N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 aprile 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 aprile 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Paesaggio - Norme della Regione Siciliana - Tutela dei boschi e delle foreste - Modifiche all'art. 37 della legge regionale n. 19 del 2020 - Prevista applicazione del decreto legislativo n. 34 del 2018 - Abrogazione dell'art. 10 della legge regionale n. 16 del 1996 - Soppressione, alla lettera e) del comma 1 dell'articolo 15 della legge regionale n. 78 del 1976, delle parole da "dal limite" fino a "forestali e" - Livelli di tutela. - Legge della Regione Siciliana 3 febbraio 2021, n. 2 (Intervento correttivo alla legge regionale 13 agosto 2020, n. 19, recante norme sul governo del territorio), art. 12, nella parte in cui sostituisce i commi 4, 5 e 6 dell'art. 37 della legge regionale 13 agosto 2020, n. 19 (Norme per il governo del territorio).(GU n.18 del 5-5-2021 )
Ricorso ex art. 127, comma 1, della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587),
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F.
80224030587) presso i cui uffici domicilia in Roma - via dei
Portoghesi n. 12 - indirizzo pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
giusta delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione 13
aprile 2021 - ricorrente;
Contro la Regione Sicilia, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica - intimata;
Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art.
12, della legge Regione Sicilia, del 3 febbraio 2021, n. 2,
pubblicata nel BUR n. 6 del 12 febbraio 2021 recante «intervento
correttivo alla legge regionale 13 agosto 2020, n. 19, recante norme
sul governo del territorio», nella parte in cui sostituisce l'art. 37
della legge regionale n. 19/2020, aggiungendo al predetto articolo i
commi 4, 5 e 6.
Per violazione dell'art. 14, comma 1, lettera f) e lettera n) del
regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, (Approvazione dello
statuto della Regione Siciliana) convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2, attuato con il decreto del Presidente della
Repubblica 30 agosto 1975, n. 637; degli articoli 3, 9, 97, 117,
secondo comma, lettera l), lettera m), e lettera s) della
Costituzione, per contrasto con gli articoli 135, 140, comma 2, 143,
167 e 181 del decreto legislativo n. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali); 3, commi 3 e 4 del decreto legislativo 3 aprile
2018, n. 3; 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47; 32 del
decreto-legge 30 settembre 2002, n. 269; 1-ter del decreto-legge 27
giugno 1985, n. 312.
Con la legge 3 febbraio 2021, n. 2, la Regione Siciliana ha
emanato disposizioni correttive alla legge regionale 13 agosto 2020,
n. 19 recante norme sul governo del territorio.
In particolare, l'art. 12 della suddetta legge sostituisce
integralmente l'art. 37 della legge regionale n. 19 del 2020. Il
novellato art. 37, oltre a disciplinare interventi produttivi nel
verde agricolo (commi 1, 2 e 3), ai commi 4, 5 e 6 prevede
disposizioni in materia di boschi e foreste.
L'art. 12 dell'impugnata legge regionale appare
costituzionalmente illegittimo in quanto eccede dalle competenze
statutarie della regione previste dall'art. 14, comma 1, lettera n) e
lettera f) del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(approvazione dello statuto della Regione Siciliana), convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e viola gli articoli 3,
9, 97, 117, 2° comma, lettera l), m) n).
Benche' la Regione Siciliana abbia competenza legislativa
esclusiva in materia di tutela del paesaggio e di conservazione delle
antichita' e delle opere artistiche, ai sensi dell'art. 14, comma 1,
lettera n), dello statuto di autonomia, nonche' in materia di
urbanistica, ai sensi della lettera f), del medesimo art. 14, tale
competenza si esplica pur sempre «nei limiti delle leggi
costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e
industriali, deliberate dalla Costituente del popolo italiano».
Con il decreto del Presidente della Repubblica 30 agosto 1975, n.
637 sono state dettate le «Norme di attuazione dello statuto della
Regione Siciliana in materia di tutela del paesaggio e di antichita'
e belle arti», ai sensi delle quali «L'amministrazione regionale
esercita nel territorio della regione tutte le attribuzioni delle
amministrazioni centrali e periferiche dello Stato in materia di
antichita', opere artistiche e musei, nonche' di tutela del
paesaggio» (art. 1). A tal fine viene precisato che tutti gli atti
previsti da ogni disposizione concernente le predette materie (ad
eccezione delle licenze di esportazione) sono adottati
dall'amministrazione regionale.
Nonostante il riconoscimento del particolare grado di autonomia
in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio, non vi e'
dubbio alcuno che la legislazione regionale siciliana trovi un
preciso limite nelle previsioni del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
qualificabili come «norme di grande riforma economicosociale», che si
impongono anche alle autonomie speciali (Corte costituzionale,
sentenza n. 238 del 2013).
Le materie dell'ordinamento penale (art. 117, secondo comma,
lettera l) e dei livelli essenziali delle prestazioni (art. 117,
secondo comma, lettera m) restano, inoltre, integralmente sottratte
alla potesta' legislativa regionale, la quale deve comunque essere
esercitata nel rispetto dei principi posti dagli articoli 3 e 9 della
Costituzione.
Come si e' premesso, l'art. 12 della legge regionale in esame
sostituisce integralmente l'art. 37 della legge regionale n. 19 del
2020, disposizione che, con particolare riferimento ai commi 3, 4, 5,
6 lettere c) e d), 7, 8 e 9, e' stata oggetto di impugnativa dinnanzi
a codesta Corte costituzionale (r.r. 97-2020). Tali disposizioni, con
la novella legislativa in esame, risultano ora abrogate.
Ai fini dell'illustrazione delle censure che si formulano nei
confronti dell'art. 12 della legge regionale in esame, interessa
evidenziare che - indipendentemente dall'eventuale imposizione di
vincoli paesaggistici puntuali, mediante appositi provvedimenti
amministrativi - i boschi e le foreste sono soggetti, su tutto il
territorio nazionale, a tutela ope legis.
Come e' noto, l'art. l del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431
(c.d. legge Galasso), ha modificato l'art. 82 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, sottoponendo a
tutela paesaggistica, tra l'altro, «i territori coperti da foreste e
da boschi, ancorche' percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli
sottoposti a vincolo di rimboschimento».
Il suddetto vincolo e' stato poi mutuato dall'art. 146 del testo
unico delle disposizioni legislative «in materia di beni culturali e
ambientali di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 ed
e' attualmente contenuto nell'art. 142, comma l, lettera g), del
Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Occorre ancora rilevare che la Regione Siciliana si e' dotata di
una disciplina di tutela dei boschi sin da epoca anteriore alla c.d.
legge Galasso, e - successivamente a quest'ultima legge - ha
provveduto a declinare la normativa statale in funzione delle
specificita' regionali.
In particolare, con la legge regionale 12 giugno 1976, n. 78
(«Provvedimenti per lo sviluppo del turismo in Sicilia») sono state
dettate disposizioni volte ad evitare una eccessiva pressione
edificatoria sul territorio, stabilendo - per quanto qui rileva - che
«Ai fini della formazione degli strumenti urbanistici generali
comunali debbono osservarsi, in tutte le zone omogenee ad eccezione
delle zone A e B, in aggiunta alle disposizioni vigenti, le seguenti
prescrizioni: (...) e) le costruzioni debbono arretrarsi di metri 200
dal limite dei boschi, delle fasce forestali e dai confini dei parchi
archeologici». (art. 15)
Dopo l'entrata in vigore della c.d. legge Galasso, con la legge
regionale 6 aprile 1996, n. l6 («Riordino della legislazione in
materia forestale e di tutela della vegetazione»), recante, all'art.
10, norme in materia di «attivita' edilizie», sono state dettate
ulteriori disposizioni in materia di tutela dei boschi e delle fasce
forestali.
In particolare, interessa richiamare le disposizioni di cui ai
commi 1-3 del predetto art. 10, ove si prevede che:
«l. Sono vietate nuove costruzioni all'interno dei boschi e
delle fasce forestali ed entro una zona di rispetto di 50 metri dal
limite esterno dei medesimi.
2. Per i boschi di superficie superiore ai 10 ettari la
fascia di rispetto di cui al comma 1 e' elevata a 200 metri.
3. Nei boschi di superficie compresa tra 1 e 10 ettari la
fascia di rispetto di cui ai precedenti commi e' cosi' determinata:
da 1,01 a 2 ettari metri 75; da 2,01 a 5 ettari metri 100; da 5,01 a
10 ettari metri 150.».
I successivi commi recano alcune modulazioni dei predetti
divieti, peraltro sancendone comunque l'inderogabilita' all'interno
delle riserve naturali (comma 7).
Il comma 11 completa, infine, il sistema di tutela, stabilendo
che «Le zone di rispetto di cui ai commi da 1 a 3 sono in ogni caso
sottoposte di diritto a vincolo paesaggistico ai sensi della legge 29
giugno 1939, n. 1497».
La regione, nell'esercizio della propria potesta' esclusiva in
materia di paesaggio, ha quindi stabilito appositi presidi di tutela
dei boschi e delle foreste, operando secondo due direttrici, e in
particolare:
(i) ha declinato il vincolo paesaggistico ex lege sui boschi
e sulle foreste introdotto con la c.d. legge Galasso in funzione
delle specificita' regionali, estendendolo alle zone di rispetto dei
boschi specificamente individuate (art. 10, comma 11, della legge
regionale n. 16 del 1996);
(ii) ha stabilito un'apposita disciplina legislativa di
tutela del paesaggio boschivo, prevedendo il divieto assoluto di
edificazione nei boschi, nelle fasce boscate e nelle relative zone di
rispetto (art. 10, commi l, 2 e 3 della legge regionale n. 16 del
1996, con le precisazioni e le modulazioni di cui ai successivi
commi) e stabilendo, inoltre, che nell'ambito della pianificazione
urbanistica comunale dovesse essere previsto l'arretramento delle
costruzioni di almeno 200 metri dal limite dei boschi e delle fasce
forestali (art. 15, comma 1, lettera e), della legge regionale n. 78
del 1976).
In questo contesto si inquadrano le disposizioni normative
introdotte dall'art. 37 della legge regionale n. 19 del 2020, poi
integralmente sostituito dall'art. 12 della legge regionale in esame.
Il predetto art. 37, nella formulazione originaria, dedicava ai
boschi e alle foreste gli ultimi 3 commi (commi 10, 11 e 12) del
seguente tenore:
«10. I boschi e foreste, come definiti dal decreto
legislativo 3 aprile 2018, n. 34 e successive modificazioni e dalla
legge regionale 6 aprile 1996, n. 16 e successive modificazioni, sono
considerati risorsa strategica regionale, ai fini della salvaguardia
naturalistica e paesaggistica, della difesa dei suoli e della tutela
idrogeologica.
11. I terreni coperti da boschi e foreste non possono esser
oggetto di mutamento di destinazione d'uso e in sede di
pianificazione paesaggistica e urbanistica sono tutelati con
specifiche disposizioni di salvaguardia e di conservazione, con
previsioni di interventi di rinaturalizzazione in caso di degrado.
12. In materia di fasce di rispetto, si applica il decreto
legislativo 3 aprile 2018, n. 34 e successive modificazioni».
Nel corso dell'istruttoria svolta dal Governo sulla legge
regionale n. 19 del 2020, ai fini dell'art. 127 della Costituzione,
era stato segnalato alla Regione Siciliana, tra l'altro, che il comma
12 dell'art. 37 richiamava, in tema di fasce di rispetto, la
normativa nazionale di cui al decreto legislativo 3 aprile 2018, n.
34, che tuttavia non le prevede, mentre apposite fasce di rispetto,
sottoposte a vincolo paesaggistico ope legis e nelle quali sono
vietate attivita' edilizie sono invece previste dalla normativa
regionale di cui alla legge n. 16 del 1996 (art. 10, commi 1 e 11).
Il richiamo al testo unico foreste appariva quindi non corretto e
anche fuorviante, in quanto in contrasto con la richiamata normativa
regionale di tutela.
In sede, inoltre, di interlocuzione sulla legge regionale n. 19
del 2020, al fine di apportare modifiche alle norme oggetto di
censure da parte del Governo, la Regione Siciliana si era impegnata a
sostituire integralmente l'art. 37 censurato con un nuovo articolato,
il quale sarebbe stato dedicato unicamente agli interventi produttivi
nel verde agricolo, e avrebbe dovuto essere quindi composto di soli
tre commi, che corrispondono ai primi tre commi del nuovo art. 37
novellato dall'art. 12 in esame. Le previsioni dell'originario comma
12 dell'art. 37 non erano state quindi oggetto di impugnazione
innanzi a codesta Corte costituzionale.
Tuttavia, con l'art. 12 della legge regionale in esame, oltre a
sostituire l'originario art. 37 con un nuovo articolo composto, come
concordato, dai primi tre commi, la regione ha introdotto anche tre
ulteriori commi in materia di boschi e foreste (commi 4, 5, e 6).
Queste ultime disposizioni determinano un generale abbassamento
del livello di tutela dei boschi e delle foreste, addirittura
revocando in radice la previgente normativa di tutela. E cio' in
assenza di una pianificazione paesaggistica estesa all'intero
territorio, e quindi diretta anche alla disciplina delle aree
boschive, e nonostante l'obbligo per la regione di provvedere a tale
pianificazione, ai sensi degli articoli 135 e 143 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, costituenti norme di grande riforma
economico-sociale valevoli anche nei confronti delle regioni ad
autonomia speciale.
In particolare, i nuovi commi 4, 5 e 6 dell'art. 37 della legge
regionale n. 19 del 2020, come sostituito dall'art. 12 della legge
regionale n. 2 del 2021, stabiliscono che:
«4. Nella regione si applica il decreto legislativo 3 aprile
2018, n. 34 e successive modificazioni.
5. L'art. 10 della legge regionale 6 aprile 1996, n. 16 e'
abrogato.
6. Alla lettera e) del comma l dell'art. 15 della legge
regionale 12 giugno 1976, n. 78, le parole da "dal limite" fino a
"forestali e" sono soppresse.».
Al di la' del richiamo all'applicazione del testo unico delle
foreste, contenuta nel nuovo comma 4, con i successivi commi 5 e 6 la
regione abroga, inaspettatamente, il vincolo paesaggistico ope legis
imposto sin dal 1996 sulle fasce boschive (stante l'abrogazione del
comma 11 dell'art. 10 della legge regionale n. 16 del 1996), nonche'
l'intera disciplina regionale di tutela dei boschi e delle foreste e
delle predette fasce limitrofe (stante l'abrogazione degli altri
commi dell'art. 10 della legge regionale n. 16 del 1996, nonche' la
modificazione della lettera e), dell'art. 15 della legge regionale n.
78 del 1976); disciplina vigente da lungo tempo e la cui operativita'
era stata segnalata come ostativa o quanto meno contraddittoria con
l'originaria formulazione del comma 12 dell'art. 37, in sede di
interlocuzione sulla legge n. 19 del 2020.
In conseguenza di tale disciplina, pertanto, nella Regione
Siciliana i boschi e le foreste, nonche' le relative fasce di
rispetto, restano del tutto privi di una disciplina d'uso, stante
l'assenza di un piano paesaggistico esteso all'intero territorio
regionale, la cui elaborazione e' rimessa alla mera voluntas della
regione.
In altri termini, la regione, con una scelta censurabile, sottrae
sia i boschi sia le fasce boschive al regime di tutela vigente da
moltissimi anni, senza che i predetti beni siano disciplinati dal
piano paesaggistico, e senza che tale scelta sia supportata da un
interesse costituzionale reputato prevalente sulla tutela del
paesaggio, alla quale e' attribuito, nel sistema degli interessi
costituzionalmente protetti, valore primario e assoluto (Corte
costituzionale sentenza n. 367 del 2007).
L'art. 12, commi 4, 5 e 6 della legge regionale siciliana n.
2/2021 nella parte in cui sostituisce l'art. 37 della legge regionale
n. 19/2020, aggiungendo al predetto articolo i commi 4, 5 e 6 e'
illegittimo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri propone pertanto il
presente ricorso affidato ai seguenti motivi di
Diritto
Illegittimita' dell'art. 12, della legge Regione Sicilia, del 3
febbraio 2021, n. 2, pubblicata nel BUR n. 6 del 12 febbraio 2021
recante «intervento correttivo alla legge regionale 13 agosto 2020,
n. 19, recante norme sul Governo del territorio», nella parte in cui
sostituisce l'art. 37 della legge regionale n. 19/2020, aggiungendo
al predetto articolo i commi 4, 5 e 6, per violazione dell'art. 14,
comma 1, lettera f) e lettera n) del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455, (Approvazione dello statuto della Regione
Siciliana) convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2,
attuato con il decreto del Presidente della Repubblica 30 agosto
1975, n. 637; degli articoli 3, 9, 97, 117, secondo comma, lettera
l), lettera m), e lettera s) della Costituzione, per contrasto con
gli articoli 135, 140, comma 2, 143, 167 e 181 del decreto
legislativo n. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali); 3,
commi 3 e 4 del decreto legislativo 3 aprile 2018, n. 3; 32 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47; 32 del decreto-legge 30 settembre
2002, n. 269; 1-ter del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312.
Al fine di illustrare le censure di illegittimita' costituzionale
che investono l'art. 12 della legge regionale n. 2 del 2021 in esame,
interessa evidenziare che, con la sostituzione dell'art. 37 della
legge regionale n. 19 del 2020, e, in particolare, con l'introduzione
dei commi 5 e 6 al predetto articolo, l'art. 12 ha previsto:
(i) la perdita dello status di beni paesaggistici delle fasce
di protezione boschive gia' sottoposte a vincolo ai sensi dell'art.
10, comma 11, della legge regionale n. 16 del 1996, ora abrogato;
(ii) la cessazione della disciplina di tutela dei boschi e
delle fasce contermini contenuta all'art. 10 della legge regionale n.
16 del 1996, nonche' all'art. 15, comma l, lettera e), della legge
regionale n. 78 del 1976.
Occorre, quindi, esaminare partitamente i due suddetti profili.
L'art. 10, comma 11, della legge regionale n. 16 del 1996,
disponendo che «le zone di rispetto di cui ai commi da 1 a 3» del
medesimo art. 10 «sono in ogni caso sottoposte di diritto a vincolo
paesaggistico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497» ha
declinato secondo le specificita' della regione la disciplina di
tutela statale dei boschi e delle foreste.
Come detto, infatti, il vincolo paesaggistico ex lege imposto
dalla c.d. legge Galasso, e ora dall'art. 142, comma 1, lettera g),
del Codice dei beni culturali e del paesaggio, ha ad oggetto «i
territori coperti da foreste e da boschi, ancorche' percorsi o
danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di
rimboschimento (. . .)». La regione ha inteso precisare la portata
del predetto vincolo, stabilendo che esso includa anche le zone di
rispetto appositamente previste in base all'estensione del bosco.
Cio' all'evidente scopo di assicurare una migliore tutela dei boschi,
in una lettura evoluta, che considera parte del bosco, meritevole di
tutela paesaggistica, anche il contorno del bosco stesso, che ne
assicura sia l'armonico inserimento nel paesaggio, che la possibile
espansione, con benefici sia paesaggistici che ecologici e di tutela
idrogeologica.
L'abrogazione del comma 11 dell'art. 10 della legge regionale n.
16 del 1996 ad opera dell'art. 12 della legge regionale n. 2 del 2021
comporta l'effetto della rimodulazione del vincolo paesaggistico gia'
imposto da quasi venticinque anni, limitandolo ai soli boschi
strettamente intesi, con esclusione delle relative fasce di rispetto.
Tale sopravvenuta abolizione del vincolo paesaggistico appare,
oltre che irragionevole e ingiustificata, anche contraria ai canoni
fondamentali dell'ordinamento costituzionale, che assegnano al
paesaggio valore primario e assoluto (Corte costituzionale n. 367 del
2007).
La revoca ope legis del vincolo paesaggistico disposta dalla
legge regionale consente oltretutto il rilascio del condono edilizio
(ai sensi delle normative eccezionali del 1985, del 1994 e del 2004)
anche per edificazioni che non sarebbero state condonabili, persino
in accoglimento di domande di condono originariamente inammissibili,
con invasione della potesta' normativa statale nelle materie
dell'ordinamento penale e dei livelli essenziali delle prestazioni
socioeconomiche che devono essere garantiti uniformemente su tutto il
territorio nazionale, oltre che con la normativa statale di grande
riforma economico-sociale repressiva degli abusi paesaggistici.
Sulla base delle suesposte considerazioni, si illustrano i
profili di illegittimita' costituzionale dell'impugnata norma.
1. Come detto, con l'art. 10, commi l, 2, 3 e 11 della legge
regionale n. 16 del 1996, il legislatore regionale, esercitando la
propria competenza statutaria primaria in materia di tutela del
paesaggio e ponendosi nel solco dell'innovazione legislativa
intrapresa con il decreto-legge n. 312 del 1985 (c.d. Galasso), ora
trasfusa nell'art. 142 del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
ha ritenuto di individuare una ulteriore tipologia di beni
paesaggisticamente vincolati, costituita dalle fasce boschive di
estensione variabile da 50 a 200 metri, dotandole della stessa
disciplina di tutela prevista per i boschi.
Peraltro, l'individuazione delle fasce contermini si pone in
continuita' con il bosco tutelato ai sensi della legge c.d. Galasso,
costituendo, piu' che un nuovo vincolo, una estensione del vincolo
(minimo) imposto dal legislatore statale.
Codesta Corte costituzionale, nella nota sentenza n. 151 del
1985, ha evidenziato che il legislatore, con il decreto-legge n. 312
del 1985 e con la legge di conversione n. 431 del 1985, ha proceduto
all'individuazione di porzioni e di elementi del territorio stesso
«secondo tipologie paesistiche ubicazionali o morfologiche
rispondenti a criteri largamente diffusi e consolidati nel lungo
tempo», introducendo «una tutela del paesaggio improntata a
integralita' e globalita', vale a dire implicante una
riconsiderazione assidua dell'intero territorio nazionale alla luce e
in attuazione del valore estetico-culturale». In tale occasione,
codesta Corte ha sancito la piena legittimita' della scelta del
legislatore statale, chiarendo come «Una tutela cosi' concepita
e' aderente al precetto dell'art. 9 della Costituzione, il quale,
secondo una scelta operata al piu' alto livello dell'ordinamento,
assume il detto valore come primario (cfr. sentenze di questa Corte
n. 94 del 1985 e n. 359 del 1985), cioe' come insuscettivo di essere
subordinato a qualsiasi altro».
Appare evidente, pertanto, che la scelta del legislatore
regionale, dotato di autonomia speciale proprio in materia di tutela
del paesaggio, di individuare ulteriori aree, oltre a quelle cc.dd.
«Galasso», sottoposte a vincolo paesaggistico ope legis, quali nella
specie le fasce boschive, discende direttamente dall'art. 9 della
Costituzione e si salda strettamente con la determinazione gia'
assunta dal legislatore statale nel 1985, nel sottoporre a tutela «i
territori coperti da foreste e boschi, ancorche' percorsi o
danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di
rimboschimento (...)» (art. 142, comma l, lettera g), del decreto
legislativo n. 42/2004).
Proprio con riferimento ai boschi codesta Corte ha infatti
evidenziato che «Sotto l'aspetto ambientale, i boschi e le foreste
costituiscono un bene giuridico di valore "primario" (sentenza n. 151
del 1986), ed "assoluto" (sentenza n. 641 del 1987), nel senso che la
tutela ad essi apprestata dallo Stato, nell' esercizio della sua
competenza esclusiva in materia di tutela dell'ambiente, viene a
funzionare come un limite alla disciplina che le regioni e le
province autonome dettano nelle materie di loro competenza (sentenza
n. 378 del 2007). Cio' peraltro non toglie ... che le regioni,
nell'esercizio delle specifiche competenze, loro garantite dalla
Costituzione, possano stabilire anche forme di tutela ambientale piu'
elevate» (Corte costituzionale sentenza n. 105 del 2008).
Con l'impugnata norma il legislatore regionale, invece, revoca,
inspiegabilmente, il predetto vincolo.
Occorre evidenziare che la natura meramente accertativa del
vincolo paesaggistico, per effetto del quale trova applicazione il
regime di tutela, fa si' che una volta riconosciuto l'interesse
paesaggistico del bene lo stesso non possa essere revocato, neppure
mediante contrarius actus.
Tale irrevocabilita' discende, secondo i principi, dalla natura
meramente ricognitoria dei vincoli paesaggistici, affermata da
codesta Corte fin dalla sentenza n. 56 del 1968, in quanto i «beni
immobili qualificati di bellezza naturale hanno valore paesistico per
una circostanza che dipende dalla loro localizzazione e dalla loro
inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualita'
indicate dalla legge. Costituiscono cioe' una categoria che
originariamente e' di interesse pubblico e l'amministrazione,
operando nei modi descritti dalla legge rispetto ai beni che la
compongono, non ne modifica la situazione preesistente, ma acclara la
corrispondenza delle sue qualita' alla prescrizione normativa».
A maggior ragione, l'accertamento di un interesse pubblico
«immanente al bene» si verifica se l'individuazione dei beni
paesaggistici, anziche' essere compiuta dall'amministrazione mediante
puntuali provvedimenti amministrativi, e' effettuata dallo stesso
legislatore, mediante l'indicazione di specifiche categorie di beni,
i quali sono quindi ritenuti originariamente di interesse
paesaggistico.
Tali pacifici principi sono stati affermati anche dal giudice
amministrativo, che, proprio con riferimento ai boschi, ha ritenuto
che «L'art. 142, comma 1, lettera g) del decreto legislativo n.
42/2004 ha ... individuato i territori coperti da boschi fra i beni
paesaggistici tutelati per legge, con previsione meramente
ricognitiva. Ne consegue, dunque, che i boschi costituiscono un bene
paesaggistico sottoposto a tutela diretta dalla legge con vincoli che
gli strumenti di pianificazione regionale devono recepire, non
soggetti a decadenza, perche' traggono origine dalle caratteristiche
dell'area, il cui valore paesaggistico impone limitazioni
all'esercizio delle facolta' di uso della stessa, rispetto alle quali
non solo l'intervento dell'amministrazione, ma anche quello del
legislatore, assume valenza, come detto, ricognitiva e non
costitutiva derivante dalla qualita' intrinseche del bene tutelato»
(Consiglio di Stato, sentenza n. 6921 del 2018).
Se l'individuazione del bene paesaggistico e' sufficiente a
svelarne la natura intrinseca di interesse pubblico, detta natura non
puo' pertanto venire meno per effetto della revoca della fonte del
vincolo, sia essa un provvedimento amministrativo o una norma
primaria o anche una disposizione del piano paesaggistico.
Tale principio, direttamente discendente dall'art. 9 della
Costituzione, e' accolto nel Codice dei beni culturali e del
paesaggio, che non ha riprodotto l'art. 14 del vecchio regolamento di
cui al regio decreto 1357 del 1940, da considerarsi implicitamente
abrogato, che prevedeva il potere ministeriale, sentita la
Commissione provinciale, di «togliere o restringere il vincolo (...)
quando siano venute a mancare o a mutare le esigenze che lo avevano
determinato».
Il Codice infatti nega persino al piano paesaggistico, benche'
elaborato congiuntamente e condiviso con specifico accordo
procedimentale tra regione e Stato (o, nelle regioni a statuto
speciale, come la Sicilia, mediante accordo tra l'amministrazione
regionale competente in materia di paesaggio e quella competente in
materia urbanistica), il potere di rimuovere o ridurre vincoli
paesaggistici preesistenti (art. 140, comma 2, del decreto
legislativo n. 42/2004). La disposizione si riferisce ai vincoli
provvedimentali, in quanto non potrebbe nemmeno in via ipotetica
dubitarsi che il piano possa revocare vincoli imposti dallo stesso
legislatore.
La disciplina di tutela paesaggistica ha accentuato, rispetto
alle originarie disposizioni della legge n. 1497 del 1939, una
logica, per cosi' dire «incrementale», secondo la quale i vincoli
possono essere estesi e integrati nei contenuti precettivi, e non
perdono efficacia ne' devono essere sottoposti a forme di revisione o
conferma, ma non possono venire meno una volta imposti, salvi i casi
eccezionali nei quali sia definitivamente perduto l'elemento
materiale nel quale si esprime il valore paesaggistico meritevole di
tutela.
Al di fuori delle limitatissime ipotesi in cui vengano meno i
presupposti di fatto del riconoscimento di un interesse paesaggistico
(si badi, peraltro, che per i boschi il vincolo ope legis non viene
meno nemmeno con la perdita del bene a seguito di incendio) non e'
rinvenibile, nell'ordinamento, un potere contrario rispetto a quello
impositivo, il cui eventuale esercizio, finalizzato alla eliminazione
o riduzione del vincolo, deve pertanto considerarsi illegittimo.
Stante la natura permanente del vincolo paesaggistico, non
suscettibile di revoca, la norma censurata appare pertanto
illegittima per violazione del principio della irrevocabilita' dei
vincoli paesaggistici, che trova fondamento nell'art. 9 della
Costituzione, nonche' per violazione della norma di grande riforma
economico-sociale, dettata dallo Stato nell'esercizio della potesta'
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
costituita dall'art. 140, comma 2, del Codice dei beni culturali e
del paesaggio, e conseguente violazione dell'art. 14, comma l,
lettera n), dello statuto di autonomia, attuato con il decreto del
Presidente della Repubblica 30 agosto 1975, n. 637.
2. Occorre ancora sottolineare che l'art. 12 della legge
regionale, laddove introduce il nuovo comma 4 nell'art. 37, dispone
che nella regione si applica il decreto legislativo 3 aprile 2018, n.
34, recante il testo unico in materia di foreste e filiere forestali,
il quale, all'art. 3, comma 3, contiene la definizione di bosco,
formulata nei termini seguenti: «Per le materie di competenza
esclusiva dello Stato, sono definite bosco le superfici coperte da
vegetazione forestale arborea, associata o meno a quella arbustiva,
di origine naturale o artificiale in qualsiasi stadio di sviluppo ed
evoluzione, con estensione non inferiore ai 2.000 metri quadri,
larghezza media non inferiore a 20 metri e con copertura arborea
forestale maggiore del 20 per cento».
Il successivo comma 4 dell'art. 3 precisa che «Le regioni, per
quanto di loro competenza e in relazione alle proprie esigenze e
caratteristiche territoriali, ecologiche e socio-economiche, possono
adottare una definizione integrativa di bosco rispetto a quella
dettata al comma 3, nonche' definizioni integrative di aree
assimilate a bosco e di aree escluse dalla definizione di bosco di
cui, rispettivamente, agli articoli 4 e 5, purche' non venga
diminuito il livello di tutela e conservazione cosi' assicurato alle
foreste come presidio fondamentale della qualita' della vita».
Il testo unico delle foreste, fatto proprio dalla Regione
Siciliana, contiene quindi una nozione unitaria indefettibile di
bosco a cui fare riferimento per l'individuazione del bene sottoposto
a tutela ope legis, che puo' essere integrata dalle singole regioni
con il solo limite che non puo' comunque essere diminuito il livello
di tutela (art. 3, comma 4). Conseguentemente, nel caso di
individuazione di nuove aree boscate, o aree assimilate a bosco da
parte delle regioni, la sottoposizione a tutela paesaggistica
consegue ipso iure e non e' successivamente revocabile.
Nel diverso caso di individuazione di «aree escluse» dalla
definizione di bosco, viceversa, tale individuazione non potra' avere
effetti nei confronti del regime di tutela paesaggistica ope legis
prevista dalla normativa statale, nel senso di escluderne
l'applicazione.
La normativa della Regione Siciliana, che, dopo aver sottoposto
determinati ambiti a tutela paesaggistica funzionale alla protezione
dei boschi, incrementando la tutela, intende poi sottrarre le
predette categorie di beni paesaggistici al vincolo gia' imposto,
appare quindi confliggente anche con l'impostazione di principio su
cui si fonda il testo unico delle foreste, che pure la stessa regione
ritiene di dover applicare nel proprio territorio, e conseguentemente
risulta irragionevole e contradditoria, e percio' contraria agli
articoli 3 e 97 della Costituzione.
3. La regione ha peraltro abrogato la normativa che sottoponeva
le fasce boscate a tutela paesaggistica ope legis senza che tale
abrogazione sia giustificata dal contemperamento con altri interessi
costituzionalmente protetti, eventualmente coinvolti e considerati
prevalenti.
Codesta Corte costituzionale ha gia' dichiarato l'illegittimita'
costituzionale di normative regionali che intervengono
retroattivamente su disposizioni precedenti al solo fine di sottrarre
al regime di tutela categorie di beni precedentemente vincolati (cfr.
sentenza Corte costituzionale n. 308 del 2013 relativa alla
fattispecie delle zone umide della Sardegna).
In tale occasione codesta Corte ha ritenuto, tra l'altro, che
«... la volonta' del legislatore deve ravvisarsi, alla luce di quanto
statuito nella legge regionale n. 8 del 2004 e nelle relative norme
del cosiddetto Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al
decreto legislativo n. 42 del 2004, nella volonta' di assicurare
un'adeguata tutela e valorizzazione del paesaggio, in primo luogo
attraverso lo strumento del Piano paesistico regionale (art. 1 della
legge regionale n. 8 del 2004; art. 135 del Codice dei beni culturali
e del paesaggio). L'effetto prodotto dalla norma regionale impugnata,
all'opposto, risulta essere quello di una riduzione dell'ambito di
protezione riferita ad una categoria di beni paesaggistici, le zone
umide, senza che cio' sia imposto dal necessario soddisfacimento di
preminenti interessi costituzionali. E cio', peraltro, in violazione
di quei limiti che la giurisprudenza costituzionale ha ravvisato alla
portata retroattiva delle leggi, con particolare riferimento al
rispetto delle funzioni riservate al potere giudiziario. Deve,
pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
l, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 20 del 2012».
A cio' deve aggiungersi che l'eliminazione del vincolo
paesaggistico determina effetti manifestamente arbitrari e
irragionevoli, in quanto comporta un ingiustificato abbassamento del
livello della tutela del paesaggio.
Anche a voler ammettere che un vincolo paesaggistico gia' imposto
possa venire meno, dovrebbe quanto meno ritenersi che l'eliminazione
del vincolo debba essere giustificata da una ponderazione di
interessi che faccia emergere un altro valore costituzionale primario
meritevole di prevalere su quello paesaggistico.
Tale ipotesi non si rinviene nella legge regionale in esame, la
quale pone nel nulla vincoli paesaggistici imposti da circa
venticinque anni, senza che emerga alcuna finalita' di tutela di
altri interessi meritevoli di tutela prevalente e, peraltro, senza
che l'eliminazione dei vincoli sulle fasce boschive sia frutto di una
ponderazione riferita a singole fattispecie concrete.
Ulteriore profilo di irragionevolezza emerge dalla circostanza
che l'eliminazione dei vincoli paesaggistici sulle fasce boschive
comporta l'archiviazione dei procedimenti di autorizzazione
paesaggistica gia' pendenti e rende improvvisamente e
irragionevolmente privi di causa non solo i provvedimenti
autorizzatori gia' rilasciati, ma anche le sanzioni gia' irrogate per
gli illeciti paesaggistici realizzati.
Anche sotto questo profilo la normativa regionale censurata
risulta percio' illegittima, per contrarieta' agli articoli 3, 9 e 97
della Costituzione.
4. A titolo di esemplificazione delle distorsioni derivanti dalla
norma censurata, deve evidenziarsi che il primo effetto
dell'abrogazione del vincolo e' quello di consentire il rilascio del
condono edilizio (ai sensi delle normative eccezionali del 1985, del
1994 e del 2004) anche per edificazioni che non sarebbero state
condonabili.
Con riferimento alle domande finalizzate al rilascio del
provvedimento di condono per abusi realizzati prima dell'imposizione
del vincolo paesaggistico del 1996, la norma ha un manifesto effetto
premiale, atteso che, per le edificazioni abusivamente eseguite nelle
fasce boschive, le domande potranno essere senz'altro accolte, senza
necessita' di acquisire il parere dell'amministrazione preposta alla
tutela del paesaggio, che dovrebbe operare la valutazione di
compatibilita' con il vincolo sopravvenuto, ai sensi dell'art. 32
della legge n. 47 del 1985.
Cio' che e' piu' grave, e rende manifestamente evidente
l'illegittimita' costituzionale della disciplina censurata, e'
l'effetto che viene a prodursi con riferimento alle edificazioni
eseguite dopo l'imposizione del vincolo del 1996, atteso che per tali
edificazioni non sarebbe stato possibile neppure astrattamente
accedere al condono edilizio del 2004.
Come e' noto, infatti, l'art. 32, comma 27, lettera d), del
decreto-legge n. 269 del 2003 preclude in modo assoluto la sanatoria
delle opere abusive qualora «siano state realizzate su immobili
soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a
tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei
beni ambientali e paesistici, nonche' dei parchi e delle aree
protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima
della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformita' del
titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e
alle prescrizioni degli strumenti urbanistici».
Dalle suesposte considerazioni emerge che il mutamento di
disciplina da parte della regione e' sostanzialmente indirizzato a
facilitare il ricorso alla sanatoria edilizia, con efficacia estesa
anche al passato, cosi' da ampliare, irragionevolmente, la sfera dei
possibili beneficiari, rendendo persino ammissibili retroattivamente
domande di condono che, in assenza della norma censurata, non
sarebbero state neppure scrutinabili nel merito.
Al riguardo, deve qui ricordarsi che, con la sentenza n. 39 del
2006, codesta Corte costituzionale ha gia' censurato, per manifesta
irragionevolezza e contrarieta' all'art. 3 della Costituzione, la
volonta' della Regione Siciliana di rendere retroattivamente piu'
ampia l'area di applicazione del condono edilizio, affermando che la
tutela dei vincoli paesaggistici ed ambientali prevale sulle ipotesi
di condono edilizio.
Per le ragioni ora illustrate, la disciplina regionale e',
quindi, illegittima per violazione degli articoli 3 e 9 della
Costituzione, della potesta' esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento penale, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, nonche' della potesta' dello Stato in materia di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (art. 117,
secondo comma, lettera m) e di tutela del paesaggio nell'ambito delle
procedure di condono edilizio (art. 117, secondo comma, lettera s),
in concreto esercitata mediante la legge n. 47 del 1985 e l'art. 32
del decreto-legge n. 269 del 2003, costituenti norme di grande
riforma economico sociale che si impongono alla Regione Siciliana,
con conseguente violazione anche dell'art. 14, lettera f) ed n),
dello statuto, attuato con il decreto del Presidente della Repubblica
30 agosto 1975, n. 637.
5. Sotto altro profilo, strettamente connesso a quanto sin qui
osservato, si rileva che l'abolizione del vincolo determinera' il
venir meno in radice di abusi paesaggistici che non sarebbero neppure
sanabili ai sensi dell'art. 167 e 181 del Codice dei beni culturali e
del paesaggio.
Le suddette disposizioni consentono, infatti, di valutare la
compatibilita' paesaggistica delle opere eseguite in assenza di
autorizzazione esclusivamente nei casi tassativamente indicati al
comma 4 dell'art. 167. In particolare, la sanatoria e' esclusa in
radice laddove siano stati realizzati superfici utili o volumi o
siano stati aumentati quelli legittimamente realizzati.
L'abolizione del vincolo paesaggistico comportera' il venir meno
degli illeciti, stante la radicale eliminazione del vincolo, con
conseguente abolizione anche del trattamento sanzionatorio penale e
invasione, da parte della regione, della potesta' statale in materia
di ordinamento penale (art. 117, secondo comma, lettera l).
In tema di condono edilizio, codesta Corte costituzionale ha gia'
puntualizzato, in passato, che le regioni ad autonomia speciale, ove
nei rispettivi statuti si prevedano competenze legislative di tipo
primario, devono, in ogni caso, rispettare il limite della materia
penale e di «quanto e' immediatamente riferibile ai principi di
questo intervento eccezionale di grande riforma» (sentenza n. 196 del
2004). In tale occasione, codesta Corte ha precisato che «Non vi e'
dubbio sul fatto che solo il legislatore statale puo' incidere sulla
sanzionabilita' penale (per tutte, v. la sentenza n. 487 del 1989) e
che esso, specie in occasione di sanatorie amministrative, dispone di
assoluta discrezionalita' in materia "di estinzione del reato o della
pena, o di non procedibilita'" (sentenze n. 327 del 2000, n. 149 del
1999 e n. 167 del 1989)».
Codesta Corte inoltre, anche di recente, ha annullato le
disposizioni della Regione Siciliana che configuravano un surrettizio
condono edilizio, rimarcando che tali normative «travalicano la
competenza legislativa esclusiva attribuita alla regione in materia
di urbanistica dall'art. 14, comma l, lettera f), dello statuto
speciale, invadendo la competenza esclusiva statale in materia di
"ordinamento penale" di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, con riguardo alla sanatoria di abusi edilizi»
(Corte costituzionale n. 232 del 2017).
In tale ottica, le disposizioni regionali che incidono sul
trattamento sanzionatorio degli illeciti paesaggistici, anche sul
piano amministrativo, si pongono altresi' in contrasto con la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti uniformemente in
tutto il territorio nazionale.
Codesta Corte ha piu' volte sottolineato, del resto, come le
attribuzioni legislative delle autonomie speciali trovino un limite
nella potesta' legislativa esclusiva spettante allo Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Si e',
infatti, rimarcato che «(...) viene in rilievo un parametro
costituzionale, cioe' l'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, che (...) postula tutele necessariamente uniformi su
tutto il territorio nazionale e tale risultato non puo' essere
assicurato dalla regione, ancorche' ad autonomia differenziata, la
cui potesta' legislativa e' pur sempre circoscritta all'ambito
territoriale dell'ente» (sentenze n. 121 del 2014 e 203 del 2012).
Anche sotto questo profilo l'impugnata norma viola gli articoli 3
e 9 della Costituzione, la potesta' esclusiva dello Stato in materia
di ordinamento penale, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
l), della Costituzione, nonche' la potesta' dello Stato in materia di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (art. 117,
secondo comma, lettera m) e di determinazione delle norme
fondamentali di grande riforma economico sociale in materia di tutela
del paesaggio (art. 117, secondo comma, lettera s), potesta' in
concreto esercitata mediante gli articoli 167 e 181 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio, che si impongono alla Regione
Siciliana, con conseguente violazione anche dell'art. 14, lettera f)
ed n), dello statuto, attuato con il decreto del Presidente della
Repubblica 30 agosto 1975, n. 637.
6. Come detto, oltre a eliminare il vincolo paesaggistico imposto
ex lege sulle zone di rispetto boschive, l'art. 12 della legge
regionale in esame abroga in toto anche la disciplina di tutela
sostanziale che la Regione Siciliana aveva dettato sia con
riferimento ai boschi e alle foreste vincolati ai sensi della c.d.
legge Galasso, che alle fasce contermini ai boschi, per una certa
estensione sottoposte anche, come detto, a vincolo paesaggistico
dalla stessa regione.
La suddetta disciplina era deputata a svolgere un ruolo
determinante nel sistema della tutela, stante - come detto -
l'assenza di una pianificazione paesaggistica estesa all'intero
territorio regionale (fermo restando che i piani paesaggistici
attualmente in vigore non dettano una disciplina autonoma in
relazione alle fasce boschive, ma rinviano alla disciplina regionale
abrogata o la assumono a proprio presupposto, con le conseguenze che
di seguito si illustreranno).
In particolare, come sopra detto, la regione aveva previsto:
il divieto assoluto di nuove costruzioni nei boschi e nelle
foreste gia' vincolati ai sensi della c.d. legge Galasso (art. 10,
comma l, della legge regionale n. 16 del 1996);
il divieto assoluto di nuove edificazioni nelle zone di
rispetto dei boschi (art. 10, commi l, 2 e 3 del medesimo art. 10,
con le modulazioni e le precisazioni contenute nei successivi commi);
la prescrizione di tutela, vincolante per i comuni in sede di
elaborazione degli strumenti urbanistici, volta a imporre
l'arretramento delle costruzioni di 200 metri dai boschi e dalle
fasce forestali, con esclusione delle zone omogenee A e B (art. 15,
primo comma, lettera e), della legge regionale n. 78 del 1976).
Con riferimento a quest'ultimo intervento, giova chiarire che
l'art. 12 della legge regionale in esame introduce anche, nel nuovo
art. 37 della legge regionale n. 19 del 2020, un ulteriore comma 6,
il quale interviene sulla lettera e) del primo comma dell'art. 15
della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, sopprimendo le parole
«dal limite dei boschi, delle fasce forestali».
La lettera e) e', pertanto, cosi' riformulata: «e) le costruzioni
debbono arretrarsi di metri 200 e dai confini dei parchi
archeologici».
Al di la' del refuso rimasto nel testo (la lettera «e» dopo le
parole «metri 200»), l'effetto della novella e' di sopprimere, tra le
prescrizioni previste dall'art. 15, che devono essere osservate ai
fini della formazione degli strumenti urbanistici generali comunali
in tutte le zone omogenee ad eccezione delle zone A e B, la fascia di
rispetto dei 200 metri dai boschi e dalle fasce forestali.
Come evidenziato dal Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana, l'art. 15 mira a tutelare l'interesse pubblico
primario alla conservazione dei valori ambientali dell'intera Regione
Siciliana, e in particolare del perimetro costiero (cfr. lettere a),
b), c) e d) del primo comma dell'art. 15), ed e' in grado di
resistere, sotto il profilo della gerarchia delle fonti, ad eventuali
quanto ricorrenti tentativi d'incisione realizzati dagli enti locali
attraverso varianti della zonizzazione in essere, introdotte nei
propri strumenti pianificatori (Cons. giust. amm. Reg. Sic., 28
aprile 2006 n. 692).
Le disposizioni di tutela sopra richiamate sono state dettate
dalla regione con legge, proprio allo scopo di evitare la
compromissione del territorio e dei valori paesaggistici e
naturalistici connaturati (tra l'altro) alle aree boscate, stante
anche il mancato completamento della pianificazione paesaggistica. E
- occorre rimarcare - si tratta di previsioni che, per la loro
portata dispositiva, appaiono omogenee ai contenuti propri del piano
paesaggistico, in quanto:
(i) recano la disciplina dei boschi; (ii) estendono la tutela
alle fasce boschive; (iii) impongono prescrizioni a tutela del
paesaggio boschivo da attuarsi con la mediazione della pianificazione
urbanistica comunale.
Le suddette disposizioni anticipano, quindi, i contenuti della
futura pianificazione paesaggistica, obbligatoria per tutto il
territorio nazionale, e alla quale spetta di dettare il regime di
tutela dei beni paesaggistici (art. 135 e 143 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio).
In questa prospettiva, le medesime previsioni sono deputate a
svolgere una doppia funzione: non solo di disciplina di una parte del
paesaggio (quello boschivo), con la previsione del regime d'uso dei
boschi e delle relative fasce di rispetto, ma anche di salvaguardia
del medesimo paesaggio boschivo, in attesa della futura
pianificazione paesaggistica, destinata a recepire le medesime
disposizioni.
Sotto quest'ultimo profilo, la scelta operata dalla regione
appare porsi anche nel solco dell'art. 1-ter del decreto-legge n. 312
del 1985, il quale ha previsto che, in attesa dell'elaborazione dei
piani paesaggistici, le regioni hanno facolta' di imporre specifiche
norme di salvaguardia, volte a vietare qualsiasi trasformazione del
territorio negli ambiti sottoposti a tutela paesaggistica.
Occorre peraltro evidenziare sin d'ora la particolare
impostazione metodologica seguita nella strutturazione dei piani
paesaggistici provinciali successivamente adottati e approvati (in
relazione a sette province su nove), per le conseguenze che da tale
impostazione derivano a seguito della totale abrogazione della
disciplina regionale sui boschi e sulle fasce boschive.
Nei predetti piani paesaggistici provinciali e' stata dettata
infatti un'autonoma disciplina d'uso esclusivamente con riferimento
ai boschi gia' vincolati ai sensi della c.d. legge Galasso, mentre
altrettanto non e' avvenuto per le fasce boschive, in relazione alle
quali i predetti piani non recano un'autonoma disciplina d'uso, ma,
pur impiegando formulazioni testuali non identiche, fanno rinvio alle
previsioni dell'art. 10 della legge regionale n. 16 del 1996, oggetto
della presente abrogazione e, per di piu', contengono espressamente
un rinvio mobile alle successive modifiche ed integrazioni delle
stesse previsioni.
Cio' significa che, per quanto attiene alle fasce boscate, il
venir meno della normativa regionale di riferimento, per effetto
dell'abrogazione dell'art. 10 della legge regionale n. 16 del 1996,
priva le NTA dei piani provinciali del presupposto giuridico e
operativo alla base della disciplina di tutela, ivi declinata
mediante rinvio alla predetta legge, con l'effetto di far venire meno
la disciplina di piano e creare un vuoto di tutela.
In questo quadro, l'approvazione dei piani paesaggistici delle
Province di Enna e Palermo, allo stato ancora mancanti, potrebbe al
piu' garantire, in analogia con gli altri piani provinciali, la sola
disciplina di tutela dei boschi cc.dd. Galasso, fermo restando il
venir meno della tutela paesaggistica approntata alle fasce boschive
in tutto il territorio regionale.
La regione, quindi, dopo aver dato attuazione alle norme statali
di grande riforma economicosociale, stabilisce ora, in assenza di una
compiuta pianificazione paesaggistica dell'intero territorio
regionale, di sottrarre tali aree al regime di tutela imposto da
moltissimi anni, con la conseguenza che i predetti beni si
troverebbero privi di qualsivoglia disciplina d'uso, e cio' in
assenza di diversi interessi costituzionali, parimenti tutelati e
considerati prevalenti, che possano giustificare una tale scelta.
Tale vuoto di tutela, inoltre, si viene a creare persino nelle
aree del territorio regionale attualmente pianificate, in quanto le
NTA dei piani paesaggistici in vigore richiamano, sia per
l'identificazione delle fasce boscate, sia per la relativa
disciplina, proprio la normativa regionale oggetto di abrogazione,
rinviando senz'altro a tale normativa l'intera disciplina d'uso,
ovvero assumendola comunque quale presupposto giuridico indefettibile
per l'applicazione di eventuali ulteriori previsioni.
In altri termini, non si nega che la regione abbia la potesta' di
modificare la disciplina d'uso del paesaggio tutelato gia' dettata
(fermo restando il vincolo paesaggistico, come detto inderogabile),
ma cio' che risulta costituzionalmente illegittimo e' che la regione
faccia cessare immotivatamente tale disciplina in assenza di
pianificazione paesaggistica, ovvero determinando l'abrogazione della
pianificazione paesaggistica esistente. Viene, cosi', menomata la
funzione di salvaguardia, esercitata nel solco della norma di grande
riforma economicosociale posta dall'art. 1-ter del decreto-legge n.
312 del 1985, determinando un vuoto di tutela che si estende anche al
paesaggio gia' pianificato.
Codesta Corte costituzionale ha piu' volte rimarcato che la
tutela del paesaggio trova la sua espressione nel piano paesaggistico
(Corte costituzionale, sentenza n. 367 del 2007), che costituisce la
sede indefettibile nella quale operare una valutazione in concreto
dei singoli contesti, dettando, per ciascuna porzione di territorio
considerata, la disciplina degli usi compatibili e non compatibili
con i valori tutelati (cfr. articoli 135 e 143 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio). Si tratta di un'operazione, da compiere
in concreto e sulla base del quadro conoscitivo del territorio,
obbligatoria per tutte le regioni, incluse quelle ad autonomia
speciale.
Con la legge n. 2 del 2021, la regione elimina la disciplina di
tutela del paesaggio boschivo, al contempo sottraendosi a tempo
indeterminato al proprio obbligo di pianificazione di tale paesaggio,
o addirittura facendo cadere, ex post, la disciplina delle aree gia'
pianificate, ponendosi cosi' in contrasto con i principi sopra
richiamati.
Anche il Consiglio di Stato ha ribadito, con riferimento anche
alle regioni ad autonomia speciale, che le stesse non possono
prevedere una tutela minore rispetto e quella apprestata dal Codice,
ma solo una tutela maggiore. In particolare, richiamando gli
orientamenti di codesta Corte costituzionale, il Consiglio di Stato
ha ribadito che: «E infine, proprio in relazione all'art. 142 del
Codice, la Corte costituzionale ha nei giorni scorsi ribadito - con
affermazione dettata per le regioni a statuto ordinario, e quindi
ancor piu' valida per quelle dotate di una specifica e differenziata
competenza legislativa, garantita sul piano costituzionale - che la
legislazione regionale puo' "fungere da strumento di ampliamento del
livello della tutela del bene protetto", cosicche' quel che rimane
inversamente precluso al legislatore regionale e' solo l'introduzione
di restrizioni all'ambito della tutela (sentenza 19 - 23 marzo 2012,
n. 66; e ancor prima sentenza 18-29 maggio 2009, n. 164, relativa a
una norma legislativa della Valle d'Aosta, ma con enunciazioni di
portata generale)» (Cons. Stato, sentenza n. 2188 del 2012).
Da quanto sopra detto, discende che, con le disposizioni
dell'art. 10 della legge regionale n. 16 del 1996 e dell'art. 15,
primo comma, lettera e), della legge regionale n. 78 del 1976, la
regione aveva anticipato, mediante norme di tutela, l'esercizio della
pianificazione paesaggistica. Tali norme non possono, quindi, essere
abrogate, o quanto meno non possono esserlo in assenza del piano, ne'
in presenza di piani che si limitano a rinviare alla predetta
disciplina e/o la assumono quale presupposto giuridico e operativo
indefettibile delle rispettive previsioni, atteso che tale
abrogazione comporta:
un abbassamento del livello della tutela manifestamente
arbitrario e irragionevole, perche' non supportato da esigenze di
cura di altri interessi di rilievo costituzionale prevalente, e
addirittura del tutto immotivato, con conseguente violazione degli
articoli 3 e 9 della Costituzione;
la violazione, da parte della regione, del proprio obbligo di
disciplina del paesaggio, vincolato e non, atteso che l'abolizione
del regime di tutela del paesaggio boschivo avviene in assenza di una
compiuta pianificazione paesaggistica di tale paesaggio e addirittura
con abrogazione della pianificazione adottata e/o approvata,
determinando, quindi, il venir meno di ogni disciplina al riguardo,
in violazione degli articoli 135 e 143 del Codice dei beni culturali
e del paesaggio, costituenti norme di grande riforma economico
sociale dettate dal legislatore statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, e destinate a imporsi
sulla potesta' esclusiva di cui all'art. 14, comma l, lettera n) ed
f) dello statuto di autonomia della Regione Siciliana, attuato con il
decreto del Presidente della Repubblica 30 agosto 1975, n. 637;
l'eliminazione della suddetta disciplina anche nella sua
funzione di salvaguardia, nonostante il mancato completamento della
pianificazione paesaggistica, con conseguente violazione anche della
norma di grande riforma economico-sociale di cui all'art. 1-ter del
decreto-legge n. 312 del 1985.
P.Q.M.
Il Presidente del Consiglio dei ministri propone il presente
ricorso e confida nell'accoglimento delle seguenti conclusioni.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimo dell'art. 12, della legge Regione
Sicilia, del 3 febbraio 2021, n. 2, pubblicata nel BUR n. 6 del 12
febbraio 2021 recante «intervento correttivo alla legge regionale 13
agosto 2020, n. 19, recante norme sul governo del territorio», nella
parte in cui, sostituisce l'art. 37 della legge regionale n. 19/2020,
aggiungendo al predetto articolo i commi 4, 5 e 6, per violazione
degli articoli 14, comma 1, lettera f) e lettera n) dello statuto di
autonomia (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), attuato
con il decreto del Presidente della Repubblica 30 agosto 1975, n.
637; 3, 9, 97, 117, secondo comma, lettera l), m), s) della
Costituzione.
Si producono:
1. copia della legge regionale impugnata;
2. copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 13 aprile 2021 recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, 13 aprile 2021
L'Avvocato dello Stato: Guida