N. 91 SENTENZA 14 aprile - 5 maggio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Liguria - Costituzione di societa' in house nell'ambito di aziende ed enti del Servizio sanitario regionale - Previsione che le procedure assunzionali del personale di tali societa' si conformano alle disposizioni del t.u. in materia di societa' a partecipazione pubblica - Incarichi dirigenziali - Disciplina dei presupposti per la configurabilita' dell'incarico quale struttura organizzativa complessa - Soppressione del requisito soggettivo del possesso dell'incarico da almeno un quinquennio - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie della tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Liguria 27 dicembre 2019, n. 31, artt. 5, 6 e 31, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere e) ed l).(GU n.18 del 5-5-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 5, 6 e
31, commi 1 e 2, della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2019,
n. 31 (Disposizioni collegate alla legge di stabilita' per l'anno
2020), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
spedito per la notificazione il 28 febbraio 2020, depositato in
cancelleria il 4 marzo 2020, iscritto al n. 31 del registro ricorsi
2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16,
prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 13 aprile 2021 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Aurelio Domenico Masuelli per
la Regione Liguria, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1)
del decreto del Presidente della Corte del 16 marzo 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 14 aprile 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 28 febbraio e
depositato il 4 marzo 2020 (reg. ric. n. 31 del 2020), il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale, tra le altre, degli artt. 5, 6 e 31, commi 1 e 2,
della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2019, n. 31
(Disposizioni collegate alla legge di stabilita' per l'anno 2020), in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), della
Costituzione.
2.- L'art. 31, comma 1, della legge regionale impugnata
attribuisce alle «aziende ed enti del Servizio Sanitario Regionale,
nel rispetto delle disposizioni di cui al decreto legislativo 19
agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di societa' a
partecipazione pubblica) e successive modificazioni e integrazioni»
la facolta' di «costituire societa' in house che abbiano per oggetto
attivita' di produzione di beni e servizi strettamente necessarie per
il perseguimento delle proprie finalita' istituzionali, anche
riguardanti le attivita' logistico-alberghiere comprendenti servizi
socio-sanitari, socio-assistenziali e ausiliari».
2.1.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tale
disposizione interverrebbe in un ambito - la disciplina delle
societa' in house - «che appartiene alla "tutela della concorrenza"
di competenza "legislativa esclusiva statale"», si' da porsi in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
2.2.- Il ricorrente, inoltre, «fa presente che la disposizione in
esame e' in contrasto con i vincoli di scopo e di attivita'» fissati
dall'art. 4, commi 1 e 2, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n.
175 (Testo unico in materia di societa' a partecipazione pubblica),
nella parte in cui consente la costituzione di societa' in house
«riguardanti le attivita' logistico-alberghiere comprendenti servizi
socio-sanitari, socio-assistenziali e ausiliari».
Osserva, ancora, che l'art. 9-bis, comma 4, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), prevede che, al di fuori dei programmi di
sperimentazione dallo stesso disciplinati, alle aziende del Servizio
sanitario nazionale sia vietata la costituzione di «societa' di
capitali aventi per oggetto sociale lo svolgimento di compiti diretti
di tutela della salute».
2.3.- Il ricorrente assume, infine, che il comma 2 dell'impugnato
art. 31, nel prevedere che «[l]e procedure assunzionali del personale
delle societa' di cui al comma 1 si conformano alle disposizioni di
cui all'articolo 19, comma 2, del D.Lgs. 175/2016 e successive
modificazioni e integrazioni», avrebbe carattere superfluo, in quanto
riproduttivo dell'art. 19, comma 2, del d.lgs. n. 175 del 2016,
destinato ad applicarsi a tutte le societa' a controllo pubblico.
3.- L'impugnato art. 5 prevede invece che, «[n]el quadro
dell'economia di spesa derivante dall'impiego in piu' enti del
settore regionale allargato del medesimo personale con qualifica
dirigenziale, nel caso in cui a un dirigente a tempo indeterminato,
anche esterno alla dirigenza regionale, sia assegnato l'incarico di
direzione apicale di piu' di un ente ovvero di struttura anche
regionale, l'incarico si puo' configurare quale struttura
organizzativa complessa con determinazione dell'ente di appartenenza.
Con determinazione del Direttore generale competente possono essere
affidate e delegate, nell'ambito del Dipartimento di afferenza e
senza oneri per il bilancio regionale, al suddetto dirigente,
titolare di struttura regionale, incaricato della responsabilita' di
struttura organizzativa complessa, le funzioni anche vicarie di cui
all'articolo 15-bis della legge regionale 4 dicembre 2009, n. 59
(Norme sul modello organizzativo e sulla dirigenza della Regione
Liguria) e successive modificazioni e integrazioni».
