N. 45 SENTENZA 10 febbraio - 23 marzo 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro e previdenza (controversie in materia di) - Accertamento ai fini previdenziali e contributivi delle giornate di lavoro degli operai agricoli assunti a tempo determinato - Modalita' di notifica ai lavoratori interessati, utile anche ai fini dell'eventuale contestazione - Pubblicazione, sul sito internet dell'INPS, di appositi elenchi nominativi trimestrali di variazione - Denunciata violazione del diritto di difesa - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 38, comma 7. - Costituzione, artt. 24 e 117, primo comma; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 47.(GU n.12 del 24-3-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 38, comma 7,
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 15 luglio 2011, n. 111, promossi dalla Corte di appello di
Reggio Calabria con tre ordinanze del 16 giugno 2020, iscritte,
rispettivamente, ai numeri 135, 136 e 140 del registro ordinanze 2020
e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), nonche' gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 febbraio 2021 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato Mauro Sferrazza per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Alfonso Peluso per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 10 febbraio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con tre ordinanze (iscritte al registro ordinanze 2020 con i
numeri 135, 136 e 140), emanate in data 16 giugno 2020, la Corte di
appello di Reggio Calabria solleva questioni di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 24 e 117, primo comma,
della Costituzione, in relazione all'art. 47 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, dell'art.
38, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, nella parte in cui
prevede che «[i]n caso di riconoscimento o di disconoscimento di
giornate lavorative intervenuti dopo la compilazione e la
pubblicazione dell'elenco nominativo annuale, l'INPS provvede alla
notifica ai lavoratori interessati mediante la pubblicazione, con le
modalita' telematiche previste dall'articolo 12-bis del regio decreto
24 settembre 1940, n. 1949, di appositi elenchi nominativi
trimestrali di variazione».
Ad avviso della Corte rimettente, la modalita' di notifica in via
telematica ai lavoratori interessati del provvedimento di
riconoscimento/disconoscimento delle giornate lavorative, contemplata
dalla disposizione censurata, pone a carico del lavoratore agricolo
il gravoso onere di venire a conoscenza del provvedimento
amministrativo di cancellazione dall'elenco nominativo trimestrale;
conoscenza dalla quale decorre il termine per la contestazione del
provvedimento, con conseguenti effetti negativi sull'esercizio del
diritto di difesa, volto a conseguire le prestazioni previdenziali,
correlate all'iscrizione stessa, negate dall'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS).
In tal modo la disposizione violerebbe l'art. 117, primo comma,
Cost., «per mancata conformazione del diritto interno ai vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario», in relazione all'art. 47
CDFUE e al principio di effettivita', rendendo eccessivamente
difficile l'esercizio del diritto di difesa del lavoratore attraverso
la tempestiva impugnazione del provvedimento, ritenuto lesivo della
sua situazione giuridica soggettiva; e, contestualmente l'art. 24
Cost., determinando una «irragionevole compressione del diritto di
agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi
legittimi».
1.1.- La questione e' sorta nell'ambito di giudizi di appello
relativi a controversie in materia di indennita' di disoccupazione
per i lavoratori agricoli a tempo determinato.
1.1.1.- La prima ordinanza (reg. ord. n. 135 del 2020) e' stata
pronunciata nell'ambito del giudizio volto alla riforma della
sentenza del Tribunale di Palmi, sezione lavoro, 12 ottobre 2017, n.
1337.
La Corte rimettente riferisce che il giudizio di primo grado e'
stato instaurato separatamente da C. G. e C. S. con atti depositati
il 20 gennaio 2014. Nel lamentare ciascuno il mancato riconoscimento
dell'indennita' di disoccupazione agricola per l'anno 2011, in
relazione all'attivita' lavorativa espletata per 102 giornate, di cui
51 per la cooperativa G. R. e 51 per la cooperativa F. R. i
ricorrenti chiedevano la condanna dell'INPS all'erogazione della
denegata prestazione previdenziale.
Il Tribunale adito, non ammessa la prova per testi richiesta dai
ricorrenti, aveva rigettato le domande ritenendo non dimostrata la
prestazione lavorativa: in relazione all'annualita' 2010 aveva
rilevato la mancanza di prova dell'iscrizione negli elenchi dei
lavoratori agricoli per l'anno 2010; per l'annualita' 2011, aveva
riscontrato l'iscrizione per sole 51 giornate.
Il giudice a quo rappresenta che in sede di impugnazione i
ricorrenti hanno chiesto di provare l'effettivita' dei periodi
lavorativi legittimanti la prestazione previdenziale richiesta e che
l'INPS ha riproposto l'eccezione, gia' sollevata in primo grado, di
inammissibilita' della domanda «per essere i ricorrenti incorsi nella
decadenza ex art. 22 comma 1 D.L. 7 del 1970, che impone al
lavoratore di proporre l'azione giudiziaria entro 120 giorni dalla
presa di conoscenza del provvedimento di cancellazione dagli
elenchi». Cio' in quanto l'Istituto ha affermato di aver notificato
le cancellazioni attraverso la pubblicazione sul proprio sito
internet del terzo elenco trimestrale di variazione dal 15 al 31
dicembre 2013, come previsto dall'art. 38, comma 7, del d.l. n. 98
del 2011 e che, pertanto, al momento della proposizione dell'azione
giudiziaria il predetto termine decadenziale era decorso.
La Corte di appello di Reggio Calabria rappresenta, altresi', che
i ricorrenti hanno affermato di «non avere mai avuto conoscenza di
queste cancellazioni e di conseguenza contestano di essere incorsi in
decadenza», e che, prospettata, in ogni caso, la illegittimita'
costituzionale del citato art. 38, comma 7, del d.l. n. 98 del 2011,
hanno insistito per ottenere l'accertamento in via giudiziale della
prestazione.
1.1.2.- La seconda ordinanza (reg. ord. n. 136 del 2020) e'
intervenuta nel corso del giudizio instaurato dall'INPS avverso la
sentenza del Tribunale di Locri, sezione lavoro, 21 dicembre 2016, n.
1087.
Il giudice rimettente riferisce che in primo grado la ricorrente
I. M. - premesso di aver lavorato quale bracciante alle dipendenze di
un'azienda agricola per 102 giornate nel 2008, venendo iscritta negli
elenchi dei lavoratori agricoli del comune di Bovalino - lamentava
che l'INPS, con lettera notificata il 24 marzo 2015, le aveva
richiesto la restituzione di 1.215,03 euro per disoccupazione
agricola relativa all'anno 2008, ritenendo non spettante la
prestazione per avvenuta cancellazione dagli elenchi. Pertanto la
ricorrente chiedeva di dichiararsi l'illegittimita' della
cancellazione e conseguentemente l'esistenza del titolo per
l'erogazione dell'importo ripetuto dall'INPS.
Costituitosi l'ente previdenziale nel giudizio di primo grado, il
Tribunale adito, esperita la prova testimoniale, in accoglimento
della domanda attorea, aveva annullato la cancellazione dall'elenco e
disposto la reiscrizione della lavoratrice, dichiarando non dovute le
somme richieste dall'Istituto.
La Corte di appello calabrese prosegue rappresentando che,
nell'impugnare la predetta sentenza, l'INPS aveva dedotto che il
Tribunale era entrato direttamente nel merito, senza esaminare la
preliminare eccezione di decadenza dall'impugnazione della
cancellazione dagli elenchi, e che la appellata, nel resistere al
gravame, aveva sul punto ribadito quanto gia' dedotto in primo grado,
ovvero «di avere avuto conoscenza della cancellazione non prima del
24 marzo 2015, sicche' il ricorso giudiziale proposto il 3 luglio
sarebbe ampiamente tempestivo».
Il rimettente espone, altresi', che «[l]'INPS aveva tuttavia
evidenziato di avere notificato il provvedimento con le forme
previste dall'art. 38 comma 7 D.L. 98 del 2011, conv. legge 111/2011,
attraverso la pubblicazione telematica del terzo elenco trimestrale
di variazione 2013 sul proprio sito dal 15 al 31 dicembre 2013», e
che, pertanto, rispetto a tale notifica il termine decadenziale era
ampiamente decorso.
La lavoratrice, resistendo nel giudizio di appello, aveva
contestato l'efficacia della predetta notifica, confutando tuttavia
solo genericamente l'adempimento degli oneri procedimentali a carico
dell'Istituto, e comunque negando che la disciplina dell'art. 38,
comma 7, potesse esserle applicata.
1.1.3.- La terza ordinanza (reg. ord. n. 140 del 2020) e' stata
pronunciata nel corso del giudizio promosso da I. M. avverso la
sentenza pronunciata dal Tribunale di Locri, sezione lavoro, 21
dicembre 2016, n. 1088.
Il giudizio di primo grado era stato instaurato da I. M. con
ricorso depositato il 27 luglio 2015, nel quale, premesso di avere
lavorato quale bracciante alle dipendenze di un'azienda agricola per
102 giornate nel 2009, venendo iscritta negli elenchi dei lavoratori
agricoli del comune di Bovalino, lamentava che l'INPS, con lettera
notificata il 24 marzo 2015, le aveva richiesto la restituzione di
1.215,03 euro per disoccupazione agricola relativa all'anno 2008,
assumendo che la prestazione non spettava per avvenuta cancellazione
dagli elenchi. La ricorrente chiedeva, pertanto, dichiararsi
l'illegittimita' della cancellazione, con condanna alla reiscrizione,
e conseguentemente accertarsi l'esistenza di un titolo per
l'erogazione dell'importo di cui l'INPS chiedeva la ripetizione.
Costituitosi l'INPS, il giudice di primo grado aveva dichiarato
la domanda improcedibile per mancato espletamento del procedimento
amministrativo prodromico.
Nel rappresentare che in sede di appello la lavoratrice ha
lamentato l'errata applicazione da parte del Tribunale dell'art. 443
del codice di procedura civile «che non prevede la dichiarazione
diretta di improcedibilita' ma l'assegnazione di un termine», la
Corte di appello di Reggio Calabria afferma che, ritenendo
«[p]alesemente fondata questa argomentazione», «deve sostituirsi al
primo giudice nella valutazione dell'insieme delle domande».
La Corte rimettente riferisce altresi': che «[l]'Inps aveva
evidenziato di avere notificato il provvedimento con le forme
previste dall'art. 38 comma 7 D.L. 98 del 2011, conv. legge 111/2011,
attraverso la pubblicazione telematica del terzo elenco trimestrale
di variazione 2013 sul proprio sito dal 15 al 31 dicembre 2013»,
sicche' rispetto a tale notifica il termine decadenziale era
ampiamente decorso; ma che sul punto la appellata si e' difesa
sostenendo di avere avuto conoscenza della cancellazione non prima
del 24 marzo 2015, con la conseguenza che il ricorso giudiziale
proposto il 3 luglio «sarebbe ampiamente tempestivo». In ogni caso la
ricorrente contesta l'efficacia della notifica telematica,
«confutando solo genericamente l'adempimento degli oneri
procedimentali a carico dell'istituto ma negando che la disciplina
dell'art. 38 comma 7 possa esserle applicata».
2.- A sostegno della questione di legittimita' costituzionale
sollevata nei confronti della disposizione in esame, e' addotto nelle
tre ordinanze un identico ordine di considerazioni.
Premesse le fonti normative applicabili alla fattispecie e la
loro consolidata interpretazione giurisprudenziale, il giudice a quo
rappresenta che «[n]el diritto vivente espresso dalla consolidata
interpretazione giurisprudenziale, il termine di 120 giorni previsto
dall'art. 22 D.L. 7 del 1970 conv. legge 83 del 1970 per impugnare i
provvedimenti definitivi in tema di iscrizione alle liste dei
lavoratori agricoli ha natura sostanziale, in quanto relativo al
compimento di un atto di esercizio di un diritto soggettivo, ed e'
insuscettibile di sanatoria», e che «l'iscrizione alle liste
costituisce, ai sensi del R.D. 1949 del 1940, presupposto sostanziale
indefettibile per ottenere prestazioni previdenziali in agricoltura,
non bastando a tal fine neanche l'accertamento giudiziale
dell'effettivita' del rapporto di lavoro, ove non accompagnato
dall'iscrizione».
Il rimettente ricorda che «[a] mente del previgente art. 17 D.L.
7/70, convertito in legge 83/70, anche dopo le modifiche apportate
dal D.L. 510 conv. legge 608 del 1996 e dal D.Lgs. 375 del 1993, la
decorrenza del termine decadenziale per l'impugnazione dei
provvedimenti di cancellazione partiva dal momento in cui il
provvedimento era comunicato personalmente all'interessato, a mezzo
di messo comunale o del servizio postale». In proposito richiama la
sentenza della Corte di cassazione, sezione lavoro, 16 gennaio 2007,
n. 813, nella parte in cui afferma che «La speciale disciplina che
compiutamente regola la materia dell'accertamento dei lavoratori
agricoli dipendenti [...] si caratterizza per essere l'iscrizione
negli elenchi nominativi, come pure la non iscrizione ovvero la
cancellazione oggetto di provvedimenti espressi (il primo collettivo,
gli altri individuali) e tutti comunicati agli interessati mediante
notifica (eseguita, per l'iscrizione, con l'affissione dell'elenco
nell'albo pretorio del comune di residenza ovvero personalmente al
lavoratore in caso di mancata iscrizione, totale o parziale, o di
cancellazione)».
Nell'evidenziare che tale soluzione e' stata costantemente
ribadita dalla successiva giurisprudenza di legittimita', la Corte di
appello di Reggio Calabria afferma che «la notifica personale non e'
stata invece mai ritenuta necessaria in relazione ai provvedimenti di
iscrizione, bastando pertanto, ai fini della decorrenza dei termini
di decadenza, la pubblicazione dell'elenco, quale comunicazione
collettiva e impersonale ma sufficientemente efficace».
Il descritto quadro normativo e' stato, dunque, modificato dal
censurato art. 38, comma 7, del d.l. n. 98 del 2011, secondo cui la
notifica dei provvedimenti avviene con le modalita' telematiche
stabilite dall'art. 12-bis del r.d. 29 settembre 1940, n. 1949,
introdotto dal comma 6 del medesimo art. 38 del d.l. n. 98 del 2011.
In particolare la disposizione stabilisce che con riferimento
alle giornate di occupazione successive al 31 dicembre 2010,
dichiarate dal datore di lavoro e comunicate all'INPS ai sensi
dell'art. 6 del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375, recante
«Attuazione dell'art. 3, comma 1, lettera aa), della L. 23 ottobre
1992, n. 421, concernente razionalizzazione dei sistemi di
accertamento dei lavoratori dell'agricoltura e dei relativi
contributi», per gli operai agricoli a tempo determinato, per i
compartecipanti familiari, e per i piccoli coloni, gli elenchi
nominativi annuali di cui all'art. 12 sono notificati ai lavoratori
interessati mediante pubblicazione telematica effettuata dall'INPS
nel proprio sito internet entro il mese di marzo dell'anno successivo
secondo specifiche tecniche stabilite dall'Istituto stesso.
Per effetto della disposizione sospettata di illegittimita'
costituzionale, dunque, secondo la Corte rimettente, «non e' piu'
prevista una notificazione individuale al lavoratore interessato,
bensi' l'inserimento della cancellazione del singolo lavoratore in un
elenco di variazione pubblicato telematicamente dall'INPS nel proprio
sito, secondo specifiche tecniche stabilite dall'Istituto stesso».
In tal modo, prosegue il rimettente, la previsione «pone sul
soggetto iscritto nell'elenco dei lavoratori agricoli un onere di
consultazione degli elenchi trimestrali di variazione pubblicati
periodicamente sul sito on line dell'INPS, secondo modalita' che -
tra l'altro - non sono fissate per legge ma rinviate alle specifiche
tecniche stabilite dall'Istituto», che vi ha provveduto con la
circolare 14 giugno 2012, n. 82 (Disposizioni in materia di
contenzioso previdenziale ed assistenziale. Articolo 38, commi 6 e 7:
pubblicazione degli elenchi nominativi dei lavoratori
dell'agricoltura), disponendo che: gli elenchi di variazione verranno
pubblicati secondo il seguente calendario: entro il 15 giugno primo
elenco di variazione; entro il 15 settembre secondo elenco di
variazione; entro il 15 dicembre terzo elenco di variazione; entro il
10 marzo dell'anno successivo quarto elenco di variazione; i suddetti
elenchi saranno pubblicati sul sito internet dell'Istituto
accessibile all'indirizzo www.inps.it, nella sezione "Avvisi e
Concorsi", sotto la voce "Avvisi", e rimarranno in pubblicazione per
quindici giorni consecutivi; la consultazione sara' possibile
mediante libero accesso e senza utilizzo del P.I.N.; decorsi quindici
giorni consecutivi dalla pubblicazione gli elenchi non saranno piu'
visualizzabili; la pubblicazione degli elenchi avra', ad ogni effetto
di legge, valore di notifica alla parte interessata e, pertanto, al
lavoratore non verra' inviata la notifica individuale della
variazione di giornate; gli elenchi saranno consultabili per singola
Provincia e singolo Comune e ognuno di essi sara' accompagnato da un
frontespizio riportante il periodo di validita', il numero dei
lavoratori contenuti, i riferimenti normativi e procedurali a base
delle variazioni, l'organo e i termini per gli eventuali ricorsi
amministrativi.
Il Collegio a quo evidenzia che ne' la legge, ma neanche le
circolari dell'INPS, «indicano delle date precise nelle quali essi
vanno pubblicati, ma solo i termini entro i quali cio' va fatto,
sicche' non e' prevedibile a priori con certezza, ma solo in termini
approssimativi, quando cadranno i quindici giorni durante i quali gli
stessi resteranno pubblicati sul sito dell'Istituto».
Cio' comporta che grava sul lavoratore agricolo l'onere «di un
costante controllo sul sito on line dell'istituto sulle pubblicazioni
degli elenchi di variazione che potrebbero - in ipotesi come quella
in esame - contenere la cancellazione della sua iscrizione risalente
anche ad anni precedenti, verifica che - tra l'altro, per effetto
della rimessione all'INPS delle modalita' di pubblicazione - va
condotta, quantomeno, con cadenza quindicinale, posto che quella e'
la durata della pubblicazione di ogni singolo elenco».
In ordine alla rilevanza della questione il rimettente afferma
che l'applicazione della disposizione censurata e' decisiva per la
definizione dei giudizi a quibus, in quanto interviene «a monte,
sulla stessa configurabilita' del diritto alla prestazione e,
pertanto, confermando la natura indebita della stessa».
Quanto alla non manifesta infondatezza, la Corte di appello
calabrese svolge diffuse argomentazioni a sostegno della dedotta
violazione dei parametri evocati.
Riguardo alla lesione dell'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 47 CDFUE, il rimettente, premesso che tale
articolo sancisce il cosiddetto principio di effettivita',
riconoscendo che «Ogni individuo i cui diritti e le cui liberta'
garantiti dal diritto dell'Unione siano stati violati ha diritto a un
ricorso effettivo dinanzi a un giudice...», afferma che «dunque, il
sistema dell'Unione Europea intende garantire a ogni cittadino una
tutela effettiva dei propri diritti, che rimuova ostacoli di ordine
processuale che rendano eccessivamente oneroso l'esercizio del
diritto di difesa» e che «sulla medesima linea si muove la
giurisprudenza della Corte Costituzionale, che ha costantemente
utilizzato, quale parametro alla cui stregua valutare la legittimita'
delle norme processuali, la idoneita' delle stesse a rendere
effettiva la possibilita' di esercizio del diritto cui esse si
riferiscono, non frapponendo ostacoli che producano eccessive e
irragionevoli difficolta'» (viene ricordata in particolare la
sentenza n. 44 del 2016).
Il giudice rimettente rappresenta che il «medesimo parametro di
valutazione e' stato utilizzato anche per scrutinare la conformita' a
costituzione di norme che impongono termini per l'esercizio del
diritto, statuendosi il principio secondo cui l'incongruita' del
termine rilevante sul piano della violazione degli indicati parametri
costituzionali si registra solo qualora esso sia non idoneo a rendere
effettiva la possibilita' di esercizio del diritto cui si riferisce e
di conseguenza tale da rendere inoperante la tutela accordata al
cittadino (Corte Cost. n. 94/2017, cosi' in motivazione)».
In ordine alla specifica problematica che assume rilievo nel
giudizio a quo, ossia la verifica della ragionevolezza dell'adozione
del sistema di comunicazione attraverso pubblicazione di atti, il
rimettente evidenzia che sia la giurisprudenza costituzionale che
quella di legittimita' hanno declinato il medesimo criterio
dell'eccessiva difficolta' dell'esercizio del diritto di difesa.
Vengono richiamate, rispettivamente, la sentenza della Corte
costituzionale n. 223 del 1993 e la sentenza della Corte di
cassazione, sezioni unite, 10 maggio 1996, n. 4394.
Ad avviso del rimettente, nella fattispecie in esame la rilevata
esigenza di garantire l'effettivita' dell'esercizio del diritto di
difesa si ripropone «con ancora maggiore pregnanza».
Cio' in quanto «il lavoratore agricolo sa solo di essere iscritto
negli elenchi dei lavoratori agricoli, ma non e' necessariamente a
conoscenza di eventuali accertamenti ispettivi e del loro esito,
essendo tutt'altro che infrequenti i casi di indagini ispettive su
aziende agricole compiute senza assumere informazioni dai lavoratori
interessati e anche a distanza di anni da quando il rapporto di
lavoro agricolo si e' svolto. Il lavoratore dunque non soltanto non
conosce i tempi dell'emissione del provvedimento di cancellazione che
fara' scattare il termine di impugnazione, ma neppure ha motivo di
ritenere che un simile provvedimento verra' mai in essere e non ha
percio' motivo di tenersi costantemente aggiornato».
La Corte d'appello di Reggio Calabria assume che «la menomazione
del diritto di difesa - gia' rinvenibile per il solo fatto di far
decorrere il dies a quo per impugnare dal momento della pubblicazione
telematica degli elenchi di variazione senza comunicazione
individuale ai singoli braccianti interessati dalla cancellazione -
e' ulteriormente aggravata dal fatto che, secondo la circolare INPS
82/2012 sopra citata, le variazioni restano pubblicate per soli
quindici giorni, decorsi i quali gli eventuali interessati non
avranno possibilita' di venire a conoscenza delle rispettive
cancellazioni».
In proposito, il giudice a quo deduce che «dalle due fasi nelle
quali si sviluppa l'attivita' che e' chiamata a svolgere la parte
interessata a proporre ricorso avverso la cancellazione - quella
percettiva, consistente nel prendere cognizione dell'atto da
impugnare, e quella volitiva, consistente nella elaborazione e
predisposizione dell'atto di impugnazione - la prima finisce per
soggiacere non al termine fissato dalla legge (come avverrebbe se,
conformemente all'id quod plerumque accidit, l'atto, una volta
pubblicato, restasse a disposizione a tempo indefinito), bensi' al
minor termine di 15 giorni stabilito dall'Istituto previdenziale, con
evidente, irragionevole compressione del diritto di difesa, non
potendosi conculcare il diritto dell'interessato a usufruire
dell'intero termine di legge anche per la presa di conoscenza del
provvedimento, nulla escludendo che lo stesso possa predisporre il
ricorso tempestivamente nell'imminenza della scadenza».
Il rimettente confuta poi che la diffusione dell'utilizzo degli
strumenti telematici possa giustificare la previsione censurata
poiche' «quel che rende eccessivamente oneroso l'esercizio del
diritto di difesa rispetto all'osservanza del termine di decadenza e'
la stessa necessita' di un controllo periodico, frequente e con
cadenza non preventivamente stabilita con esattezza del sito
dell'INPS, volto a verificare l'eventuale adozione di provvedimenti
che potrebbero riguardare anche annualita' risalenti e che sarebbero
destinati a incidere non su un'aspettativa, ma su un diritto, quello
all'iscrizione negli elenchi dei lavoratori agricoli, gia' entrato a
far parte del patrimonio del soggetto».
Sul punto evidenzia che «non risultano nell'ordinamento, del
resto, ipotesi di pubblicazione generalizzata per casi in cui il
provvedimento incida su situazioni giuridiche gia' entrate nel
patrimonio di un soggetto, che si trovi dunque in posizione di mera
difesa», non potendosi invocare la previsione dell'art. 32, comma 1,
della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitivita' nonche' in materia
di processo civile), secondo cui «a far data dal 1° gennaio 2010, gli
obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi
aventi effetto di pubblicita' legale si intendono assolti con la
pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle
amministrazioni e degli enti pubblici obbligati».
Il giudice a quo ritiene che la riportata disposizione deve,
difatti, essere interpretata quale «forma di agevolazione per le
amministrazioni che debbano portare a conoscenza di una generalita'
di soggetti non preventivamente identificati e potenzialmente
interessati (bandi di gara, concessioni etc.), non quando si tratta
di atti che incidono direttamente sulla singola posizione giuridica
di soggetti determinati», come, del resto, affermato dalla
giurisprudenza amministrativa (viene richiamata la sentenza del
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione quarta,
13 dicembre 2011, n. 3148, secondo cui l'articolo sopra citato «[...]
appare inequivoco nel determinare una presunzione assoluta di
conoscenza in capo ai soggetti interessati all'emanazione di atti da
parte delle pubbliche amministrazioni, qualora gli stessi non debbano
ricevere una comunicazione individuale legata alla loro peculiare
posizione»).
Inoltre, rappresenta che «l'esigenza di una utilizzazione
restrittiva delle forme di pubblicazione telematica e' stata
avvertita anche dal Consiglio di Stato [sezione terza, sentenza 28
settembre 2018, n. 5570], che pure si occupava non di un atto
direttamente lesivo di singole posizioni giuridiche, bensi' di un
provvedimento amministrativo rispetto al quale vi era una platea
indifferenziata di potenziali interessati». In tale decisione si
afferma, difatti, che «...le norme in tema di pubblicazione
telematica degli atti devono essere applicate con particolare cautela
e, quindi, sottostare ad un canone di interpretazione restrittiva, in
particolare modo nel momento in cui si tratta di determinare (in via
interpretativa) gli effetti di conoscenza legale associabili o meno a
siffatta tipologia di esternazione comunicativa».
Il giudice rimettente ritiene dunque che la norma in questione
non garantisce l'effettivo esercizio del diritto di difesa, «reso
eccessivamente difficoltoso, sotto il profilo della gravosita' di un
costante controllo telematico degli elenchi (inesigibile per se
stesso e reso ancor piu' gravoso dal fatto che - secondo le
disposizioni adottate dall'INPS, cui la norma rinvia, tali elenchi
restano pubblicati solo per quindici giorni, senza che l'interessato
sia in grado di conoscere con precisione la collocazione cronologica
dei periodi di pubblicazione), onde evitare che diventi definitivo un
provvedimento che puo' portare alla perdita di diritti patrimoniali
anche rilevanti (si pensi alle ripercussioni che una cancellazione
puo' avere sul requisito contributivo ai fini pensionistici), e cio'
oltretutto, come sovente accade, con riguardo a iscrizioni negli
elenchi risalenti a molti anni prima».
Da ultimo, il rimettente conclude escludendo la possibilita'
un'interpretazione adeguatrice della norma in questione alla luce del
suo tenore letterale e del richiamato diritto vivente.
3.- Nei tre giudizi si e' costituito l'INPS con atti depositati
il 22 ottobre 2020, di identico contenuto.
3.1.- Preliminarmente, l'Istituto solleva plurime eccezioni in
ordine alla ammissibilita' della questione: per difetto di
motivazione sulla rilevanza; per carenze motivazionali in ordine alle
norme processuali o di diritto sostanziale in ipotesi violate e alle
ragioni che impedirebbero all'interessato di ricorrere in via
giudiziale; per omesso esperimento, da parte del giudice a quo,
dell'effettuazione «anche solo in via ipotetica, una possibile
interpretazione costituzionalmente conforme della norma censurata»;
per irrilevanza della questione a seguito della intervenuta
abrogazione della disposizione censurata ad opera dell'art. 43, comma
7, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per la
semplificazione e l'innovazione digitale), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120.
3.2.- Nel merito, L'INPS assume la (manifesta) infondatezza della
questione, poiche' «appare evidente che la novella legislativa di cui
all'art. 38, commi 6 e 7, del D.L. n. 98/2011 si pone in perfetta
armonia con una generale tendenza all'informatizzazione della P.A.
iniziata gia' dagli anni '90 - cfr. l'art. 2, comma 1, lett. m),
della L. n. 412/1992; il D.Lgs. n. 3971993; l'art. 15, comma 2 della
L. n. 59/1997 - e poi proseguita con sempre maggiore enfatizzazione
nei decenni successivi».
Secondo l'Istituto «la evidente ratio della norma sospettata di
illegittimita' costituzionale - facilmente individuabile nelle estese
dimensioni di un fenomeno variegato e complesso anche per la sua
parcellizzazione soggettiva e topografica, e, quindi, nella oggettiva
necessita' di esternare giuridicamente gli aggiornamenti in tempi
ragionevoli e, comunque, compatibili con la tutela concreta delle
situazioni connesse a dette variazioni, la pone, per la sua chiara
specificita', al riparo da astratte censure di irrazionalita' e/o
irragionevolezza portate in emersione, fra l'altro, in uno scenario
epocale a sua volta avulso dalla realta' quotidiana che,
contrariamente a quanto opinato dal rimettente, vede lo strumento
della comunicazione via internet tutt'altro che abnorme».
L'ente previdenziale afferma che «il legislatore, con le
disposizioni normative censurate, ha dunque solo introdotto una
variazione delle modalita' di pubblicazione che tiene conto delle
innovazioni tecnologiche, alle quali l'onere informativo dei
lavoratori, gia' previsto in precedenza, deve necessariamente
adeguarsi», evidenziando che «il lavoratore agricolo era, infatti,
gia' onerato di un controllo relativo alla pubblicazione degli
elenchi secondo la normativa precedente, in quanto nel sistema
delineato dal D.L. n. 510/96, convertito in legge n. 608/96, era
previsto che la notifica agli interessati degli elenchi annuali di
cui all'art. 12 R.D. n. 1949/1940 avvenisse mediante affissione degli
elenchi stessi per 15 giorni consecutivi all'albo pretorio del comune
di residenza dei lavoratori interessati».
Nel rappresentare che «la novella in materia non ha apportato
alcuna modifica alle norme di carattere sostanziale e/o processuale
del nostro ordinamento giuridico in materia di azioni giudiziali a
tutela del lavoro agricolo e rimette all'Istituto previdenziale
l'indicazione delle sole "specifiche tecniche" in ordine alla
pubblicazione telematica», l'INPS deduce che del resto la
«valutazione circa le modalita' di conoscenza da parte degli
interessati di atti e provvedimenti della P.A., in prospettiva di una
maggiore efficienza e semplificazione dell'azione ed attivita'
amministrativa, non puo' che essere rimessa alla scelta discrezionale
del legislatore, che tenga conto, come nella specie, del
contemperamento dei diversi interessi in gioco».
Ad avviso della difesa dell'ente, dunque, «con l'introduzione
della modalita' telematica della notifica delle variazioni
trimestrali il lavoratore agricolo non puo' ritenersi defraudato ne'
del diritto di azionare in sede giudiziale le tutele apprestatogli
dall'ordinamento (ove lo stesso si ritenga leso dai provvedimenti
adottati dall'amministrazione relativi all'iscrizione/cancellazione
dagli elenchi), ne', tantomeno, del diritto di difesa, sia in caso di
eventuale ricorso in sede amministrativa, che in sede giudiziaria».
Viene, poi, confutato l'assunto del giudice rimettente relativo
alla onerosita' per il lavoratore agricolo del costante controllo sul
sito dell'Istituto, «dal momento che la pubblicazione telematica e'
prevista sia per far conoscere al lavoratore l'avvenuta iscrizione
negli elenchi, sia per far conoscere la sua avvenuta cancellazione,
con l'ovvia conseguenza che se la suddetta modalita' di notificazione
consente al lavoratore agricolo di venire a conoscenza della sua
iscrizione negli elenchi annuali, non appare comprensibile perche' la
suddetta modalita' di conoscenza diventi impraticabile,
particolarmente difficoltosa e addirittura costituzionalmente
illegittima ove il lavoratore agricolo debba successivamente
verificare la sua permanenza negli elenchi stessi, al fine di poter
conseguire le connesse prestazioni previdenziali a carico
dell'Istituto».
L'Istituto afferma, inoltre, che «quanto sopra appare tanto piu'
incomprensibile ove si consideri che la cancellazione dagli elenchi,
contrariamente a quanto ritenuto nell'ordinanza di rimessione,
avviene spesso a seguito di accertamento ispettivo da parte
dell'INPS, all'esito del quale emerge la non corrispondenza tra
quanto denunciato dal datore di lavoro (ai fini dell'iscrizione negli
elenchi) e la riscontrata "fittizieta'" dei rapporti di lavoro
subordinato dichiarati dallo stesso; "fittizieta'" che di certo non
puo' ritenersi sconosciuta al presunto lavoratore agricolo».
La modalita' di notificazione mediante pubblicazione telematica
degli elenchi non sarebbe, pertanto, penalizzante, «in considerazione
della ormai notoria diffusivita' degli strumenti informatici e delle
relative conoscenze, nonche' della semplicita' di effettuazione della
consultazione (non sono richieste nemmeno credenziali di accesso); al
contrario, tale modalita', appare apportare significativi vantaggi
agli interessati, sia in termini di rapidita' che di costi, non
richiedendo spostamenti fisici e potendo consentire la consultazione
anche in orari di chiusura degli Uffici al pubblico (vantaggio non
irrilevante per i lavoratori). Le modalita' di verifica sono altresi'
agevolate, oltre che dalla possibilita' di avvalersi di intermediari
qualificati (Enti di patronato, associazioni sindacali, CAF e simili)
che apprestano gratuitamente attivita' di assistenza e consulenza ai
cittadini che alle medesime si rivolgano, anche dalla permanenza di
quindici giorni della pubblicazione degli elenchi sul sito internet
dell'Istituto».
L'Istituto prosegue affermando che la disciplina in oggetto deve
essere valutata in un'ottica di bilanciamento di valori
costituzionali, tenendo presente le esigenze di assicurare una
maggiore speditezza dell'azione amministrativa, di deflazionare il
contenzioso in materia, di prevenire abusi e indebiti previdenziali
conseguenti alla difficolta' di notifica al singolo operaio agricolo,
a motivo della sua reperibilita', e che in tale contesto «la
progressiva attivita' di informatizzazione della pubblica
amministrazione e dell'attivita' della stessa, nella prospettiva di
una sempre maggiore efficienza dei servizi e delle prestazioni (e
della tempestivita' della erogazione delle medesime) offerte al
cittadino ed al lavoratore, e' ormai tale che - proprio con specifico
riferimento, in particolare, all'INPS - per gran parte delle domande
volte ad ottenere il riconoscimento di un diritto o la liquidazione
di una indennita', e' prescritto per legge l'utilizzo della sola
modalita' telematica, con esclusione della modalita' "cartacea" anche
per cio' che concerne le relative comunicazioni».
Altresi' infondata sarebbe la censura svolta dal rimettente in
ordine all'asserita discrezionalita' dell'INPS circa i tempi e i modi
cui realizzare tale notifica, in quanto «le relative specifiche
tecniche di cui alla circolare n. 82/2012 dell'Istituto, sono
improntate in modo tale da prevenire proprio il rischio di eccessiva
discrezionalita' nella tempistica».
Riguardo alla conoscibilita' da parte del lavoratore del
provvedimento attraverso la notifica telematica, la difesa dell'ente
previdenziale sostiene che stante il chiaro dettato normativo il
lavoratore agricolo e' ben edotto che la notifica delle variazioni
trimestrali avviene mediante pubblicazione telematica sul sito
internet dell'INPS e vi rimarranno in pubblicazione per quindici
giorni consecutivi e che la pubblicazione dei citati elenchi di
variazione avra', ad ogni effetto di legge, valore di notifica alla
parte interessata.
Ancora, l'Istituto previdenziale rileva che «d'altra parte non
mancano nel nostro ordinamento norme relative alla attribuzione di
legale conoscenza alla pubblicazione di atti con decorrenza dei
relativi termini (cfr., ad esempio, l'art. 15 del D.P.R n. 484/1987
in tema di pubblicazione di graduatorie, l'art. 58 del D.L. n.
112/2008 in tema di pubblicazioni di elenchi immobiliari; l'art. 47
del D.L. n. 269/2003); nonche' disposizioni in materia di
notificazioni e comunicazione di atti e provvedimenti che riconducono
gli effetti alla "presunzione di conoscenza" da parte dei diretti
interessati (ad esempio artt. 140 e 150 c.p.c )».
Quanto al richiamo operato dal giudice rimettente all'art. 47
CDFUE e ai relativi principi come delineati nella giurisprudenza
della Corte di Giustizia, l'Istituto ne assume la non pertinenza e la
non suscettibilita' «ad essere assunto a parametro di comparazione
nella questione all'esame concernente la legittimita' costituzionale
della notifica telematica di provvedimenti amministrativi».
Cio' perche' «il principio di "equivalenza" e di "effettivita'"
in cui si sostanzia, secondo l'interpretazione della Corte di
giustizia, il dettato di cui all'art. 47 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione Europea, attengono alle modalita'
"procedurali dei ricorsi" che devono essere tali da non rendere
impossibile la tutela giurisdizionale dei diritti e liberta' garanti
dal diritto dell'Unione e/o dal diritto interno»; la giurisprudenza
della Corte di Lussemburgo ritiene, inoltre, che tali principi «si
applicano alle domande destinate a garantire l'esercizio di un
diritto conferito ad un soggetto dal diritto dell'Unione ed ai
ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela di un diritto
siffatto».
Nel richiamare in proposito alcune decisioni della Corte di
Giustizia europea, la difesa dell'INPS conclude affermando che «la
norma censurata, in quanto diretta a disciplinare la sola modalita'
di notificazione telematica delle variazioni nominative degli
elenchi, non appare in alcun modo idonea a porsi in contrasto con
l'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea,
ne' con norme di rango costituzionale», tanto piu' «in assenza di una
disciplina comunitaria in materia di notificazione e comunicazione
degli atti e provvedimenti amministrativi».
3.3.- In prossimita' dell'udienza, la difesa dell'Istituto
previdenziale ha depositato nei tre giudizi memorie nelle quali ha
ribadito quanto gia' argomentato in ordine alla inammissibilita'
delle questioni per difetto di rilevanza e, comunque, alla loro
infondatezza.
4.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, con atti in data 26/27 ottobre 2020 del medesimo tenore.
In riferimento alla violazione dell'art. 117 Cost., la difesa
statale ne eccepisce l'inammissibilita' «in quanto nella fattispecie
non rilevano profili di diritto eurounitario trattandosi di
controversia relativa a diritti riconosciuti dall'ordinamento
nazionale. Ne' d'altronde vengono evidenziati tali profili nella
ordinanza di rimessione».
Quanto alla prospettata lesione dell'art 24 Cost., ne viene
affermata l'insussistenza.
L'Avvocatura generale sostiene che «la dichiarata finalita' della
norma de qua, onde realizzare una maggiore economicita' dell'azione
amministrativa (comma 1), risponde allo scopo di semplificazione ed
informatizzazione dell'attivita' amministrativa, considerata l'ampia
discrezionalita' del Legislatore nello stabilire specifiche modalita'
tecniche di comunicazione degli atti mediante pubblicazione
telematica con effetti di pubblicita' legale», e che la previsione
normativa di comunicazione telematica e' del tutto coerente con la
generale disposizione di cui all'art. 32 della legge n. 69 del 2009.
Rileva poi che, se «non puo' sottacersi che, seppure alcune
categorie di lavoratori o di soggetti deboli possono avere
difficolta' nell'utilizzo degli strumenti informatici», tuttavia
«l'ordinamento vigente prevede che apposite istituzioni (Enti di
patronato, associazioni sindacali, CAF e simili) apprestino
gratuitamente attivita' di assistenza e consulenza ai cittadini che
alle medesime si rivolgano», e, inoltre, «il lavoratore puo' in ogni
momento consultare il proprio estratto conto individuale che riporta
la situazione aggiornata a seguito della pubblicazione degli
elenchi».
In conclusione, la difesa statale afferma che «la norma non
appare affatto irragionevole avendo il legislatore contemperato le
contrapposte esigenze di celerita'/semplificazione ed
informatizzazione dell'attivita' amministrativa con quella di
conoscenza da parte del lavoratore interessato» e che «di
conseguenza, la conoscibilita' legale assicurata dalla norma non pare
costituire alcuna irragionevole compressione del diritto di difesa
degli amministrati avverso provvedimenti di variazione degli elenchi
trimestrali».
Considerato in diritto
1.- Con le tre ordinanze indicate in epigrafe (iscritte al
registro ordinanze 2020 con i numeri 135, 136 e 140), la Corte di
appello di Reggio Calabria solleva questioni di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 24 e 117, primo comma,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 47 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a
Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007,
dell'art. 38, comma 7, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111,
nella parte in cui prevede che «[i]n caso di riconoscimento o di
disconoscimento di giornate lavorative intervenuti dopo la
compilazione e la pubblicazione dell'elenco nominativo annuale,
l'INPS provvede alla notifica ai lavoratori interessati mediante la
pubblicazione, con le modalita' telematiche previste dall'articolo
12-bis del regio decreto 24 settembre 1940, n. 1949 di appositi
elenchi nominativi trimestrali di variazione».
Le questioni sono sorte nell'ambito di giudizi di appello
relativi a controversie in materia di indennita' di disoccupazione
agricola. I rispettivi ricorrenti hanno contestato la loro
cancellazione dagli elenchi dei lavoratori agricoli, che ha
comportato la perdita del diritto alla indennita' di disoccupazione
per effetto del mancato riconoscimento delle giornate lavorative
utili alla prestazione, nonche' l'obbligo di restituire quanto gia'
indebitamente percepito a tale titolo.
In tutti i giudizi l'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS) ha opposto l'intervenuta decadenza dalla possibilita' di
promuovere l'azione giudiziaria essendo decorso il termine, previsto
dall'art. 22 del decreto-legge 3 febbraio 1970, n. 7 (Norme in
materia di collocamento e accertamento dei lavoratori agricoli),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 marzo 1970, n. 83, di
centoventi giorni dalla notifica agli interessati del provvedimento
di cancellazione, avvenuta, ai sensi della disposizione impugnata,
con la pubblicazione sul sito internet dell'Istituto.
Per contro, i ricorrenti hanno affermato di non aver avuto
conoscenza dei provvedimenti in oggetto e negato di essere pertanto
incorsi nella decadenza eccepita dall'ente previdenziale.
1.1.- Va premesso che l'art. 12 del regio decreto 24 settembre
1940, n. 1949 (Modalita' di accertamento dei contributi dovuti dagli
agricoltori e dai lavoratori dell'agricoltura per le associazioni
professionali, per l'assistenza malattia, per l'invalidita' e
vecchiaia, per la tubercolosi, per la nuzialita' e natalita' per
l'assicurazione obbligatoria degli infortuni sul lavoro in
agricoltura e per la corresponsione degli assegni familiari, e
modalita' per l'accertamento dei lavoratori dell'agricoltura),
richiamato dalla disposizione impugnata, nel prevedere la
compilazione di elenchi nominativi dei lavoratori in agricoltura,
stabilisce che ogni tre mesi possono essere compilati elenchi
suppletivi con le variazioni che riportano l'indicazione della data
di decorrenza della iscrizione o cancellazione di ciascun nominativo.
A sua volta, l'art. 12-bis del medesimo regio decreto, inserito
dall'art. 38, comma 6, del d.l. n. 98 del 2011, e richiamato dalla
disposizione impugnata, stabilisce che «[c]on riferimento alle
giornate di occupazione successive al 31 dicembre 2010, dichiarate
dai datori di lavoro e comunicate all'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) ai sensi dell'articolo 6, commi 1, 3 e 4,
del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375, per gli operai
agricoli a tempo determinato, per i compartecipanti familiari e per i
piccoli coloni, gli elenchi nominativi annuali di cui all'articolo 12
sono notificati ai lavoratori interessati mediante pubblicazione
telematica effettuata dall'INPS nel proprio sito internet entro il
mese di marzo dell'anno successivo secondo specifiche tecniche
stabilite dall'Istituto stesso».
1.2.- La Corte rimettente ritiene che la modalita' di notifica ai
lavoratori interessati tramite la pubblicazione sul sito dell'INPS
degli elenchi nominativi trimestrali di variazione del provvedimento
di riconoscimento/disconoscimento delle giornate lavorative, prevista
dalla disposizione sospettata di illegittimita' costituzionale, renda
eccessivamente difficoltoso l'esercizio del diritto di difesa.
Cio' perche' porrebbe a carico dei lavoratori il gravoso onere di
un costante controllo telematico degli elenchi, al fine di evitare
che decorra il termine perentorio per contestare il provvedimento e
promuovere il giudizio volto a conseguire le prestazioni
previdenziali negate dall'Istituto.
In tal modo la disposizione impugnata violerebbe l'art. 117,
primo comma, Cost. «per mancata conformazione del diritto interno ai
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario», in relazione
all'art. 47 CDFUE e al principio di effettivita', nonche'
contestualmente l'art. 24 Cost., determinando una «irragionevole
compressione del diritto di agire in giudizio per la tutela dei
propri diritti e interessi legittimi».
1.3.- Nel merito, la Corte di appello di Reggio Calabria rileva
che l'onere posto a carico del lavoratore dalla modalita' di
notificazione telematica contemplata dalla disposizione censurata
rende difficoltoso il tempestivo esercizio del diritto di difesa
attraverso l'impugnazione del provvedimento ai sensi dell'art. 22 del
d.l. n. 7 del 1970, come convertito, ed e' tanto piu' grave in
quanto, nella fattispecie, l'esercizio dell'azione giudiziale e'
rivolto a far valere situazioni giuridiche soggettive concernenti
diritti a prestazioni previdenziali.
Il rimettente ritiene che la gravosita' di un tale onere e'
ulteriormente accentuata dalle previsioni della circolare 14 giugno
2012, n. 82 (Disposizioni in materia di contenzioso previdenziale ed
assistenziale. Articolo 38, commi 6 e 7: pubblicazione degli elenchi
nominativi dei lavoratori dell'agricoltura) con cui l'INPS, in
attuazione della disposizione censurata, ha dettato le "specifiche
tecniche" della pubblicazione in modalita' telematica; in
particolare, la previsione della circolare secondo cui «decorsi
quindici giorni consecutivi dalla pubblicazione, i medesimi elenchi
non saranno piu' visualizzabili» compromette in modo irragionevole il
diritto di difesa, non potendosi inibire il diritto dell'interessato
a utilizzare l'intero termine di legge previsto per l'impugnazione
anche per la conoscenza del provvedimento. Cio' perche' il lavoratore
ben potrebbe predisporre il ricorso comunque tempestivamente
nell'imminenza della scadenza del termine stesso; il lavoratore
interessato non ha di norma conoscenze giuridiche adeguate, ne'
ragione di farsi assistere da un legale; la diffusione dell'utilizzo
agli strumenti telematici non giustifica l'utilizzo della modalita'
di notificazione in esame, che costituisce una eccezione
nell'ordinamento.
2.- L'identita' delle questioni prospettate nei tre giudizi
promossi dalla Corte di appello di Reggio Calabria ne comporta la
riunione.
3.- Vanno preliminarmente esaminate le plurime eccezioni di
inammissibilita' delle questioni sollevate dall'INPS e quella
prospettata dalla difesa statale.
3.1.- Nessuna delle eccezioni avanzate dall'Istituto
previdenziale e' meritevole di accoglimento.
3.1.1.- In punto di rilevanza, l'INPS eccepisce che il giudice a
quo non avrebbe in alcun modo motivato circa la ritenuta «idoneita'
della norma censurata a porre nel nulla gli esiti dell'istruzione
svolta in primo grado, intervenendo a monte sulla stessa
configurabilita' del diritto alla prestazione e pertanto confermando
la natura indebita della stessa».
L'assunto non e' fondato, poiche' le motivazioni addotte dal
giudice rimettente risultano plausibili e, dunque, idonee a superare
il vaglio di ammissibilita'.
In tutte e tre le vicende la Corte di appello prospetta, difatti,
che la intervenuta decadenza dalla possibilita' per il lavoratore
interessato di promuovere l'azione giudiziaria essendosi compiuto il
termine decadenziale, decorrente dalla pubblicazione in via
telematica dei rispettivi provvedimenti di variazione degli elenchi,
precluderebbe lo stesso esame nel merito in ordine alla sussistenza
del diritto alle prestazioni richieste. Cio' pertanto anche nei casi
di cui alle ordinanze n. 136 e n. 140, in cui si controverte,
altresi', del diritto dell'INPS a ripetere il preteso indebito
previdenziale, con la conseguenza che la rilevata preclusione
verrebbe meno in caso di declaratoria di illegittimita'
costituzionale della disposizione censurata, aprendo la strada alla
verifica nel merito della sussistenza dei requisiti per il
conseguimento delle prestazioni previdenziali in oggetto.
3.1.2.- E' altresi' infondata l'eccezione di inammissibilita'
sollevata dall'INPS in riferimento alle asserite carenze in cui
sarebbe incorso il rimettente circa la indicazione delle norme
processuali e di diritto asseritamente violate.
Risulta, difatti, con chiarezza che il giudice rimettente censura
la disposizione impugnata in quanto viene a fissare il momento
(notifica all'interessato del provvedimento di variazione
dell'elenco) da cui decorre il termine per ricorrere all'autorita'
giudiziaria, ai sensi dell'art. 22 del d.l. n. 7 del 1970.
3.1.3.- Ancora, l'INPS eccepisce l'omesso esperimento del
tentativo di interpretazione costituzionalmente orientata della
disposizione censurata da parte della Corte rimettente.
L'eccezione non e' accoglibile in quanto il giudice a quo ha dato
atto di avere escluso la possibilita' di esperire un tale tentativo
esegetico in considerazione del tenore letterale della disposizione
normativa e della giurisprudenza in materia. In particolare ha
osservato che «la giurisprudenza di merito formatasi dopo l'entrata
in vigore dell'art. 38 comma 7, vincolata dalla inequivocabile
formulazione legislativa, ha «costantemente ritenuto che, una volta
completata la procedura ora descritta, l'interessato ha legale
conoscenza della cancellazione e che da quel momento decorre il
termine per l'impugnazione amministrativa, ai sensi dell'art. 11
D.Lgs. 375/1993, in assenza della quale il provvedimento diventa
definitivo, con conseguente applicazione del termine di centoventi
giorni per l'introduzione del giudizio innanzi al tribunale».
Le argomentazioni cosi' addotte dal giudice rimettente consentono
dunque di ritenere assolto l'onere di previo esperimento del
tentativo di interpretazione conforme della disposizione censurata.
3.1.4.- Da ultimo, la difesa dell'Istituto eccepisce la
irrilevanza della questione a seguito della abrogazione della norma
censurata intervenuta successivamente alla emanazione delle ordinanze
in esame da parte della Corte di appello di Reggio Calabria.
Anche tale eccezione non e' fondata.
L'art. 43, comma 7, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76
(Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120,
ha disposto: «[a]ll'articolo 38, comma 7, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio
2011, n. 111, al secondo periodo, le parole da "l'INPS" a "di
variazione" sono sostituite dalle seguenti: "l'INPS provvede alla
notifica ai lavoratori interessati mediante comunicazione individuale
a mezzo raccomandata, posta elettronica certificata o altra modalita'
idonea a garantire la piena conoscibilita'" e il terzo periodo e'
soppresso».
La novella normativa ripristina, dunque, la notifica mediante
comunicazione individuale al lavoratore agricolo del provvedimento di
riconoscimento o di disconoscimento di giornate lavorative
intervenuto dopo la compilazione e pubblicazione dell'elenco
nominativo annuale, ma la norma non e' retroattiva, sicche' permane
l'interesse alla pronuncia di illegittimita' costituzionale della
disposizione censurata.
3.2.- Merita invece accoglimento l'eccezione di inammissibilita'
della questione sollevata dalla difesa statale per la dedotta
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 47
CDFUE.
Difatti nella problematica in esame non emergono aspetti
riferibili al diritto eurounitario in quanto la controversia attiene
a situazioni giuridiche soggettive riconosciute dall'ordinamento
nazionale tanto che le argomentazioni dedotte dal rimettente in
riferimento a tale parametro risultano svolgere una funzione
meramente integrativa e di supporto alla violazione dell'art. 24
Cost., avente carattere decisamente prioritario nell'iter
argomentativo del rimettente stesso.
4.- Nel merito la questione in riferimento all'art. 24 Cost. non
e' fondata.
4.1.- La normativa in materia di prestazioni a sostegno del
reddito, come l'indennita' di disoccupazione, ha caratteristiche di
specificita', conseguenti alla natura dell'attivita' lavorativa con
riguardo: al suo accentuato carattere stagionale, alla esposizione a
fenomeni metereologici, alla stessa sede in cui essa e' prestata, e
al correlato, non infrequente riscontro della natura fittizia dei
rapporti di lavoro dichiarati.
Esemplificative di tale accentuata peculiarita' sono proprio le
disposizioni secondo cui le prestazioni previdenziali in oggetto dei
lavoratori agricoli a tempo determinato richiedono, oltre allo
svolgimento effettivo dell'attivita' per un numero minimo di giornate
coperte da contribuzione, l'iscrizione dei lavoratori stessi negli
appositi elenchi nominativi previsti dall'art. 12 del r.d. n. 1949
del 1940.
La Corte di cassazione ha stabilito che tale iscrizione espleta
«una funzione di agevolazione probatoria che viene meno una volta che
l'Inps, a seguito di un controllo, disconosca l'esistenza del
rapporto di lavoro ai fini previdenziali, esercitando una propria
facolta' (che trova conferma nell'art. 9 del D.Lgs. n. 375 del 1993),
con la conseguenza che [...] il lavoratore ha, in tal caso, l'onere
di provare l'esistenza, la durata e la natura onerosa del rapporto
dedotto a fondamento del diritto all'iscrizione - e/o di ogni altro
diritto consequenziale di carattere previdenziale - fatto valere in
giudizio» (sezione lavoro, sentenza 19 maggio 2003, n. 7845).
Contro i provvedimenti di cancellazione il lavoratore interessato
puo' proporre ricorso in sede amministrativa, ai sensi dell'art. 11
del decreto legislativo 11 agosto 1993, n. 375, recante «Attuazione
dell'art. 3, comma 1, lettera aa), della L. 23 ottobre 1992, n. 421,
concernente razionalizzazione dei sistemi di accertamento dei
lavoratori dell'agricoltura e dei relativi contributi».
Avverso il provvedimento che abbia assunto carattere di
definitivita', l'art. 22 del d.l. n. 7 del 1970 prevede la
possibilita' di promuovere azione giudiziaria entro il termine di
decadenza di centoventi giorni dalla notifica del provvedimento
definitivo o, comunque, dal momento in cui l'interessato ne abbia
avuto conoscenza.
La Corte di cassazione ha evidenziato che tale peculiare sistema
e' funzionale e coerente con la specificita' del settore agricolo in
ragione delle esigenze di celerita' della procedura di accertamento e
definizione delle controversie (ex plurimis, sezione lavoro,
ordinanza 21 novembre 2014, n. 24901 e sentenza 26 luglio 2009, n.
15814).
Anche questa Corte ha rilevato la specificita' del lavoro
agricolo, nel dichiarare la compatibilita' con gli artt. 3 e 38,
secondo comma, Cost. (evocati in quel giudizio) del sistema degli
elenchi e del regime della decadenza previsto dal citato art. 22 del
d.l. n. 7 del 1970. In particolare, ha affermato che la finalita'
della decadenza «e' da rinvenire nella esigenza di accertare nel piu'
breve tempo possibile la sussistenza del diritto all'iscrizione ed
alle conseguenti prestazioni, avuto riguardo alla circostanza che
l'atto di iscrizione negli elenchi costituisce presupposto per
l'accesso alle prestazioni previdenziali collegate al solo requisito
assicurativo, quali la indennita' di malattia o di maternita', e
titolo per l'accredito, per ciascun anno, dei contributi
corrispondenti al numero di giornate di iscrizione negli elenchi
stessi» (sentenza n. 192 del 2005).
4.2.- Ora, va ricordato che, fino all'entrata in vigore della
disposizione censurata l'INPS, in caso di riconoscimento o di
disconoscimento di giornate lavorative, intervenuti dopo la
compilazione e pubblicazione dell'elenco nominativo annuale, doveva
provvedere alla «diretta notifica al lavoratore interessato», ai
sensi dell'art. 9-quinquies, comma 4, del decreto-legge 1° ottobre
1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente
utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore
previdenziale), convertito, con modificazioni, nella legge 28
novembre 1996, n. 608.
L'art. 38 del d.l. n. 98 del 2011, nel sopprimere gli elenchi
nominativi trimestrali previsti dal comma 2 del medesimo art.
9-quinquies del d.l. n. 510 del 1996, ha dunque sostituito la
comunicazione individuale con la pubblicazione telematica sul sito
Internet dell'INPS sia dell'elenco annuale, sia delle sue variazioni
trimestrali, prevedendo che essa valga come notificazione agli
interessati del provvedimento: il comma 6 in relazione agli elenchi
annuali, il comma 7 - che e' la previsione specificatamente censurata
dal rimettente - in relazione agli elenchi nominativi trimestrali di
variazione conseguenti al riconoscimento o disconoscimento di
giornate lavorative intervenuti dopo la compilazione e pubblicazione
dell'elenco nominativo annuale.
A sua volta, come gia' si e' rilevato, la censurata previsione
dell'art. 38, comma 7, del d.l. n. 98 del 2011 e' stata,
successivamente all'emanazione delle ordinanze di esame, novellata
dall'art. 43, comma 7, del d.l. n. 76 del 2020, nel senso di
reintrodurre la notifica, al lavoratore interessato, tramite
comunicazione individuale, dei provvedimenti di variazione
intervenuti dopo la compilazione e la pubblicazione dell'elenco
nominativo annuale.
5.- Il thema decidendum del presente giudizio e', dunque,
costituito dalla verifica della compatibilita' con il diritto di
difesa, assicurato dall'art. 24 Cost., della modalita' di notifica
tramite la pubblicazione del provvedimento in questione sul sito
internet dell'INPS, contemplato dalla disposizione censurata. Cio'
sotto il profilo della concreta possibilita' per il lavoratore
interessato di venire a conoscenza del provvedimento stesso e,
dunque, di agire tempestivamente per il riconoscimento delle
prestazioni previdenziali negate dall'Istituto.
5.1.- Questa Corte ha riconosciuto al legislatore un'ampia
discrezionalita' nella conformazione degli istituti processuali
(sentenze n. 44 del 2016 e n. 23 del 2015) con il limite della
manifesta irragionevolezza della disciplina ogni qual volta emerga
un'ingiustificata compressione del diritto ad agire (sentenza n. 335
del 2004), costituito dal sostanziale impedimento all'esercizio del
diritto di azione (sentenza n. 117 del 2012) o dall'aver reso
oltremodo difficoltosa la tutela giurisdizionale.
Ha chiarito che e' parte integrante del diritto di difesa che i
soggetti interessati abbiano tempestiva conoscenza degli atti
impugnabili, in modo che possano essere utilizzati nella loro
interezza i termini di decadenza previsti per l'esperimento del
gravame (sentenza n. 3 del 2015).
Ha, altresi', specificato che l'interessato deve essere, quindi,
posto in condizione di conoscere la decorrenza del termine senza
l'imposizione di oneri eccedenti la normale diligenza (ex plurimis,
sentenza n. 446 del 1997).
5.2.- La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di
pronunciarsi sugli effetti della pubblicazione telematica degli atti
amministrativi, ove sia prevista e prescritta da specifiche
disposizioni normative, stabilendo che essa costituisce una forma di
pubblicita' idonea ad integrare gli estremi della conoscenza erga
omnes dell'atto e far decorrere il termine decadenziale di
impugnazione, privilegiando, «in presenza di dubbi esegetici aventi
effetti sul regime decadenziale dall'azione impugnatoria, l'opzione
meno sfavorevole per l'esercizio del diritto di difesa e, quindi,
maggiormente conforme ai principi costituzionali espressi dagli artt.
24, 111 e 113 Cost., nonche' al principio di effettivita' della
tutela giurisdizionale» (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza
28 settembre 2018, n. 5570).
6.- Alla luce dell'illustrato quadro normativo e
giurisprudenziale la disposizione censurata risulta immune da vizi di
legittimita' costituzionale, laddove le censure del giudice
rimettente investono la circolare n. 82 del 2012 (relative sia alla
pubblicazione degli elenchi annuali che di quelli trimestrali di
variazione), con la quale l'INPS ha definito, in attuazione della
disposizione censurata, le "specifiche tecniche" della pubblicazione
in modalita' telematica, con particolare riferimento alla previsione
secondo cui «[d]ecorsi quindici giorni consecutivi dalla
pubblicazione, i medesimi elenchi non saranno piu' visualizzabili».
Cio' perche', nell'argomentazione del giudice a quo, e' tale
previsione a compromettere in modo irragionevole il diritto di
difesa, in quanto incide sul diritto dell'interessato a utilizzare
l'intero termine di legge previsto per l'impugnazione anche per la
conoscenza del provvedimento, potendo egli predisporre il ricorso
comunque tempestivamente nell'imminenza della scadenza del termine
stesso.
Il predetto ristretto ambito temporale non e' difatti previsto
dalla disposizione di legge impugnata ne' la sua indicazione,
contrariamente a quanto affermato dalla difesa dell'Istituto, e'
necessario effetto del rinvio operato dal ricordato art. 12-bis del
r.d. n. 1949 del 1940 al precedente art. 12, poiche' tale ultimo
articolo e' richiamato non gia' per la procedura di notificazione, ma
solo con riferimento agli elenchi nominativi annuali.
Ne consegue che i dubbi espressi dal rimettente circa
l'irragionevole compressione del diritto di difesa dedotta dal
rimettente vanno riferiti alle modalita' con le quali la circolare
INPS n. 82 del 2012 ha definito le specifiche tecniche di
notificazione agli interessati tramite pubblicazione sul proprio sito
Internet degli elenchi di variazione trimestrali.
In effetti il legislatore ha rimesso a tale atto amministrativo
la composizione degli interessi coinvolti, in funzione del nuovo
strumento tecnologico individuato, contemperando in modo equilibrato
le diverse esigenze: da un lato, la necessita' di assicurare
efficienza e speditezza dell'attivita' della pubblica
amministrazione, che e' la ragione ispiratrice della disposizione
sospettata di illegittimita' costituzionale, dall'altro, la garanzia
di un'adeguata conoscibilita' del provvedimento impugnabile da parte
del lavoratore interessato, assicurando tempi ragionevoli per poter
acquisirne la conoscenza tramite la visione del sito istituzionale. E
cio' tenendo anche conto che tali provvedimenti incidono su diritti
relativi a prestazioni previdenziali e, dunque, su situazioni
giuridiche soggettive di rilievo costituzionale (art. 38 Cost.),
connotate da alta sensibilita' sociale.
A questo fine, l'amministrazione competente deve porre
particolare attenzione all'esigenza di cautela che, come evidenziato
dal Consiglio di Stato nella richiamata sentenza n. 5570 del 2018,
impronta il ricorso alla pubblicazione attraverso strumenti
informatici di atti e provvedimenti della pubblica amministrazione,
esigenza tanto piu' forte, nel caso di specie, per le ragioni innanzi
evidenziate.
Pertanto, spetta, eventualmente, alla competente sede giudiziaria
valutare gli eventuali profili di illegittimita' della circolare INPS
n. 82 del 2012 con cui l'Istituto ha definito le specifiche tecniche
della peculiare modalita' di notifica prevista dalla disposizione
censurata.
7.- Conclusivamente deve escludersi che la disposizione censurata
possa essere considerata ex se lesiva dell'art. 24 Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 38, comma 7, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio
2011, n. 111, nella parte in cui, nel testo previgente alla modifica
recata dall'art. 43, comma 7, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76
(Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120,
prevede che «[i]n caso di riconoscimento o di disconoscimento di
giornate lavorative intervenuti dopo la compilazione e la
pubblicazione dell'elenco nominativo annuale, l'INPS provvede alla
notifica ai lavoratori interessati mediante la pubblicazione, con le
modalita' telematiche previste dall'articolo 12-bis del regio decreto
24 settembre 1940, n. 1949 di appositi elenchi nominativi trimestrali
di variazione», sollevata - in riferimento all'art. 117, primo comma,
della Costituzione, in relazione all'art. 47 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007 - dalla
Corte di appello di Reggio Calabria con le tre ordinanze indicate in
epigrafe.
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 38, comma 7, del d.l. n. 98 del 2011, nella
parte in cui, nel testo previgente alla modifica recata dall'art. 43,
comma 7, del d.l. n. 76 del 2020, prevede che «[i]n caso di
riconoscimento o di disconoscimento di giornate lavorative
intervenuti dopo la compilazione e la pubblicazione dell'elenco
nominativo annuale, l'INPS provvede alla notifica ai lavoratori
interessati mediante la pubblicazione, con le modalita' telematiche
previste dall'articolo 12-bis del regio decreto 24 settembre 1940, n.
1949 di appositi elenchi nominativi trimestrali di variazione»,
sollevata, in riferimento all'art. 24 Cost., dalla Corte di appello
di Reggio Calabria con le tre ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 23 marzo 2021.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA