N. 35 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 dicembre 2020
Ordinanza del 21 dicembre 2020 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da srl Nuovo Sistina e altri c/Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del turismo, srl Eliseo-Teatro Nazionale dal 1918 Teatro Eliseo e piccolo Eliseo . Bilancio e contabilita' pubblica - Spettacolo - Teatro - Disposizioni sul personale e sulla cultura - Prevista autorizzazione di una spesa di 4 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018, in favore del teatro di rilevante interesse culturale "Teatro Eliseo", per spese ordinarie e straordinarie, per garantire la continuita' delle sue attivita' in occasione del centenario della sua fondazione. - Decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96, art. 22, comma 8.(GU n.12 del 24-3-2021 )
IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale - Sezione Quarta
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 4213 del 2019, proposto dalla s.r.l. Nuovo Sistina,
dalla s.r.l. Quirino, dalla s.r.l. Officine Culturali, dalla r.l.i.s.
I Magi, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore,
rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo Malinconico e Marco
Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
e domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Carlo Malinconico
in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 284;
Contro:
il Ministero dell'economia e delle finanze e il Ministero dei
beni e delle attivita' culturali e del turismo, in persona dei
rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma,
via dei Portoghesi, n. 12;
la s.r.l. Eliseo - Teatro Nazionale dal 1918 Teatro Eliseo e
Piccolo Eliseo, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Catricala', Damiano
Lipani, Francesca Sbrana e Fabio Baglivo, con domicilio digitale come
da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio
dei difensori in Roma, via Vittoria Colonna, n. 40;
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale
per il Lazio, Sede di Roma, n. 3028 del 2019.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'economia e delle finanze, del Ministero dei beni e delle
attivita' culturali e del turismo, della s.r.l. Eliseo - Teatro
nazionale dal 1918 Teatro Eliseo e Piccolo Eliseo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2020 il
consigliere Silvia Martino;
Viste le istanze di passaggio in decisione presentate dalle
parti;
Vista la sentenza non definitiva n. 8067 del 15 dicembre 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue
1. Con il ricorso di primo grado, proposto al tribunale
amministrativo regionale del Lazio, le s.r.l. Nuovo Sistina, Officine
Culturali, I Magi a.r.l.i.s., Solemio, Quirino e Attori & Tecnici
societa' cooperativa - le quali gestiscono nella citta' di Roma i
Teatri Sistina, Ambra Jovinelli, della Cometa, Parioli, Quirino e
Vittoria - impugnavano il decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze n. 142791 del 3 agosto 2017) con cui e' stato istituito nel
bilancio dello Stato il capitolo di spesa n. 6630, denominato
«Contributo al Teatro Eliseo per le spese ordinarie e straordinarie
in occasione del centenario».
Il decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, ha previsto,
all'art. 22, comma 8, che «In favore del teatro di rilevante
interesse culturale "Teatro Eliseo", per spese ordinarie e
straordinarie, al fine di garantire la continuita' delle sue
attivita' in occasione del centenario della sua fondazione e'
autorizzata la spesa di 4 milioni di euro per ciascuno degli anni
2017 e 2018. Al relativo onere si provvede, quanto a 2 milioni di
euro per l'anno 2017, mediante versamento all'entrata del bilancio
dello Stato di una corrispondente quota delle risorse di cui all'art.
24, comma 1, della legge 12 novembre 2011, n. 183, che restano
acquisite all'erario, e, quanto a 2 milioni di euro per l'anno 2017 e
a 4 milioni di euro per l'anno 2018, mediante corrispondente
riduzione del Fondo per interventi strutturali di politica economica,
di cui all'art. 10, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2004, n.
282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n.
307».
L'entita' del contributo in favore del Teatro Eliseo era stata
inizialmente ridotta dall'art. 4, comma 3, della legge 22 novembre
2017, n. 175, il . quale aveva disposto un finanziamento di 4 milioni
di euro in favore di «attivita' culturali nei territori delle regioni
Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria, interessati dagli eventi sismici
verificatisi a far data dal 24 agosto 2016», rintracciando la
relativa copertura proprio nella corrispondente riduzione, per l'anno
2018, dell'autorizzazione di spesa prevista dall'art. 22, comma 8,
del decreto legislativo n. 50 del 2017.
Il contributo in favore del Teatro Eliseo e' stato, poi,
reintegrato, dalla legge di bilancio 2018 (legge 27 dicembre 2017, n.
205), che ha disposto l'allocazione di 8 milioni di euro per il 2018
sul capitolo 6630, risultante dal decreto del Ministro dell'economia
e delle finanze 28 dicembre 2017, recante «Ripartizione in capitoli
delle Unita' di voto parlamentare relative al bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e per il triennio 2018-2020».
1.1. Le societa' ricorrenti esponevano che, in data 14 settembre
2017, avevano presentato - al Ministero dell'economia e delle finanze
e al Ministero per i beni e le attivita' culturali -
un'istanza-diffida di concessione di Fondi extra FUS analogamente a
quanto concesso al teatro Eliseo, alla quale tuttavia le
amministrazioni non avevano dato seguito.
In pari data, i teatri avevano altresi' avanzato istanza di
accesso alla documentazione inerente la speciale erogazione a favore
del teatro Eliseo e, in particolare, tutti gli presupposti e
consecutivi l'adozione dell'art. 22, comma 8 del decreto-legge n. 50
del 24 aprile 2017 e della successiva legge di conversione.
A tale nota, il Ministero per i beni e le attivita' culturali
aveva risposto che «questa Amministrazione allo stato non ha ancora
posto in essere atti in esecuzione della suddetta disposizione
normativa e, pertanto, suscettibili del richiesto accesso».
Con nota del 10 ottobre 2017, il MEF, invece, aveva trasmesso ai
ricorrenti la nota del Dipartimento della Ragioneria Generale dello
Stato n. 179352 del 4 ottobre 2017, nella quale aveva comunicato che,
in applicazione del comma 8 dell'art. 22 del decreto-legge 24 aprile
2017, n. 50, convertito con modificazioni, dalla legge 24 giugno
2017, n. 96, «con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze
n. 142791 del 14 settembre 2017 e' stato istituito, nello stato di
previsione del Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del
turismo, il capitolo n. 6630 "Contributo al Teatro Eliseo per le
spese ordinarie e straordinarie in occasione del centenario" con uno
stanziamento di 4 milioni di curo per ciascuno degli anni 2017 e
2018».
1.2. Ai fini dell'impugnativa di siffatto decreto, innanzi al
tribunale amministrativo regionale le societa' ricorrenti
evidenziavano, in primo luogo, che il sostegno finanziario dello
Stato in favore delle attivita' teatrali avviene mediante la
ripartizione dell'apposito Fondo Unico per lo Spettacolo (FUS),
istituito dalla legge 30 aprile 1985, n. 163, le cui modalita' di
ripartizione sono state stabilite con decreto ministeriale 1° luglio
2014 («Nuovi criteri per l'erogazione e modalita' per la liquidazione
e l'anticipazione di contributi allo spettacolo dal vivo, a valere
sul Fondo unico per lo spettacolo, di cui alla legge 30 aprile 1985,
n. 163») e sono informate in gran parte a criteri di tipo oggettivo e
automatico. In tale contesto, l'attribuzione a un solo teatro, al di
fuori degli ordinari canali di finanziamento statale, di un
contributo ulteriore di rilevante entita'., sarebbe stata, a loro
avviso, del tutto ingiustificata e avrebbe determinato un grave
effetto distorsivo della concorrenza in danno degli altri teatri che
attingono al medesimo bacino di utenti.
1.3. Nello specifico, il ricorso di primo grado veniva affidato
ai seguenti motivi:
I) Illegittimita' costituzionale del comma 8 dell'art. 22 del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito con modificazioni
dalla legge 24 giugno 2017 n. 96, per violazione degli articoli 3, 9,
33, 41, 97 e 117 della Costituzione. Istanza di rimessione alla Corte
costituzionale. Violazione delle norme d'interposizione
costituzionale (legge 30 aprile 1985, n. 163; decreto ministeriale 1°
luglio 2014; legge 7 agosto 1990, n. 241). Eccesso di potere
legislativo.
La previsione normativa privilegerebbe un solo teatro,
discriminando tutti gli altri che versano nelle stesse condizioni, e
in particolare quelli che operano nello stesso settore di spettacolo
e che insistono nello stesso ambito geografico, con conseguenti
ripercussioni sulla concorrenza e sulla liberta' di iniziativa
economica; sarebbero violate anche norme costituenti interposizione e
attuazione diretta di principi costituzionali, ossia la legge n. 163
del 1985, il decreto ministeriale 10 luglio 2014 e l'art. 12 della
legge 7 agosto 1990, n. 241; la disposizione censurata sarebbe
affetta anche da eccesso di potere legislativo, perche' consisterebbe
in una legge-provvedimento, adottata al solo fine strumentale di
derogare immotivatamente ai criteri generali per la destinazione
delle risorse nel settore dello spettacolo dal vivo;
II) Violazione dell'art. 107 del Trattato sul Funzionamento
dell'Unione Europea (TFUE), in materia di aiuti di Stato. Ricorso, in
via subordinata, d'interpretazione alla Corte di Giustizia.
L'erogazione una tantum in favore del Teatro Eliseo
configurerebbe un aiuto di Stato incompatibile con il mercato
interno; la disposizione primaria dovrebbe conseguentemente essere
disapplicata; in subordine, la valutazione della compatibilita' con
il Trattato dovrebbe essere rimessa dal giudice amministrativo alla
Corte di Giustizia dell'Unione europea;
III) Violazione e falsa applicazione della legge n. 163/1985 e
del dm. 1° luglio 2014; violazione dei principi d'imparzialita',
pubblicita', trasparenza. Eccesso di potere per sviamento,
irragionevolezza, disparita di trattamento e ingiustizia manifesta.
Il decreto ministeriale attuativo n. 142791 del 3 agosto 2017
sarebbe comunque illegittimo in quanto in aperto contrasto con la
normativa generale dettata in materia di attribuzione di contributi
di sostegno finanziario agli operatoti dello spettacolo dal vivo, che
non sono stati abrogati dalla sopravvenuta disposizione, nonche' dei
principi generali (anche europei) che regolano l'azione
amministrativa.
