N. 38 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 ottobre 2020
Ordinanza del 6 ottobre 2020 del Tribunale di Trieste nel procedimento civile promosso da Cavallo Giorgio e altri contro Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e Consiglio regionale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.. Consiglio regionale - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Contenimento della spesa pubblica riferita ai costi della rappresentanza politica regionale - Riduzione temporanea dell'assegno vitalizio - Consiglieri regionali cessati dal mandato - Riduzione temporanea, dal 1° marzo 2015 al 30 giugno 2019, dell'assegno suddetto e della sua quota nel loro ammontare mensile lordo secondo le percentuali progressive previste dalle Tabelle A e B allegate. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 13 febbraio 2015, n. 2 (Disposizioni in materia di trattamento economico dei consiglieri e degli assessori regionali, nonche' di funzionamento dei gruppi consiliari. Modifiche alle leggi regionali 2/1964, 52/1980, 21/1981, 38/1995, 13/2003, 18/2011 e 3/2014), artt. 1 e 3.(GU n.14 del 7-4-2021 )
IL TRIBUNALE DI TRIESTE
Sezione civile
Il Giudice, letti gli atti del procedimento iscritto al n.
761/2019 di ruolo generale;
A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 1º ottobre
2020;
Osserva
Premesso che, nel presente giudizio ordinario, gli attori, in
qualita' di ex consiglieri della Regione Friuli-Venezia Giulia (FVG)
e di beneficiari, in via diretta od a titolo di reversibilita',
nonche' - alcuni di loro - di altro vitalizio erogato dal Parlamento
italiano, - evidenziando: (1) di essere titolari dell'assegno
vitalizio erogato dalla Regione autonoma FVG; (2) di essersi vista
rideterminare l'assegno vitalizio regionale in misura ridotta per
effetto della L.R. n. 2/2015 - hanno chiesto che sia accertato il
loro diritto alla corresponsione dell'assegno vitalizio nella misura
liquidata e per lungo tempo erogata dal Consiglio Regionale senza
subire le decurtazioni di cui agli articoli 1-5 della L.R. n. 2/2015,
con conseguente condanna della resistente al versamento di quanto
indebitamente trattenuto;
Premesso ancora che gli attori hanno censurato gli articoli 1-5
della menzionata legge regionale ed i provvedimenti amministrativi
che ne sono conseguiti, lamentandone la contrarieta' ai principi
comunitari e convenzionali della tutela dell'affidamento e della
certezza dei rapporti giuridici come garantiti dagli articoli 3, 10,
11, 53, 48, 51, 64, 67, 68, 69 e 117, comma 1, della Costituzione e
dagli art. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo,
nonche' hanno lamentato la contrarieta' della suddetta legge
regionale ai principi di ragionevolezza, di gradualita', di
uguaglianza, di tutela del legittimo affidamento, di accesso alle
cariche di rappresentanza politica, di universalita' dell'imposizione
fiscale, di non discriminazione, chiedendo che venga sollevata la
relativa questione di legittimita' costituzionale;
Premesso, inoltre, che gli attori hanno evocato nel presente
giudizio il consiglio regionale della regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia e la regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, i quali si sono
costituiti in giudizio, deducendo l'infondatezza di ogni lamentata
violazione costituzionale;
Premesso, da ultimo, che la questione di legittimita'
costituzionale sollevata dagli attori e' rilevante e non
manifestamente infondata per le seguenti ragioni:
(1) rilevante, perche' la pretesa attorea volta
all'accertamento del diritto alla corresponsione dell'assegno per
intero e senza le riduzioni di cui agli articoli 1-5 della L.R. n.
2/2015 in tanto potra' ritenersi fondata in quanto le disposizioni di
riferimento siano o meno conformi ai parametri costituzionali
invocati dagli attori, di talche' la questione di legittimita'
costituzionale riveste indubbio carattere di rilevanza, dipendendo
dalla stessa la decisione del merito delle domande formulate in
causa;
(2) non manifestamente infondata alla luce di una articolata
individuazione e valutazione delle norme censurate, che per una
migliore rappresentazione delle questioni di legittimita' sollevate
e' opportuno cosi ricordare:
la L.R. n. 2 del 13 febbraio 2015, avente ad oggetto:
«Disposizioni in materia di trattamento economico dei consiglieri e
degli assessori regionali, nonche' di funzionamento dei gruppi
consiliari. Modifiche alle leggi regionali numeri 2/1964, 52/1980,
21/1981, 38/1995, 13/2003, 18/2011 e 3/2014», all'art. 1, rubricato
«Finalita'», cosi dispone:
«La presente legge si inserisce nell'azione di contenimento della
spesa pubblica riferita ai costi della rappresentanza politica
regionale esercitata sia in forma individuale, sia in forma
collettiva e organica.
In particolare, la presente legge detta disposizioni per
un'ulteriore riduzione dei costi della politica mediante una
pluralita' d'interventi, permanenti e temporanei riconducibili ai
principi di ragionevolezza e proporzionalita'; contiene ulteriori
modifiche in materia di assegno vitalizio spettante ai consiglieri
regionali cessati dal mandato, agli aventi diritto e agli assessori
regionali cessati dalla carica, nonche' disposizioni di modifica di
altre normative regionali in materia di trattamento giuridico ed
economico del consiglieri».
L'art. 3, rubricato «Riduzione temporanea dell'assegno
vitalizio», stabilisce:
«1. A decorrere dal primo giorno del mese successivo a quello
di entrata in vigore della presente legge, l'assegno vitalizio e la
sua quota, previsti e disciplinati dalle leggi regionali n. 38/1995 e
n. 13/2003, sono ridotti nel loro ammontare mensile lordo secondo le
percentuali progressive di cui all'allegata tabella A, ovvero di cui
all'allegata tabella B, qualora il beneficiario dell'assegno e della
sua quota sia in godimento di un assegno vitalizio erogato dal
Parlamento europeo. A seguito della riduzione prevista dal presente
comma l'importo dell'assegno vitalizio e della sua quota non puo'
essere comunque inferiore a 1.500 euro mensili lordi.
2. Il beneficiario dell'assegno vitalizio e della sua quota,
entro quindici giorni dall'entrata in godimento di un assegno
vitalizio erogato dal Parlamento europeo, a tenuto a darne
comunicazione formale ai competenti uffici ai fini della riduzione
prevista al comma 1, nonche' dei conseguenti ed eventuali conguagli.
3. Le riduzioni previste al comma 1 non trovano applicazione
qualora l'importo dell'assegno e della sua quota, erogati ai sensi
delle leggi regionali n. 38/1995 e n. 13/2003, sia pari o inferiore a
1.500 euro mensili lordi.
4. Nel caso in cui l'assegno vitalizio venga corrisposto sia
in relazione al mandato di consigliere regionale che in relazione
alla carica di assessore regionale, le disposizioni di cui al
presente articolo si applicano in relazione all'importo risultante
dalla somma dei due assegni, determinati secondo quanto previsto
dall'art. 9, comma 1, della legge regionale n. 13/2001»;
secondo queste disposizioni, a partire dalla mensilita' di
marzo 2015, l'assegno vitalizio di tutti gli ex consiglieri regionali
titolari di un assegno mensile superiore all'importo mensile lordo di
euro 1.500 e' stato ridotto secondo le percentuali indicate nella
tabella A), ossia piu' precisamente:
Tabella A
=================================
| Fino a euro | |
| 2000,00 | 6,00 % |
+===============+===============+
|da euro 2000 a | |
|euro 4000 |9,00 % |
+---------------+---------------+
|da euro 4000 a | |
|euro 6000 |12,00 % |
+---------------+---------------+
|oltre euro 6000|2015,00 % |
+---------------+---------------+
agli ex consiglieri titolari anche di altro vitalizio
parlamentare, diretto o di reversibilita', la misura del vitalizio e'
stata ridotta secondo le maggiori percentuali di cui alla tabella B),
ossia:
Tabella B
=============================
| Fino a euro | |
| 1000,00 | 6,00 % |
+===============+===========+
|da euro 2000 a | |
|euro 4000 |13,50 % |
+---------------+-----------+
|da euro 4001 a | |
|euro 6000 |18,00 % |
+---------------+-----------+
|oltre euro 6000|22,50 % |
+---------------+-----------+
le disposizioni previste dal menzionato art. 3 avevano una
originaria durata sino al 30 giugno 2018, successivamente oggetto di
tre proroghe, rispettivamente al 31 dicembre 2018 (legge regionale n.
16/2018), sino al 30 aprile 3019 (legge regionale n. 28/2018) e,
infine, sino al 30 giugno 2019 (legge regionale n. 5/2019), data
quest'ultima in cui la legge regionale n. 8/2019 ha disposto il
ricalcolo ab origine del vitalizio secondo il nuovo e diverso sistema
contributivo (applicandolo anche a casi antecedenti all'entrata in
vigore della c.d. «riforma Dini», in allora liquidati secondo il
sistema retributivo e/o misto) sulla base di coefficienti di
trasformazione arbitrariamente ed unilateralmente fissati e cio' in
via definitiva e permanente;
le tre proroghe teste' citate sono state disposte senza che
rispettivi provvedimenti normativi abbiano indicato le ragioni della
proroga;
la riduzione, tutt'altro che temporanea, disposta dal menzionato art.
3, si presenta come gravemente lesiva della posizione giuridica degli
attori, i quali lamentano che, solo perche' ex consiglieri regionali
titolari di vitalizio in corso di erogazione, sono stati fortemente
incisi dalla riduzione dell'importo dei loro vitalizi: tutto cio' a
distanza di anni/decenni dalla cessazione del loro mandato elettivo,
dalla liquidazione e successiva protratta erogazione del loro
vitalizio in una data misura, in un'eta' oggi ormai avanzata, nella
quale non possono piu' modificare le scelte di vita e professionali
assunte a suo tempo o mitigare in qualche altro modo gli effetti di
un siffatto intervento riduttivo, la cui solo apparente durata
transitoria ha assunto nei fatti carattere di stabilita', financo
definitivita', a seguito della successione di proroghe e, infine,
dell'introduzione di un nuovo sistema di calcolo del vitalizio (che
ha soppiantato, ora per allora, quello applicato originariamente, il
cui effetto finale determina una permanente riduzione in una misura
percentuale del tutto equivalente a quella disposta dall'art. 3, L.R.
n. 2/2015);
gli attori ritengono che le norme de quibus non rispettino sotto
diversi profili i principi costituzionali declinanti negli art. 2, 3,
23, 48, 51, 53, 64, 67, 68, 69, 81, 117 Cost. nell'interpretazione
che di essi hanno dato nel tempo il Giudice delle Leggi nonche' la
Suprema Corte di cassazione, in relazione agli interventi normativi
sui trattamenti in corso e, segnatamente, sugli assegni di vitalizio,
avendo, altresi', riguardo ai consolidati principi comunitari
invocabili in tema di legittimo affidamento, di non discriminazione
per ragioni di patrimonio/eta' (art. 21 e 25 della Carta di Nizza,
degli art. 10, 20 e 157 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea - Trattato sul funzionamento dell'Unione europea), art. 2015
del Pilastro europeo dei diritti sociali, della direttiva 2000/78/CE,
di universalita' dell'imposizione fiscale);
cio' precisato, considerata la rilevanza della questione e
l'impossibilita' di un'interpretazione costituzionalmente orientata
degli aricoli 1-5 della L.R. n. 27/2015, si osserva quanto segue
in via di diritto.
Costituisce «ius receptum» della giurisprudenza anche della Corte
costituzionale il principio - di derivazione comunitaria e
convenzionale - della intangibilita' dei diritti acquisiti e della
certezza e stabilita' dei rapporti giuridici quale forma di tutela
del legittimo affidamento. Il legittimo affidamento costituisce un
principio generale dell'ordinamento comunitario: numerosissime sono
le pronunce della Corte di Giustizia Europea che, da tempo e
costantemente, affermano la vigenza ed il carattere fondamentale di
tale canone. Sebbene non espressamente contemplata dai Trattati
dell'Unione europea, la tutela dell'affidamento trova collocazione in
svariate statuizioni della Corte di Giustizia europea a partire dal
1978, ove venne sancito che la «tutela dell'affidamento fa parte
dell'ordinamento comunitario» (1) e che deve essere inquadrata fra i
principi fondamentali della Comunita' sanciti, tra gli altri,
dall'art. 6 della Carta fondamentale dei diritti dell'Uomo,
ratificata dall'Unione europea stessa. Il principio in questione
viene considerate un corollario di quello della certezza del diritto,
nell'ambito del quale viene individuato il suo fondamento, (2) motivo
per cui la Corte di Giustizia lo utilizza come parametro di
legittimita' non soltanto degli atti amministrativi ma anche degli
atti legislativi, con la conseguenza che esso deve essere rispettato
dalle Istituzioni comunitarie e dagli Stati membri nell'esercizio del
poteri loro conferiti dalle direttive comunitarie. (3)
A livello nazionale, la giurisprudenza della Corte costituzionale
ha recepito in maniera consolidata questa principale, riconducendolo
agli art. 2, 3 e 97 della Costituzione, in quanto elemento essenziale
dello Stato di diritto (4) ed espressione immanente da un lato, del
principio di uguaglianza innanzi alla legge e, dall'altro, di
solidarieta' cui sono collegati i canoni di buona fede e di
correttezza dell'agire, anche da parte dell'amministrazione, che deve
improntare la propria condotta a canoni di lealta' e di
imparzialita'. Si intravede, in questi casi, anche la violazione
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione per violazione dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali, posto che, a seguito della riforma del titolo V
avvenuta nel 2001, il legislatore regionale deve esercitare la
propria potesta legislativa nella cornice delle competenze assegnate
dall'art. 117 «in osservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario». Numerose sono le pronunce che, sin dalla sentenza n.
349 del 17 dicembre 1985, hanno fatto applicazione di questo
principio. Recentemente, la Corte costituzionale ha dichiarato la
illegittimita' dell'art. 23 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(concernente la nuova disciplina in materia di privilegio) proprio
sottolineando che «l'assenza di adeguati motivi, l'alterazione del
rapporto determinata dalle norme in discussione, palesa la sua
illegittimita' per violazione dei principi di uguaglianza e di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e per violazione dell'art. 117
Cost. in relazione all'art. 6 Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, in
considerazione del pregiudizio che essa arreca alla tutela
dell'affidamento legittimo e della certezza delle situazioni
giuridiche, in assenza di motivi imperativi di interesse generale
costituzionalmente rilevanti» (ulteriori esempi di applicazione del
principio del legittimo affidamento si rinvengono nelle seguenti
sentenze: Corte costituzionale 23 maggio 2013, n. 103, 21 ottobre
2011, n. 271, 4 luglio 2014, n. 170, 27 giugno 2013, n. 160, 1°
aprile 2010, n. 124, 26 settembre 2014, n. 227). In termini ancora
piu' espliciti la Corte costituzionale ha affermato che «l'intervento
legislativo diretto a regolare situazioni pregresse e' legittitno a
condizione che vengano rispettati i canoni costituzionali di
ragionevolezza ed i principi di tutela del legittinto affidamento e
di certezza delle situazioni giuridiche» (v. Corte costituzionale 30
gennaio 2009, n. 24). Ma anche la giurisprudenza contabile
amministrativa ha ripreso, riaffermandoli, i pronunciamenti della
Corte costituzionale, stabilendo che «il principio della tutela del
legittimo affidamento e immanente in tutti i rapporti di diritto
pubblico ed assolve ad una funzione di integrazione della disciplina
legislativa o comunque un preciso vincolo ermeneutico per
l'interprete» (cfr. Corte del conti 4 dicembre 2008, n. 942).
Del tutto recentemente, e con la sentenza n. 108/2019, la Corte
costituzionale ha ribadito i principi cardine maturati in tema di
legittimo affidamento proprio con specifico riferimento alla materia
dei vitalizi, evidenziando come: «tra i limiti che la giurisprudenza
ha individuato alla ammissibilita' di leggi con effetto retroattivo,
rileva particolarmente l'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti interessati alla stabile applicazione della disciplina
modificata. Tale legittimo affidamento trova copertura costituzionale
nell'art. 3 Cost. ed e' ritenuto principio connaturato allo stato di
diritto». Inoltre, sebbene l'affidamento non sia declinato in termini
assoluti, «le disposizioni legislative retroattive non possono
comunque trasmodare in un regolamento irrazionale ed arbitrariamente
incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere da Leggi
precedenti». Con specifico riguardo, poi, alle misure che
intervengono retroattivamente riducendo attribuzioni di natura
patrimoniale, la Corte costituzionale, nella richiamata sentenza, ha
evidenziato come le stesse debbano essere sottoposte ad uno stretto
scrutinio di ragionevolezza di grado piu' elevato rispetto alla mera
mancanza di arbitrarieta', dato che la norma retroattiva va ad
incidere sulla certezza dei rapporti preferiti e sul legittimo
affidamento dei soggetti interessati. «Un tale rigoroso controllo -
prosegue la Corte - deve verificare in primo luogo se sussistano
solide motivazioni che hanno guidato il legislatore e se esse trovino
adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza anche in
considerazione delle circostanze di fatto e di contesto entro cui
l'intervento legislativo a maturato», dovendosi a tal fine avere
riguardo «al tempo trascorso dal momento della definizione
dell'assetto regolatorio originario a quello in cui tale assetto
viene mutato con efficacia retroattiva (sentenze n. 89 del 2018, n.
250 del 2017, n. 108 del 2016, n. 216 e n. 56 del 2015), alla
prevedibilita' della modifica retroattiva stessa (sentenze n. 16 del
2017 e n. 160 del 2013), infine alla proporzionalita' dell'intervento
legislativo che eventualmente lo comprima (in particolare, sentenza
n. 108 del 2016)».
Inoltre, sempre recentemente, le Sezioni Unite della Suprema
Corte di cassazione, con le ordinanze n. 18265 e n. 18266 del 2019,
sono intervenute in materia, qualificando la disciplina
dell'indennita' parlamentare e del vitalizio nell'ambito della
«normativa di diritto singolare» che si riferisce al Parlamento
nazionale a presidio della posizione costituzionale del tutto
peculiare loro riconosciuta dall'art. 64 Cost., comma 1, articoli 66
e 68 Cost.; le Sezioni Unite, inoltre, hanno affermato che ai
vitalizi «si applica la stessa medesima ratio di sterilizzazione
degli impedimenti economici all'accesso alle cariche di
rappresentanza democratica del Paese e di garanzia dell'attribuzione
ai parlamentari, rappresentanti del popolo sovrano, un trattamento
economico adeguato ad assicurarne l'indipendenza, come del resto
accade in tutti gli ordinamenti ispirati alla concezione democratica
dello Stato».
Alla luce di tutti questi principi, i dubbi di illegittimita'
costituzionale prospettati dagli attori per violazione dei principi
di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento (quest'ultimo
valutato avendo riguardo alle motivazioni che hanno condotto
all'emanazione degli interventi censurati, al grado di
consolidamento, alla prevedibilita' ed alla proporzionalita' degli
stessi), di certezza del diritto (articoli 2, 3, 10, 11, 42, 117
Cost. in relazione all'art. 6 CEDU), nonche' per violazione del
principio di sterilizzazione degli impedimenti economici nell'accesso
alle cariche di rappresentanza democratica del Paese (articoli 64,
66, 68 e 69 Cost.), di non discriminazione per ragioni di patrimonio
e/o eta', di parita' di trattamento ed integrazione socio/economica
degli anziani di cui agli articoli 21 e 25 della Carta di Nizza e
articoli 10, 20 e 157 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, art. 2015 del Pilastro europeo dei diritti sociali,
risultano non manifestamente infondati.
Cosi' come non manifestamente infondato e il dubbio di
costituzionalita' per violazione degli art. 3 e 53 Cost., dal momento
che il prelievo forzato disposto dall'art. 3 L.R. n. 2/2015 presenta
natura tributaria, in quanto ha determinato una decurtazione
patrimoniale a carico di una ridotta platea di destinatari,
arbitrariamente fissata, senza che sia stata prevista alcuna
destinazione vincolata ma con definitiva acquisizione al bilancio
statale per fronteggiare esigenze di fiscalita' generale anziche'
situazioni emergenziali, nonche' correlata ad uno specifico indice di
capacita' contributiva in funzione della quale sono state previste
determinate percentuali di riduzione improntate a criteri di
progressivita' (requisito che per antonomasia esprime l'idoneita' del
soggetto passivo all'obbligazione tributaria).
Vediamo piu' nel dettaglio.
I
Giudizio di rispondenza ai parametri costituzionali di cui agli
articoli 2, 3, 23, 42, 48, 51, 67, 97, 117 Cost., nonche' del
principio di certezza delle norme, di legittimo affidantento e dei
diritti acquisiti.
Si e' gia' detto in precedenza che la Corte costituzionale ha
sottolineato la necessita' di procedere al vaglio di legittimita'
costituzionale individuando nel grado di consolidamento della
situazione, nella prevedibilita' della modifica riduttiva e nella
proporzionalita' dell'intervento i criteri fondamentali di
valutazione.
Alla stregua di questi criteri, va ritenuto che la disciplina
contenuta negli articoli 1-5 della L.R. n. 27/2015 non possa essere
giudicata positivamente, proprio alla luce dei requisiti di
legittimita' declinati dalla sentenza n. 108/2019, secondo la quale
«le disposizioni legislative retroattive non possono comunque
trasmodare in un regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere
sulle situazioni sostanziali poste in essere da legge precedenti» e
che «devono essere sottoposte ad uno stretto scrutinio di
ragionevolezza di grado piu' elevato rispetto alla mera mancanza di
arbitrarieta', dato che la norma retraattiva va ad incidere sulla
certezza dei rapporti pregressi e sul legittimo affidamento dei
soggetti interessati».
E', conformemente a tale paradigma valutativo di «stretta
costituzionalita'» si perviene ad indicare le condizioni in presenza
delle quali risulta adeguatamente bilanciato: «la garanzia del
legittimo affidamento nella sicurezza giuridica con altri valori
costituzionalmente rilevanti», stabilendo che ai vitalizi» si applica
la stessa medesitna ratio di sterilizzazione degli impedimenti
economici all'accesso alle cariche di rappresentanza democratica del
Paese e di garanzia dell'attribuzione ai parlamentari, rappresentanti
del popolo sovrano, al trattamento economico adeguato ad assicararne
l'indipendenza come del resto accade in tutti gli ordinamenti
ispirati alla concezione democratica dello Stato» (cfr. ordinanze n.
18265-18266/2019).
Ebbene, gli art. 1-5 della L.R. n. 27/2015 disattendono i
principi sopraindicati.
Non e dato rivenire nelle disposizioni de quibus alcuna
condizione di eccezionalita' e/o di specifica crisi cui si debba far
fronte con la riduzione de qua, che, viceversa, si presenta, anche
per effetto delle successive reiterate proroghe, inserita in un
contesto di ordinarie esigenze di bilancio.
La stessa legge regionale non specifica alcuna motivazione a
supporto dell'intervento riduttivo, se non del tutto genericamente,
facendo riferimento ad una non meglio precisata esigenza di
«contenimento della spesa di rappresentanza pubblica», inidonea
tuttavia a rappresentare le ragioni e le finalita' della riforma,
che, solo se indicate esaustivamente, avrebbero consentito di
verificare la legittimita' di un intervento di tale portata
(permanente).
Infatti, e «sul terreno della motivazione e di una corretta ed
adeguata motivazione che si deve esercitare il legislatore il
quale e' tenuto a dare conto del percorso di corretto bilanciamento
degli interessi in gioco nel rispetto di un ineludibile vincolo di
scopo al fine di evitare che esso possa pervenire a valori critici
tali che potrebbe rendere inevitabile l'intervento correttivo della
Corte» (v. in questa senso proprio la Corte costituzionale nella
sentenza del 10 marzo 2015, n. 70).
Nel caso di specie, invero, siamo in presenza di una solo
generica indicazione di non meglio precisate esigenze di contenimento
della spesa di rappresentanza politica; indicazione del tutto
formale, che non esprime in termini di contenuto sostanziale sulle
specifiche ragioni e sulle finalita' di siffatto intervento, non
consentendo di individuare le motivazioni e la destinazione concreta
dei prelievi, alla stregua dei quali deve essere operato il
necessario giudizio di bilanciamento e di stretta costituzionalita'.
Da un altro angolo visuale, peraltro, l'indicazione di generiche
esigenze di riduzione dei costi della politica regionale risulta
contradditoria poiche' un tale intervento riduttivo, se realmente
esistente, avrebbe dovuto riguardare tutti i consiglieri, non solo
quelli cessati ma anche quelli in carica, che, oltretutto, a
differenza dei primi, prevedono, in aggiunta all'indennita', anche
una cd. indennita' di carica.
Oltretutto, gli ex consiglieri rappresentano un ruolo «ad
esaurimento» in quanto necessariamente connesso alla permanenza in
vita degli stessi, per cui, in un contesto del genere, l'intervento
riduttivo disposto dagli articoli 1-5 della L.R. n. 2/2015 risulta
vieppiü carente dei caratteri di eccezionalita', temporaneita' e
natura transeunte fissati dalla giurisprudenza costituzionale, non
realizzando un adeguato e ragionevole bilanciamento del valori
costituzionali coinvolti, ma atteggiandosi, invece, quale arbitraria
compressione a danno di una sola e ridotta platea di soggetti ed in
pregiudizio del principio di affidamento nella certezza di situazioni
giuridiche acquisite.
A tale proposito, va rilevato che tutti gli attori, alla data di
entrata in vigore della L.R. 2/2015, avevano da tempo (spesso molto
lungo) terminato il proprio mandato elettivo in seno al Consiglio
regionale ed avevano iniziato a percepire il relativo vitalizio molti
anni prima, maturando il requisito anagrafico in allora previsto
dalla normativa regolamentare (ordinamento Cassa Mutua 19 febbraio
1971 e successive modifiche).
Piu' specificatamente, su 39 attori ben 29 di essi hanno
espletato il loro mandato nelle legislature precedenti all'VIIIª
legislatura (terrninata nel 2003), mentre i residui dieci hanno
cessato il loro incarico al termine dell'VIIIª legislatura. In altre
parole, cio' significa precisare che gli attori, alla data di entrata
in vigore della L.R. n. 2/2015, avevano cessato il loro mandato
elettivo da piu' di dieci, se non anche venti e piu' anni prima.
Questo ampio lasso temporale ha certamente e non puo' essere
altrimenti consolidato negli attori una situazione di affidamento
nella definitivita' della liquiidazione e nella stabilita' della sua
suecessiva protratta erogazione e del relativo importo.
Gil attori hanno fatto determinate ed impegnative scelte di vita
in un contesto che si e' ormai interamente concluso e cristallizzato
da tempo - per tutte le parti coinvolte - e sulla cui stabilita'
hanno fatto e hanno tuttora oggettivo e serio affidamento.
Quando hanno deciso di candidarsi e di accettare il mandato
elettivo, tralasciando la propria quotidiana attivita' lavorativa, lo
hanno fatto anche in fimzione della percezione di un dato importo di
vitalizio, la cui corresponsione assolve alla funzione di
indennizzare il consigliere per l'innegabile perdita economica che si
produrra' nel momento in cui, a distanza di anni ritornera', se
ritornera', alla precedente occupazione (v. in questo senso quanto
affermato dalle ordinanze n. 18265 e 18266/2019).
Invero, gli attori - per effetto della L.R. n. 2/2015 Si sono
trovati, all'improvviso, non soltanto a non percepire quell'importo
che era stato loro liquidato e che hanno percepito per oltre undici
anni - e del quale vennero fornite specifiche garanzie anche
regolamentari - ma, addirittura, a percepire una somma nettamente
inferiore per una durata che ha perso, se mai ha avuto, una
dimensione temporale transitoria per diventare stabile.
In questo modo, la L.R. n. 2/2015 e intervenuta modificando le
«carte in tavola», a distanza di molti anni dall'esaurimento dei
mandati elettivi e dalla percezione del vitalizio, tradendo la
legittima certezza consolidatasi nel tempo, in conseguenza di un
mandato assunto ed espletato in un dato contesto normativo - a che
non si realizzi successivamente un'irragionevole modificazione di
quel quadro di riferimento, tradendo, con effetto retroattivo, la
certezza, piu' che non l'affidamento, sorta sia nel soggetto eletto
sia in coloro che lo hanno eletto, in forza e nell'ambito di un
determinato contesto e, peraltro, dopo che le prestazioni in favore
della Regione FVG sono gia' state interamente eseguite e per le
stesse e' stato maturato il diritto all'assegno vitalizio.
Il lasso di tempo trascorso dalla maturazione e dalla percezione
del vitalizio, per altro verso, esclude che gli attori, a distanza di
anni, potessero aver previsto che il loro vitalizio sarebbe stato
ridotto. Basti pensare che anche nel 1995, quando la disciplina dei
vitalizi ê stata rivista con la legge regionale (37/1995), i suoi
articoli 21 e 22 hanno fatto espressamente salvi i diritti quesiti,
con cio' avallando vieppiu' il convincimento di una intangibilita'
del trattamento acquisito.
Ma che l'intervento regionale fosse imprevedibile si ricava anche
dal decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con legge 7
dicembre 2012, n. 213, c.d. «Decreto Monti», che espressamente aveva
previsto che: «Fatto salvo quanto disposto dall'art. 14, comma 1,
lettera f) del decreto-legge n. 138/2011, e fino all'adeguamento da
parte delle Regioni a quanto ivi previsto, fermo restando
l'abolizione dei vitalizi gia' disposta dalle Regioni, le stesse, a
decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e
fatti salvi i trattamenti pensionistici o vitalizi gia' in erogazione
a tale data, possono prevedere o corrispondere trattamenti
pensionistici o vitalizi in favore di coloro che abbiano ricoperto la
carica di presidente della Regione, di consigliere regionale o di
assessore regionale solo se a quella data i beneficiari hanno
compluto 66 anni di eta', hanno ricoperto tali cariche anche non
continuativamente».
Lo stesso Legislatore nazionale aveva, in maniera inequivoca,
fatto salvi, cioe' salvaguardato da ogni intervento riduttivo, i
trattamenti in corso di erogazione, per cui, a maggior ragione, deve
escludersi che gli attori potessero attendersi un siffatto contrario
intervento.
Per quanto riguarda, infine, la proporzionalita' dell'intervento
riduttivo, rilevante e' il fatto che la L.R. n. 2/2015 incide
negativamente su una ridottissima platea di destinatari, ossia i
percettori di vitalizio regionale in godimento di trattamento.
Inoltre, tra i destinatari colpiti vi soro anche eredi, titolari
dell'assegno in via indiretta, nonche' altri soggetti che, in quanto
titolari di altro assegno erogato dal Parlamento italiano od europeo,
vengono penalizzati con l'abbattimento del 22,5% dell'assegno. Quando
e' evidente che la pluralita' di assegni in capo ad una sola persona
e' la naturale conseguenza di piu' funzioni svolte e di piu' piani
contributivi adeguatamente onorati, per cui la previsione di
un'aliquota aggravata in tali casi tradisce anche la ratio stessa del
singoli istituti in considerazione.
A cio' si aggiunga che, sin dal 2006, gli attori hanno subito la
riduzione del 10% del loro assegno, per cui la percentuale
complessiva della loro trattenuta va ben al di la di quanto riportato
nelle tabelle A e B della menzionata legge regionale.
Piu' in particolare, il peso complessivamente imposto ai
ricorrenti risulta notevolmente ed immotivatamente superiore a quanto
riportato nella legge regionale e cioe' pari al 16%, 19%, 22%, 25%
(Tabella A) e al 19%, 23,5%, 28%, 32,5% (Tabella B). Dall'altro lato,
applicandosi le misure previste dalla legge in questione, si avrebbe
un risparmio annuale per il bilancio dell'amministrazione pari ad
euro 519.000 circa; calcolando il minore gettito IRPEF che ne
deriverebbe alla Regione, il risparmio si ridurrebbe ad euro 435.000.
Poiche' il bilancio delle Regione nel 2014 e stato di euro
6.714.845.311, il risparmio realizzato dagli interventi in questione
corrisponde allo 0,0065% del bilancio regionale.
In definitiva, per tutte queste ragioni, la disciplina in esame
non puo' essere giudicata positivamente, attesa la mancanza di tutte
le condizioni di legittimita richieste dalla Corte costituzionale, la
cui compresenza ê, invece, necessaria: l'intervento riduttivo
disposto dalla L.R. n. 2/2015 realizza un'arbitraria ed irragionevole
compressione in danno solo di una specifica categoria di soggetti,
del principio dell'affidamento nella certezza di situazioni
giuridiche gia' esaurite e definitivamente acquisite nel patrimonio
dei destinatari.
II
Illegittimita' costituzionale degli articoli 1, 2, 3 della L.R. n.
2/2015 per contrasto con gli articoli 3, 53 e 97 Cost..
Anche a voler ritenere che il prelievo de quo risponda ai criteri
di legittimita' costituzionale in precedenza indicati, i dubbi di
costituzionalita' di tale misura non verrebbero, comunque, meno.
L'intervento riduttivo di cui alla L.R. n. 2/2015 non si iscrive nel
perimetro tracciato dalla Corte costituzionale su fattispecie
analoghe (v. Corte costituzionale n. 173/2013), nelle quali si e'
affermato che il prelievo configura un tributo allorquando determini
una definitiva decurtazione patrimoniale acquisita dalla Stato e
destinata alla fiscalita' generale.
L'art. 3 della L.R. n. 2/2015 presenta tutti questi caratteri.
In primo, non e' stata enunciata alcuna destinazione vincolata
delle risorse attinte con l'intervento in discussione, ne le ragioni
di un siffatto intervento. Anzi, la durata quadriennale della
riduzione imposta, assorbita poi nel meccanismo di ricalcolo
definitivo del vitalizio con identica' riduzione finale, indica in
maniera chiara la prospettiva di un marcato consolidamento nel tempo
degli effetti della riduzione, in una logica normativa che non si
presenta come emergenziale, bensi' di tendenziale revisione in peius
definitiva dei trattamenti di vitalizio. Di cio' si rinviene conferma
nel contenuto della L.R. n. 8/2019.
Il che rende non solo piu' incisiva la lesione dei diritti
patrimoniali dei destinatari, ma anche piu' marcato l'effetto
discriminatorio rispetto ai non incisi, a parita' di condizioni
reddituali.
In questo senso a' motto significativa la protrazione del
prelievo oltre l'arco temporale inizialmente previsto e, comunque,
oltre l'arco di sviluppo di una programmazione pluriennale di
bilancio che conferma la natura di misura non conseguente a
situazioni emergenziali ma, al contrario, da esigenze di fiscalita'
generale. Alla luce di queste osservazioni, va ritenuto, dunque, che
l'intervento di riduzione di cui alla L.R. n. 2/2015 presenti natura
sostanzialmente tributaria, in quanto determina una decurtazione
patrimoniale arbitrariamente duratura del trattamento di vitalizio in
corso di erogazione con acquisizione al bilancio statale del relativo
gettito: in questo modo, costituisce un prelievo coattivo correlato
ad un data indice di capacita' contributiva gravando solo su una data
categoria di soggetti e non su tutti i cittadini, con cio' risultando
ingiustificatamente discriminatorio e non rispettoso dei canoni di
uguaglianza a parita' di reddito e di universalita' dell'imposizione.
III
Illegittimita costituzionale degli articoli da 1 a 5 della L.R. n.
2/2015 per manifesta violazione degli art. 48, 51, 64, 67, 68 e 69
Cost.
Infine, l'art. 3 della L.R. n. 2/2015 pone un altro rilevante
dubbio di legittimita costituzionale.
Le ordinanze n. 18266 e n. 18265 dell'8 maggio 2019 della Suprema
Corte di cassazione, a Sezioni Unite, si sono espresse sulla natura
del vitalizio regionale, confermando precedenti indirizzi dottrinali.
In particolare, le Sezioni Unite hanno (finalmente) attribuito aria
materia dei vitalizi copertura costituzionale, stabilendo che essi
pur non essendo specificatamente menzionati nella Costituzione (a
differenza dell'indennitâ prevista nell'art. 69 Cost.) ma cio'
nondimeno rappresentando la sua proiezione economica futura - sono
sorretti dalla stessa ratio di tutela fissata dalla Costituzione.
Ancora piu' specificatamente, le Sezioni Unite hanno affermato che ai
vitalizi: «si applica la stessa medesima ratio di sterilizzazione
degli impedimenti economici all'accesso alle cariche di
rappresentanza democratica del Paese e di garanzia dell'attribuzione
ai parlamentari, rappresentanti del popolo sovrano, un trattamemo
economico adeguato ad assicurarne l'indipendenza come del resto
accade in tutti gli ordinamenti ispirati alla concezione democratica
dello Stato». Cio', a presidio dei principi di liberta', di scelta
dei propri rappresentanti da parte degli elettori (art. 48 Cost.),
dell'accesso dei cittadini alle cariche elettive in condizioni
uguaglianza (art. 51 Cost.) e del libero esercizio delle funzioni del
consigliere regionale senza vincolo di mandato (art. 67 Cost.).
Essendo evidente che: «dal collegamento tra indennita' ed assegno
di vitalizio si desume che cosi come l'assenza di emolumento
disincentiverebbe l'accesso al mandato elettivo a il suo pieno e
libero svolgimento, rispetto all'esercizio di altra attivitita'
lavorativa remunerativa, allo stesso modo, l'assenza di un
riconoscimento economico per il periodo successivo alla cessazione
del mandato elettivo varrebbe quale disincentivo, rispetto al
trattamento previdenziale ottenibile per un'attivita' lavorativa che
fosse stata intrapresa nello stesso lasso temporale».
Sulla base di tali premesse, le Sezioni Unite hanno sottolineato
che il vitalizio rappresenta la proiezione economica dell'indennita'
per la parentesi successiva alla cessazione del mandato elettivo, per
cui, anche se la disciplina sostanziale dei due istituti e'
rinvenibile in fonti differenti, e' indubbio che entrambi gli
istituti rientrino nel diritto c.d. singolare a presidio della
posiziane costituzionale lora garantita dagli articoli 64, primo
comma, 66 e 68 Cost..
Orbene, nel caso di specie, la L.R. n. 2/2015 e' intervenuta
riducendo pesantemente l'ammontare del vitalizio gia' liquidato ed
erogato per anni agli attori, secondo percentuali arbitrariamente
fissate, che penalizzano gli ex consiglieri indipendentemente dalla
data di maturazione del loro vitalizio, se non, addirittura,
maggiormente penalizzano coloro i quail hanno svolto una pluralita'
di incarichi elettivi. Allo svolgimento di una pluralita' di
incarichi elettivi consegue la perceziane di un maggiore importo di
vitalizio e, dunque, l'imposizione di un maggior importo percentuale
di riduzione.
Questa riduzione opera solo apparentemente per un periodo
transitorio, posto che l'iniziale termine e' stato oggetto di
ripetute proroghe, fino a diventare definitiva (in quanto assorbita
nel ricalcolo del vitalizio di cui alla L.R. n. 8/2019), rendendo
palese l'inesistenza di sottostanti eccezionali e transeunti esigenze
di risparmio ma traducendosi, nei fatti, in una misura strutturale.
Viene, in questa modo, sminuita e svilita la portata del ruolo
istituzionale connesso al mandato parlamentare, essendo evidente che
un simile intervento riduttivo - effettuato a distanza di anni dalla
cessazione del mandato elettivo e, dunque, ampiamente dopo che e'
stato siglato l'accordo fra il candidato e lo Stato ed e' stato
eseguito - determina un impoverimento dell'attivita' e della
rappresentanza politica, disincentivando l'accesso alle cariche
elettive che deve essere garantito dalla percezione di un sicuro
riconoscimento economico una volta terminato l'incarico.
Intervenendo, invece, oggi su vitalizi gia' erogati collegati a
mandati cessati anni or sono, si svilisce il ruolo stesso del
parlamentare (o del consigliere regionale) e dell'incarico affidato
al medesimo, ritenendolo suscettibile di essere pesantemente rimesso
in discussione a distanza di anni, dopo che l'interessato ha dedicato
la propria vita a servizio dello Stato (o della Regione), sottraendo
tempo ed energie ad un'attivita' maggiormente retribuita nella
convinzione di servire il proprio Paese ma anche facendo affidamento
sulla futura percezione di un vitalizio e della stabilita' del sue
importo secondo le regole in allora vigenti.
Questo profilo di illegittimita' e' vieppiu' accentuato con
riferimento a coloro i quali hanno svolto piu' mandati elettivi che
si vedono maggiormente penalizzati in termini di riduzione, quando
invece ad un maggior numero di mandati parlamentari (o regionali)
dovrebbe conseguire un maggior incremento di vitalizio, anche a
fronte dei maggiori contributi versati: in questo modo vi sarebbe un
maggiore incentivo ad accedere alle cariche elettive e proseguire
nell'attivita' politica.
Il sistema cosi' delineato, pertanto, viola i principi della
liberta' di scelta dei propri rappresentati da parte degli elettori
(art. 48 Cost.), di accesso del cittadini alle cariche elettive in
condizioni di uguaglianza (art. 51 Cost.) e di libero ed indipendente
esercizio delle funzioni del parlamentare senza vincolo di mandato
(art. 67, 69 e 97 Cost.).
(1) Trattasi della sentenza 3 maggio 1978, causa C-1217.7.
(2) In tali termini, espressamente: Corte di Giustizia, 19 settembre
2000, Ampafrance and Sanofi, causa C-177/99, 181/99; Corte di
Giustizia, 18 gennaio 2001, Commission/Spain, causa C-83/99. In
talune pronunce i due principi sono tra lore affiancati e
considerati in un unico contesto, Corte di Giustizia, 21
settembre 1983, Deutsche Milchkontor GmbH, causa 205/82; Corte di
Giustizia, 21 giugno 1988, Commission/ltaly, 257/86; Corte di
Giustizia, 8 giugno 2000, Grundstückgemeinschaft Schloßstraße,
causa C-396/98.
(3) V. Corte di Giustizia CE, 14 settembre 2006, cause C-181/04 e
C-183/04.
(4) v. in questo senso proprio Corte costituzionale 27 gennaio 2011,
n. 31, ove si afferma la necessita' di evitare che «disposizioni
trasmodino in regolanenti irrazionali che frustino l'affidamento
dei cittadini nella sicurezza pubblica da intendersi quale
elemento fondamentale dello stato di diritto».
P.Q.M.
Visto l'art. 134 Cost., dichiara rilevante e non manifestamente
infondata, con riferimento agli articoli 2, 3, 23, 42, 48, 51, 53,
64, 67, 68 e 69, 97 e 117 Cost., la questione di illegittimitâ
costituzionale degli articoli 1 e 3 della L.R. FVG 2/2015 e
successive modifiche, nella parte in cui, per finalita' di
contenimento dei costi di rappresentanza politica (art. 1), hanno
stabilito, a decorrere dal (5) 1° maggio 2019, la riduzione
dell'assegno di vitalizio secondo le percentuali di cui alle allegate
tabelle A e B (art. 3);
Dispone la trasmissione immediata degli atti e della presente
ordinanza, comprensivi della documentazione attestante ii
perfezionamento delle prescritte comunicazioni e notiftcazioni, AEI
Corte costituzionale;
Sospende il giudizio;
Ordina la notifica della presente ordinanza alle parti in causa.
Trieste, 6 ottobre 2020
Il Giudice: Moscato
(5) Il Giudice dott. Moscato, con provvedimento dd. 21 ottobre 2020,
ha disposto la correzione dell' errore materiale nel dispositivo
dell'ordinanza dd. 6 ottobre 2020 e cioe' modificando la data di
decorrenza della riduzione dell'assegno vitalizio indicando il
giorno «1° marzo 2015» in sostituzione di quello errato «1º
maggio 2019». Annotato il 24 ottobre 2020.