Il successivo art. 6 dispone, poi, la soppressione delle parole
«da almeno un quinquennio» dall'art. 24, comma 6, della menzionata
legge reg. Liguria n. 59 del 2009, norma contenente i requisiti per
il conferimento di incarichi dirigenziali di struttura organizzativa
complessa.
3.1.- Secondo il ricorrente, le disposizioni impugnate -
quantunque ricondotte dal legislatore regionale a finalita' di
riduzione della spesa pubblica - si porrebbero in contrasto con
quanto previsto dagli artt. 19 e 23 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), «tanto sotto il profilo
procedimentale del conferimento, quanto in ordine ai requisiti che i
candidati all'incarico debbono possedere», tra i quali ultimi, in
particolare, e' annoverato il riferimento all'esperienza quinquennale
che l'art. 6 ha invece eliminato.
Per tali ragioni sarebbe violato l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., che riserva alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato la materia «ordinamento civile».
4.- La Regione Liguria si e' costituita in giudizio con memoria
depositata il 6 aprile 2020, chiedendo che le questioni siano
dichiarate inammissibili o, in subordine, non fondate.
4.1.- Con riferimento alla questione relativa all'art. 31 della
legge impugnata, la Regione ha anzitutto rilevato che l'assunto in
base al quale detta norma interferirebbe con la materia «tutela della
concorrenza» non e' stato adeguatamente motivato dal ricorrente.
In ogni caso, ha evidenziato che la disposizione inerisce, in
realta', alla materia «tutela della salute», in quanto destinata ad
incidere sull'organizzazione delle attivita' delle aziende e degli
enti del servizio sanitario, e dunque ad una sfera di attribuzioni
oggetto di competenza legislativa ripartita.
4.2.- Ad avviso della resistente, peraltro, quand'anche
ricondotto alla materia «tutela della concorrenza», l'intervento
normativo regionale sarebbe conforme al dettato dell'art. 4, commi 1
e 2, del d.lgs. n. 175 del 2016, che consente agli enti del Servizio
sanitario di costituire societa' in house aventi ad oggetto attivita'
di produzione dei beni e servizi «strettamente necessarie» al
perseguimento delle loro finalita' istituzionali; la norma impugnata,
infatti, delimita l'ambito operativo di tali societa' alle attivita'
strumentali alla funzione di tutela della salute e ad essa
complementari.
Siffatto rapporto di complementarieta', peraltro, esclude che
ricorra un'ipotesi di «svolgimento di compiti diretti di tutela della
salute», con conseguente insussistenza del dedotto contrasto con
l'art. 9-bis, comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992.
4.3.- Quanto, infine, al comma 2 dell'impugnato art. 31, la
Regione ha osservato che la mera deduzione della sua «superfluita'»
da parte del Governo non consente neppure di ravvisare una vera e
propria questione di legittimita' costituzionale, ed in ogni caso non
tiene conto della natura ricognitiva, e non riproduttiva, della
norma.
4.4.- Con riferimento agli artt. 5 e 6 della legge regionale
impugnata, la Regione Liguria ha evidenziato che si tratta di norme
volte esclusivamente a disciplinare la sfera dell'organizzazione
interna dell'ente, senza alcuna interferenza con la materia
«ordinamento civile».
L'art. 5, infatti, consente che gli incarichi apicali assegnati
ai dirigenti in piu' enti possano essere configurati «quale struttura
organizzativa complessa con determinazione dell'ente di
appartenenza», mentre l'art. 6 dispone che per i dirigenti regionali
di ruolo con rapporto di lavoro a tempo indeterminato non sia piu'
necessario, ai fini del conferimento dell'incarico di struttura
organizzativa complessa, il requisito dell'inquadramento nella
qualifica dirigenziale da almeno cinque anni.
Secondo la Regione, pertanto, le norme impugnate non
regolerebbero l'accesso alla qualifica dirigenziale, ma atterrebbero
ai profili pubblicistico-organizzativi dell'amministrazione
regionale, limitandosi a disporre circa profili del rapporto aventi
mera valenza interna; nessun rilievo, inoltre, avrebbe la dedotta
violazione del «profilo procedimentale del conferimento» regolato dal
d.lgs. n. 165 del 2001, trattandosi di aspetto completamente estraneo
al contenuto delle norme oggetto di censura.
5.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica le parti hanno
depositato memorie, insistendo nelle rispettive argomentazioni.
L'Avvocatura dello Stato, in particolare, ha osservato che l'art.
31 determinerebbe una lesione delle prerogative legislative statuali
anche sotto il profilo dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., richiamando «l'insegnamento della giurisprudenza
costituzionale che ha ricondotto la normativa inerente alle attivita'
delle societa' partecipate dalle Regioni e dagli enti locali alla
materia dell'ordinamento civile».
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale, tra le altre, degli artt. 5, 6 e 31,
commi 1 e 2, della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2019, n.
31 (Disposizioni collegate alla legge di stabilita' per l'anno 2020),
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed l), della
Costituzione (reg. ric. n. 31 del 2020).
Le questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri
su altre disposizioni della legge regionale impugnata sono state
riservate a separate pronunce.
1.1.- L'art. 5 della legge impugnata prevede che, «[n]el quadro
dell'economia di spesa derivante dall'impiego in piu' enti del
settore regionale allargato del medesimo personale con qualifica
dirigenziale, nel caso in cui a un dirigente a tempo indeterminato,
anche esterno alla dirigenza regionale, sia assegnato l'incarico di
direzione apicale di piu' di un ente ovvero di struttura anche
regionale, l'incarico si puo' configurare quale struttura
organizzativa complessa con determinazione dell'ente di appartenenza.
Con determinazione del Direttore generale competente possono essere
affidate e delegate, nell'ambito del Dipartimento di afferenza e
senza oneri per il bilancio regionale, al suddetto dirigente,
titolare di struttura regionale, incaricato della responsabilita' di
struttura organizzativa complessa, le funzioni anche vicarie di cui
all'articolo 15-bis della legge regionale 4 dicembre 2009, n. 59
(Norme sul modello organizzativo e sulla dirigenza della Regione
Liguria) e successive modificazioni e integrazioni».
Il successivo art. 6 modifica, poi, l'art. 24, comma 6, della
menzionata legge reg. Liguria n. 59 del 2009, eliminando dal novero
dei requisiti per il conferimento di incarichi di direzione di
struttura organizzativa complessa il possesso di incarico
dirigenziale «da almeno un quinquennio».
1.2.- Secondo il ricorrente, tali norme si porrebbero in
contrasto con quanto previsto dagli artt. 19 e 23 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), «tanto
sotto il profilo procedimentale del conferimento, quanto in ordine ai
requisiti che i candidati all'incarico debbono possedere», cosi'
invadendo la materia «ordinamento civile», riservata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, con conseguente violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
2.- L'art. 31 della legge regionale impugnata dispone, poi, al
comma 1, che aziende ed enti del Servizio sanitario regionale, nel
rispetto delle disposizioni di cui al decreto legislativo 19 agosto
2016, n. 175 (Testo unico in materia di societa' a partecipazione
pubblica), «possono costituire societa' in house che abbiano per
oggetto attivita' di produzione di beni e servizi strettamente
necessarie per il perseguimento delle proprie finalita'
istituzionali, anche riguardanti le attivita' logistico-alberghiere
comprendenti servizi socio-sanitari, socio-assistenziali e
ausiliari»; e precisa, al comma successivo, che l'assunzione del
personale di tali societa' avviene con procedure conformi alle
disposizioni di cui all'art. 19, comma 2, del citato d.lgs. n. 175
del 2016.
2.1.- Secondo il ricorrente, anche tali disposizioni sarebbero
costituzionalmente illegittime perche' interverrebbero in materie
riservate alla competenza legislativa dello Stato, quali la «tutela
della concorrenza» e l'«ordinamento civile», ponendosi inoltre in
contrasto con i vincoli di scopo fissati, per la costituzione di
societa' in house, dall'art. 4, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 175 del
2016, e con il divieto, per le aziende del Servizio sanitario
nazionale, «di costituire societa' di capitali aventi per oggetto
sociale lo svolgimento di compiti diretti di tutela della salute»,
divieto previsto dall'art. 9-bis, comma 4, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421).
3.- Seguendo l'ordine delle censure adottato dal ricorrente, va
esaminata per prima la questione relativa all'art. 31.
3.1.- La questione e' inammissibile.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, nei giudizi in
via principale il ricorrente ha l'onere di individuare le
disposizioni impugnate e i parametri costituzionali dei quali lamenta
la violazione, svolgendo una motivazione che non sia meramente
assertiva; il ricorso, in particolare, «deve contenere una specifica
indicazione delle ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i
parametri evocati e una, sia pur sintetica, argomentazione di merito
a sostegno delle censure» (sentenza n. 194 del 2020; nello stesso
senso, sentenze n. 25 del 2020; n. 261 e n. 32 del 2017).
L'onere di adeguata motivazione impone, quindi, che, a supporto
delle censure prospettate, il ricorrente chiarisca «il meccanismo
attraverso cui si realizza il preteso vulnus lamentato»; inoltre, nel
prospettare un vizio in relazione a norme interposte specificamente
richiamate, il ricorso deve «evidenziare la pertinenza e la coerenza
di tale richiamo rispetto al parametro evocato» (sentenza n. 232 del
2019).
3.2.- La censura non si pone in linea con tali indicazioni.
Essa, infatti, si limita a denunziare l'invasione, da parte del
legislatore regionale, della competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia «tutela della concorrenza», con affermazione
priva di idoneo supporto argomentativo.
Neppure il riferimento alle leggi statali che il Presidente del
Consiglio assume quali parametri interposti, denunziandone il
contrasto da parte della norma impugnata, appare utile a connotare la
censura della necessaria chiarezza.
Secondo il Presidente del Consiglio l'art. 31, comma 1,
violerebbe anzitutto «i vincoli di scopo e di attivita'» previsti
dall'art. 4, commi 1 e 2, del menzionato d.lgs. n. 175 del 2016.
In realta', la norma censurata si limita ad affermare che enti ed
aziende del Servizio sanitario «possono» costituire societa' in
house, ma «nel rispetto delle disposizioni di cui al decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 175» e nell'ambito di attivita' che
vengono circoscritte ai «beni e servizi strettamente necessari per il
perseguimento delle proprie finalita' istituzionali»; si tratta,
pertanto, di una previsione che, in se' considerata, sembra ricalcare
espressamente il vincolo di scopo gia' stabilito dal legislatore
statale.
Quanto, poi, al richiamo all'art. 9-bis del menzionato d.lgs. n.
502 del 1992, si tratta di norma afferente alla disciplina di
riordino del Servizio sanitario nazionale, riconducibile - per il suo
contenuto obiettivo e per il fine al quale e' rivolta - alla materia
«tutela della salute». In relazione a tale disposizione, pertanto, il
ricorso non chiarisce il nesso di pertinenza con il parametro
costituzionale evocato.
3.3.- Le stesse considerazioni valgono per il comma 2 dell'art.
31, del quale il ricorrente denunzia apoditticamente il carattere
«superflu[o]».
Tale disposizione, concernente le procedure di assunzione del
personale delle societa' in house, si limita infatti a richiamare
quanto previsto, al riguardo, dalla norma statale di riferimento,
ossia dall'art. 19, comma 2, del menzionato d.lgs. n. 175 del 2016;
si tratta, pertanto, di una norma di rinvio, in relazione alla quale
- in mancanza di piu' specifiche indicazioni - il ricorso non
consente di cogliere alcun elemento significativo della dedotta
illegittimita'.
3.4.- Quanto, infine, all'invasione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile», come gia'
osservato, essa e' stata dedotta per la prima volta dal Governo con
la memoria integrativa depositata il 23 marzo 2021; per costante
giurisprudenza costituzionale, tuttavia, con tale atto e' possibile
soltanto prospettare argomenti a sostegno delle questioni cosi' come
sollevate nel ricorso, non anche svolgere deduzioni volte ad ampliare
il thema decidendum (per tutte, sentenza n. 261 del 2017). Da cio'
consegue l'inammissibilita' della censura.
4.- Anche la questione concernente gli artt. 5 e 6 della legge
regionale impugnata e' inammissibile per difetto di adeguata
motivazione.
A sostegno della stessa, infatti, il ricorrente si limita ad
evocare i parametri interposti rappresentati dagli artt. 19 e 23 del
d.lgs. n. 165 del 2001, osservando, in particolare, che le norme
impugnate si porrebbero in contrasto con gli stessi «tanto sotto il
profilo procedimentale» del conferimento di incarico dirigenziale,
«quanto in ordine ai requisiti che i candidati all'incarico debbono
possedere», cosi' violando l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
4.1.- Tale rilievo, che il ricorso non correda di ulteriori
considerazioni, non consente di individuare alcun profilo di
pertinenza con l'ambito di competenza legislativa che si assume
invaso.
In primo luogo, infatti, il ricorso non chiarisce in quali
termini le norme impugnate afferiscano al «profilo procedimentale»
del conferimento di incarico dirigenziale, ne', tantomeno, quali
siano i termini di contrasto con la normativa statale evocata che
consentano di ravvisare la sussistenza della denunziata violazione di
un ambito riservato allo Stato.
Inoltre, e' erronea la deduzione di un contrasto fra l'impugnato
art. 6 - che ha espunto dal novero dei requisiti per il conferimento
dell'incarico di direzione di struttura organizzativa complessa il
possesso di esperienza quinquennale - e l'art. 23, comma 1, del
d.lgs. n. 165 del 2001.
Quest'ultimo, infatti, prescrive tale requisito per una
fattispecie estranea al perimetro applicativo della norma impugnata,
ossia per il transito dalla seconda alla prima fascia dirigenziale,
distinzione - questa - estranea all'organizzazione amministrativa
regionale.
5.- Tutte le questioni promosse vanno dunque dichiarate
inammissibili.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 5, 6 e 31, commi 1 e 2, della legge della
Regione Liguria 27 dicembre 2019, n. 31 (Disposizioni collegate alla
legge di stabilita' per l'anno 2020), promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettere e) ed l), della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 aprile 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 5 maggio 2021.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA