, a
competere per gli incarichi incentivanti di I livello (oggi 60 per un
compenso annuo di circa 10.000 cadauno, al lordo degli oneri riflessi
e spese accessorie a carico dell'amministrazione per un importo
complessivo annuo di circa euro 600.000), saranno non piu' solo
i centoquaranta attuali aventi titolo, tra i quali i ricorrenti, ma
circa trecentonovanta dipendenti: e' appena il caso di notare che tra
le risorse destinate ad accompagnare l'ingresso dei dipendenti Aras
in Laore, non e' prevista alcuna somma per l'attribuzione di
incarichi di coordinamento. Cio' vale, ovviamente, anche per gli
altri incarichi incentivanti (II livello e gruppi di lavoro)
destinati a tutti i soggetti in categoria A, B, C e D (oggi in numero
di 400), tra i quali i ricorrenti, ai quali sono destinati
annualmente circa euro 250.000 per importi mensili oscillanti tra
euro 250,00 ed euro 345,00: in definitiva una quota significativa di
soggetti gia' oggi in Laore (appartenenti a tutte le categorie: A, B,
C e D), compresi i ricorrenti, perdera' una parte notevole del
reddito annuo in godimento. Cio' vale anche per la retribuzione di
rendimento (ex produttivita') che oggi equivale a circa una
mensilita' aggiuntiva per ogni dipendente: non risulta che la
dotazione che accompagnera' i soggetti Aras preveda anche
l'integrazione per il Fondo storico, sicche' se ne prospetta una
riduzione di importo pari almeno al 40% per ogni dipendente di Laore,
compresi, naturalmente, anche i ricorrenti.
Punto 4)
Il massiccio afflusso in Laore dei dipendenti Aras incidera'
negativamente anche sulle progressioni professionali (oggi alimentate
esclusivamente dalle RIA Retribuzioni individuali di anzianita') a
motivo della differenza tra il livello stipendiale di appartenenza
dei soggetti che hanno chiuso il rapporto di lavoro, con il livello
iniziale di categoria: si prevede l'avvio della relativa
contrattazione nei primi mesi del 2020. Poiche' i dipendenti di Aras
non entrano in Laore con il bagaglio delle RIA (Retribuzioni
individuali di anzianita'), ne' della differenza sopra richiamata, la
limitata disponibilita' di risorse andra' ad incidere negativamente,
anche sotto questo profilo, sui ricorrenti, oltre che sul numero dei
soggetti che parteciperanno alle prossime progressioni professionali
(compresi i dipendenti Aras), che solo in minima parte saranno
compensate dalle cessazioni di servizio che si verificheranno nei
prossimi anni, attesa un'eta' media di Laore leggermente piu' bassa
della media nazionale della P.A., con un danno, in primo luogo per i
ricorrenti, che si protrarra' per tutta la durata della vita
lavorativa e non potra' mai piu' essere risarcito.
Punto 5)
Stesso ragionamento, espongono i ricorrenti, vale per la
distribuzione del monte ore previsto per straordinari e missioni:
anche in questo caso l'aumento del numero dei dipendenti (tra l'altro
inseriti nella fascia dove la retribuzione dell'ora di straordinario
e' la piu' elevata) senza un contestuale aumento della dotazione (per
ora non prevista, anzi e' annunziata una ulteriore decurtazione)
determinera' nuove difficolta' nello svolgimento delle attivita'
dell'Agenzia Laore: i soggetti provenienti dall'Aras saranno infatti
tutti impegnati in attivita' a supporto della zootecnia, ma useranno
ore, mezzi e/o strumenti di lavoro per lo spostamento in agro, e per
missioni, oggi previste anche a supporto di tutto il resto del
comparto agricolo. Il rischio concreto e' dunque quello di incidere
negativamente anche sull'attivita' che i ricorrenti svolgono
attualmente, nonche' quello di bloccare definitivamente l'attivita'
di istituto fuori dal settore zootecnico.
Punto 6)
Nella maggior parte delle sedi individuate per la collocazione
fisica dei tecnici Aras, si prospetta la trasformazione di stanze
singole in stanze doppie (e, a volte, triple), portando la superficie
a disposizione del singolo dipendente, e quindi in primo luogo dei
ricorrenti, sotto la soglia minima prevista per legge. Problemi
analoghi sono previsti anche per i servizi igienici. Tali
problematiche, acuite dalla sperequazione relativa alle «discutibili
modalita' di accesso facilitato e riservato» nella Pubblica
amministrazione regionale, previste solo per i dipendenti Aras,
costituiscono un grave vulnus normativo che, oltre a discriminare
tutti gli altri soggetti che legittimamente possono ambire a
concorrere per una assunzione presso l'Amministrazione della Regione
autonoma della Sardegna, lede gli interessi sia dei ricorrenti, sia
dei numerosi lavoratori che, nel pieno rispetto delle norme, sono
stati assunti ed operano da decenni all'interno dell'Agenzia Laore.
Con il secondo motivo i ricorrenti argomentano come segue.
Il bando in questione e' stato indetto in applicazione, in
particolare, delle seguenti, specifiche disposizioni legislative,
oltre che delle altre richiamate negli atti impugnati:
art. 4, comma 1, legge regionale 22 dicembre 2016, n. 37;
art. 9, legge regionale 18 giugno 2018, n. 21;
art. 1, comma 2, legge regionale 20 dicembre 2018, n. 47;
art. 2, comma 40, legge regionale 7 agosto 2009, n. 3.
Inoltre, gli atti impugnati sono stati emanati in forza delle
norme teste' citate (art. 1, legge regionale n. 47/2018; art. 2,
comma 40, legge regionale n. 3/2009; art. 4, legge regionale n.
37/2016), nonche' degli atti amministrativi impugnati, ed in
particolare delle seguenti: legge regionale 18 giugno 2018, n. 21;
legge regionale n. 47/2018; legge regionale n. 3/2009; legge
regionale n. 13/2006, in particolare l'art. 28, comma 1, lettera f);
legge regionale n. 3/2008, in particolare l'art. 3, comma 25, e
l'art. 7, commi 8 e 9; legge regionale n. 31/1998 in particolare
l'art. 15; legge regionale n. 18/2017, in particolare l'art. 1, comma
4.
A sua volta, l'Agenzia Laore, con l'impugnato bando:
a) ha indetto, con l'impugnata determinazione n.
161/11.10.2019, sensi dell'art. 1, comma 2, legge regionale n.
47/2018, apposito Concorso riservato per soli titoli a fini
dell'assunzione a tempo pieno e indeterminato nell'Agenzia regionale
Laore, del personale dell'Associazione regionale allevatori della
Sardegna (Aras), la quale, fin dalla sua istituzione (legge regionale
n. 13/2006), ha svolto attivita' di assistenza tecnica agli
imprenditori zootecnici in collegamento con l'Agenzia Laore;
b) ha precisato che detto personale avrebbe dovuto essere
«attualmente» in servizio presso l'Aras, e quindi non solo alla data
del 31 dicembre 2006, ma anche al momento della indizione del bando,
e aver prestato la propria attivita' lavorativa per almeno tre anni
nei servizi di assistenza tecnica a favore degli allevatori della
Sardegna, entro la data del 18 agosto 2009, data di entrata in vigore
della legge regionale 7 agosto 2009, n. 3. Il bando in questione -
emanato, in particolare, in applicazione dei citati: art. 1, comma 2,
legge regionale n. 47/2018; art. 2, comma 40, legge regionale n.
3/2009; art. 4, comma 1, legge regionale n. 37/2016; art. 9, comma 1,
legge regionale n. 21/2018, e in forza di tutti gli altri atti
impugnati - ha indetto un concorso per soli titoli, riservato
esclusivamente al personale dell'Aras - Associazione di diritto
privato - a suo tempo assunto sulla base di atti di diritto privato
ed in assenza di qualsiasi concorso, tantomeno di carattere pubblico.
Ricordano i ricorrenti che, come gia' ha avuto modo di affermare
ripetutamente la Corte costituzionale, il concorso pubblico
costituisce la forma generale ed ordinaria di reclutamento per il
pubblico impiego. E ancora: il concorso pubblico, previsto dall'art.
97 della Costituzione, costituisce la forma generale ed ordinaria di
reclutamento per il pubblico impiego, in quanto meccanismo
strumentale al canone di efficienza dell'amministrazione e ad esso
puo' derogarsi solo in presenza di peculiari situazioni
giustificatrici, nell'esercizio di una discrezionalita' che trova il
suo limite nella necessita' di garantire il buon andamento della
pubblica amministrazione e sempre che le selezioni non siano
caratterizzate da arbitrarie e irragionevoli forme di restrizione dei
soggetti legittimati a parteciparvi (Corte costituzionale, 26 gennaio
2004, n. 34).
In via subordinata, pertanto, i ricorrenti chiedono che la
disciplina legislativa e normativa suindicata (costituita: dall'art.
1, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 8, legge regionale n. 47/2018;
dall'art. 2, comma 40, legge regionale n. 3/2009; dall'art. 4, comma
1, legge regionale n. 37/2016; dall'art. 9, comma 1, legge regionale
n. 21/2018; dall'art. 1, legge regionale n. 47/2018; dall'art. 9,
legge regionale n. 21/2018, dalla legge regionale 18 giugno 2018, n.
21; dalla legge regionale n. 47/2018; dalla legge regionale n.
3/2009; dalla legge regionale n. 13/2006, in particolare l'art. 28,
comma 1, lettera f); dalla legge regionale n. 3/2008, in particolare
l'art. 3, comma 25, e l'art. 7, commi 8 e 9; dalla legge regionale n.
31/1998 in particolare l'art. 15; dalla legge regionale n. 18/2017,
in particolare l'art. 1, comma 4; da tutte le altre norme comunque
presupposte, connesse e conseguenti a quelle teste' specificamente
indicate) venga assoggettata al controllo della Corte costituzionale,
sussistendo i presupposti sia della rilevanza, sia della non
manifesta infondatezza delle loro illegittimita' costituzionale, per
violazione delle norme indicate in rubrica, con riserva di
dettagliare, occorrendo, la richiesta suindicata.
II. Ai fini della rilevanza della questione il Collegio deve
esaminare le numerose eccezioni preliminari sollevate dalle difese
della Regione Sardegna, di Laore e degli intervenienti ad opponendum.
Occorre fare ordine.
Partiamo dalle eccezioni sollevate dalla difesa regionale.
La regione eccepisce l'inammissibilita' del ricorso in quanto i
ricorrenti non hanno dato prova ne' di avere i titoli per ambire ad
occupare loro stessi, per primi, i posti messi a concorso (ovvero in
ipotesi ad essi equivalenti) nella procedura impugnata, ne' tantomeno
di avere un interesse immediato, diretto ed effettivo a caducare la
contestata procedura selettiva e soprattutto le leggi regionali in
argomento.
Inoltre, prosegue la difesa regionale, l'ampliamento dei posti in
pianta organica previsto dalla deliberazione della Giunta n. 7/36 non
e' neppure astrattamente funzionale e/o incidentalmente connesso a
consentire una progressione dei dipendenti gia' in ruolo presso
l'Agenzia quanto piuttosto, solo ed esclusivamente a permettere
l'immissione in organico di personale avente competenze omogenee con
le nuove attivita' fino ad ora espletate dall'Aras e fatte proprie da
Laore; e cio' con la logica conseguenza che l'annullamento degli atti
impugnati non avrebbe quale effetto automatico quello di consentire
ai ricorrenti un avanzamento (e/o migliori possibilita') di carriera
giacche' la procedura impugnata e' conseguente al fatto che l'ente
pubblico (regione e per essa Laore) si e' fatto carico di assicurare
in proprio l'espletamento di servizi e funzioni aggiuntive rispetto
al passato.
Contraddittoria, rispetto alla pretesa cura dei propri interessi
lamentata, appare secondo la regione, la scelta dei dipendenti
dell'Agenzia di non aver contestato tempestivamente la delibera di
Giunta n. 7/36 (al fine di consentire di tener conto delle loro
aspirazioni nella redazione del successivo Piano del fabbisogno
approvato in data 15 maggio 2019; questo pure non tempestivamente
contestato) e la precedente delibera n. 46/41 del 21 novembre 2012
(che prevedeva l'obbligo di inquadramento per il personale di cui si
discute).
Quanto sopra ancor piu' ove si consideri che il Commissario di
Laore, attraverso le deliberazioni n. 167 e n. 168 del 17 ottobre
2019, ha previsto non solo una selezione riservata ai soli «interni»
ma anche un concorso per l'assunzione di ulteriori venticinque
dipendenti (di cui diciassette in categoria D).
Veniamo quindi alle eccezioni sollevate dalla difesa di Laore.
Secondo la difesa di Laore il ricorso sarebbe inammissibile per
le seguenti ragioni.
1) Prima eccezione.
Il ricorso cumulativo non esonera dalla verifica delle singole
posizioni azionate per ogni atto impugnato dai ricorrenti. La
determinazione n. 161/2019 impugnata e gli atti presupposti attengono
a procedure concorsuali per distinte categorie e profili.
La determinazione 161/2019 ha bandito la selezione per ottantasei
posti in categoria D, profilo veterinario; ottantasei posti D profilo
agronomi; tre posti D profilo biologo; un posto D profilo
amministrativo; venti posti C profilo perito agrario; sette posti C
profilo tecnico di laboratorio; nove posti C profilo tecnico; undici
posti C profilo amministrativo; quattro posti categoria B profilo
ausiliare.
Prosegue la difesa di Laore rilevando che l'esame dell'interesse
al ricorso di ogni ricorrente va effettuato con riferimento ai titoli
posseduti da ognuno di essi, che non e' stato indicato nel ricorso
collettivo, mentre ognuno di loro avrebbe dovuto dimostrare
il proprio interesse al ricorso, illustrando i diversi titoli
posseduti per la partecipazione alle singole selezioni impugnate.
Inoltre, tutte le questioni sollevate nel ricorso sul presunto
pregiudizio che i ricorrenti potrebbero subire nella competizione per
gli incarichi di coordinamento, riservati ai soli funzionari
dipendenti della categoria D, con l'ingresso dei dipendenti Aras
nell'Agenzia Laore sarebbero pretestuose, non potendo gli attuali
ricorrenti candidarsi per un incarico di responsabilita', non
appartenendo a tale categoria e due di loro non avendo i titoli per
accedere alla categoria D.
2) Seconda eccezione.
Il ricorso sarebbe anche tardivo.
La determinazione n. 161/2019 di approvazione del bando, oltre
alla pubblicazione sul Buras in data 24 ottobre 2019, parte III, n.
46, e' stata pubblicata nel sito www.sardegnaagricoltura.it (piu'
precisamente nella sezione bandi e concorsi e nella sezione Atti),
nonche' nella rete telematica interna, come risulta indicato negli
stessi atti.
Le determinazioni presupposte, anch'esse impugnate, vale a dire
le determinazioni n. 61/2019, 95/2019 e 107/2019, rispettivamente di
marzo e maggio e giugno 2019, sono state pubblicate sul sito
www.sardegnaagricoltura.it che per l'Agenzia costituisce albo delle
pubblicazioni e sul sito intranet della Agenzia.
L'Agenzia possiede una Raccolta cartacea delle determinazioni che
viene predisposta contestualmente al caricamento delle determinazioni
sul programma informatico, il quale assegna un numero e una data di
repertorio. Numero e data di repertorio vengono inserite sia sul file
della determinazione che sul cartaceo.
Successivamente l'operatore, nel programma informatico, utilizza
il tasto denominato «pubblicazione» che in automatico provvede alla
pubblicazione della determinazione nel sito
www.sardegnaagricoltura.it sezione Atti.
In questo modo alla raccolta cartacea delle determinazioni si
accompagna nello stesso momento la formazione dell'albo informatico
delle pubblicazioni su internet, in ossequio alla legge n. 69 del 18
giugno 2009, la quale riconosce l'effetto di pubblicita' legale agli
atti amministrativi pubblicati dagli enti pubblici sui propri siti
informatici.
Sulla base delle disposizioni dell'art. 32, comma 1 della legge
n. 69/2009, come modificate dalla legge n. 25 del 26 febbraio 2010, a
partire dal 1° gennaio 2011 le pubblicita' effettuate in forma
cartacea non hanno effetto di pubblicita' legale. Da quella data la
raccolta cartacea dei provvedimenti originali deve essere
accompagnata dalla pubblicazione degli stessi sul sito internet della
Amministrazione.
Con riferimento ai bandi di gara e alle procedure ad evidenza
pubblica, oltre ai bilanci delle amministrazioni, dal 1° gennaio 2013
gli obblighi di pubblicita' legale sono assolti esclusivamente
mediante la pubblicazione on-line sul sito istituzionale, in base
all'art. 54 del codice della Amministrazione digitale, ferma restando
la conservazione di un documento originale cartaceo, detenuto nella
raccolta delle determinazioni della Agenzia.
La determinazione n. 61 del 12 marzo 2019 e' stata pubblicata in
data 30 maggio 2019; la determinazione n. 95 del 15 maggio 2019 e'
stata pubblicata il 29 maggio 2019; la determinazione n. 107 del 7
giugno 2019 e' stata pubblicata il 18 luglio 2019.
Di conseguenza l'impugnazione degli atti presupposti, secondo la
difesa di Laore e' tardiva.
3) Terza eccezione.
Il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di interesse.
Il richiesto annullamento del bando di concorso previsto dalla
legge regionale n. 47/2018, riservato e pubblico, e/o della stessa
legge regionale produrrebbe non gia' l'aumento, ma l'azzeramento dei
posti destinati alle selezioni per le progressioni di carriera del
personale interno.
Dunque, sostiene Laore, con il presente ricorso i ricorrenti non
ottengono il bene della vita sperato, vale a dire la progressione
della carriera, in categoria D e/o in C. La possibilita' di selezioni
interne per la progressione fra le aree prevista dalla legge
regionale n. 18/2017 (e dal decreto legislativo n. 75/2017) e'
infatti temporanea e si esaurisce nel 2020, senza garanzia che tale
possibilita' sia estesa ad anni futuri.
Cio' conferma la mancanza di interesse al ricorso. Qualora lo
stesso fosse accolto, infatti, si esaurirebbe la finestra temporale
utile per bandire e concludere nuove procedure selettive per la
progressione tra aree del personale di ruolo gia' in servizio, che
potrebbe percio' confidare unicamente nella possibilita' consistente
nella riserva del 20% dei posti banditi in eventuali futuri concorsi
pubblici, sottoponendosi alle ben piu' selettive prove (comprese
preselezioni e prove scritte) previste per questi.
Veniamo alle eccezioni sollevate dall'interveniente ad opponendum
Naitana Paola.
1) Prima eccezione.
L'interveniente Paola Naitana solleva anzitutto una eccezione di
inammissibilita' del ricorso per carenza di interesse del tutto
analoga alla prima delle eccezioni sollevate dalla difesa di Laore.
Vediamola, comunque, anche perche' le argomentazioni a sostegno
della eccezione di inammissibilita' del ricorso sono particolarmente
circostanziate.
Anche la difesa di Paola Naitana precisa che, sebbene banditi con
un'unica determinazione del Commissario straordinario di Aras (la n.
161 dell'11 ottobre 2019), ci troviamo davanti a concorsi diversi per
distinte categorie (D, C e B) e professionalita' (veterinari,
agronomi, biologi, amministrativi per la categoria D; periti agrari,
tecnici di laboratorio, tecnici, amministrativi per la categoria C;
Ausiliari per la categoria B), cosa che dara' luogo, ovviamente, ad
altrettante distinte procedure di valutazione di titoli e alla
formazione di distinte graduatorie (art. 8 del bando).
Ne consegue che la valutazione dell'interesse al ricorso andra'
individuata non tout court in relazione al concorso nel suo
complesso, ma in relazione ai «singoli» concorsi banditi con la
determinazione 161 sopra citata in relazione sia alla categoria che
alla professionalita'.
Ma qui l'interveniente argomenta piu' dettagliatamente.
Rileva infatti che il ricorrente Priamo Carboni e la ricorrente
Virginia Corongiu sono entrambi inquadrati nella categoria C; il sig.
Carboni non e' in possesso di alcun diploma di laurea, la dott.ssa
Corongiu e' in possesso di laurea triennale in scienze e tecnologie
erboristiche (classe di laurea L 29) che non costituisce titolo
valido per l'ammissione a posti di funzionario tecnico veterinario
categoria D.
Ne consegue che entrambi non subiscono alcuna lesione dall'atto
impugnato ne' hanno alcun interesse attuale e concreto da far valere
in questo giudizio quantomeno in relazione al concorso per i posti di
categoria D relativamente alla figura professionale di funzionario
veterinario di cui alla determinazione 161 dell'11 ottobre 2019 del
Commissario straordinario di Aras.
Il sig. Gianfranco Giuseppe Milia e' inquadrato nella categoria B
per cui non subisce alcuna lesione ne' ha alcun interesse attuale e
concreto da far valere in questo giudizio quantomeno in relazione al
concorso per i posti di categoria D di cui alla determinazione 161
dell'11 ottobre 2019 del Commissario straordinario di Aras.
2) Seconda eccezione.
La determinazione 167/2019 ha indetto le procedure selettive per
la progressione fra aree riservata al personale di ruolo dell'Agenzia
Laore per l'accesso alle categorie D e C mettendo a selezione quattro
posti di categoria D e un posto di categoria C.
A prescindere dalla carenza di interesse di cui si e' detto al
precedente punto 1), la mancata impugnazione del bando di concorso di
cui alla citata determinazione 167/2019 rende altresi' inammissibile
il presente ricorso ancora sotto il profilo della carenza di
interesse non avendo i ricorrenti impugnato (e quindi facendo
acquiescenza) la determina che limitava i posti riservati alla
selezione interna a soli quattro posti per la categoria D e uno solo
posto per la categoria C.
L'interesse dei ricorrenti all'annullamento della determinazione
161/2019 (concorso riservato al personale Aras) sussiste, secondo la
difesa di Paola Naitana in quanto gli stessi abbiano contestualmente
impugnato anche la determinazione 167/2019 sotto il profilo della
mancata messa a loro disposizione di quei (o alcuni di quei) posti e
la limitazione della selezione ai soli cinque posti (quattro di
categoria D e uno di categoria C) di cui sopra.
3) Terza e quarta eccezione.
Anche per la difesa dell'interveniente Naitana il ricorso e'
tardivo.
Terza e quarta eccezione sono, in sostanza, analoghe alla seconda
eccezione sollevata dalla difesa di Laore.
4) Quinta eccezione.
Il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di interesse sotto
ulteriore profilo.
In base al disposto delle leggi regionali 7 agosto 2009, n. 3,
art. 2, comma 40, 4 agosto 2011, n. 16, art. 6, comma 3 e 20 dicembre
2018, n. 47 e, come emerge dalle deliberazioni della giunta regionale
nn. 46/41 del 21 novembre 2012 e 7/36 del 12 febbraio 2019, i posti
messi a concorso di cui alla determinazione del Commissario
straordinario di Laore n. 161 dell'11 ottobre 2019 sono stati
previsti nella Pianta organica di Laore al fine dell'attribuzione (e
in stretta correlazione alla medesima attribuzione) alla Agenzia
stessa delle funzioni precedentemente svolte per oltre trenta anni
dall'Aras.
Laore dovra' infatti erogare direttamente l'assistenza tecnica
agli imprenditori zootecnici di cui all'art. 15, lettera a) della
legge regionale 13 del 2006 e svolgere le corrispondenti funzioni
mediante l'attuazione dell'art. 2, comma 40, della legge regionale
3/2009 e cioe' mediante l'assunzione a mezzo di prove selettive
concorsuali per soli titoli del personale dipendente dell'Aras.
Si consideri ad esempio che nella Pianta organica di Laore non vi
sono funzionari tecnici veterinari - di categoria D.
Si tratta, quindi, di posti strettamente vincolati allo
svolgimento delle predette funzioni e alla presenza del previsto
personale (che non potrebbero essere altrimenti svolte da Laore).
Cio' emerge con assoluta chiarezza dalla lettura dei commi 4, 5, 6, 7
e 8 dell'art. 1 della legge regionale 47/18 che regolano la parte
economica e finanziaria dell'operazione ed evidenziano la stretta
correlazione dello stanziamento e dell'aumento della capacita'
assunzionale dell'Agenzia Laore con l'attribuzione delle nuove
funzioni e l'assunzione tramite concorso riservato del personale di
Aras.
Valga la considerazione che le predette funzioni di assistenza
agli imprenditori zootecnici attualmente continuano ad essere svolte
dai dipendenti Aras benche' l'ente sia in liquidazione e le funzioni
siano gia' state attribuite a Laore dall'art. l, comma 2 della citata
legge regionale 47/18.
Ne consegue che i posti previsti in pianta organica e di cui alla
determinazione 161/2019 citata non sono, pertanto «disponibili» per
gli attuali dipendenti e che qualora venisse annullato il concorso
indetto con la determinazione 161/2019 nessun vantaggio in termini di
posti resi disponibili nella pianta organica di Laort potrebbero
ottenere i ricorrenti.
Identiche eccezioni fin qui descritte sono state sollevate
dall'interveniente Fronteddu Pierina.
Vediamo le eccezioni preliminari sollevate dall'interveniente
Marcali Umberto.
1) Prima eccezione.
La prima eccezione, volta ad ottenere una declaratoria di
irricevibilita' del ricorso e' sovrapponibile alla seconda eccezione
proposta da Laore e alla terza e quarta proposta da Naitana Paola e
Fronteddu Pierina.
Un profilo e' pero' differente.
La difesa di Marcoli Umberto argomenta, citando a supporto anche
significativa giurisprudenza, nel senso che la pubblicazione dei
provvedimenti all'albo dell'ente e' utile al fine far decorrere il
termine per impugnare nei confronti dei dipendenti.
2) Seconda eccezione.
I ricorrenti hanno ancora la possibilita' di partecipare al
concorso pubblico, per l'assunzione di ben venticinque dipendenti
(diciassette in categoria D) indetto con determinazione del
Commissario straordinario di Laore n. 168/2019, ovvero alla selezione
riservata agli «interni», indetta con deliberazione del Commissario
Laore n. 167 del 17 ottobre 2019.
Allo stato, pertanto, essi non avrebbero un interesse attuale e
concreto alla proposizione dell'impugnazione.
3) Terza eccezione.
L'interveniente Marcoli solleva eccezione di carenza di interesse
e legittimazione argomentata come segue.
Per fondare il proprio interesse ad agire, i ricorrenti affermano
di essere «attualmente inquadrati in categorie dirigenziali, in
possesso dei titoli previsti dalla competente disciplina giuridica e
contrattuale, hanno un legittimo e considerevole interesse ad
accedere alle categorie superiori....» (cosi, ricorso, pag. 5, in
fine e inizio di pag. 6).
Afferma l'interveniente, che se fosse vero che i ricorrenti sono
tutti dirigenti, sicuramente essi non avrebbero nessun interesse ad
impugnare il bando indetto da Laore per l'assunzione di personale non
dirigenziale. Dubita, quindi, che i ricorrenti siano dirigenti. E
dubita e contesta che essi possiedano il titolo di studio per
accedere ai posti oggetto di concorso.
4) Quarta eccezione.
Il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di interesse sotto
differente profilo.
L'art. 2, comma 40, della legge regionale 7 agosto 2009, n. 3, ha
espressamente previsto l'assunzione da parte di Laore degli ex
dipendenti di A.R.A.S., mediante una apposita procedura concorsuale
ed ha anche previsto le risorse destinate, appunto, non gia' alla
generica provvista di personale, ma a quella assunzione
specificamente individuata.
L'art. 1 della legge regionale n. 47/2018 ha disposto
l'attuazione di quanto gia' previsto dal menzionato art. 2 della
legge regionale n. 3/2009, utilizzando le risorse «a tal fine
destinate». Ha, anzi, ancor piu' confermato che le risorse indicate
vengono attribuite a Laore ed e' conseguentemente e correlativamente
ridotto l'apporto finanziario ad A.R.A.S. La conseguente
deliberazione della giunta regionale n. 7/36 del 12 febbraio 2019,
afferma esplicitamente che le nuove assunzioni sono in deroga ai
«vigenti limiti» assunzionali, proprio per l'eccezionalita' del
contesto in cui si inseriscono (doc. n. 9, 1° pagina, 13^ riga) e
sono state possibili in base alle risorse rese disponibili con le
menzionate disposizioni di legge.
Infine, anche le determinazioni del direttore generale di Laore
n. 61 del 12 marzo 2019 e n. 95 del 15 maggio 2019, che approvano il
Piano triennale del fabbisogno del personale, affermano
esplicitamente che le assunzioni sono state possibili in funzione
delle risorse eccezionalmente riconosciute dalla Regione Sardegna, ai
sensi dell'art. 1 della legge regionale n. 47/2018 e che le stesse
risorse sono vincolate alle assunzioni previste nell'ambito della
riforma sopra descritta (doc. n. 13, pag. 2, penultimo paragrafo).
In definitiva, secondo l'interveniente, dall'esame di tutti i
menzionati documenti e dai provvedimenti impugnati emerge chiaramente
che il grande numero di assunzioni attuato e' stato possibile solo
derogando agli ordinari limiti assunzionali e usufruendo di speciali
risorse economiche a destinazione vincolata. Ed il vincolo ha, quale
destinazione espressa, l'attuazione delle finalita' di cui all'art. 2
della legge regionale n. 3/2009, che e' stata data con i
provvedimenti impugnati.
Quindi, se vengono meno tali condizioni e, cioe', vengono seguite
modalita' di assunzione diverse, le risorse e le deroghe concesse e
concordate anche a livello ministeriale vengono anch'esse meno, con
conseguente impossibilita' di procedere alle assunzioni.
I ricorrenti, pertanto, non hanno nessun interesse a censurare le
modalita' con cui e' stata prevista l'assunzione degli ex dipendenti
di A.R.A.S., poiche', se si dovesse ricorrere a diverse modalita',
non sarebbe rispettato il vincolo apposto alle risorse utilizzate e
verrebbero meno le condizioni per usufruire delle deroghe ai limiti
assunzionali. Ed insomma, non si farebbe nessun concorso.
E non sarebbe neanche possibile proseguire con la sola procedura
riservata ai dipendenti di Laore. Anche quelle progressioni sono
state indette in vista della nuova assunzione per i dipendenti di
A.R.A.S. Si legge, in particolare, nella deliberazione della giunta
regionale n. 7/36 del 12 febbraio 2019, che «devono essere presi in
considerazione anche i maggiori fabbisogni di personale tecnico e
amministrativo necessari per sopperire ai conseguenti adeguamenti
organizzativi e gestionali derivanti dalle suddette assunzioni
straordinarie per il coordinamento delle attivita' di assistenza al
comparto zootecnico e l'aggravio del carico di lavoro relativo alla
gestione del personale, all'adeguamento delle attrezzature e delle
postazioni di lavoro e alla sicurezza dei lavoratori, stimato
ulteriori cinque unita' lavorative» (doc. n. 9, pag. 2, ultimo
paragrafo).
Insomma, secondo l'interveniente, delle due l'una: o si fanno
tutte le assunzioni cosi come sono state previste nel bando oggi
impugnato o non se ne fa nessuna.
Ed i ricorrenti non hanno nessun interesse alla seconda
alternativa.
Di qui l'inammissibilita' del ricorso per carenza di interesse.
Veniamo alle eccezioni sollevate dagli intervenienti Ibba
Osvaldo, Lai Giuseppe, Simbula Rita.
1) Prima eccezione.
Si tratta della medesima eccezione sollevata da Laore, da Naitana
Paola e da Fronteddu Pierina (la prima eccezione per tutti e tre) e
da Marcoli Umberto (la terza eccezione).
Anche in questo caso occorre fare alcune precisazioni poiche' la
difesa degli intervenienti Ibba, Lai e Simbula argomenta molto
dettagliatamente l'eccezione.
Il ricorso sarebbe inammissibile per difetto di legittimazione
e/o di interesse ad agire.
I ricorrenti hanno impugnato la determinazione del Commissario
straordinario di Laore n. 161 dell'11 ottobre 2019. La determinazione
contiene in realta' tre autonome procedure concorsuali, come si
evince dalla previsione di graduatorie finali distinte per categorie
e per professionalita': una finalizzata all'assunzione presso
l'Agenzia regionale Laore di complessive centosettantasei unita'
lavorative da inquadrare in categoria D, livello economico 1 - di
cui ottantasei per la qualifica di Funzionario tecnico -
veterinario; ottantasei per quella di Funzionario tecnico -
agronomo; tre per la qualifica di Funzionario tecnico - biologo e uno
per quella di Funzionario amministrativo -; altra procedura
concorsuale indetta con l'avversata determinazione e' invece quella
diretta all'assunzione di complessive quarantasette unita' lavorative
da inquadrare nella categoria C, livello economico 1; una terza,
all'assunzione di un assistente, categoria B.
I ricorrenti - dei quali si predica, per tutti ed
indistintamente, la qualifica di «agronomi/veterinari» (cfr. pag. 3,
ultima riga, del ricorso introduttivo) - non possiedono, affermano
gli intervenienti, i titoli necessari per l'accesso alla categoria D.
Piu' in dettaglio, Carboni Priamo e Milia Gianfranco Giuseppe,
non vantano alcun diploma di laurea, neppure triennale, per l'accesso
alla categoria D; il titolo di studio posseduto da Corongiu Virginia
- laurea in scienze e tecnologie erboristiche - appartiene alla
classe delle lauree in scienze e tecnologie farmaceutiche (L29), che
nulla ha a che vedere con la classe delle lauree in scienze
biologiche (L13) o veterinarie (LM 42) previste dal concorso per
l'accesso alla categoria D; ne' tale titolo rientra nella classe
delle lauree in scienze agrarie o equipollenti, che consentono
l'ammissione all'esame di Stato per l'iscrizione alle sezioni A o B
dell'albo dei dottori agronomi e forestali, come previsto dalla lex
specialis.
L'annullamento del provvedimento impugnato, dunque, non
consentirebbe ai ricorrenti di accedere ai posti messi a concorso.
2) Seconda eccezione.
Il ricorso sarebbe inammissibile anche sotto differente profilo.
Affermano gli intervenienti Ibba, Lai e Simbula che il nucleo
centrale delle censure dei ricorrenti si incentra sull'asserita
violazione della regola del pubblico concorso in ragione del
carattere interamente «riservato» di quest'ultimo.
Il concorso in questione e' stato preceduto da un necessario
ampliamento della dotazione organica di Laore e del relativo piano
del fabbisogno di personale, in funzione ed in vista dell'attuazione
dell'art. 1, comma 2, legge regionale n. 47/2018 (cfr. deliberazione
G.R. n. 7/36 del 12 febbraio 2019, doc. 6, e allegato 1 alla
determinazione del direttore generale Laore n. 95 del 15 maggio 019,
doc. 7).
Cio' significa che i posti totali previsti per la categoria D,
pari a centosettantasei, sono stati: istituiti ed hanno ragione di
esistere esclusivamente in previsione dell'assunzione del personale
Aras, con l'ovvia conseguenza che l'invocato annullamento della
procedura concorsuale impugnata non determinerebbe la «liberazione»
di posti «occupabili» da altri aspiranti.
Detto in altri termini, la caducazione del concorso non
produrrebbe l'effetto di consentire un ampliamento del numero dei
posti da ricoprire con le progressioni professionali, i quali
resterebbero comunque, per la categoria D, in misura pari a quattro,
come previsto nel Piano del fabbisogno approvato con determinazione
D.G. Laore n. 95 del 15 maggio 2019.
La doglianza relativa alla restrizione dei soggetti legittimati a
partecipare al concorso in questione avrebbe dovuto accompagnarsi,
secondo gli intervenienti, alla contestuale impugnazione sia del
bando indetto con determinazione del Commissario straordinario di
Laore n. 168 del 17 ottobre 2019, nella parte in cui prevede per il
livello economico iniziale della categoria D, un numero di posti,
pari a diciassette, ritenuto evidentemente non sufficiente a
garantire l'adeguato accesso dall'esterno; sia del bando indetto con
determinazione del Commissario straordinario di Laore n. 167 del 17
ottobre 2019, nella parte in cui riserva al personale interno un
numero di posti, pari a quattro, che nella complessiva valutazione
dell'operato dell'Amministrazione, si assume lesivo dell'interesse ad
ottenere l'auspicato inquadramento nella categoria D.
Proseguono gli intervenienti affermando che l'impugnazione
«congiunta», risultava strettamente funzionale alla concentrazione,
in un'unica delibazione, dell'apprezzamento della correttezza
dell'azione amministrativa nel suo complesso, in vista dell'interesse
finale all'annullamento del bando.
I ricorrenti hanno invece impugnato la sola determinazione del
Commissario straordinario di Laore n. 161 del 17 ottobre 2019, con la
conseguenza che il relativo annullamento non comporterebbe alcun
«riequilibrio» in favore dei dipendenti Laore.
Restano da vedere le eccezioni sollevate dalla interveniente
Sollai Igina.
1) Prima eccezione.
Il ricorso sarebbe irricevibile.
L'eccezione e' analoga all'eccezione di tardivita' del ricorso
sollevata dalla difesa di Laore (seconda eccezione di Laore).
2) Seconda eccezione.
Anche la difesa di Sollai eccepisce l'inammissibilita' del
ricorso posto che i ricorrenti non hanno in alcun modo documentato se
e quali titoli di studio e di carriera essi possiedano per poter
accedere (in ipotesi) ai posti messi a concorso, alla luce dei titoli
richiesti.
3) Terza eccezione.
Il ricorso e' inammissibile anche perche' nessuna utilita'
potrebbero i ricorrenti ricavare dall'annullamento del concorso
riservato impugnato, giacche' i relativi posti sono stati istituiti e
finanziati con apposite disposizioni di legge regionale, puntualmente
citate negli atti e provvedimenti impugnati; in caso di annullamento
deriverebbe l'irrimediabile venir meno sia dei duecentoventisette
posti, sia del relativo finanziamento, che ha espressamente carattere
vincolato.
4) Quarta eccezione.
Il ricorso e' inammissibile anche perche' i ricorrenti non
possono dolersi che non siano stati loro messi a disposizione i
duecentoventisette posti di cui si tratta, e neppure alcuna parte di
essi, giacche' non hanno impugnato - con la specifica censura della
(presunta) illegittima insufficienza numerica dei posti messi a
concorso - i contestualmente banditi concorsi per quattro funzionari
categoria D1 e un istruttore categoria C1 riservati al personale
Laore, bandito con determinazione del direttore generale di Laore n.
167 del 17 ottobre 2019, e per diciassette funzionari categoria D1,
otto istruttori categoria C1 e quattro assistenti categoria C1,
bandito con determinazione del direttore generale di Laore n. 168 del
17 ottobre 2019, dei quali e' stato dato avviso nel Bollettino
Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, parte III, n. 46 del
24 ottobre 2019, nella stessa pag. 7 di tale numero del B.U.R.A.S. in
cui e' stato dato avviso del concorso riservato ai dipendenti Aras.
II.1. Le eccezioni cosi' esposte possono essere esaminate
raggruppandole.
Analizziamo il primo gruppo di eccezioni secondo cui il ricorso
sarebbe irricevibile.
L'eccezione e' infondata.
L'art. 41, comma 2, c.p.a. dispone che: «Qualora sia proposta
azione di annullamento il ricorso dev'essere notificato, a pena di
decadenza, ... entro il termine previsto dalla legge, decorrente
dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per
gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal
giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa e'
sia prevista dalla legge in base alla legge». Nel caso di specie la
pubblicazione delle impugnate delibere non era idonea a far decorrere
il termine d'impugnazione (in questo senso, cons. Stato, sez. III, 20
ottobre 2010, n. 1043). Cio' senza contare che in base a un
orientamento giurisprudenziale piu' rigoroso la pubblicazione di un
atto amministrativo puo' ritenersi rilevante ai fini del decorso del
termine di impugnazione soltanto se la legge che la prevede, quale
forma di pubblicita'/notizia, vi riconnetta espressamente tale
effetto. La riferita opzione ermeneutica, muove dal presupposto
secondo cui difficilmente la pubblicazione di un atto in una raccolta
di leggi ovvero mediante esposizione in albi o bacheche si rivela
modalita' idonea a realizzare in concreto un effetto partecipativo di
conoscenza in confronto dei soggetti potenzialmente interessati; di
guisa che soltanto quando la legge, per soddisfare specifiche
finalita' di speditezza procedimentale, preveda tale modalita' di
integrazione dell'efficacia dell'atto in congiunzione all'effetto
specifico del decorso del termine di impugnazione, la conoscenza
legale dell'atto puo' senz'altro ritenersi compiuta con la sua
pubblicazione (cons. Stato, sez. VI, 27 dicembre 2011, n. 6843).
Giova puntualizzare che nessun argomento contrario alle esposte
conclusioni puo' trarsi dell'art. 32 della legge 18 giugno 2009, n.
69 secondo cui «A far data dal 1° gennaio 2010, gli obblighi di
pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto
di pubblicita' legale si intendono assolti con la pubblicazione nei
propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti
pubblici obbligati» (comma 1).
Tale norma si limita, infatti, a disciplinare le modalita' di
pubblicazione, rinviando alle specifiche norme di settore per
l'individuazione degli atti da pubblicare (cosi', cons. Stato, sez.
VI, 28 ottobre 2019, n. 7371 e T.A.R. Piemonte, sez. II, 22 gennaio
2020, n. 60).
II.2. Analizziamo quindi l'eccezione secondo cui il ricorso sarebbe
inammissibile perche' proposto collettivamente e cumulativamente.
Occorre rammentare che, in via eccezionale, puo' essere
riconosciuta a piu' soggetti la facolta' di impugnare insieme
(ricorso collettivo) un provvedimento amministrativo soltanto nelle
ipotesi in cui gli interessi fatti valere non siano divergenti e
contrastanti tra loro al momento dell'impugnativa, in modo tale che
l'eventuale accoglimento del ricorso, pur fondato sugli stessi
motivi, non torni a vantaggio di uno e a danno di altro; ai fini
dell'ammissibilita' del ricorso collettivo, occorre che:
a) i provvedimenti impugnati siano identici;
b) i provvedimenti impugnati vengano censurati per i medesimi
motivi;
c) non sussistano divergenze di interessi fra i soggetti
ricorrenti (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 4 maggio 2020, n.
4629, Cons. St., sez. III, 8 luglio 2015, n. 3426; id., 25 giugno
2019, n. 4363; id., 15 luglio 2019, n. 4926; Cons. St., ad. plen., 27
aprile 2015, n. 5; Cons. St., sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4277; id.,
27 gennaio 2014, n. 398; T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 3 luglio 2019,
n. 8709).
Piu' nello specifico, e' noto che nel processo amministrativo la
proposizione del ricorso collettivo rappresenta una deroga al
principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un
interesse legittimo all'emanazione o alla non emanazione di un dato
provvedimento e sottoposta alla valutazione del giudice
amministrativo, deve essere proposta dal singolo titolare della
situazione soggettiva con separata azione, sicche' la deroga puo'
ritenersi ammissibile solo nel concorso di una duplice condizione, e
cioe' che non sia ravvisabile alcun conflitto di interessi fra i
ricorrenti e che le posizioni dei suddetti soggetti siano omogenee
fra di loro con riferimento sia al petitum azionato sia alle
doglianze dedotte, si' da poter ragionevolmente considerare la
pluralita' dei ricorrenti un'unica parte processuale, neppure
soggettivamente complessa (da ultimo, tra le altre, T.A.R. Puglia,
Bari, sez. II, 5 maggio 2020, n. 628).
Nel caso che qui occupa il Collegio non sussiste alcun conflitto
tra le posizioni dei ricorrenti che hanno le medesime posizioni e
hanno impugnato gli stessi atti con identiche censure. Il bene della
vita cui aspirano e' identico e il ricorso e' quindi ammissibile.
II.3. Veniamo al gruppo di eccezioni piu' folto. Quello secondo cui
il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di interesse.
Anche queste eccezioni sono infondate.
E' noto che nell'ordinamento vigente il concorso pubblico
costituisce la modalita' ordinaria di accesso nei ruoli delle
Pubbliche amministrazioni, in coerenza con i principi costituzionali
di uguaglianza (art. 3 della Costituzione) ed i canoni
d'imparzialita' e buon andamento (art. 97, della Costituzione), con
la conseguenza che i concorsi interni sono da considerare eccezione
al principio dell'ammissione in servizio per il tramite del pubblico
concorso e anche la facolta' del legislatore di introdurre deroghe al
predetto principio deve essere delimitata in senso rigoroso, potendo
tali deroghe considerarsi legittime soltanto quando siano funzionali
al buon andamento dell'Amministrazione e ricorrano altresi' peculiari
e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a
giustificarle; al principio del concorso pubblico deve quindi
riconoscersi un ambito di applicazione ampio, tale da non includere
soltanto le ipotesi di assunzione di soggetti precedentemente
estranei alle pubbliche amministrazioni, ma anche i casi di nuovo
inquadramento di dipendenti gia' in servizio e quelli di
trasformazione di rapporti non di ruolo, e non istaurati ab origine
mediante concorso, in rapporti di ruolo, il che implica che la
valutazione delle necessita' eccezionali, tali da escludere il
ricorso alle procedure ordinarie, puo' essere giustificata solo in
collegamento con altre esigenze di pari rango costituzionale
(Consiglio di Stato sez. V, 7 settembre 2015, n. 4139).
L'interesse ad agire, richiesto dall'art. 100 del codice di
procedura civile, (quale presupposto processuale, o condizione
preliminare dell'azione) comporta un'indagine diretta ad accertare
l'idoneita' della pronuncia richiesta a spiegare un effetto utile
alla parte istante, e va, pertanto, escluso nei casi in cui la
decisione invocata risulterebbe priva di effetti giuridicamente
apprezzabili, agli effetti delle situazioni soggettive dedotte a
sostegno dell'azione. Nello specifico caso di concorsi, il giudice,
in materia di valutazione dell'interesse a ricorrere in occasione di
controversie aventi ad oggetto selezioni pubbliche, non puo'
prescindere da un tale momento conoscitivo, con riferimento alla
posizione della parte ricorrente rispetto alla procedura selettiva le
cui operazioni sono prospettate come illegittime, dovendo dichiarare
inammissibile il gravame solo laddove all'esito della verifica,
risulti con certezza che la parte ricorrente non avrebbe utilita' in
caso di accoglimento del ricorso.
Andiamo ancora piu' nel dettaglio.
E' noto che le norme sul processo amministrativo non contenevano
una disposizione espressa sull'interesse a ricorrere: l'art. 24 della
legge «Crispi» e poi l'art. 26 del testo unico del 1924 si limitavano
a prevedere che il Consiglio di Stato decidesse su ricorsi aventi
«per oggetto un interesse di individui o di enti morali giuridici»,
ma tale affermazione e' tradizionalmente letta come riferita
all'interesse sostanziale, ossia all'interesse leso dall'atto
amministrativo impugnato.
Dottrina e giurisprudenza si sono pero' sempre orientate a
ravvisare nell'art. 100 del codice di procedura civile un principio
generale del nostro diritto processuale, valevole dunque anche per
l'ambito del diritto amministrativo, secondo il quale per proporre
l'azione occorre avere interesse.
Si trova cosi comunemente affermato che all'interesse sostanziale
si deve affiancare, quale condizione dell'azione, un interesse
processuale, inteso come utilita' che il soggetto ricorrente puo'
ritrarre dall'esperimento del rimedio giudiziario.
La conclusione tradizionale relativa all'applicabilita' dell'art.
100 del codice di procedura civile trova una sua piena conferma nella
esistenza dell'art. 39, comma 1, c.p.a.
Tale interesse deve essere personale, attuale e concreto e deve
sussistere al momento della proposizione del ricorso e fino alla sua
decisione.
L'interesse ad agire deve essere indagato dal giudice in
concreto, azione per azione, in relazione all'utilita' della
pronuncia giudiziale.
Nel processo amministrativo l'interesse a ricorrere e'
caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano
l'interesse ad agire di cui all'art. 100 del codice di procedura
civile, vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta e
attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva
utilita' che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'eventuale
annullamento dell'atto impugnato (Cons. Stato, sez. VI, 3 settembre
2009, n. 5191).
L'interesse a ricorrere e' quindi l'utilita' che il ricorrente si
propone di ottenere dalla pronuncia del giudice. Occorre un
pregiudizio concretamente subito dal titolare della posizione
differenziata, un vantaggio sperato dall'accoglimento del ricorso,
che sia astrattamente configurabile e collegato alla situazione
differenziata e diretto a rimuovere il concreto pregiudizio sofferto.
In definitiva i requisiti dell'interesse a ricorrere vanno
delibati unitariamente in modo da cogliere la valenza
individualizzante dei medesimi mediante la stretta connessione fra:
1) differenziazione dell'interesse, ossia personalita' del
medesimo;
2) concretezza dell'interesse, ossia effettivita' del
pregiudizio;
3) diretta utilita' della pronuncia in relazione all'interesse
personale e concreto prima definito e cio' per evitare che la
funzione del processo sia sviata dai canoni e dalle caratteristiche
sue proprie di processo di diritto soggettivo e non oggettivo.
Fatta tutta questa premessa di carattere generale e' agevole
concludere che, nel caso qui esaminato, l'interesse ad agire e'
sicuramente sussistente.
Intanto, una prima osservazione.
Come ha argutamente osservato la dottrina, l'art. 100 del codice
di procedura civile e' stato previsto perche' non si vuole che la
giurisdizione finzioni a vuoto.
Dall'annullamento degli atti impugnati i ricorrenti otterrebbero
sicuramente un'utilita'.
Scendiamo ancora di piu' nei dettagli.
Di cosa si controverte esattamente? Vediamolo bene punto per
punto.
Punto 1)
Con la legge regionale n. 3/2009, art. 2, comma 40, si prevede
che l'Agenzia Laore Sardegna e' autorizzata a inquadrare, attraverso
prove selettive concorsuali per titoli, il personale dipendente
dell'Associazione;
Punto 2)
Con la legge regionale n. 47/2018, art. 1, comma 3, si prevede
che l'Agenzia Laore e' autorizzata a bandire procedure concorsuali
per l'assunzione di personale in relazione allo svolgimento delle
funzioni indicate dal comma 2, riguardante la continuita' della
sicurezza e qualita' delle produzioni alimentari, della salvaguardia
dell'ambiente e della sanita' animale.
Si tratta, come hanno ben ha osservato sia la difesa della
regione sia la difesa di Laore, di cio' cui per lungo tempo e' stata
deputata l'Aras attraverso i propri dipendenti.
I ricorrenti hanno dato prova di avere un interesse immediato,
diretto ed effettivo a caducare la procedura selettiva.
Una ragione su tutte risolve la questione.
Ricordiamo che la regione afferma che l'annullamento degli atti
impugnati non avrebbe quale effetto automatico quello di consentire
ai ricorrenti un avanzamento (e/o migliori possibilita') di carriera
giacche' la procedura impugnata e' conseguente al fatto che l'ente
pubblico (regione e per essa Laore) si e' fatto carico di assicurare
in proprio l'espletamento di servizi e funzioni aggiuntive rispetto
al passato.
Afferma inoltre che contraddittoria, rispetto alla pretesa cura
dei propri interessi lamentata, appare secondo la regione, la scelta
dei dipendenti dell'Agenzia di non aver contestato tempestivamente la
delibera di Giunta n. 7/36 (al fine di consentire di tener conto
delle loro aspirazioni nella redazione del successivo Piano del
fabbisogno approvato in data 15 maggio 2019; questo pure non
tempestivamente contestato) e la precedente delibera n. 46/41 del 21
novembre 2012 (che prevedeva l'obbligo di inquadramento per il
personale di cui si discute).
Quanto al primo punto (che, in sostanza coincide con la rilevanza
della questione) va osservato quanto segue.
In punto di sussistenza dell'interesse al ricorso, e conseguente
rilevanza della questione di costituzionalita', occorre rammentare
che e' l'art. 2, comma 40, legge regionale 7 agosto 2009, n. 3 che,
nell'autorizzare a inquadrare, attraverso prove selettive concorsuali
per soli titoli, il personale dipendente dell'Associazione regionale
allevatori in servizio alla data del 31 dicembre 2006, fa
espressamente salva l'anzianita' di servizio prestata.
Questa norma ha vincolato quindi l'amministrazione ad approvare
un bando che si risolve in una riserva integrale dei posti messi a
concorso in favore di determinati interessati ai quali, per di piu',
viene assicurata l'entrata in servizio in Laore con una anzianita'
che determina una certa, quanto inevitabile, posizione di vantaggio
dei dipendenti di Aras che, una volta inquadrati, si troveranno in
una posizione in ruolo pari o migliore, rispetto ai ricorrenti,
sopravanzandoli nelle aspettative di carriera.
Ci si deve riferire, a tutte quelle disposizioni che fanno
dipendere dall'anzianita' di servizio una serie di benefici economici
e di carriera.
Si puo' citare, tra le altre, l'art. 30 legge regionale 13
novembre 1998, n. 31 che, ai commi 5, 6 e 7, cosi' recita:
«5. Il direttore generale, entro trenta giorni dal suo
insediamento, sentito il direttore di servizio, individua con proprio
provvedimento, per ciascun servizio, il funzionario in possesso dei
requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale che puo' svolgere
le funzioni sostitutive in caso di assenza del direttore di servizio;
6. Nel caso di esercizio delle funzioni di direttore di
servizio per oltre trenta giorni da parte del sostituto, a questi
compete la quota parte dell'indennita' di risultato attribuita per
l'anno di competenza alla struttura dirigenziale in relazione alle
funzioni esercitate;
7. In caso di pari anzianita' nella qualifica, le funzioni sono
esercitate dal piu' anziano di eta'».
Le strutture di livello inferiore a quello dirigenziale sono
previste all'art. 13 della medesima legge regionale n. 31/98,
prevedendo espressamente, al fine dell'attribuzione degli incarichi,
un peso rilevante alle competenze e all'anzianita' di servizio (somma
9); l'art. 13, per quanto di interesse, cosi' dispone:
art. 13 (Strutture dell'Amministrazione regionale). - 1. La
Giunta regionale definisce le linee fondamentali dell'organizzazione
amministrativa della regione.
2. ...
8. Le articolazioni organizzative di livello non dirigenziale
sono istituite, modificate o soppresse con provvedimento del
direttore generale responsabile della struttura previo parere del
direttore di servizio competente. Non possono essere istituite
articolazioni le cui indennita' non trovino copertura nel fondo
assegnato alla direzione generale interessata per la retribuzione
delle funzioni di coordinamento e di responsabilita'.
9. Ai fini dell'organizzazione interna degli uffici,
dell'affidamento degli incarichi di coordinamento di livello non
dirigenziale, della creazione e gestione delle unita' di progetto di
cui all'art. 26, dell'individuazione delle necessita' della pianta
organica, dell'analisi del fabbisogno formativo, nonche' di una piu'
efficiente generale gestione delle risorse umane, e' istituita la
banca dati delle competenze di tutto il personale regionale. Nella
banca dati confluiscono i curricula dei dipendenti autocertificati e
compilati attraverso l'utilizzo di appositi software, con
l'identificazione delle esperienze lavorative, svolte anche non
all'interno dell'Amministrazione regionale, nonche' il percorso di
studi e formativo lungo tutto l'arco della vita. Il popolamento della
banca dati e le ricerche al suo interno sono realizzati secondo la
massima trasparenza a tutela del buon andamento dell'Amministrazione
regionale e di tutti i lavoratori e possono avvenire anche mediante
l'uso di parole chiave e/o sezioni di argomenti».
I ricorrenti hanno puntualmente indicato in ricorso - (pag. 6,
laddove precisano che per gli incarichi incentivanti di I livello e'
previsto un compenso annuo di circa 10.000 cadauno) e ribadito nella
memoria difensiva (pag. 5) - il danno che subirebbero, nella
partecipazione alle procedure per il conferimento degli incarichi di
primo livello o coordinatore di settore, dalla concorrenza dei
dipendenti Aras che, in base alla legge regionale e al relativo bando
di concorso, entrerebbero con tutta l'anzianita' di servizio maturata
presso l'ente privato.
Va poi detto che i ricorrenti, dipendenti di Laore, pur essendo
gia' inquadrati nella pubblica amministrazione a seguito del
superamento di un regolare concorso pubblico per titoli ed esami, per
poter raggiungere l'obiettivo dell'inquadramento in categorie
superiori a quelle in atto devono superare una prova concorsuale
selettiva. E' poi pacifico che, a seguito dell'ingresso
indiscriminato in Laore dei dipendenti di Aras, a competere per gli
incarichi incentivanti saranno non piu' solo gli attuali aventi
titolo, tra i quali i ricorrenti, ma un numero piu' che raddoppiato
risultante da un accesso dall'esterno senza un concorso pubblico che
potrebbero concorrere con tutta l'anzianita' maturata nell'ente di
diritto privato datore di lavoro, mentre ove fosse stato previsto un
concorso pubblico i nuovi dipendenti entrerebbero nei ruoli di Laore
con anzianita' zero.
Lo stesso vale a dirsi, per gli effetti sulle progressioni di
carriera, dell'indiscriminato accesso in Laore degli ex dipendenti
Aras.
La questione, come si vede, e' rilevante.
Quanto al secondo punto e' del tutto evidente che la lamentata
lesione per i ricorrenti si e' concretizzata con il bando di
concorso. E' con il bando che la legge di cui si dubita della
legittimita' costituzionale ha avuto concreta attuazione.
II.4. Resta un'eccezione di inammissibilita' che si discosta dalle
altre quanto alle argomentazioni esposte.
Riprendiamola.
Si afferma che in base al disposto delle leggi regionali 7 agosto
2009, n. 3, art. 2, comma 40, 4 agosto 2011, n. 16, art. 6, comma 3 e
20 dicembre 2018, n. 47 e, come emerge dalle deliberazioni della
giunta regionale nn. 46/41 del 21 novembre 2012 e 7/36 del 12
febbraio 2019, i posti messi a concorso di cui alla determinazione
del Commissario straordinario di Laore n. 161 dell'11 ottobre 2019
sono stati previsti nella Pianta organica di Laore al fine
dell'attribuzione (e in stretta correlazione alla medesima
attribuzione) alla Agenzia stessa delle funzioni precedentemente
svolte per oltre trenta anni dall'Aras.
Laore dovra' infatti erogare direttamente l'assistenza tecnica
agli imprenditori zootecnici di cui all'art. 15, lettera a) della
legge regionale n. 13 del 2006 e svolgere le corrispondenti funzioni
mediante l'attuazione dell'art. 2, comma 40, della legge regionale n.
3/2009 e cioe' mediante l'assunzione a mezzo di prove selettive
concorsuali per soli titoli del personale dipendente dell'Aras.
Si consideri ad esempio che nella Pianta organica di Laore non vi
sono funzionari tecnici veterinari - di categoria D.
Si tratta, quindi, di posti strettamente vincolati allo
svolgimento delle predette funzioni e alla presenza del previsto
personale (che non potrebbero essere altrimenti svolte da Laore).
Cio' emerge con assoluta chiarezza dalla lettura dei commi 4, 5, 6, 7
e 8 dell'art. 1 della legge regionale n. 47/18 che regolano la parte
economica e finanziaria dell'operazione ed evidenziano la stretta
correlazione dello stanziamento e dell'aumento della capacita'
assunzionale dell'Agenzia Laore con l'attribuzione delle nuove
funzioni e l'assunzione tramite concorso riservato del personale di
Aras.
Valga la considerazione che le predette funzioni di assistenza
agli imprenditori zootecnici attualmente continuano ad essere svolte
dai dipendenti Aras benche' l'ente sia in liquidazione e le funzioni
siano gia' state attribuite a Laore dall'art. 1, comma 2 della citata
legge regionale n. 47/18.
Ne consegue che i posti previsti in pianta organica e di cui alla
determinazione 161/2019 citata non sono, pertanto «disponibili» per
gli attuali dipendenti, ma qualora venisse annullato il concorso
indetto con la determinazione 161/2019 i posti necessari per lo
svolgimento delle funzioni finora espletate dai dipendenti di Aras
andrebbero coperti attraverso l' espletamento di un concorso pubblico
con possibilita' di scelta dei migliori tra i concorrenti (tra cui
gli stessi dipendenti di Aras) e senza alcuna lesione sulla posizione
di anzianita' dei ricorrenti, che non potrebbero, per questo aspetto,
essere scavalcati e danneggiati nelle procedure interne di
attribuzione di incarichi (es. coordinatore di primo livello o
coordinatore di settore) atteso che i vincitori del concorso pubblico
entrerebbero con anzianita' zero.
Anche questa eccezione e' infondata per le medesime ragioni gia'
esposte.
Vale la pena soggiungere che ben diversa sarebbe stata la
situazione, almeno quanto alla posizione degli attuali ricorrenti, se
perlomeno «l'internalizzazione del servizio» fosse stata
accompagnata:
a) da un ordinario concorso pubblico;
b) o, in alternativa, da forme di concorsualita' attenuata, in
linea con la copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale,
rispettose del principio per cui, comunque, l'accesso dall'esterno
non puo' risolversi in un sostanziale «assorbimento» di personale
proveniente da un ente di diritto privato e, per di piu', con
conservazione dell'anzianita' di servizio.
III. Ai soli fini della rilevanza della questione, il Collegio
ritiene di dovere ancora, in questa sede, preliminarmente esaminare
una questione di merito e cioe' i motivi di ricorso la cui decisione
prescinde dalla questione di costituzionalita'.
Tale esame e', invero, piuttosto semplice.
Il primo e unico motivo di ricorso (ulteriore rispetto alla
questione di legittimita' costituzionale) e' inammissibile.
E' noto che anche in tema di concorsi pubblici, appare
ravvisabile l'onere di immediata impugnazione da parte
dell'interessato delle clausole illegittime della lex specialis che
comportano, a carico del partecipante medio, una oggettiva,
straordinaria e rilevante difficolta' operativa, tale per sua natura
da non rimanere sul piano dell'astrattezza e potenzialita' lesiva, ma
da realizzare gia', in ragione dell'immediato vulnus alla normale
capacita' organizzativa del candidato e dunque al suo interesse alla
partecipazione in condizioni di alea ordinaria, l'effetto negativo di
una immediata e diretta lesione della sua sostanziale partecipazione.
Infatti, gli straordinari aggravi generano anch'essi (in termini di
utilita' pratica della partecipazione del candidato) la sostanziale
impossibilita' di partecipare adeguatamente e razionalmente, il che
riconduce questa ipotesi a quella generale relativa alle clausole
impeditive.
I ricorrenti non ambiscono a partecipare ad una procedura
riservata interamente ai dipendenti Aras, e contestano in radice la
legittimita' della procedura riservata. Solo le censure che attengono
a quest'ultimo profilo sono ammissibili.
Le censure che riguardano le modalita' con cui e' stato redatto
il bando, le sue clausole, le modalita' di valutazione dei titoli,
non concretizzano alcuna lesione a carico dei ricorrenti.
L'eventuale accoglimento della censura non determinerebbe alcuna
utilita' a loro favore.
L'unica utilita' cui i ricorrenti possono ambire e' la
caducazione dell'intera procedura per le ragioni finora esposte.
IV. Sulla base di tutte le considerazioni esposte, il Collegio rileva
che la decisione della controversia dipende dalla risoluzione della
questione di legittimita' costituzionale che, come abbiamo visto e'
rilevante e, come si vedra', non e' manifestamente infondata per i
profili che si andranno ad esporre.
La questione va affrontata seguendo il seguente ordine:
1) l'inquadramento normativo;
2) la non manifesta infondatezza.
V. L'Inquadramento normativo.
Brevemente ricostruendo il corpus normativa all'interno del quale
si inseriscono le disposizioni oggetto del dubbio di legittimita'
costituzionale, osserva il Collegio che, la materia e' cosi'
disciplinata.
L'art. 4 della legge regionale 22 dicembre 2016, n. 37 cosi'
dispone:
«1. Esclusivamente per le finalita' di cui alla presente legge
volte al superamento del precariato, fatto salvo quanto previsto
dall'art. 2, le amministrazioni del sistema regione, contestualmente
all'approvazione del piano pluriennale di cui all'art. 3, provvedono,
ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge n. 101 del 2013 e dell'art. 1,
comma 426, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilita'
2015), e successive modifiche ed integrazioni, e nel rispetto degli
obiettivi di finanza pubblica, al rinnovo o alla proroga, fino alla
conclusione delle procedure di stabilizzazione e comunque non oltre
il 31 dicembre 2018, dei contratti di lavoro a temine interessati
dalle procedure di cui alla presente legge e individuati con le
modalita' previste dall'art. 3, comma 4, lettera a)».
Il termine e' stato prorogato dall'art. 9, comma 1, legge
regionale 18 giugno 2018, n. 21 che cosi recita:
«1. Il termine del 31 dicembre 2018 previsto dall'art. 4, comma
1, della legge regionale 22 dicembre 2016, n. 37 (Norme per il
superamento del precariato nel sistema regione e altre disposizioni
in materia di personale) e' prorogato al 31 dicembre 2020».
L'art. 1, comma 2, legge regionale 20 dicembre 2018, n. 47 cosi
dispone:
«L'Agenzia Laore, per garantire la continuita' della sicurezza
e della qualita' delle produzioni alimentari, della salvaguardia
dell'ambiente e della sanita' animale e la condizionalita' degli
obiettivi delle politiche agricole comunitarie, nazionali e
regionali, e' autorizzata ad erogare direttamente l'assistenza
tecnica agli imprenditori zootecnici di cui all'art. 15, lettera a),
della legge regionale n. 13 del 2006, e svolge le corrispondenti
funzioni mediante l'attuazione dell'art. 2, comma 40, della legge
regionale 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori
economico e sociale), nei limiti di spesa previsti dalla medesima
norma».
L'art. 2, comma 40, legge regionale 7 agosto 2009, n. 3 cosi
recita:
«40. L'Agenzia Laore Sardegna e' autorizzata a inquadrare,
attraverso prove selettive concorsuali per soli titoli, il personale
dipendente dell'Associazione regionale allevatori in servizio alla
data del 31 dicembre 2006, che abbia prestato la propria attivita'
lavorativa nei servizi di assistenza tecnica a favore degli
allevatori della Sardegna, ivi compresa l'attivita' di laboratorio e
di amministrazione, finanziati con risorse regionali o statali, per
almeno tre anni, riconoscendo nel passaggio l'anzianita' di servizio
e, a tal fine, la Giunta regionale, in attuazione della legge
regionale 8 agosto 2006, n. 13 (Riforma degli enti agricoli e
riordino delle funzioni in agricoltura. Istituzione delle Agenzie
Agris Sardegna, Laore Sardegna e Argea Sardegna), art. 28, adotta,
entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge,
le modifiche della pianta organica della stessa Agenzia. Alla
relativa spesa si fa fronte con le risorse previste nell'UPB
S06.04.009».
VI. La non manifesta infondatezza.
Dopo attenta ponderazione questo Collegio deve rilevare che la
finalita' cui assolvono le disposizioni sospettate di
incostituzionalita' e' quella di immettere nel ruolo
dell'amministrazione, personale deputato all'espletamento delle
attivita' gia' svolte dall'Aras, attivita' che, in seguito saranno,
peraltro, svolte da Laore.
La Corte costituzionale ha ricordato che finalita' come quelle
sopra descritte non sono idonee a giustificare la deroga alla regola
del pubblico concorso, sancita dall'art. 97 della Costituzione (Corte
costituzionale, 10 novembre 2011, n. 299).
La natura comparativa ed aperta della procedura, quale elemento
essenziale del concorso pubblico, e' stata, infatti, affermata dalla
Corte in molteplici occasioni (tra le altre, sentenza n. 7 del 2011).
Conseguentemente la facolta' del legislatore di introdurre
deroghe al principio del concorso pubblico e' stata delimitata in
modo rigoroso, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo
quando siano funzionali esse stesse alle esigenze di buon andamento
dell'amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie
esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle (ex plurimis,
sentenze n. 52 del 2011 e n. 195 del 2010).
Si e' piu' volte ribadito che il principio del pubblico concorso,
pur non essendo incompatibile, nella logica dell'agevolazione del
buon andamento della pubblica amministrazione, con la previsione per
legge di condizioni di accesso intese a consentire il consolidamento
di pregresse esperienze lavorative maturate nella stessa
amministrazione, tuttavia non tollera, salvo circostanze del tutto
eccezionali, la riserva integrale dei posti disponibili in favore di
personale interno.
Tali principi, ha affermato la Corte, «formulati per lo piu' con
riferimento a procedure riservate a soggetti gia' appartenenti
all'amministrazione, sono stati ritenuti parimenti valevoli anche
quando la riserva integrale dei posti operi nei confronti di soggetti
estranei ad essa (sentenza n. 100 del 2010), e, in particolare, di
personale dipendente da enti di diritto privato (sentenze n. 72 del
2011 e n. 267 del 2010), come nel caso in esame» (Corte
costituzionale, 10 novembre 2011, n. 299).
Nel caso definito con la sentenza appena citata, la Corte ha
affermato che «Nell'ipotesi oggetto dell'odierno scrutinio, la natura
delle esperienze pregresse maturate dal personale a cui favore e'
prevista la riserva integrale risulta inidonea a giustificare, in
chiave di buon andamento della pubblica amministrazione, la
preclusione dell'accesso agli altri aspiranti ai ruoli regionali, in
deroga al principio della natura comparativa ed aperta del concorso
pubblico».
Premono ulteriori considerazioni.
Anche recentemente la Corte costituzionale, con sentenza 9 marzo
2020, n. 43 ha avuto modo, nel riaffermare la limitata derogabilita'
del principio del pubblico concorso, di dichiarare illegittima una
norma della Regione Sardegna che prevedeva una sorta di immissione in
ruolo di personale esterno.
Nel farlo ha affermato che secondo quanto prevede l'art. 97,
quarto comma, della Costituzione, la selezione concorsuale
costituisce la forma generale e ordinaria di reclutamento per le
amministrazioni pubbliche, quale strumento per assicurare efficienza,
buon andamento e imparzialita'. La facolta' del legislatore di
introdurre deroghe a tale regola, con la previsione di un diverso
meccanismo di selezione per il reclutamento del personale pubblico,
deve essere delimitata in modo rigoroso alla sola ipotesi in cui esse
siano strettamente funzionali al buon andamento dell'amministrazione
e sempre che ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di
interesse pubblico idonee a giustificarle (ex plurimis, sentenze nn.
5 e 36 del 2020, n. 40 del 2018 e n. 110 del 2017).
Occorre ancora richiamare, in quanto estremamente significativa
per una migliore considerazione del caso qui all'esame, la sentenza
della Corte costituzionale, 2 marzo 2018, n. 40 (che ha dichiarato
illegittima una norma della Regione Sardegna che, in violazione
dell'art. 97 della Costituzione, ha previsto l'assegnazione di
personale assunto senza concorso ad una Agenzia regionale).
La Corte ha statuito che «l'art. 6, comma 8, della legge reg.
Sardegna n. 2 del 2007 - che stabilisce il passaggio di dipendenti da
soggetti privati ad enti pubblici, senza il previo esperimento di un
concorso pubblico e senza indicare le ragioni giustificatrici della
deroga - risulta lesivo dell'art. 97, quarto comma, della
Costituzione. La disposizione censurata consente infatti l'accesso
dei dipendenti di due societa' private nei ruoli regionali, senza
alcuna forma di selezione, neppure a concorsualita' "attenuata", e
senza stabilire alcuna condizione in ordine alle modalita' di
assunzione di tali dipendenti.
D'altra parte, la deroga al principio del concorso non risulta
giustificata dalla necessita' di far fronte a peculiari e
straordinarie esigenze di interesse pubblico».
Nel caso in esame non sussistono simili esigenze straordinarie,
in quanto l'espletamento delle funzioni ora attribuite all'Agenzia
Laore ben potrebbe essere svolto dai vincitori del nuovo concorso
pubblico, perche' questo e' lo strumento idoneo a reclutare i
soggetti piu' qualificati; con possibilita' per i dipendenti di Aras
di partecipare al concorso e di poter far valere in quella sede la
loro preparazione derivante anche dalla esperienza maturata nella
pregressa attivita' lavorativa.
VII. Conclusivamente il Collegio, per le ragioni sopra esposte,
solleva questione di costituzionalita' degli articoli 4 della legge
regionale 22 dicembre 2016, n. 37, 9 della legge regionale 18 giugno
2018, n. 21, 1 della legge regionale 20 dicembre 2018, n. 47, 2,
comma 40, della legge regionale 7 agosto 2009, n. 3, per violazione
degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione.
Deve essere sospesa ogni decisione sulla presente controversia,
dovendo la questione essere demandata al giudizio della Corte
costituzionale.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione
seconda), visti gli articoli 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1 e 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, riservata ogni altra pronuncia in
rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalita', in
relazione agli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione, degli articoli
4 della legge regionale 22 dicembre 2016, n. 37, 9 della legge
regionale 18 giugno 2018, n. 21, 1 della legge regionale 20 dicembre
2018, n. 47, 2, comma 40, della legge regionale 7 agosto 2009, n. 3,
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della Giunta della
Regione Sardegna e sia comunicata al Presidente del Consiglio
regionale della Sardegna.
Dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
conseguente pronuncia della Corte costituzionale decorre il termine
perentorio di mesi sei per la riassunzione in questa sede del
giudizio medio tempore sospeso con la presente ordinanza.
Cosi deciso in Cagliari nelle camere di consiglio dei giorni 10
giugno 2020 e 14 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Scano, Presidente;
Grazia Flaim, Consigliere;
Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore.
Il Presidente: Scano
L'Estensore: Rovelli