La previsione dell'art. 46, comma 2, del decreto ministeriale
del 2014, concernente il finanziamento di «progetti speciali»,
confermerebbe che tutte le forme di sostegno statale allo spettacolo
dal vivo - inclusi i contributi c.d extra FUS - dovrebbero attenersi
agli obiettivi strategici posti dall'art. 2 dello stesso decreto;
tutte le erogazioni dovrebbero, inoltre, essere attribuite in
ossequio non solo alle norme procedurali, ma anche ai criteri di
valutazione pure stabiliti dal decreto ministeriale, i quali
prevedono, tra l'altro, un meccanismo di ponderazione che privilegia
l'assegnazione vincolata e automatica di gran parte del punteggio,
limitando il peso della valutazione tecnico-discrezionale dei
progetti artistici; la necessita' di attenersi a tali obiettivi,
procedure e criteri dipenderebbe dall'esigenza di evitare di
avvantaggiare un unico soggetto, mettendolo in condizione di
praticare un'offerta complessivamente piu' appetibile per gli utenti,
in danno degli altri operatori del settore;
IV) Eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza,
disparita' di trattamento e ingiustizia manifesta.
Le fonti di reperimento del contributo straordinario attribuito
al teatro Eliseo sarebbero del tutto estranee al sostegno statale
all'attivita' teatrale, provenendo per 2 milioni di euro dal Fondo
per il cinema e l'audiovisivo, di cui all'art. 13 della legge 14
novembre 2016, n. 220 e all'art. 24, comma 1, della legge 12 novembre
2011, n. 183, e per i rimanenti 6 milioni di euro dalla riduzione del
Fondo per interventi strutturali di politica economica, quest'ultimo
istituto per «agevolare il perseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica, anche mediante interventi volti alla riduzione della
pressione fiscale», ai sensi dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge
29 novembre 2004, n. 282, convertito, con modificazioni, dalla legge
27 dicembre 2004, n. 307.
1.4 Con successivi motivi aggiunti l'impugnazione veniva estesa:
- al decreto del Ministero dei beni e delle attivita' culturali
e del turismo 12 dicembre 2017, recante l'autorizzazione dell'impegno
della somma di 4 milioni di euro per l'esercizio 2017 a favore di
«Eliseo S.r.l. Teatro Nazionale dal 2018» e relativo positivo
riscontro preventivo amministrativo-contabile della Ragioneria
generale dello Stato - Ufficio centrale del bilancio presso il
Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del turismo in data
22 gennaio 2018;
- al decreto dello stesso Ministero 17 gennaio 2018 rep. n. 7,
con cui erano state assegnate al competente dirigente di seconda
fascia, per l'esercizio finanziario 2018, le risorse finanziarie
allocate sul capitolo 6630.
2. Il TAR, nella resistenza del Mef, del Mibact e della societa'
Eliseo s.r.l:
- dichiarava il ricorso introduttivo inammissibile;
- dichiarava i motivi aggiunti in parte irricevibili ed in
parte inammissibili;
- compensava tra le parti le spese di giudizio.
3. La sentenza e' stata appellata dagli enti teatrali rimasti
soccombenti.
Con i primi tre mezzi essi hanno censurato la decisione in rito
resa dal TAR, riproponendo poi le censure articolate nel merito in
primo grado e non esaminate.
4. Si sono costituiti, per resistere, il Ministero dell'economia
e delle finanze, unitamente al Ministero dei beni e delle attivita'
culturali e del turismo.
5. Si e' costituito, per resistere, anche il teatro Eliseo,
ribadendo la correttezza della declaratoria di inammissibilita' del
ricorso introduttivo e riproponendo le eccezioni di inammissibilita'
non esaminate dal TAR.
6. Con ordinanza n. 3061 del 13 giugno 2019, la Sezione ha
respinto l'istanza cautelare.
7. L'appello e' passato in decisione alla pubblica udienza del 22
ottobre 2020.
8. Con sentenza non definitiva n. 8067 del 15 dicembre 2020, sono
state riformate le statuizioni in rito emesse dal tribunale
amministrativo regionale ed e' stato respinto il secondo motivo del
ricorso di primo grado devoluto in appello.
Pertanto, il ricorso di primo grado e' stato ritenuto ricevibile
e ammissibile mentre nel merito, e stato escluso che le disposizioni
legislative in esame costituiscano un aiuto di Stato in violazione
dell'art. 107 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
9. Il Collegio reputa invece rilevante e non manifestamente
infondata la questione, dedotta con il primo motivo del ricorso di
primo grado e devoluta in appello, di costituzionalita' dell'art. 22,
comma 8, del decreto-legge n. 50 del 2017, come successivamente
convertito, in relazione alla violazione degli articoli 3, 9, 33, 41
e 97 della Costituzione, che viene sollevata con la presente
ordinanza.
10. La questione e' rilevante perche' gli atti impugnati trovano
la loro base giuridica esclusivamente nella disposizione -
provvedimento censurata dai teatri appellanti avendo, rispetto ad
essa, un contenuto del tutto vincolato.
Pertanto, l'oggetto del contendere e' esclusivamente la
disposizione - provvedimento che ha previsto un contributo
straordinario in favore del teatro Eliseo al di fuori della
disciplina e del procedimento ordinariamente previsti ai fini
dell'intervento pubblico a sostegno dei soggetti operanti nel settore
del teatro e dello spettacolo dal vivo.
Si tratta infatti di risorse ulteriori rispetto a quelle
assegnate allo stesso teatro ai sensi del decreto ministeriale 1°
luglio 2014, recante i nuovi criteri per l'erogazione dei contributi
allo spettacolo dal vivo a valere sul Fondo unico per lo spettacolo
di cui alla legge n. 163 del 1985.
11. Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, si
definiscono leggi - provvedimento «le leggi che "contengono
disposizioni dirette a destinatari determinati" (sentenze n. 154 del
2013, n. 137 del 2009 e n. 2 del 1997), ovvero "incidono su un numero
determinato e limitato di destinatari" (sentenza n. 94 del 2009), che
hanno "contenuto particolare e concreto" (sentenze n. 20 del 2012, n.
270 del 2010, n. 137 del 2009, n. 241 del 2008, n. 267 del 2007 e n.
2 del 1997), "anche in quanto ispirate da particolari esigenze"
(sentenze n. 270 del 2010 e n. 429 del 2009), e che comportano
l'attrazione alla sfera legislativa "della disciplina di oggetti o
materie normalmente affidati all'autorita' amministrativa" (sentenze
n. 94 del 2009 e n. 241 del 2008» (cosi' Corte cost., sentenza n. 275
del 2013; cfr. anche, Corte Cost., n. 64 del 1° aprile 2014).
In assenza nell'ordinamento attuale di una «riserva di
amministrazione» opponibile al legislatore «non puo' ritenersi
preclusa alla legge ordinaria la possibilita' di attrarre nella
propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidate
all'azione amministrativa» (Corte cost., sentenza n. 62 del 1993;
nello stesso senso Corte cost., sentenza n. 231 del 2014), per cui le
leggi - provvedimento non sono di per se' incompatibili con l'assetto
dei poteri stabilito dalla Costituzione (Corte cost., sentenza n. 85
del 2013 e, da ultimo, nn. 181 del 2019 e 116 del 2020).
In questi casi, tuttavia, il diritto di difesa «verra' a
connotarsi secondo il regime tipico dell'atto legislativo adottato,
trasferendosi dall'ambito della giustizia amministrativa a quello
proprio della giustizia costituzionale» (cosi' ancora la sentenza n.
62 del 1993; nello stesso senso anche la sentenza n. 20 del 2012).
Spettera', pertanto, alla Corte costituzionale valutare le
suddette leggi «in relazione al loro specifico contenuto» (sentenze
n. 275 del 2013, n. 154 del 2013, n. 270 del 2010), «essenzialmente
sotto i profili della non arbitrarieta' e della non irragionevolezza
della scelta del legislatore regionale» (sentenza n. 288 del 2008).
11.1. La dottrina ha distinto due categorie di leggi aventi
contenuto concreto; da un lato, le leggi rivolte a dare applicazione
concreta ad altre leggi, e tali da conferire all'atto carattere di
legge solo formale, in quanto carente dei requisiti tipici della
generalita' ed innovativita', dall'altro, le leggi, c.d. «innovative»
che, con riferimento a singoli soggetti e .a specifici rapporti,
derogano al diritto comune e sono caratterizzate dal duplice e
congiunto aspetto della personalita' e della eccezionalita'. La prima
categoria di leggi - provvedimento concerne la valutazione del
principio della separazione dei poteri mentre per la seconda e' il
principio di eguaglianza a porsi come fondamentale parametro di
giudizio.
Non occorre spendere molte parole per evidenziare che, nel caso
di specie, la norma istitutiva del contributo straordinario in favore
del Teatro Eliseo, si colloca in questa seconda categoria.
11.2. Le leggi - provvedimento sono caratterizzate da una
varieta' di effetti giuridici poiche' le stesse possono:
a) costituire, modificare o estinguere situazioni giuridiche
soggettive a prescindere dall'esercizio di un potere amministrativo;
b) impone un obbligo di esecuzione all'amministrazione
predeterminando tutti o alcuni dei profili dell'an, del quando, del
quid e del quomodo;
e) attribuire il valore di legge ad atti amministrativi
presupposti (e' il recente caso, ad esempio, della sentenza della
Corte costituzionale n. 116 del 2020, cit.);
d) qualificare giuridicamente in modo nuovo fatti e situazioni
gia' venuti ad esistenza in precedenza;
e) istituire o riorganizzare organi o enti, modificandone le
competenze. Il caso all'esame del Collegio rientra nella tipologia
sub b), in quanto, nell'istituire il contributo straordinario in
favore del teatro Eliseo la legge non conferisce alcuna
discrezionalita' all'amministrazione per quanto riguarda l'an della
concessione ma (peraltro in maniera implicita) solo limitatamente
alle modalita' con cui il soggetto beneficiario e' tenuto a
documentare le spese, ordinarie o straordinarie al cui sostegno il
contributo e' finalizzato.
In sostanza, la norma censurata reca gia' in se' la capacita' di
realizzare interamente l'effetto a cui tende.
Rispetto a leggi - provvedimento di questo tipo, l'unica
possibilita' di tutela per i cittadini e' quella di impugnare, come
avvenuto nel caso di specie, gli atti applicativi anche se di
contenuto vincolato rispetto alla legge - provvedimento, deducendone
l'incostituzionalita'
12. Relativamente alla non manifesta infondatezza della questione
di legittimita' costituzionale, va richiamata la disciplina
dell'intervento pubblico nel settore dello spettacolo dal vivo.
Esso viene effettuato attraverso stanziamenti a bilancio di fondi
pluriennali cui si accede sulla base di procedure comparative.
A tal fine, la l. n. 163 del 30 aprile 1985 ha istituito il Fondo
unico per lo spettacolo (c.d. FUS), di cui e' prevista la
ripartizione annuale tra i diversi settori (attivita'
cinematografiche, musicali, di danza, teatrali, circensi e dello
spettacolo viaggiante ed iniziative di carattere e rilevanza
nazionali da svolgersi in Italia o all'estero) secondo la percentuale
globalmente prevista dall'art. 2.
In via transitoria, l'art. 13 della legge ha poi, stabilito che
sino all'entrata in vigore delle leggi di riforma dei diversi ambiti,
«i criteri e le procedure per l'assegnazione dei contributi e dei
finanziamenti ai destinatari degli stessi rimangono quelli previsti
dalle leggi vigenti per ciascuno dei settori medesimi ed a tal fine
il Ministro del turismo e dello spettacolo [...] ripartisce
annualmente il Fondo [...] tra i settori di attivita' ed enti
previsti dalla vigente legislazione sullo spettacolo», in ragione
delle percentuali ivi previste.
Analogamente, il decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 24, ha
stabilito che, «In attesa che la legge di definizione dei principi
fondamentali di cui all'art. 177 della Costituzione fissi i criteri e
gli ambiti di competenza dello Stato, i criteri e le modalita' di
erogazione dei contributi alle attivita' dello spettacolo, previsti
dalla legge 30 aprile 1985, n. 163, e le aliquote di ripartizione
annuale del Fondo unico per lo spettacolo sono stabiliti con decreti
del Ministro per i beni e le attivita' culturali non aventi natura
regolamentare» (art. 1).
Per quanto qui interessa, il decreto ministeriale 1° luglio 2014
- vigente ratione temporis - ha dettato «Nuovi criteri per
l'erogazione e modalita' per la liquidazione e l'anticipazione di
contributi allo spettacolo dal vivo, a valere sul Fondo unico per lo
spettacolo, di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163».
Per la concessione dei contributi ai diversi settori dello
spettacolo dal vivo, l'art. 3 del citato decreto ministeriale prevede
la presentazione di un progetto triennale (a partire dal triennio
2015-2017) e di un programma annuale per coloro le cui istanze
triennali sono state approvate.
Inoltre, in base all'art. 46, comma 2, del medesimo decreto, su
esclusiva iniziativi del Ministro, sentite le Commissioni consultive
competenti per materia, possono essere sostenuti finanziariamente
progetti speciali, a carattere annuale o triennale. Dal punto di
vista soggettivo, qualificati a presentare la domanda sono: 1) i
Teatri nazionali; 2) i Teatri di rilevante interesse culturale; 3) le
Imprese di produzione teatrale; 4) i Centri di produzione teatrale.
Il decreto stabilisce anche le condizioni di accesso ai benefici,
legate sia al monte ore di produzione teatrale che al totale delle
giornate lavorative.
L'art. 5 stabilisce il sistema di valutazione delle domande
presentate, prevedendo la possibilita' dell'attribuzione di un
punteggio di 100 punti cosi' suddivisi:
a) per la qualita' artistica, sino a 30 punti attribuiti dalla
Commissione consultiva;
b) per la qualita' indicizzata, sino a 30 punti attribuiti dal
Mibact in maniera automatica secondo l'applicazione di una formula
prevista nel medesimo decreto;
c) per la dimensione quantitativa, sino a 40 punti attribuiti
dall'amministrazione in maniera automatica secondo i parametri e la
formula di calcolo pure previsti nel decreto.
Dei 100 punti previsti, 70 sono attribuiti su base oggettiva (30
punti per la qualita' indicizzata e 40 per la dimensione
quantitativa), mentre i rimanenti 30 punti sono attribuiti
discrezionalmente attraverso la valutazione dei progetti artistici.
In merito al criterio della qualita' artistica, l'Allegato B al
decreto del Mibact ha individuato per ciascun settore una scheda
contenente i criteri guida per la Commissione consultiva
nell'attivita' di valutazione.
Il sistema dell'erogazione dei contributi allo spettacolo dal
vivo e' quindi incentrato sulla valutazione comparativa dei progetti
e persegue le finalita' di interesse pubblico, cui si e' gia'
accennato, descritte nell'art. 2, ovvero:
«a) concorrere allo sviluppo del sistema dello spettacolo dal
vivo, favorendo la qualita' dell'offerta, anche a carattere
multidisciplinare, e la pluralita' delle espressioni artistiche, i
progetti e i processi di lavoro a carattere innovativo, la
qualificazione delle competenze artistiche, l'interazione tra lo
spettacolo dal vivo e l'intera filiera culturale, educativa e del
turismo;
b) promuovere l'accesso, sostenendo progetti di rilevanza
nazionale che mirino alla crescita di una offerta e di una domanda
qualificate, ampie e differenziate, e prestando attenzione alle fasce
di pubblico con minori opportunita';
c) favorire il ricambio generazionale, valorizzando il
potenziale creativo dei nuovi talenti;
d) creare i presupposti per un riequilibrio territoriale
dell'offerta e della domanda;
e) sostenere la diffusione dello spettacolo italiano all'estero
e i processi di internazionalizzazione, in particolare in ambito
europeo, attraverso iniziative di coproduzione artistica,
collaborazione e scambio, favorendo la mobilita' e la circolazione
delle opere, lo sviluppo di reti di offerta artistico culturale di
qualificato livello internazionale;
f) valorizzare la capacita' dei soggetti di reperire
autonomamente ed incrementare risorse diverse e ulteriori rispetto al
contributo statale, di elaborare strategie di comunicazione
innovative e capaci di raggiungere pubblici nuovi e diversificati,
nonche' di ottenere riconoscimenti dalla critica nazionale e
internazionale;
g) sostenere la capacita' di operare in rete tra soggetti e
strutture del sistema artistico e culturale».
Si tratta di obiettivi ripresi e ribaditi anche dal decreto
ministeriale 27 luglio 2017, attualmente vigente.
12.1. Al teatro Eliseo sono stati corrisposti contributi quale
teatro di rilevante interesse culturale (ai sensi dell'art. 11 del
D.M.), nonche' contributi per progetti speciali (ai sensi dell'art.
46, comma 2, del D.M.).
Secondo quanto riportato nella «Scheda di lettura» del
decreto-legge n. 50 del 2017, redatta dal Servizio Studi del Senato
della Repubblica, risulta che, in qualita' di teatro di rilevante
interesse nazionale, con D.D. 538 del 12 giugno 2015 siano stati
corrisposti al teatro Eliseo euro 481.151 per il 2015, mentre con DD.
1413 del 7 novembre 2016 siano stati corrisposti euro 514.831 per il
2016.
Inoltre, con decreto ministeriale 497 del 3 novembre 2016 sono
stati corrisposti euro 250.000 per il progetto speciale
«Generazioni».
Va peraltro evidenziato che, come sottolineato dai teatri
appellanti, la possibilita' di attribuire agli operatori del settore
contributi ulteriori rispetto a quelli ordinari (c.d. «extra FUS») ai
sensi dell'art. 46, comma 2, del decreto ministeriale 1° luglio 2014,
non altera gli obiettivi strategici indicati, ne' definisce una
diversa procedura da seguire rispetto a quella ordinaria.
12.2 Il contributo straordinario di cui si verte - che fa seguito
all'erogazione degli ingenti importati indicati nel Dossier sopra
richiamato - e' stato istituito con il citato art. 22, comma 8, del
decreto-legge n. 50 del 24 aprile 2017, convertito con modificazioni
dalla l. n. 96 del 21 giugno 2017.
Il testo originario del decreto adottato autorizzava in favore
del Teatro Eliseo la spesa di due milioni di euro per l'anno 2017
«per spese ordinarie e straordinarie, al fine di garantire la
continuita' della sua attivita' in occasione del centenario della sua
fondazione».
In sede di conversione, la legge 21 giugno 2017, n. 96, ha
modificato il comma 8 del citato art. 22, innalzando il finanziamento
a complessivi otto milioni di euro, ripartiti in quattro milioni di
euro per l'anno 2017 e quattro milioni per l'anno 2018.
12.3. L'excursus che precede conferma la natura di legge -
provvedimento delle disposizioni in esame.
Esse riguardano un solo destinatario, specificamente individuato,
ed hanno un contenuto particolare e concreto rappresentato
dall'erogazione di un contributo in denaro finalizzato alla copertura
delle spese ordinarie e straordinarie necessarie a consentire la
prosecuzione dell'attivita' del teatro Eliseo in occasione del
centenario dalla sua fondazione.
12.4. Secondo le amministrazioni resistenti, la ragione del
sostegno ad includere in se' le motivazioni dell'intervento
legislativo, il cui carattere di unicita' rappresentato:
- in termini temporali dalla ricorrenza del centenario.
- in termini sostanziali dall'importanza e dalla storicita'
della sala per la citta' e per il sistema nazionale del teatro;
- e, strettamente connesso ai primi, dal danno derivante da un
rischio di chiusura.
Nel fare fronte alla peculiare situazione di criticita' di un
organismo, la disposizione perseguirebbe un interesse d'ordine
generale: l'offerta al pubblico di attivita' artistiche teatrali a
carattere continuativo e di qualita' in un contesto di grande
precarieta'.
12.4.1. Secondo il teatro appellato, la finalita' di garantire le
continuita' dell'attivita' teatrale, in occasione del centenario
dalla sua fondazione, e' ulteriormente giustificata dal fatto di
possedere la qualifica di Teatro di rilevante interesse culturale,
non posseduta dalle controparti.
I teatri appellanti, peraltro, non si trovavano, al momento
dell'erogazione del contributo, nella situazione di crisi che ha
determinato l'intervento statale.
Ne' sarebbe prospettabile la violazione dell'art. 41 della
Costituzione, poiche' nessuno tra i teatri ricorrenti sarebbe
concorrente del Teatro Eliseo, data la qualifica dallo stesso
rivestita.
12.5. Cio' posto, come in precedenza ricordato, secondo la
consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, le leggi
provvedimento sono ammissibili solo entro i limiti del rispetto del
principio della ragionevolezza e non arbitrarieta'. In considerazione
del pericolo di disparita' di trattamento insito in previsioni di
tipo particolare, la legge - provvedimento e' soggetta ad uno
scrutinio stretto di costituzionalita'. Ed un tale sindacato deve
essere tanto piu' rigoroso quanto piu' marcata sia, come nella
specie, la natura provvedimentale dell'atto legislativo.
Dalla giurisprudenza costituzionale si ricava pertanto che il
legislatore, qualora emetta leggi a contenuto provvedimentale, deve
applicare con particolare rigore il canone della ragionevolezza,
affinche' la legge non si risolva in una modalita' per aggirare i
principi di eguaglianza ed imparzialita'.
In altri termini, la mancata previsione costituzionale di una
riserva di amministrazione, con la conseguente possibilita' per il
legislatore di svolgere un'attivita' a contenuto amministrativo, non
puo' giungere al punto di violare l'eguaglianza tra i cittadini.
Ne consegue che, qualora il legislatore ponga in essere
un'attivita' a contenuto particolare e concreto, devono risultare con
chiarezza i criteri ai quali sono ispirate le scelte e le relative
modalita' di attuazione.
12.6. Per applicare le richiamate coordinate esegetiche al caso
di specie, occorre prendere le mosse dalle finalita' enunciate dalla
norma che, come detto, e' quella di contribuire alle spese affrontate
dal Teatro Eliseo al fine di garantire la continuita' dell'attivita'
in occasione del suo centenario.
Non si fa ivi riferimento, peraltro, ad un progetto o ad un
programma specifico. Sicche', a ben vedere, qualunque tipo di spesa
potrebbe essere sovvenzionata, purche' valutata dal teatro come
funzionale alla prosecuzione della propria attivita', e non
necessariamente per l'effettuazione di iniziative collegate alla
celebrazione del proprio centenario (essendo il dettato legislativo
al riguardo del tutto generico).
12.7. Ritiene il Collegio che la legge in questione potrebbe
risultare anzitutto in contrasto con l'art. 3 della Costituzione per
violazione del principio di uguaglianza e della parita' di
trattamento.
Si tratta, infatti, di una sovvenzione attribuita ad una
specifica impresa al di fuori di quelle che sono le regole generali
di assegnazione di fondi statali ai teatri, sicche' si potrebbe
ravvisare una discriminazione delle altre imprese che, a parita' di
condizioni, si trovino a dover sostenere oneri economici per
continuare la propria attivita'.
Tale rilievo risulta rafforzato dal fatto che i teatri appellanti
- al pari del teatro Eliseo - si rivolgono al medesimo bacino di
utenti ed operano non solo nello stesso settore di spettacolo
(attivita' teatrali di prosa), ma anche nella stessa area geografica.
12.8. La disposizione potrebbe risultare altresi' irragionevole e
arbitraria, non rinvenendosi, neanche nei lavori preparatori,
l'individuazione dell'interesse pubblico sotteso a tale speciale
elargizione o, quantomeno, dei criteri ai quali si ispirata la scelta
legislativa (che non ha nemmeno indicato le specifiche modalita' di
attuazione).
Al riguardo, si deve osservare che in ogni operazione di
finanziamento «non e' intelligibile solo un interesse del
beneficiario, ma anche quello dell'organismo che l'elargisce, il
quale, a sua volta, altro non e' se non il portatore degli interessi,
dei fini e degli obiettivi che si intendono soddisfare con
l'erogazione del contributo» (Cons. Stato, sez. IV, sentenza 27
aprile 2004, n. 2555).
Nel caso di specie, le amministrazioni appellate si sono sforzate
di individuare tale interesse pubblico nell'esigenza di garantire la
continuita' dell'attivita' di un teatro che riveste particolare
importanza, dal punto di vista storico - artistico, per la citta' di
Roma.
Tuttavia, da un lato le amministrazioni appellate non hanno
indicato sulla base di quali atti, documenti o studi, sia stata
operata tale valutazione, dall'altro siffatta motivazione non e'
neppure rinvenibile nei lavori preparatori.
E' peraltro un fatto notorio che anche i teatri ricorrenti
possano vantare una lunga tradizione nel panorama teatrale della
citta' di Roma.
Per quanto concerne il riconoscimento del Teatro Eliseo quale
«teatro di rilevante interesse culturale», tale qualifica non
riflette un particolare giudizio di valore attribuito
dall'ordinamento, ma e' esclusivamente funzionale alla
redistribuzione dei fondi FUS.
Non risulta, inoltre, che l'ente beneficiario svolga funzioni o
servizi di interesse pubblico.
Sicuramente, esiste un interesse pubblico al sostegno delle
attivita' culturali, ma esso gia' stato preso in considerazione dalla
disciplina specifica ed articolata, che regola l'intervento dello
Stato nel settore, le cui finalita' si sono in precedenza richiamate.
In definitiva, ne' la ricorrenza del centenario (circostanza
peraltro contestata dai teatri ricorrenti), ne' la situazione di
crisi, potrebbero risultare sufficienti a giustificare la speciale
elargizione accordata al teatro Eliseo, poiche' non sembra emergere
lo specifico interesse pubblico sotteso all'intervento del
legislatore, o comunque la ragione della differenziazione del teatro
beneficiario rispetto alle situazioni degli altri teatri che pure
aspirano al sostegno pubblico per realizzare la propria offerta
culturale e che si trovano, o potranno trovarsi, nelle medesime o
analoghe difficolta' finanziarie.
12.9. Deve altresi' convenirsi con gli appellanti che, poiche' i
teatri sono strumento di cultura e luogo di espressione artistica -
come del resto attestato dalle finalita' perseguite con il FUS, cui
partecipano -, la loro discriminazione costituisce anche violazione
degli articoli 9 e 33 della Costituzione, posti a tutela dello
sviluppo della cultura e della liberta' dell'espressione artistica,
valori rispetto ai quali risultano funzionali le disposizioni che
regolano l'intervento pubblico in materia, ispirate ai principi della
parita' di accesso e della valutazione comparativa sulla base di
parametri oggettivamente predeterminati.
12.10. Viene altresi' in rilievo anche la violazione dell'art. 97
Cost..
La violazione dei principi di buon andamento ed imparzialita'
costituisce un corollario dell'arbitrarieta' e manifesta
irragionevolezza della disciplina impugnata, come dimostrato dal
fatto che la stessa difetta della previsione di una procedura idonea
ad assicurare la trasparenza dell'azione amministrativa in cui si
concreta.
In tal senso, la Corte costituzionale, nel sanzionare
l'illegittimita' costituzionale di leggi provvedimento (in
particolare, con riferimento a leggi regionali che avevano provveduto
in luogo dell'amministrazione), da ultimo ha «valorizzato il ruolo
svolto dal procedimento amministrativo nell'amministrazione
partecipativa disegnata dalla legge 7 agosto 1990, n. 241»,
precisando (cfr. sentenza 5 aprile 2018, n. 69) che:
1) il procedimento amministrativo costituisce il luogo elettivo
di composizione degli interessi, in quanto e' «nella sede
procedimentale [...] che puo' e deve avvenire la valutazione
sincronica degli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela,
a confronto sia con l'interesse del soggetto privato operatore
economico, sia ancora (e non da ultimo) con ulteriori interessi di
cui sono titolari singoli cittadini e comunita', e che trovano nei
principi costituzionali la loro previsione e tutela»;
2) la struttura del procedimento amministrativo «rende
possibili l'emersione di tali interessi, la loro adeguata
prospettazione, nonche' la pubblicita' e la trasparenza della loro
valutazione, in attuazione dei principi di cui all'art. 1 della legge
7 agosto 1990, n. 241 [...]: efficacia, imparzialita', pubblicita' e
trasparenza»;
3) viene in tal modo garantita, «in primo luogo,
l'imparzialita' della scelta, alla stregua dell'art. 97 Cost., ma poi
anche il perseguimento, nel modo piu' adeguato ed efficace,
dell'interesse primario, in attuazione del principio del buon
andamento dell'amministrazione, di cui allo stesso art. 97 Cost.».
In tale ottica nel caso di specie rilevano, quali norme
interposte rispetto all'attuazione degli articoli 3 e 97 Cost.:
- la previsione generale contenuta nell'art. 12 della legge 7
agosto 1990, n. 241, per il quale «La concessione di sovvenzioni,
contributi, sussidi ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi
economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati
sono subordinate alla predeterminazione da parte delle
amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi
ordinamenti, dei criteri e delle modalita' cui le amministrazioni
stesse devono attenersi»;
- le previsioni della l. n. 162 del 1985 e del decreto-legge n.
24 del 2003, sulla necessita' di individuare «i criteri e le
modalita' di erogazione dei contributi alle attivita' dello
spettacolo», aventi valore di principi fondamentali della
legislazione statale (art. 1, comma 1, decreto-legge n. 24 del 2003);
- le previsioni attuative recate, sia pure a livello
secondario, dal decreto ministeriale del 1° luglio 2014, vigente
ratione temporis.
La disposizione censurata dai teatri ricorrenti sembra
contrastare pertanto anche con i principi vigenti in materia di
distribuzione delle risorse pubbliche, risolvendosi sostanzialmente
in un percorso privilegiato per l'erogazione di contributi in danaro,
con prevalenza degli interessi di un solo soggetto rispetto a quelli,
parimenti meritevoli di tutela, di altri enti esclusi, e a scapito,
quindi, dell'interesse generale (cfr. Corte cost., sentenza n. 139
del 2017).
12.11. Infine, la norma di legge censurata sembra violare anche
l'art. 41 Cost., che garantisce la liberta' dell'iniziativa economica
privata.
E' infatti indubbio che - anche alla luce delle norme europee -
al pari del teatro beneficiario le societa' ricorrenti siano imprese
che agiscono sul medesimo mercato, in concorrenza tra loro, fornendo
lo stesso tipo di servizio, non essendovi alcun elemento idoneo a
connotare l'infungibilita' o, comunque, peculiarita' dell'offerta
culturale del teatro Eliseo.
Il sostegno economico fornito in modo discriminatorio dallo Stato
conferisce all'impresa che ne beneficia la possibilita' di coprire i
costi e di adottare prezzi piu' competitivi.
Poiche' il finanziamento concesso prescinde dalle garanzie di
imparzialita' e di trasparenza proprie della ripartizione del FUS,
esso determina un'alterazione del meccanismo concorrenziale
attraverso il quale vengono ordinariamente assegnati i finanziamenti
alle imprese teatrali, attribuendo al soggetto beneficiario una
ingiustificata posizione di vantaggio.
Ne' la disposizione in esame - come osservato dagli appellanti -
ha individuato i valori costituzionali perseguiti o comunque le
ragioni che, in un'ottica di bilanciamento, potrebbero giustificare
la deroga operata al principio costituzionale della par condicio ed
al valore costituzionalmente rilevante della liberta' di concorrenza.
13. In definitiva, quanto appena argomentato giustifica la
valutazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione
di legittimita' costituzionale, dell'art. 22, comma 8, del
decreto-legge n. 50 del 24 aprile 2017, convertito con modificazioni
in l. n. 96 . del 21 giugno 2017, in relazione agli articoli 3, 9,
33, 41 e 97 della Costituzione.
Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio
e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale, affinche' si
pronunci sulla questione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
relativamente all'appello n. 4213 del 2019, di cui in premessa, cosi'
provvede:
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 22, comma 8, del
di. n. 50 del 24 aprile 2017, convertito con modificazioni in l. n.
96 del 21 giugno 2017, in relazione agli articoli 3, 9, 33, 41 e 97
della Costituzione;
2) dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
3) rinvia ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e
sulle spese di lite all'esito del giudizio incidentale promosso con
la presente pronuncia;
4) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti costituite e al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22
ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Daniela Di Carlo, Consigliere
Silvia Martino, Consigliere, Estensore
Giuseppa Carluccio, Consigliere
Michele Conforti, Consigliere
Il Presidente: Maruotti
L'estensore: Martino