N. 95 SENTENZA 14 aprile - 11 maggio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Enti locali - Norme della Regione autonoma Trentino-Alto Adige - Istituzione dell'albo dei segretari comunali nella Provincia autonoma di Trento - Disciplina del reclutamento, della revoca, della durata e dello status giuridico ed economico del segretario generale - Articolazione dell'albo in due sezioni, la prima riservata ai soggetti in possesso della laurea e del certificato di abilitazione all'esercizio delle funzioni indicate rilasciato dai competenti organi statali o dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, con iscrizione su richiesta con durata quinquennale, rinnovabile, la seconda riservata di diritto ai segretari degli enti locali della Provincia autonoma di Trento in servizio a tempo indeterminato alla data di entrata in vigore della novella legislativa - Irragionevolezza e violazione del principio di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione, nonche' dell'accesso mediante pubblico concorso nella pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale. Enti locali - Norme della Regione autonoma Trentino-Alto Adige - Istituzione dell'albo dei segretari comunali nella Provincia autonoma di Trento - Disposizioni residue rispetto a quelle dichiarate costituzionalmente illegittime - Disposizioni collegate a quelle dichiarate costituzionalmente illegittime - Illegittimita' costituzionale consequenziale. - Legge della Regione Trentino-Alto Adige 16 dicembre 2019, n. 8, art. 3, comma 1, lettera g), introduttiva dell'art. 148-bis, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 7, della legge della Regione Trentino-Alto Adige 3 maggio 2018, n. 2; legge della Regione Trentino-Alto Adige 3 maggio 2018, n. 2, art. 163, comma 1, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 3, 51, 97, e 117, secondo comma, lettera l).(GU n.19 del 12-5-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera g), della legge della Regione Trentino-Alto Adige 16 dicembre
2019, n. 8 (Legge regionale collegata alla legge regionale di
stabilita' 2020), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con ricorso notificato il 14-20 febbraio 2020, depositato in
cancelleria il 19 febbraio 2020, iscritto al n. 22 del registro
ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 13, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol;
udito nell'udienza pubblica del 13 aprile 2021 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi l'avvocato dello Stato Ruggero Di Martino per il Presidente
del Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai sensi del
punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 16 marzo 2021,
gli avvocati Fabio Corvaja e Andrea Manzi per la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, quest'ultimo in collegamento da remoto,
ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 16
marzo 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 14 aprile 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 14-20 febbraio 2020 e depositato il 19 febbraio 2020 (reg. ric. n.
22 del 2020), ha impugnato l'art. 3, comma 1, lettera g), della legge
della Regione Trentino-Alto Adige 16 dicembre 2019, n. 8 (Legge
regionale collegata alla legge regionale di stabilita' 2020), in
riferimento agli artt. 3, 51, primo comma, 97 e 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione, nonche' all'art. 4 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige).
2.- Il ricorrente evidenzia che l'art. 3 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 8 del 2019 apporta modifiche alla legge della
Regione Trentino-Alto Adige 3 maggio 2018, n. 2 (Codice degli enti
locali della Regione autonoma Trentino-Alto Adige). In particolare,
la disposizione impugnata vi introduce l'art. 148-bis, il quale
prevede - per la sola Provincia autonoma di Trento - l'istituzione di
un «Albo dei segretari degli enti locali» (recte: elenco dei soggetti
in possesso dei requisiti per lo svolgimento delle funzioni
segretariali), articolato in due sezioni: nella prima e' prevista
l'iscrizione, a richiesta, per una durata di cinque anni rinnovabile,
dei soggetti «in possesso della laurea e del certificato di
abilitazione all'esercizio delle funzioni di segretario comunale
rilasciato dai competenti organi statali o dalle Provincie di Trento
e di Bolzano»; nella seconda e' prevista l'iscrizione, di diritto,
dei «segretari degli enti locali della provincia di Trento in
servizio a tempo indeterminato» al momento dell'entrata in vigore
della disposizione impugnata.
2.1.- A giudizio del ricorrente, la disposizione impugnata
contrasterebbe, in primo luogo, con gli artt. 3, 51, primo comma, e
97 Cost., nella parte in cui prevede, «nell'ambito di un unico Albo
con due distinte sezioni», meccanismi di iscrizione differenziati in
ordine sia ai requisiti d'accesso sia alla durata e consente «che
siano inseriti nei ruoli dei segretari comunali, con successivo
accesso alle relative funzioni, anche soggetti individuati senza
alcuna selezione pubblica».
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri censura
la possibilita' di iscrizione alla prima sezione dell'elenco concessa
«anche a soggetti che abbiano conseguito la mera abilitazione di cui
all'art. 143 e seguenti» della suddetta legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 2 del 2018 (d'ora innanzi: codice regionale degli enti
locali). Si tratterebbe di procedura che non implica il previo
superamento di un concorso pubblico, come invece disposto dalla
normativa nazionale (art. 98 del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267, recante «Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali»). La violazione del principio dell'accesso agli impieghi
nelle pubbliche amministrazioni mediante pubblico concorso troverebbe
«univoca conferma nell'abrogazione» (recte: nella previsione della
cessazione di efficacia per gli enti locali della Provincia di
Trento), operata dal comma 7 «dell'art. 3, comma l, lett. g)» (recte:
dell'art. 148-bis del codice regionale degli enti locali, introdotto
dalla richiamata disposizione), dei successivi articoli da 149 a 156,
i quali prevedono, invece, per le singole classi in cui sono
suddivisi i Comuni (dalla quarta alla prima), l'espletamento di
concorsi per titoli ed esami, «vieppiu' necessari in ragione della
conclamata delicatezza delle funzioni e dei compiti demandat[i] ai
segretari comunali dall'ordinamento» (viene richiamata, a tale
proposito, la sentenza n. 23 del 2019).
Inoltre, sarebbe violato anche il principio di uguaglianza,
laddove «vengono assoggettati irragionevolmente alla medesima
disciplina possessori di titoli abilitativi di valenza oggettivamente
diversa».
2.2.- I medesimi parametri costituzionali sarebbero violati anche
sotto altro profilo.
Il comma 4 dell'art. 148-bis di nuova introduzione prevede che
l'incarico possa essere revocato «dal consiglio comunale o
dall'assemblea su proposta del sindaco o del presidente dell'ente
locale», non solo per gravi violazioni dei doveri d'ufficio o per le
altre cause previste dal contratto collettivo di lavoro, ma anche
«quando il segretario riceve una valutazione dei risultati negativa
per tre anni consecutivi nel corso dell'incarico».
Secondo il ricorrente, il concetto di «valutazione negativa,
privo di qualsivoglia criterio e di qualsiasi procedura di garanzia»,
sarebbe tale da «minare la necessaria autonomia del segretario
comunale», compromettendo l'imparzialita' dell'azione amministrativa,
che questa figura professionale, «pur nell'ambito di un incarico
fiduciario», deve necessariamente garantire. Si tratterebbe di un
rischio tanto piu' grave alla luce della riforma introdotta dalla
legge impugnata, che «prevede meccanismi di avvalimento a tempo
determinato su nomina fiduciaria».
2.3.- A parere del ricorrente, tale complessivo quadro normativo
sarebbe in contrasto con i gia' citati parametri costituzionali,
nella parte in cui limiterebbe «irragionevolmente l'iscrizione alla
prima sezione ad un solo quinquennio persino con riguardo ai soggetti
iscritti per effetto di abilitazione conferita dalla medesima
Provincia», in violazione anche dei principi di indipendenza e
garanzia della funzione di segretario generale.
2.4.- L'intero sistema disegnato per la Provincia autonoma di
Trento, inoltre, «incidendo sull'accesso alle funzioni e sullo status
giuridico economico del pubblico dipendente segretario comunale, in
difformita' rispetto alla disciplina statale», contrasterebbe con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile.
2.5.- Infine, per il Presidente del Consiglio dei ministri,
sarebbe violato l'art. 4 dello statuto di autonomia, il quale, nel
prevedere la competenza esclusiva della Regione in materia di
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni»,
stabilisce, tuttavia, che detta competenza debba esercitarsi in
«armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica», mentre la disposizione regionale impugnata
eccederebbe tali limiti.
2.6.- Tanto premesso, il ricorrente chiede che l'art. 3, comma l,
lettera g), della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 8 del 2019, nel
suo complesso e, dunque, con riferimento «in via derivata anche agli
ulteriori commi in precedenza non menzionati» in ricorso, sia
dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli
evocati parametri costituzionali e statutari.
3.- La Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol si e'
costituita in giudizio, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o, comunque, non fondato.
3.1.- La resistente ricostruisce la portata precettiva dell'art.
148-bis del codice regionale degli enti locali, introdotto dalla
disposizione censurata.
Oltre a richiamare quanto gia' illustrato nel ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, evidenzia, in particolare,
che, in base al comma 2 del suddetto art. 148-bis, successivamente
alla data di formazione dell'elenco previsto dal comma 1, i segretari
«sono assunti con contratto a tempo determinato di durata
corrispondente al mandato del sindaco o del presidente dell'ente
locale che ha proposto la nomina», e che il rapporto di lavoro «si
costituisce con la sottoscrizione del contratto individuale a seguito
del conferimento dell'incarico» e «cessa automaticamente con la
proclamazione del nuovo consiglio comunale o, nel caso degli altri
enti locali, con l'elezione del nuovo presidente». Il conferimento
del nuovo incarico e' disposto non prima di trenta e non oltre
centoventi giorni dalla data di proclamazione dei consiglieri
comunali o, nel caso degli altri enti locali, dall'elezione del nuovo
presidente, e, decorso tale termine, l'incarico precedentemente
conferito si intende tacitamente rinnovato.
Il comma 3 attribuisce il potere di nomina del segretario al
consiglio comunale o all'assemblea dell'ente locale, su proposta del
sindaco o del presidente dell'ente locale, e stabilisce che il
segretario comunale dipende funzionalmente dal capo
dell'amministrazione. Il segretario comunale e' scelto tra i
cittadini italiani iscritti all'elenco provinciale di cui al comma 1.
Sempre il comma 3 introduce taluni requisiti di qualificazione in
relazione al classamento del Comune, per cui possono essere nominati
«nei comuni di seconda classe gli iscritti all'elenco che hanno
prestato servizio effettivo in qualita' di segretario comunale per
almeno due anni o che hanno prestato servizio effettivo in qualita'
di vicesegretari generali per almeno due anni presso sedi di prima e
seconda classe, o che sono stati capi di ripartizione o di strutture
equiparate in servizio di ruolo in comuni di prima e di seconda
classe della regione e che hanno svolto tale incarico direttivo o
dirigenziale per almeno tre anni. Possono essere nominati segretari
nei comuni di prima classe della regione gli iscritti all'elenco che
hanno prestato servizio effettivo in qualita' di segretario generale
per almeno un anno presso sedi di prima classe o che sono stati
segretario comunale per almeno tre anni nei comuni di seconda, terza
o quarta classe o che hanno prestato servizio effettivo in qualita'
di vicesegretari generali per almeno quattro anni presso sedi di
prima e seconda classe, o che sono stati capi di ripartizione o di
strutture equiparate in servizio di ruolo in comuni di prima e di
seconda classe e che hanno svolto l'incarico direttivo o dirigenziale
per almeno cinque anni». La disposizione aggiunge che gli anni di
servizio richiesti non devono essere stati caratterizzati ne' da
provvedimenti disciplinari ne' da note di demerito.
Il successivo comma 5 stabilisce che, nel rispetto del termine di
preavviso previsto dalla contrattazione collettiva, il segretario
puo' rinunciare all'incarico per assumerne un altro: in tal caso il
sindaco procede a nuova designazione e conseguente nomina ai sensi
della stessa legge reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del 2018.
Il comma 6 detta una disposizione transitoria, secondo cui le
nuove norme non si applicano ai segretari in servizio a tempo
indeterminato negli enti locali della Provincia di Trento alla data
di entrata in vigore della disposizione impugnata. Tali segretari,
infatti, «conservano il contratto a tempo indeterminato anche quando
ricoprono il posto vacante di segretario di un comune o altro ente
locale a seguito dell'attivazione della procedura di mobilita'»,
disciplinata dal successivo art. 158.
3.2.- La Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, dopo aver
ricostruito le censure avanzate dal Presidente del Consiglio dei
ministri, contesta, in primo luogo, la premessa dalla quale - a suo
giudizio - sarebbe partito il ricorrente, il quale avrebbe
identificato il segretario comunale «come organo costituzionalmente
necessario delle amministrazioni locali», e sostiene che la
giurisprudenza costituzionale non solo non avrebbe mai considerato
tale organo come indefettibile (e' citata la sentenza n. 22 del
1997), ma soprattutto avrebbe rilevato «il progressivo spostamento
del baricentro delle funzioni del segretario comunale dalle funzioni
di garanzia alle funzioni di direzione in attuazione dell'impulso
derivante dall'indirizzo politico», in tal modo ritenendo «non
illegittima la previsione per cui i responsabili di tale indirizzo
hanno il potere di scegliere un segretario sul quale riporre il
proprio affidamento» (e' citata la sentenza n. 23 del 2019).
La resistente, poi, espone che, nella Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, ai sensi dell'art. 137 della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 2 del 2018, il segretario comunale e' il
funzionario piu' elevato in grado del Comune (di cui e' dipendente),
partecipa alle riunioni del Consiglio e della Giunta comunale e ne
redige i relativi verbali, apponendovi la propria firma. Nel rispetto
delle direttive impartitegli dal sindaco da cui dipende
funzionalmente, oltre alle competenze dirigenziali, sovraintende allo
svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attivita',
e' il capo del personale, coordina e dirige le strutture
organizzative dell'ente, cura l'attuazione dei provvedimenti, e'
responsabile dell'istruttoria delle deliberazioni, provvede per la
loro pubblicazione e ai relativi atti esecutivi. Esercita, altresi',
ogni altra attribuzione affidatagli dalle leggi e dai regolamenti e
adempie ai compiti affidatigli dal sindaco. Inoltre, se da questi
richiesto, roga i contratti nei quali l'ente e' parte e autentica le
sottoscrizioni nelle scritture private nonche' negli atti unilaterali
nell'interesse dell'ente.
La disposizione impugnata, quindi, in «armonica coerenza» con le
illustrate caratteristiche del segretario comunale, avrebbe
ulteriormente accentuato «le funzioni tipicamente dirigenziali di
questo organo rispetto a quelle di controllo e garanzia», prevedendo
una nomina fiduciaria per la quale attingere da un elenco di soggetti
dotati di sicura qualificazione, l'assunzione con contratto a
termine, la decadenza al rinnovo dell'amministrazione e la
possibilita' di revoca per grave inadempimento dei doveri di servizio
o per il mancato conseguimento dei risultati per tre anni
consecutivi.
3.3.- Cio' premesso, la resistente considera inammissibile e non
fondata la censura di violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., per invasione della competenza legislativa statale
in materia di «ordinamento civile».
Osserva, in primo luogo, che i segretari comunali, nella Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, sono dipendenti comunali
nominati dai rispettivi Consigli, ai sensi dell'art. 21 della legge
11 marzo 1972, n. 118 (Provvedimenti a favore delle popolazioni
alto-atesine), e che l'art. 65 dello statuto di autonomia dispone che
l'ordinamento del personale dei Comuni e' regolato dai Comuni stessi,
salva l'osservanza dei principi generali eventualmente stabiliti da
una legge regionale.
La potesta' legislativa in materia spetterebbe dunque alla
Regione autonoma resistente, come sarebbe riconosciuto dalla stessa
successiva legislazione dello Stato: l'art. 103 [recte: 105] del
d.lgs. n. 267 del 2000 prevede, infatti, che le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano
«le materie di cui al presente capo» (rubricato: «Segretari comunali
e provinciali») con propria legislazione e che, nel territorio della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, fino all'emanazione di
apposita legge regionale, rimane ferma l'applicazione delle sopra
ricordate disposizioni della legge n. 118 del 1972.
Da questo complesso di disposizioni, si ricaverebbe la «sicura
competenza legislativa regionale» in materia, cio' che escluderebbe
sia la violazione diretta del parametro costituzionale evocato
(dovendo valere la clausola "di maggior favore" di cui all'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 recante «Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione»), sia il
contrasto con norme statali interposte, peraltro non identificate dal
ricorrente e, comunque, non applicabili nel territorio regionale.
La resistente, ancora, esclude che la disposizione impugnata
contenga norme di diritto privato sul rapporto di lavoro: essa
disciplinerebbe, piuttosto, «la fase pubblicistica del conferimento
dell'incarico e della sua eventuale revoca», limitandosi a prevedere
che il contratto di lavoro del segretario comunale e' a tempo
determinato, «senza pretendere di conformare il contenuto di tale
contratto, che rimane quello comune, ma al contrario facendone
semplicemente uso, come e' in potere di tutti i soggetti».
3.4.- Quanto alla censura mossa in riferimento agli artt. 3, 51,
primo comma, e 97 Cost., per violazione del principio costituzionale
dell'accesso ai pubblici uffici mediante concorso, essa sarebbe
inammissibile, poiche' non sarebbero individuate le specifiche
disposizioni asseritamente illegittime, tra quelle contenute nei
sette commi di cui si compone l'art. 148-bis della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 2 del 2018.
Nel ricorso - osserva la resistente - si sottopone a censura la
possibilita' che una prima iscrizione all'albo sia conseguita in base
alla mera abilitazione di cui agli artt. 143 e seguenti della legge
regionale appena citata, il cui rilascio «non implica il previo
superamento di un concorso pubblico».
Secondo la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, dunque,
il vizio individuato dal ricorrente risiederebbe negli artt. 143 e
seguenti del codice regionale degli enti locali, che tuttavia sono
meramente richiamati dalla disposizione impugnata, che non ne
modifica in alcun modo la portata precettiva. In altre parole, il
ricorrente avrebbe contestato surrettiziamente «le regole secondo le
quali e' ottenuta l'abilitazione», contenute in norme diverse da
quella censurata e non impugnate tempestivamente (viene richiamata la
sentenza di questa Corte n. 153 del 2019, per sostenere
l'inammissibilita' di una censura cosi' proposta).
Nel merito, ha osservato che l'abilitazione rilasciata in base
alla legislazione regionale passa per una duplice selezione: al
momento iniziale del corso-concorso, in cui gli ammessi vengono
scelti in base agli esiti di una prova scritta, e al momento finale
del corso professionalizzante, che si conclude con un esame. Il
meccanismo, dunque, sarebbe del tutto simile a quello previsto dalla
legislazione statale, che pure si articolerebbe in un doppio
passaggio: abilitazione a mezzo di corso professionalizzante,
caratterizzato da selezione ed esame finale, e nomina fiduciaria.
In ogni caso, aggiunge la resistente, con l'accentuazione della
funzione di collaborazione alla realizzazione dell'indirizzo
politico, sarebbe ammessa e giustificabile «la chiamata singola non a
mezzo di pubblico concorso, ma per chiamata diretta»: cio' che
spiegherebbe la prevista (dal comma 7 dell'art. 148-bis introdotto
dalla disposizione impugnata) cessazione dell'efficacia delle norme
che, in passato, prevedevano il pubblico concorso, alla luce del
carattere intrinsecamente fiduciario di una nomina affidata ad organi
di indirizzo politico, carattere rispetto al quale sarebbe
«incongrua» la previsione di una vera e propria procedura
comparativa.
Infine, sarebbe non fondata anche la censura di violazione del
principio di eguaglianza. Osserva, a tale proposito, la resistente
che la norma regionale impugnata consentirebbe l'iscrizione alla
prima sezione dell'elenco a tutti coloro che sono in possesso
dell'abilitazione, sia essa nazionale, regionale o provinciale, e che
nessun iscritto «potrebbe vantare una pretesa all'ufficio qualificata
o poziore rispetto a quella di altro soggetto egualmente abilitato,
tenuto conto [della] natura fiduciaria dell'incarico». Tra la prima e
la seconda sezione dell'albo, inoltre, vi sarebbe una differenza
oggettiva di situazioni e di status dei soggetti iscritti, che
giustificherebbe la presenza delle due sezioni dell'elenco: il
necessario differente trattamento consisterebbe nel fatto che gli
iscritti alla prima sezione «non fanno parte dei ruoli
dell'amministrazione ed entrano al servizio della p.a. con un
rapporto di servizio retto da contratto a tempo determinato, mentre i
segretari comunali iscritti nella seconda sezione sono gia' stati
assunti con rapporto di lavoro a tempo indeterminato e tale status
conservano», come previsto dalla norma transitoria di cui al comma 6.
3.5.- In ordine ai rilievi mossi contro la previsione della
durata quinquennale (salvo rinnovo) dell'iscrizione all'albo, la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol osserva che la censura
appare incompatibile con quella diretta contro l'istituzione
dell'elenco. In ogni caso, essa sarebbe infondata, sia perche' e'
prevista la possibilita' di rinnovo, che sarebbe a semplice domanda,
sia perche', per coloro che aspirano al conferimento di incarico a
tempo determinato, la previsione di una ricognizione periodica
risponderebbe «quanto meno ad una esigenza di verifica di attualita'
dell'interesse», che sarebbe tanto piu' necessaria in una Provincia
in cui «risulta spesso difficile coprire sedi periferiche o
marginali, sicche' l'istituzione di un elenco in cui siano registrati
coloro che hanno una disponibilita' attuale ad assumere l'incarico»
corrisponderebbe ad una «precisa esigenza di organizzazione
amministrativa».
3.6.- Quanto alla censura avanzata con riferimento alla
possibilita' di revoca del segretario comunale in caso di valutazioni
negative per tre anni consecutivi nel corso dell'incarico, la
resistente rileva che la disposizione si innesta in un sistema di
«nomina fiduciaria di un dirigente apicale», prevedendo «una tipica
ipotesi di responsabilita' dirigenziale, attivabile secondo le comuni
procedure di valutazione, previste anche nell'ordimento degli enti
locali della Regione», ed anzi rendendola di piu' rigorosa
applicazione, visto che, da un lato la revoca sarebbe disposta dal
Consiglio comunale o dall'assemblea dell'ente e non dall'organo
monocratico, e, dall'altro, «la norma generale del contratto enti
locali per la Regione» prevederebbe la possibilita' di revoca gia'
dopo una sola valutazione negativa dei risultati, mentre per il
segretario comunale la disposizione impugnata richiede tre
consecutive valutazioni negative.
3.7.- In relazione al motivo di ricorso attinente alla
prospettata violazione dell'art. 4 dello statuto di autonomia, la
resistente in via preliminare sottolinea l'inconferenza del parametro
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni»
individuato dal ricorrente, in luogo di quello ritenuto pertinente,
che la Regione individua nell'art. 69 (recte: 65) dello statuto, che
le attribuirebbe competenza legislativa sul personale degli enti
locali.
In ogni caso, tale censura si risolverebbe in quella che deduce
la violazione del limite costituzionale «e dunque degli artt. 3, 51 e
97 Cost.», trattandosi di una «mera descrizione dello stesso presunto
vizio materiale nei termini di un vizio formale di competenza».
3.8.- Da ultimo, la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol, ritenute inammissibili o infondate le doglianze
avanzate con il ricorso, invoca il rigetto anche della richiesta di
declaratoria di illegittimita' costituzionale in via consequenziale,
di cui, comunque, contesta l'ammissibilita', in quanto non formulata
«in modo preciso e comprensibile».
4.- In vista dell'udienza pubblica, entrambe le parti hanno
depositato memoria illustrativa.
4.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, nel ribadire le
ragioni sottese ai motivi di ricorso, ha confutato le difese della
Regione autonoma resistente, rimarcando che «la potesta' legislativa
del Trentino-Alto Adige, in tema di organizzazione degli uffici e di
stato giuridico ed economico del personale regionale, puo' essere
esercitata nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi
statali», richiamando la sentenza di questa Corte n. 16 del 2020.
Ha aggiunto che la previsione della decadenza del segretario
comunale alla cessazione del mandato del sindaco configurerebbe una
palese violazione dell'art. 97 Cost., con conseguente compromissione
dell'imparzialita' e continuita' dell'azione amministrativa, nonche'
«delle imprescindibili tutele lavorative volte ad assicurare
omogeneita' dei trattamenti e delle condizioni di' lavoro in ambito
nazionale» e dei «principi di equita' e parita' di trattamento della
categoria, dando luogo ad un trattamento giuridico differenziato e
non garantito»: non sarebbero assicurate, infatti, adeguate garanzie
per il rapporto di lavoro del segretario uscente, come invece
previsto dalla legge statale (cio' che avrebbe determinato la
decisione di rigetto della questione sollevata nell'ambito del
giudizio di legittimita' costituzionale deciso dalla sentenza n. 23
del 2019), con conseguente ingiustificata «"precarizzazione" del
rapporto del segretario comunale».
Infine, osserva che, nel caso in questione, non si discute
dell'utilizzo del contratto di lavoro a tempo determinato previsto
per i segretari comunali, bensi' «della conformazione giuridica che
si conferisce ad un rapporto di lavoro», come tale rientrante nella
competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., e regolata da norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica, che si impongono
anche alla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, ai sensi
dell'art. 4 dello statuto di autonomia.
4.2.- La Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, in data
23 marzo 2021, ha depositato memoria illustrativa, con la quale ha
ribadito le argomentazioni difensive gia' addotte nell'atto di
costituzione.
In primo luogo, ha segnalato lo ius superveniens che ha
interessato la disposizione impugnata, rappresentando che la legge
della Regione Trentino-Alto Adige 27 luglio 2020, n. 3 (Assestamento
del bilancio di previsione della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol per gli esercizi finanziari 2020-2022) ha apportato
modifiche all'art. 148-bis del codice regionale degli enti locali,
sostituendo - nei commi 1, 6 e 7 - le espressioni «alla (o dalla)
data di entrata in vigore in vigore di questo articolo» (commi 1 e
6), con le espressioni, rispettivamente, «alla data di approvazione
dell'elenco» (comma 1), «alla data di approvazione dell'elenco di cui
al comma 1» (comma 6) e «dalla data di approvazione dell'elenco di
cui al comma 1» (comma 7). Tali modifiche svolgerebbero la funzione
di «norme transitorie in vista di un ordinato passaggio dalla
precedente disciplina a quella nuova», consentendo medio tempore lo
svolgimento delle procedure concorsuali per il reclutamento dei
segretari comunali nelle sedi scoperte, «nelle more della
approvazione dell'elenco provinciale dei Segretari degli enti locali
che costituisce il presupposto di applicabilita' della nuova
disciplina». Esse, tuttavia, «limitandosi a spostare in avanti
l'ambito di applicazione temporale della disciplina», non
inciderebbero sulle questioni promosse.
La resistente ribadisce, poi, l'eccezione di genericita' della
censura fondata sulla violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., e aggiunge che la «nomina fiduciaria» del
segretario e la sua «revocabilita' al cambio di amministrazione»
sarebbero comunque «in linea con i piu' recenti indirizzi della
legislazione statale, la cui conformita' alla Costituzione [sarebbe]
stata attestata» dalla sentenza di questa Corte n. 23 del 2019.
Infine, la disposizione impugnata regolerebbe «soltanto momenti
pubblicistici del rapporto, di per se' ascrivibili all'ordinamento
dell'ente e non gia' all'ordinamento civile»: lo si desumerebbe dalla
stessa giurisprudenza costituzionale, secondo cui esulerebbe dalla
materia di competenza esclusiva statale la fase concernente il
reclutamento del personale (dai concorsi allo scorrimento delle
graduatorie: sono citate le sentenze n. 42 del 2021, n. 124 e n. 77
del 2020), rientrante nell'ambito dell'organizzazione amministrativa
regionale. Anche le disposizioni sulla revocabilita' dell'incarico,
peraltro, non invaderebbero la materia «ordinamento civile», in
quanto lo stesso art. 40, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), esclude dalla
contrattazione collettiva le materie attinenti all'organizzazione
degli uffici, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi
degli artt. 5, comma 2, 16 e 17, nonche' la materia del conferimento
e della revoca degli incarichi dirigenziali.
Ancora, la Regione autonoma resistente ribadisce che «la
possibilita' di nomina fiduciaria per posizioni apicali rappresenta
una opzione legittima, consentita non solo alla legislazione statale,
ma anche a quella regionale, dallo stesso art. 97, quarto comma,
Cost.».
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, impugna l'art. 3, comma
1, lettera g), della legge della Regione Trentino-Alto Adige 16
dicembre 2019, n. 8 (Legge regionale collegata alla legge regionale
di stabilita' 2020), in riferimento agli artt. 3, 51, primo comma, 97
e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, nonche'
all'art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
La disposizione impugnata introduce l'art. 148-bis nella legge
della Regione Trentino-Alto Adige 3 maggio 2018, n. 2 (Codice degli
enti locali della Regione autonoma Trentino-Alto Adige).
La nuova normativa prevede - per la sola Provincia autonoma di
Trento - l'istituzione di un albo dei soggetti in possesso dei
requisiti per lo svolgimento delle funzioni di segretario comunale,
articolato in due sezioni: nella prima e' prevista l'iscrizione, a
richiesta, per una durata di cinque anni rinnovabile, dei soggetti
«in possesso della laurea e del certificato di abilitazione
all'esercizio delle funzioni di segretario comunale rilasciato dai
competenti organi statali o dalle provincie di Trento e di Bolzano»;
nella seconda e' prevista l'iscrizione, di diritto, dei segretari
degli enti locali della Provincia autonoma di Trento gia' in servizio
a tempo indeterminato al momento dell'entrata in vigore della
disposizione impugnata.
A giudizio del ricorrente, la disciplina cosi' disegnata
contrasterebbe, in primo luogo, con gli artt. 3, 51, primo comma, e
97 Cost. (con riferimento implicito al quarto comma di quest'ultimo
articolo), in quanto prevede, «nell'ambito di un unico Albo»,
meccanismi di iscrizione differenziati in ordine sia ai requisiti
d'accesso sia alla durata, e consente l'accesso alle funzioni di
segretario comunale di soggetti individuati «senza alcuna selezione
pubblica».
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri censura,
in primo luogo, la possibilita' di iscrizione alla prima sezione
dell'elenco concessa «anche a soggetti che abbiano conseguito la mera
abilitazione di cui all'art. 143 e seguenti» della suddetta legge
reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del 2018 (d'ora innanzi: codice
regionale degli enti locali).
Poiche' il conseguimento dell'abilitazione rilasciata dalle
Province autonome di Trento e di Bolzano non presuppone il
superamento di un concorso pubblico, sostiene il ricorrente che il
vulnus ai parametri costituzionali evocati sarebbe evidente, ed
altresi' dimostrato dalla previsione (contenuta nel comma 7 del
citato art. 148-bis) della cessazione di efficacia, per i soli enti
locali della Provincia autonoma di Trento, degli articoli da 149 a
156 del medesimo codice regionale degli enti locali, i quali
stabiliscono - ormai solo per gli enti locali della Provincia
autonoma di Bolzano - l'espletamento di concorsi per titoli ed esami
in relazione alle singole classi in cui sono suddivisi i Comuni
(dalla quarta alla prima).
Sarebbe, inoltre, violato il principio di uguaglianza, poiche'
verrebbero «assoggettati irragionevolmente alla medesima disciplina
possessori di titoli abilitativi di valenza oggettivamente diversa».
I medesimi parametri costituzionali (con riferimento implicito,
in tal caso, al secondo comma dell'art. 97 Cost.) sono evocati anche
per la successiva censura, che si appunta sull'introdotta
possibilita' di revoca dell'incarico - ad opera del Consiglio
comunale o dell'assemblea su proposta del sindaco o del presidente
dell'ente locale - non solo per gravi violazioni dei doveri d'ufficio
o per le altre cause previste dal contratto collettivo di lavoro, ma
anche per l'ipotesi in cui il segretario riceva una valutazione
negativa per tre anni consecutivi.
Secondo il ricorrente, il concetto di «valutazione negativa,
privo di qualsivoglia criterio e di qualsiasi procedura di garanzia»,
sarebbe tale da «minare la necessaria autonomia del segretario
comunale», compromettendo l'imparzialita' dell'azione amministrativa,
che questa figura professionale, «pur nell'ambito di un incarico
fiduciario», deve necessariamente garantire. Si tratterebbe di un
rischio tanto piu' grave alla luce della riforma introdotta dalla
legge impugnata, che «prevede meccanismi di avvalimento a tempo
determinato su nomina fiduciaria».
Ancora, la disciplina regionale in questione sarebbe in contrasto
con i gia' citati parametri costituzionali nella parte in cui
limiterebbe «irragionevolmente l'iscrizione alla prima sezione ad un
solo quinquennio persino con riguardo ai soggetti iscritti per
effetto di abilitazione conferita dalla medesima Provincia», in
violazione anche dei principi di indipendenza e garanzia della
funzione di segretario comunale.
Il sistema disegnato per la Provincia autonoma di Trento,
inoltre, «incidendo sull'accesso alle funzioni e sullo status
giuridico economico del pubblico dipendente segretario comunale, in
difformita' rispetto alla disciplina statale», contrasterebbe con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile.
Infine, per il Presidente del Consiglio dei ministri, sarebbe
violato l'art. 4 dello statuto di autonomia, il quale, nel prevedere
la competenza esclusiva della Regione in materia di «ordinamento
degli enti locali e delle relative circoscrizioni», stabilisce,
tuttavia, che detta competenza debba esercitarsi «[i]n armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica», mentre la disposizione regionale impugnata eccederebbe
tali limiti.
2.- Vanno affrontate, in primo luogo, le eccezioni
d'inammissibilita' sollevate dalla Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol.
2.1.- La resistente lamenta, in primo luogo, l'indeterminatezza
di tutte le censure, per non avere il Presidente del Consiglio dei
ministri specificato, per ciascuna, nei confronti di quali commi -
tra i sette di cui si compone il nuovo art. 148-bis del codice
regionale degli enti locali - esse siano indirizzate.
L'eccezione non e' fondata.
Ciascun motivo di ricorso, pur essendo in definitiva finalizzato
a colpire l'intero art. 148-bis, consente agevolmente di identificare
la disposizione di volta in volta oggetto di specifica impugnazione:
ogni censura, infatti, attiene a un differente profilo proprio
dell'innovato regime del segretario comunale nella Provincia autonoma
di Trento, contemplato da uno o piu' commi facilmente individuabili.
Cosi', il primo motivo di ricorso coinvolge il sistema di
reclutamento dei segretari comunali nella Provincia autonoma di
Trento, disciplinato dai commi 1 (istituzione dell'albo, sua
suddivisione in due sezioni e iscrizione a ciascuna di esse), 3
(scelta all'interno dell'elenco e nomina) e 7 (cessazione di
efficacia, per gli enti locali interessati delle disposizioni che
regolano il sistema dei concorsi).
La seconda censura riguarda l'introduzione di una nuova
fattispecie di revoca dell'incarico e si appunta, all'evidenza, sui
commi 2 (assunzione con contratto a tempo determinato, conferimento
dell'incarico e durata di quest'ultimo) e 4 (revoca dell'incarico).
Va evidenziato, peraltro, che il comma 2 dell'art. 148-bis contiene
un erroneo rinvio al comma 1, dovendosi intendere il rimando come
effettuato, piuttosto, al comma 3: e' questa la disposizione che, in
effetti, disciplina il conferimento dell'incarico al segretario
comunale.
La terza questione e' promossa con riferimento, ancora, al comma
1, che prevede la durata quinquennale dell'iscrizione nella prima
sezione dell'albo.
La quarta e la quinta doglianza investono tutto il sistema
disegnato dai commi da 1 a 5, coinvolgendo l'intero status giuridico
ed economico del segretario comunale nella Provincia autonoma di
Trento.
Infine, il ricorrente chiede che, in ogni caso, l'art. 148-bis
introdotto dall'art. 3, comma l, lettera g), della legge regionale
impugnata, sia dichiarato costituzionalmente illegittimo nella sua
interezza e, dunque, con riferimento «in via derivata anche agli
ulteriori commi in precedenza non menzionati» in ricorso.
2.2.- Sono fondate, invece, le eccezioni d'inammissibilita'
avanzate contro la terza e la quarta censura, in ragione della loro
genericita'.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, infatti, nel sottoporre
a contestazione la durata solo quinquennale dell'iscrizione alla
prima sezione dell'albo e nel lamentare l'invasione della competenza
esclusiva attribuita allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., non ha sostenuto le relative censure con argomentazioni
specifiche.
Per costante orientamento di questa Corte, il ricorrente ha non
solo l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i parametri
costituzionali dei quali lamenta la violazione, ma anche quello di
allegare, a sostegno delle questioni proposte, una motivazione non
meramente assertiva. Il ricorso deve cioe' contenere l'indicazione
delle ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i parametri
evocati e una, sia pur sintetica, argomentazione a supporto delle
censure (ex multis, sentenze n. 29 e n. 25 del 2021). Nel caso in
esame, invece, limitatamente ai due motivi di ricorso indicati, non
e' stata raggiunta quella «soglia minima di chiarezza e di
completezza» che rende ammissibile l'impugnativa proposta (sentenze
n. 52 e n. 42 del 2021).
3.- Sempre in via preliminare, va dato atto dello ius
superveniens.
La legge della Regione Trentino-Alto Adige 27 luglio 2020, n. 3
(Assestamento del bilancio di previsione della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol per gli esercizi finanziari 2020-2022)
ha apportato modifiche all'art. 148-bis del codice regionale degli
enti locali, sostituendo - nei commi 1, 6 e 7 - le espressioni «alla
(o dalla) data di entrata in vigore di questo articolo» (commi 1 e
6), con le espressioni, rispettivamente, «alla data di approvazione
dell'elenco» (comma 1), «alla data di approvazione dell'elenco di cui
al comma 1» (comma 6) e «dalla data di approvazione dell'elenco di
cui al comma 1» (comma 7).
Come chiarito dalla stessa Regione resistente nella memoria
illustrativa depositata in vista dell'udienza, le modifiche sono
state introdotte allo scopo di posticipare l'applicazione della nuova
disciplina al momento in cui sara' approvato l'albo dei segretari
comunali per la Provincia autonoma di Trento, «che costituisce il
presupposto di applicabilita' della nuova disciplina». Esse
consentono, medio tempore, lo svolgimento delle procedure concorsuali
per il reclutamento dei segretari comunali nelle sedi scoperte, ma
non incidono sulla portata precettiva delle disposizioni impugnate e
non rivestono carattere satisfattivo delle pretese avanzate con il
ricorso.
Nessuna cessazione della materia del contendere e', quindi,
ipotizzabile.
4.- Passando al merito, e' utile operare una breve ricostruzione
della figura del segretario comunale nell'ordinamento statale,
limitatamente agli aspetti qui rilevanti, allo scopo di confrontarla
con quella delineata dalla legislazione della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, sia prima che dopo la riforma
apportata, per la sola Provincia autonoma di Trento, dalla
disposizione impugnata.
4.1.- Nella sentenza n. 23 del 2019 (richiamata da entrambe le
parti del presente giudizio a sostegno delle rispettive
argomentazioni), questa Corte ha gia' ampiamente illustrato
l'evoluzione della disciplina di tale organo nell'ordinamento
statale.
In questa sede importa solo ribadire come, particolarmente
nell'ordinamento repubblicano, non vengano modificati, nella
sostanza, ne' il procedimento di nomina del segretario comunale,
basato sull'assunzione per pubblico concorso, ne' il suo stato
giuridico di funzionario statale, entrambi profili ereditati dal
periodo precedente.
E' piuttosto la legge 15 maggio 1997 n. 127 (Misure urgenti per
lo snellimento dell'attivita' amministrativa e dei procedimenti di
decisione e di controllo) a determinare un rilevante mutamento della
sua complessiva fisionomia, riconoscendo ai sindaci il potere di
nominarlo in autonomia, scegliendolo fra gli iscritti all'albo
nazionale (al quale si continuava ad accedere tramite concorso
pubblico), affidato alla gestione di una neo-istituita agenzia: il
segretario comunale viene cosi' definito dipendente di tale agenzia
e, allo scopo di accentuare l'autonomia degli enti locali, la durata
del suo incarico, a parte i casi di revoca per violazione dei (soli)
doveri d'ufficio, viene fatta coincidere con quella del mandato del
sindaco che lo nomina, salvo conferma.
La complessiva disciplina cosi' elaborata confluisce nel decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), fatte salve ulteriori successive
modifiche, tra le quali la soppressione dell'agenzia nazionale, cui
subentra il Ministero dell'interno.
L'iscrizione all'albo nazionale dei segretari comunali e' dunque
subordinata al conseguimento dell'abilitazione, in virtu' della
frequentazione di un corso cui si accede mediante concorso pubblico
(art. 98, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000), sia pur, attualmente,
con procedure semplificate, previste per rimediare con maggiore
celerita' ai vuoti di organico verificatisi su tutto il territorio
nazionale (art. 16-ter del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162,
recante «Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini
legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni,
nonche' di innovazione tecnologica», convertito, con modificazioni in
legge 28 febbraio 2020, n. 8; art. 25-bis del decreto-legge 14 agosto
2020, n. 104, recante «Misure urgenti per il sostegno e il rilancio
dell'economia», convertito, con modificazioni in legge 13 ottobre
2020, n. 126).
4.2.- Nella Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, la
disciplina dei segretari comunali presenta differenze rispetto a
quella statale.
La piu' marcata consiste nel fatto che essi sono dipendenti
comunali, non gia' funzionari statali. L'art. 21 della legge 11 marzo
1972, n. 118 (Provvedimenti a favore delle popolazioni altoatesine)
ha previsto, infatti, che «[n]ella regione Trentino-Alto Adige i
segretari comunali sono dipendenti dei comuni e vengono nominati dai
consigli comunali».
Questa Corte, con la sentenza n. 132 del 2006, ha gia' rilevato
che l'art. 4, primo comma, numero 3), dello statuto di autonomia
attribuisce alla competenza legislativa esclusiva della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol l'«ordinamento degli enti
locali», e quindi anche la disciplina del relativo personale. Il
successivo art. 65 prevede, inoltre, che «[l]'ordinamento del
personale dei comuni» e' regolato dai Comuni stessi, con l'osservanza
dei principi generali dettati dalla legge regionale.
L'art. 137 del codice regionale degli enti locali (che ne ha
confermato lo status di dipendente comunale) indica dettagliatamente
le funzioni del segretario comunale, qualificato come «funzionario
piu' elevato in grado» del Comune.
Quanto all'accesso alle funzioni, il successivo art. 143 dispone
che le Giunte provinciali di Trento e di Bolzano organizzano corsi
(teorico-pratici) abilitanti alle funzioni di segretario comunale, ai
quali possono partecipare i cittadini italiani in possesso di una
delle lauree indicate.
Ai sensi dell'art. 144, il corso si conclude con un esame
teorico-pratico, il cui superamento abilita all'esercizio delle
funzioni di segretario comunale (art. 146), con il rilascio del
relativo certificato di idoneita'.
L'abilitazione consente di partecipare ai concorsi pubblici
banditi dai singoli Comuni o enti locali, che consistono in prove
scritte e orali (artt. 149 e seguenti del codice).
La stabilita' di posizione dei vincitori dei concorsi emerge
dalla circostanza che essi vengono nominati dai singoli enti con
contratto a tempo indeterminato. Inoltre, coerentemente a cio', ai
sensi dell'art. 138 del codice regionale degli enti locali, sono
applicabili ai segretari comunali le sole cause di risoluzione del
rapporto di lavoro previste, per tutti i dipendenti comunali, dai
contratti collettivi (anche sotto il profilo disciplinare) e
dall'art. 121 (dimissioni volontarie, licenziamento per giusta causa
o giustificato motivo, soppressione dell'ufficio, collocamento a
riposo, dispensa o decadenza per perdita dei requisiti di nomina).
In definitiva, anche nella Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol - che pure e' estranea al sistema dell'albo nazionale
illustrato in precedenza, per il peculiare status di dipendenti
comunali dei segretari - il segretario comunale e' assunto con
contratto a tempo indeterminato, previo superamento di un pubblico
concorso (organizzato su base locale previa frequenza al corso
abilitante di cui all'art. 143), ed e' percio' assistito dalla
garanzia di stabilita' del posto di lavoro.
4.3.- Nel contesto normativo appena descritto, la disposizione
impugnata aggiunge al codice regionale degli enti locali l'art.
148-bis, che modifica il meccanismo di reclutamento e incide su
alcuni profili essenziali dello status dei segretari comunali, solo
per gli enti locali della Provincia autonoma di Trento.
La disposizione prevede, in particolare, che la nomina venga
operata dal Consiglio comunale o dall'assemblea dell'ente locale, su
proposta del sindaco o del presidente dell'ente locale, i quali
effettuano una scelta discrezionale tra tutti gli iscritti all'elenco
di nuova istituzione. Solo per i Comuni di classe superiore alla
quarta e' necessario che i prescelti abbiano gia' prestato servizio
effettivo (per periodi variamente indicati dalla norma) in sedi di
classe inferiore.
Non e' piu' prevista una procedura concorsuale per l'assunzione
delle funzioni, quantomeno da parte di coloro che non abbiano
conseguito l'abilitazione nazionale e che non siano gia' in servizio
alla data di approvazione dell'albo: cio' si evince dalla previsione
del comma 7, secondo cui, dalla data di approvazione dell'elenco
introdotto ex novo, cessano di avere efficacia per gli enti locali
della Provincia autonoma di Trento gli articoli del codice regionale
degli enti locali che disciplinano i concorsi.
Inoltre, e soprattutto, il (solo) segretario di nuova nomina e'
assunto a tempo determinato e puo' essere revocato dal suo incarico
non solo per gravi violazioni dei doveri d'ufficio (o per le altre
cause previste dal contratto collettivo di lavoro), ma anche quando
riceve una valutazione dei risultati negativa per tre anni
consecutivi.
Non si puo', infine, trascurare che il contratto a tempo
determinato del segretario di nuova nomina ha durata corrispondente
al mandato del sindaco (o del presidente dell'ente locale che ha
proposto la nomina) e il rapporto di lavoro con l'ente locale cessa
automaticamente con la proclamazione del nuovo Consiglio comunale (o,
nel caso degli altri enti locali, con l'elezione del nuovo
presidente).
Quest'ultimo profilo e' stato contestato dal ricorrente solo
nella memoria illustrativa depositata in vista dell'udienza pubblica.
In essa, il Presidente del Consiglio ha infatti lamentato che la
decadenza del segretario comunale alla cessazione del mandato del
sindaco configurerebbe «una palese violazione dell'art. 97 Cost.»:
non sarebbero assicurate, infatti, adeguate garanzie per il rapporto
di lavoro del segretario uscente, come invece previsto dalla legge
statale, con conseguente ingiustificata «"precarizzazione"» del suo
rapporto di lavoro.
Si tratta, quindi, di una censura volta a sottoporre a scrutinio
il regime di spoils system effettivamente introdotto dall'art.
148-bis per i soli segretari comunali della Provincia autonoma di
Trento, assunti successivamente all'entrata in vigore della
disposizione.
Quale specifico motivo d'impugnazione articolato non nel ricorso,
ma solo nella memoria d'udienza, esso deve essere considerato
inammissibile (per costante giurisprudenza: sentenza n. 154 del 2017;
in senso analogo, ex plurimis, sentenze n. 56 del 2020, n. 138 del
2018, n. 261 e n. 237 del 2017).
Non sfugge tuttavia a questa Corte che la previsione in esame
contribuisce a sua volta a connotare, nel contesto normativo
descritto, la figura del segretario comunale di nuova introduzione
per gli enti locali della sola Provincia autonoma di Trento.
5.- Tutto cio' premesso, e' ora possibile passare all'esame delle
censure avanzate dal Presidente del Consiglio dei ministri che hanno
superato il vaglio di ammissibilita'.
Esse possono essere trattate congiuntamente - alla luce degli
artt. 3, 51, primo comma, e 97 Cost. nonche' dell'art. 4 statuto reg.
Trentino Alto-Adige - perche' riguardano il complessivo status
giuridico del segretario comunale nell'ambito dell'ordinamento di una
Regione ad autonomia speciale (o meglio, nell'ambito di una sola
delle due Province autonome di cui si compone la Regione stessa).
I parametri citati riguardano, infatti, l'ampiezza della
competenza legislativa spettante, in materia, alla Regione autonoma,
le modalita' di accesso a tale specifica figura dell'impiego
pubblico, e infine le complessive garanzie che debbono connotarne,
anche in ambito regionale, lo status, particolarmente alla luce
dell'art. 4 dello statuto speciale, e per suo tramite, dell'art. 97
Cost.
6.- Le questioni sono fondate.
L'art. 4, punto 3), dello statuto reg. Trentino Alto-Adige
assegna alla Regione autonoma la competenza legislativa in materia di
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni»,
competenza capace di estendersi, come gia' riconosciuto da questa
Corte (sentenza n. 132 del 2006), alla disciplina del relativo
personale, settore nel quale, come chiarito dal successivo art. 65
del medesimo statuto, essa si esercita attraverso l'emanazione di
principi generali in materia di «ordinamento del personale dei
comuni».
Si tratta di una potesta' legislativa che deve operare, tuttavia,
sempre in «armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica», sia che si vogliano disciplinare le
modalita' di instaurazione dei rapporti di lavoro sia che si
intendano dettare norme in tema di status del personale dipendente.
6.1.- Nel caso qui in discussione, il legislatore regionale
conserva la figura del segretario comunale secondo il modello
contenuto nella vigente legislazione statale, caratterizzato dalle
relative funzioni di controllo e garanzia.
Il ricordato limite statutario importa, percio', l'obbligo di
rispettare i principi desumibili dall'art. 97 Cost., con particolare
riferimento a quelli di buon andamento e imparzialita'
dell'amministrazione nonche' dell'accesso mediante concorso «[a]gli
impieghi nelle pubbliche amministrazioni».
L'analisi complessiva della disciplina contemplata dall'art.
148-bis del codice regionale degli enti locali restituisce, invece,
una figura di segretario comunale (o di altro ente locale) che, per
la sola Provincia autonoma di Trento, non si conforma a tali
principi, sin dal momento dell'instaurazione del rapporto di lavoro.
Nel caso di specie, infatti, la legge regionale consente
l'accesso alle funzioni di segretario comunale senza alcuna forma di
effettiva selezione concorsuale, aperta e di natura comparativa
(questi ultimi considerati elementi essenziali del concorso pubblico:
sentenze n. 299 del 2011 e n. 225 del 2010).
Abolito il sistema dei concorsi banditi su base locale, infatti,
per essere nominati segretari comunali nella Provincia autonoma di
Trento e' ora sufficiente essere iscritti all'albo di nuova
istituzione.
In disparte i casi di coloro che possono iscriversi -
rispettivamente nella prima e nella seconda sezione dell'albo - in
quanto in possesso dell'abilitazione rilasciata dai competenti organi
statali oppure perche' gia' in servizio come segretari comunali
assunti in base al previgente regime, l'accesso all'albo e'
subordinato al mero possesso di alcuni requisiti culturali e al
semplice conseguimento del certificato di idoneita' all'esercizio
delle funzioni di segretario comunale rilasciato dalle Giunte
provinciali di Trento e di Bolzano.
Tale certificato si ottiene all'esito di un corso abilitante al
quale non si accede tramite concorso (come invece previsto dalla
disciplina statale), dal momento che tale passaggio non e'
contemplato dalle norme del codice regionale degli enti locali
dedicate alla regolamentazione del suddetto corso (articoli da 143 a
147). E' quindi lasciata alla discrezionalita' delle Giunte
provinciali, in sede di organizzazione dei corsi, prevedere una
eventuale selezione preliminare. Quest'ultima, tuttavia, svolge la
sola funzione di sfoltire la platea degli aspiranti in caso di
presentazione di domande in numero superiore ai posti disponibili per
la frequentazione del corso, ai cui partecipanti viene corrisposto un
assegno di studio di ammontare determinato - per delega della Regione
- dalla Provincia autonoma competente (art. 144).
Questa Corte ha gia' ritenuto eccessivamente generico il
requisito del previo superamento di una qualsiasi selezione,
ancorche' pubblica, quando essa - come appunto qui accade - non
garantisce che la scelta abbia natura concorsuale e sia riferita alla
tipologia e al livello delle funzioni che si e' chiamati a svolgere
(sentenze n. 277 del 2013, n. 127 del 2011 e n. 225 del 2010).
Ne' la previsione di un esame finale, al termine del corso,
sopperisce a tale mancanza, avendo tale prova il solo scopo di
verificare la proficuita' della partecipazione al corso stesso: la
giurisprudenza costituzionale ha infatti gia' affermato che lo
svolgimento di un corso-concorso, in assenza di una preliminare prova
pubblica di selezione degli aspiranti, non e' equiparabile ad un
concorso pubblico (sentenza n. 30 del 2012).
6.2- Per queste ragioni, il vizio afferente alle procedure di
assunzione non e' affatto neutralizzato dalla nuova conformazione, a
tempo determinato, del rapporto di lavoro del segretario comunale,
soprattutto se si considerano gli ulteriori nuovi profili della
disciplina impugnata, che introducono in tale rapporto rilevanti
aspetti di vera e propria precarieta'.
L'evidente intento perseguito dalle disposizioni impugnate e'
quello di trasformare profondamente la fisionomia del segretario
comunale, attraverso l'innesto di elementi normativi che conducono a
minare quell'indispensabile equilibrio tra le ragioni dell'autonomia
degli enti locali, da una parte, e le esigenze di un controllo
indipendente sulla loro attivita', dall'altra (sentenza n. 23 del
2019); controllo che la figura del segretario comunale deve
assicurare anche nell'ordinamento regionale speciale.
Il carattere fiduciario della nomina, su cui insiste la difesa
regionale, ben consentirebbe la libera scelta tra i soggetti iscritti
ad un albo, al quale essi abbiano avuto accesso attraverso un
concorso. Da tale carattere, invece, non necessariamente deriva che a
quell'albo possano iscriversi soggetti che non abbiano superato una
vera e propria procedura concorsuale. Ma, al di la' di cio', e'
decisivo evidenziare la mancanza, nella normativa impugnata, di
qualsiasi garanzia analoga a quelle che circondano la figura del
segretario comunale, sia in ambito statale, sia nella "residua"
disciplina regionale, ormai applicabile alla sola Provincia autonoma
di Bolzano.
In primo luogo, le disposizioni impugnate - e in particolare il
comma 4 dell'art. 148-bis del codice regionale degli enti locali -
consentono la revoca dell'incarico in seguito alla valutazione
negativa conseguita per tre anni consecutivi. Omettono, tuttavia, di
prevedere gli opportuni raccordi con la restante disciplina del
regime giuridico dei dipendenti comunali - categoria alla quale il
segretario continua ad appartenere - dettata dal medesimo codice e
dalla contrattazione collettiva, e non specificano ne' la procedura
di garanzia da seguire per giungere alla revoca, ne' le modalita' di
fissazione degli obiettivi rispetto ai quali la valutazione deve
operare, con i relativi criteri, necessariamente predeterminati.
E' pur vero che la sentenza n. 23 del 2019, con riferimento alla
disciplina statale recata dal d.lgs. n. 267 del 2000, ha riconosciuto
la compatibilita' costituzionale di un sistema imperniato su una
nomina «relativamente discrezionale» del sindaco e su un incarico
destinato a cessare automaticamente al mutare della compagine di
governo (salvo conferma). A tanto e' giunta, tuttavia, alla luce
delle garanzie comunque poste dalla legislazione nazionale a presidio
della funzione, tra le quali l'irrevocabilita' ad nutum dell'incarico
durante il mandato (salvo che per violazione dei doveri d'ufficio) e
la stabilita' dello status giuridico ed economico e del rapporto
d'ufficio.
Quanto alla cessazione automatica del rapporto di lavoro del
segretario comunale con la proclamazione del nuovo Consiglio comunale
(o, nel caso degli altri enti locali, con l'elezione del nuovo
presidente), manca, sul punto (come si e' gia' sottolineato), un
valido motivo di censura articolato nel ricorso, sicche' questa Corte
non puo' far oggetto di controllo di legittimita' costituzionale il
sistema di spoils system introdotto per gli iscritti alla prima
sezione dell'albo.
Non e' tuttavia privo di rilievo, ai fini di una complessiva
valutazione della disciplina effettivamente censurata, che
quest'ultima nulla affermi circa la sorte del segretario non
confermato o revocato, cio' che acuisce i gia' rilevati profili di
contrasto con i principi presidiati dall'art. 97 Cost.
Non a caso, il giudizio espresso nella sentenza n. 23 del 2019, a
proposito del segretario comunale in ambito statale, e' influenzato
proprio dalla funzione di garanzia esplicata dal meccanismo disegnato
dall'art. 101 del d.lgs. n. 267 del 2000, il quale dispone - per i
casi di mancata conferma del segretario ad opera del sindaco
neo-eletto - il collocamento in posizione di disponibilita' per la
durata massima di due anni, periodo durante il quale l'interessato
resta iscritto all'albo ed e' posto a disposizione dell'ente dal
quale dipende per attivita' istituzionali o di consulenza, con
l'ulteriore guarentigia costituita dalla mobilita' presso altre
pubbliche amministrazioni «nella piena salvaguardia della posizione
giuridica ed economica» al termine del periodo di collocamento in
disponibilita'.
Manca insomma, nella disciplina censurata, quella complessiva
condizione di equilibrio, che questa Corte invece considera
essenziale salvaguardare, anche alla luce della delicatezza (rilevata
sin dalla sentenza n. 52 del 1969) dei compiti attribuiti a questi
funzionari, siano essi dipendenti dallo Stato oppure, come in questo
caso, dai medesimi enti in favore dei quali prestano il loro
servizio.
6.3.- Meritevole di accoglimento appare anche l'altro profilo di
censura, incentrato sull'irragionevole sottoposizione alla medesima
disciplina di «possessori di titoli abilitativi di valenza
oggettivamente diversa».
La riconosciuta possibilita' d'iscrizione all'albo anche da parte
di coloro che hanno conseguito, senza sottoporsi ad una vera e
propria procedura concorsuale, il solo certificato provinciale di
abilitazione all'esercizio delle funzioni di segretario comunale
determina due irrazionali equiparazioni.
In primo luogo, all'interno della stessa prima sezione dell'albo,
viene assimilata ingiustificatamente la posizione degli abilitati
provinciali a quella di coloro che, superando invece un concorso
(quello per l'iscrizione all'albo nazionale ex art. 98 del d.lgs. n.
267 del 2000), hanno ottenuto l'abilitazione da organi statali.
In secondo luogo, la norma accomuna la condizione degli iscritti
alla prima sezione che hanno conseguito, senza concorso, il
certificato provinciale di abilitazione a quella degli iscritti alla
seconda sezione che, invece, un concorso lo hanno superato
(trattandosi di segretari comunali gia' in servizio e dunque assunti
secondo il precedente regime). Non basta a giustificare
l'equiparazione la durata solo quinquennale dell'iscrizione alla
prima sezione: in disparte la considerazione per cui quest'ultima
puo' essere rinnovata a semplice richiesta, non e' certo l'eventuale
temporaneita' dell'equiparazione che puo' restituire razionalita' al
meccanismo di reclutamento cosi' congegnato.
7.- Tutte le considerazioni che precedono portano a considerare
fondate le censure di violazione degli artt. 3, 51, primo comma, e 97
Cost., e dell'art. 4 dello statuto speciale, mosse all'art. 148-bis,
commi 1, 2, 3, 4 e 7, del codice regionale degli enti locali.
L'accoglimento dei suddetti motivi di ricorso deve coinvolgere,
in via consequenziale, i restanti commi dell'art. 148-bis, in quanto
tutte le disposizioni di cui quest'ultimo si compone trovano la
propria ragione fondante - come del resto riconosciuto anche dalla
Regione resistente nella memoria illustrativa - nell'istituzione
dell'albo dei segretari degli enti locali per la Provincia autonoma
di Trento. La sopravvivenza di tale albo e', a sua volta,
indissolubilmente legata all'abolizione del sistema dei concorsi e
all'adozione del nuovo meccanismo di assunzione a termine connessa
alla possibilita' di revoca ante tempus dell'incarico: di una
disciplina, cioe', che, per le ragioni esposte, non supera tuttavia
lo scrutinio di legittimita' costituzionale.
Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) va
percio' dichiarata l'illegittimita' costituzionale, in via
consequenziale, dei commi 5 e 6 dell'art. 148-bis della legge. reg.
Trentino Alto-Adige n. 2 del 2018.
8.- Anche l'art. 3, comma 1, lettera h), della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 8 del 2019 deve essere interessato dalla
declaratoria d'illegittimita' costituzionale in via consequenziale.
Tale disposizione ha infatti aggiunto all'art. 163, comma 1, del
codice regionale degli enti locali un ultimo periodo, in stretta
connessione con l'istituzione dell'albo dei segretari comunali per la
sola Provincia autonoma di Trento operata dalla precedente lettera
g), impugnata con il ricorso.
Il periodo aggiunto dispone che gli incarichi di reggenza e di
supplenza, nella Provincia autonoma di Trento, sono attribuiti
prioritariamente agli iscritti nella sezione prima dell'elenco
previsto dall'art. 148-bis privi di incarico, «anche se non iscritti
alla graduatoria prevista da questo articolo». Una volta dichiarato
costituzionalmente illegittimo l'intero art. 148-bis - e, dunque,
venuto meno l'albo cui la norma si riferisce - ne e' necessariamente
coinvolta anche questa disposizione.
9.- La pronuncia adottata non mette ovviamente in discussione la
possibilita', per la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol,
di esercitare la competenza legislativa che le spetta nella materia
ora in esame, e quindi di prevedere norme in tema di segretari
comunali, compresa la possibilita' di disciplinarne ex novo un albo.
Cio' deve tuttavia avvenire, come recita lo statuto speciale, in
armonia con la Costituzione e nel rispetto dei limiti indicati dallo
stesso statuto.
La potesta' legislativa regionale in materia di «ordinamento
degli enti locali e delle relative circoscrizioni», come chiarisce
l'art. 65 dello statuto speciale, si esercita anche attraverso
l'emanazione di norme in materia di «ordinamento del personale dei
comuni». Si tratta di una funzione normativa di carattere
"ordinamentale", chiamata a delineare il quadro istituzionale del
personale comunale nell'intera Regione autonoma Trentino Alto-Adige/
Südtirol.
La disciplina censurata, come si e' visto, prevede l'istituzione
dell'albo dei segretari comunali, con le regole esaminate, per gli
enti locali della sola Provincia autonoma di Trento. Anche se tale
aspetto non e' stato oggetto di specifica censura, questa Corte non
puo' esimersi dal sottolineare, conclusivamente, la singolarita' di
una siffatta, parziale, scelta normativa, realizzata attraverso il
ricorso a una potesta' legislativa di carattere, appunto,
ordinamentale, che, proprio in quanto tale, dovrebbe invece
assicurare un assetto tendenzialmente unitario nell'intera Regione
autonoma Trentino Alto-Adige/ Südtirol.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera g), della legge della Regione Trentino-Alto Adige 16 dicembre
2019, n. 8 (Legge regionale collegata alla legge regionale di
stabilita' 2020), nella parte in cui introduce l'art. 148-bis, commi
1, 2, 3, 4 e 7, nella legge della Regione Trentino-Alto Adige 3
maggio 2018, n. 2 (Codice degli enti locali della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimita'
costituzionale degli artt. 148-bis, commi 5 e 6, e 163, comma 1,
ultimo periodo, della legge reg. Trentino-Alto Adige n. 2 del 2018;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera g), della legge reg.
Trentino-Alto Adige n. 8 del 2019, nella parte in cui introduce
l'art. 148-bis, commi 1, 2, 3, 4 e 5, nella legge reg. Trentino-Alto
Adige n. 2 del 2018, limitatamente alla durata quinquennale
dell'iscrizione nella prima sezione dell'albo e al sistema relativo
allo status giuridico ed economico del segretario comunale nella
Provincia autonoma di Trento, promosse, in riferimento agli artt. 3,
51, primo comma, 97 e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 aprile 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Nicolo' ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria l'11 maggio 2021.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA