N. 70 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 ottobre 2020
Ordinanza del 20 ottobre 2020 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Manutencoop societa' cooperativa contro Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Anpal - Agenzia per le politiche attive del lavoro, Coopfond S.p.a.. Cooperative - Cooperative di produzione e lavoro - Esercizio dell'attivita' di somministrazione di lavoro - Requisiti giuridici - Obbligo della presenza di almeno sessanta soci e tra di essi, come socio sovventore, di almeno un fondo mutualistico. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), art. 5, comma 2, lettera e).(GU n.21 del 26-5-2021 )
IL CONSIGLIO DI STATO in sede giurisdizionale (Sezione Terza) Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 4450 del 2020, proposto da Manutencoop societa' cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Francario, Maria Alessandra Sandulli, Alessandro Crosta, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maria Alessandra Sandulli in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 349; contro Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Anpal - Agenzia per le politiche attive del lavoro, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso cui domiciliano ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12; nei confronti: Coopfond S.p.a. - non costituita in giudizio; per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 04936/2020, resa tra le parti, concernente provvedimento di sospensione dell'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' di somministrazione di lavoro. Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e di Anpal - Agenzia per le politiche attive del lavoro; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 settembre 2020 il cons. Giovanni Pescatore e uditi per la parte appellante gli avvocati Fabio Francario e Maria Alessandra Sandulli; 1. Manutencoop e' una cooperativa a mutualita' prevalente, dedita alla somministrazione di lavoro in favore di societa', enti ed associazioni. 2. L'art. 5, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n. 276/2003 prevede che le cooperative di produzione e lavoro per poter esercitare l'attivita' di somministrazione di lavoro devono soddisfare, oltre ai requisiti indicati al comma 1 e al comma 2 del predetto art. 5, anche quello concernente la presenza, come socio sovventore/finanziatore, di almeno un fondo mutualistico per la promozione e lo sviluppo della cooperazione, di cui agli articoli 11 e 12 della legge 31 gennaio 1992 n. 59 e successive modifiche e integrazioni. 3. Quest'ultima condizione e' venuta meno nel caso di specie a seguito del recesso del socio avventore Coopfond S.p.a., comunicato a Manutencoop con raccomandata del 21 dicembre 2018 e da quest'ultima trasmesso ad ANPAL con nota dell'11 dicembre 2019. 4. L'ANPAL e' l'Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro, deputata alla tenuta dell'albo, istituito presso il Ministero del lavoro, al quale devono essere iscritti i soggetti privati autorizzati a svolgere le attivita' di mediazione. 5. A seguito della comunicazione dell'intervenuto recesso, l'ANPAL, con note del 12 dicembre 2019 e del 7 gennaio 2020, ha formalmente invitato Manutencoop a regolarizzare la propria posizione, ripristinando la presenza del socio sovventore ai sensi ed in attuazione del menzionato art. 5, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n. 276/2003, ai fini del mantenimento della propria iscrizione all'albo informatico delle Agenzie per il lavoro. 6. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio, Manutencoop ha impugnato gli atti recanti l'invito alla regolarizzazione del proprio assetto societario, evidenziando l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n. 276/2003 sotto i diversi profili della violazione dei principi di mutualita' (art. 45 della Costituzione), di uguaglianza (art. 3 della Costituzione) di liberta' della iniziativa economica (art. 41 della Costituzione), oltre che per eccesso di delega legislativa (art. 76 della Costituzione). 7. Mediante ricorso per motivi aggiunti, l'impugnativa e' stata estesa alla nota dell'ANPAL del 12 febbraio 2020 prot. n. 0000019, con la quale e' stata disposta nei confronti di Manutencoop la sospensione dell'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' di somministrazione di lavoro ed e' stato ulteriormente precisato che, trascorsi ulteriori sessanta giorni dalla data di ricezione della nota medesima, l'amministrazione avrebbe adottato «... il provvedimento di revoca dell'autorizzazione a tempo indeterminato e di contestuale cancellazione dalla sezione I di albo informatico delle agenzie per il lavoro». In aggiunta alle deduzioni gia' prospettate nel ricorso introduttivo, nei motivi aggiunti e' stata formulata una ulteriore censura, rubricata «violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990», intesa a lamentare la carenza motivazionale del provvedimento del 19 febbraio 2020, nella parte in cui non fa menzione della proposizione del ricorso giurisdizionale avverso le comunicazioni del 12 dicembre 2019 e del 7 gennaio 2020. 8. Il ricorso e' stato respinto dal Tribunale amministrativo regionale Lazio, Sezione Terza Quater, con pronuncia n. 4936/2020. Il giudice di primo grado ha innanzitutto escluso la possibilita' di una lettura costituzionalmente orientata della disposizione normativa contestata (e, dunque, il carattere meramente facoltativo e non obbligatorio della presenza del socio sovventore), evidenziando il tenore precettivo chiaro ed univoco dell'art. 5, come tale insuscettibile di interpretazioni niente piu' che letterali. Indi, ricostruito il quadro normativo di riferimento, il Tribunale amministrativo regionale ha riconosciuto la rilevanza delle questioni poste ma ne ha statuito altresi' la manifesta infondatezza, sostenendo che: l'art. 5, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n. 276/2003 non si pone in contrasto con l'art. 45 della Costituzione in quanto, nello stabilire che il socio sovventore debba essere costituito da un fondo mutualistico per la promozione e lo sviluppo della cooperazione, esso realizza l'obiettivo della c.d. «mutualita' esterna» o «di sistema». Detta finalita' sistematica trova ampio riconoscimento nelle disposizioni della legge n. 59/1992, rispetto alle quali la ricorrente non ha sollevato dubbi di legittimita' costituzionale; neppure e' ravvisabile la violazione dell'art. 76 della Costituzione, in quanto il decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e' stato adottato in attuazione delle deleghe in materia di «occupazione e mercato del lavoro» di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30, e la specifica disposizione contestata (art. 5, comma 2, lettera e) del decreto legislativo n. 276/2003) risulta perfettamente coerente con l'oggetto della delega legislativa; e' stata esclusa anche la violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, sospettata per il fatto che il legislatore delegato ha previsto l'obbligatoria presenza di un socio sovventore in forma di fondo mutualistico solo per le cooperative che svolgono attivita' di somministrazione di lavoro e non anche per tutte le societa' cooperative. Al riguardo il primo giudice ha osservato che tale scelta origina dallo specifico oggetto e ambito applicativo delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003; ed ha aggiunto che la condizione delle cooperative che svolgono attivita' di somministrazione di lavoro, con riguardo all'oggetto sociale e statutario, non e' comunque equiparabile a quella delle cooperative che operano in altri settori; il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha infine ritenuto che la previsione dell'obbligatoria presenza del socio sovventore, sub specie di fondo mutualistico, non puo' rappresentare un serio ostacolo alla liberta' della iniziativa economica e non integra, quindi, una violazione dell'art. 41 della Costituzione, in quanto la quota della partecipazione sociale non e' definita in misura fissa, sicche' essa puo' essere anche minima (come nel caso della Coopfond S.p.a., gia' detentrice in Manutencoop di una quota societaria di circa 25 euro). 9. L'appello qui in esame fonda su una riproposizione dell'apparato di deduzioni censorie avanzate in primo grado e su una contestazione della insufficienza delle clausole motivazionali adottate dal giudice di primo grado, ritenute da Manutencoop tautologiche, stereotipe e lapidarie, quindi sostanzialmente elusive delle questioni poste. 10. Si sono costituiti in giudizio il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e l'ANPAL - Agenzia per le politiche attive del lavoro, replicando alle deduzioni avversarie. 11. In data antecedente all'udienza camerale del 2 luglio 2020, fissata per la discussione dell'istanza cautelare, la societa' cooperativa ricorrente, onde scongiurare qualsiasi rischio d'interruzione dell'attivita', ha acquisito nella propria compagine sociale un fondo mutualistico diverso da Coopfond, pur precisando di non voler prestare alcuna acquiescenza ai provvedimenti impugnati e di conservare integro l'interesse al loro annullamento. Conseguentemente l'ANPAL, con provvedimento direttoriale generale n. 80 del 1° luglio 2020, notificato in pari data all'appellante, ha revocato il provvedimento di sospensione impugnato, ripristinando l'autorizzazione a tempo indeterminato all'esercizio dell'attivita' di somministrazione. 12. Da questo fatto sopravvenuto hanno tratto spunto sia l'ordinanza n. 3977/2020, con la quale e' stata respinta (per assenza del periculum in mora) l'istanza cautelare avanzata da Manutencoop; sia l'eccezione di sopravvenuta improcedibilita' dell'appello, sollevata dalle parti appellate con memoria depositata il 3 settembre 2020, per essere venuto meno il provvedimento impugnato, oggetto del ricorso. 13. Espletato lo scambio delle memorie ex art. 73 c.p.a., la causa e' stata infine discussa e posta in decisione all'udienza pubblica del 24 settembre 2020. 14. All'esito, la Sezione ritiene di accogliere l'eccezione di legittimita' costituzionale della norma istitutiva dell'obbligo, gravante sulla societa' cooperativa che abbia per oggetto sociale prevalente l'attivita' di somministrazione di lavoro, di avere nella propria compagine sociale, onde poter svolgere la suddetta attivita', almeno un fondo mutualistico come socio sovventore. Si tratta, come gia' esposto, dell'art. 5, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n. 276/2003, il quale espressamente prevede che «Per l'esercizio delle attivita' di cui all'articolo 20, oltre ai requisiti di cui al comma 1, e' richiesta:.. e) nel caso di cooperative di produzione e lavoro, oltre ai requisiti indicati al comma 1 e nel presente comma 2, la presenza di almeno sessanta soci e tra di essi, come socio sovventore, almeno un fondo mutualistico per la promozione e lo sviluppo della cooperazione, di cui agli articoli 11 e 12 della legge 31 gennaio 1992, n. 59, e successive modificazioni». 15. II Collegio osserva anzitutto che la questione e' rilevante, perche' la norma citata e' certamente dirimente ai fini della soluzione della fattispecie oggetto del giudizio, come reso evidente dal contenuto degli atti impugnati che la assumono a proprio ed esclusivo fondamento. I motivi di appello, coincidenti con altrettanti profili della questione di costituzionalita', rivestono inoltre carattere assorbente, perche' dalla fondatezza di uno di essi conseguirebbe raccoglimento dell'impugnazione e la conseguente positiva delibazione anche del ricorso di primo grado. I provvedimenti impugnati verrebbero infatti a mancare della relativa base giuridica, non esistendo piu' la norma istitutiva dell'obbligo del quale si intende esigere, da parte di ANPAL, l'adempimento. 16. Sempre in punto rilevanza della questione, il Collegio non ritiene di poter accedere alla prospetta eccezione di improcedibilita' dell'appello. Vero e', infatti, che a seguito del provvedimento direttoriale generale n. 80 del 1° luglio 2020 e' stato revocato il provvedimento di sospensione dell'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' di somministrazione di lavoro, in precedenza adottato dall'ANPAL nei confronti di Manutencoop con nota del 12 febbraio 2020 prot. n. 0000019. Nondimeno: detto provvedimento di revoca e' meramente conseguente alla scelta di Manutencoop di acquisire nella propria compagine sociale un fondo mutualistico diverso da Coopfond, onde scongiurare, nelle more del giudizio, qualsiasi possibilita' di rischio d'interruzione dell'attivita'; la scelta di Manutencoop e' stata piu' volte motivata come opzione di carattere meramente prudenziale e provvisoria, non interpretabile come atto di acquiescenza alle posizioni di Anpal (si veda la memoria depositata da Manutencoop il 24 luglio 2020); tale scelta si e' imposta alla luce della nota ANPAL del 12 febbraio 2020 con la quale veniva preannunciato a Manutencoop che, trascorsi ulteriori sessanta giorni dalla ricezione della nota stessa, l'amministrazione avrebbe adottato un «.. provvedimento di revoca dell'autorizzazione a tempo indeterminato e di contestuale cancellazione dalla sezione I di albo informatico delle agenzie per il lavoro» (v. nota 12 febbraio 2020); il meccanismo della revoca definitiva dell'autorizzazione rinviene la propria fonte nel regolamento di cui al decreto ministeriale del 23 dicembre 2003 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - n. 53 del 3 marzo 2004) ove si prevede (art. 7) che al soggetto destinatario del provvedimento di sospensione venga assegnato un ulteriore termine di sessanta giorni per adeguarsi a quanto richiesto o fornire chiarimenti. Solo all'inutile decorso di tale termine, ovvero nell'ipotesi in cui chiarimenti forniti non siano ritenuti sufficienti dall'amministrazione vigilante, segue il provvedimento di revoca definitiva dell'autorizzazione; sul piano formale, pur a fronte dell'intervenuta revoca dell'appena richiamata nota del 12 febbraio 2020, l'impugnativa conserva un sostrato oggettivo nelle intimazioni del 12 dicembre 2019 e del 7 gennaio 2020, rispetto alle quali permane l'interesse della ricorrente alla definizione di un diverso assetto regolatorio della materia e del quadro dei principi normativi; puo' quindi dirsi configurabile, sia pure a parti invertite, una situazione analoga a quella in cui, disposta la sospensione cautelare degli effetti di un provvedimento, l'amministrazione vi si adegui mediante l'adozione di un atto consequenziale al contenuto dell'ordinanza cautelare. In ambedue i casi posti a confronto (divergenti solo per la parte contendente che nell'una ipotesi e nell'altra si allinea interinalmente alle posizioni dell'altra) non puo' aversi improcedibilita' del ricorso, ne' cessazione della materia del contendere, giacche' l'adozione non spontanea dell'atto ha una rilevanza solo provvisoria, valida in attesa che la sentenza di merito accerti se le determinazioni impugnate siano o meno legittime; in conclusione, al fondo dell'assetto provvisorio degli interessi determinatosi «pendente lite» si coglie in capo alla parte appellante un interesse alla petizione di principio ancora vivo, concreto e necessitante di tutela. 17. Per effetto dell'atto di revoca datato 1° luglio 2020, risulta invece improcedibile la censura (dedotta con i motivi aggiunti al ricorso di primo grado) concernente la carenza di motivazione della nota del 12 febbraio 2020. 18. La questione di legittimita' costituzionale di che trattasi risulta altresi' non manifestamente infondata, in relazione ai diversi profili formulati nel giudizio di primo grado e riproposti tal quali nel presente grado di giudizio (ai motivi A, B, C, D, E). La sua esposizione impone la previa illustrazione del quadro normativo di riferimento: i) la categoria del socio sovventore e' stata introdotta nel regime cooperativo dalla legge n. 59/1992, al fine di consentire all'impresa cooperativa l'acquisizione di risorse finanziarie anche da parte di terzi, diversi dai soci cooperatori, e a questi ultimi di divenire soci senza vincolo mutualistico, ma per finalita' puramente lucrativa (fatta salva la residuale possibilita' di cumulare le due qualita', in se' autonome, di sovventore e cooperatore). Ammettendo una contingentata presenza di capitale di rischio nel patrimonio sociale, si e' operato un temperamento (entro limiti ben precisi) dell'altrimenti tradizionale divieto per le cooperative di intraprendere operazioni speculative con terzi; ii) in particolare, l'art. 4 della predetta legge ha esteso alle societa' cooperative e ai loro consorzi, con esclusione delle societa' e dei consorzi operanti nel settore dell'edilizia abitativa, l'applicazione del primo e del secondo comma dell'articolo 2548 del codice civile e, quindi, la «possibilita'» di prevedere a livello statutario la figura del socio sovventore. Si tratta di figura sui generis, non necessariamente provvista degli specifici requisiti soggettivi richiesti per partecipare all'attivita' mutualistica e nei confronti della quale lo scambio con la cooperativa si concretizza esclusivamente nell'apporto di capitale a fronte di una remunerazione dello stesso. Il socio sovventore puo' essere eletto amministratore ma la maggioranza del Consiglio di amministrazione deve essere composta da soci cooperatori; al contempo, i voti attribuiti ai soci sovventori non devono superare 1/3 dei voti spettanti a tutti i soci; anche la sua remunerazione incontra limiti massimi non superabili. iii) l'art. 11 della legge n. 59/1992, rubricato «Fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione», a sua volta ha previsto: al primo comma, la possibilita' per le associazioni nazionali di rappresentanza, assistenza e tutela del movimento cooperativo, riconosciute ai sensi dell'art. 5 del citato decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577 e per quelle riconosciute in base a leggi emanate da regioni a statuto speciale, di costituire fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione, gestiti senza scopo di lucro da societa' per azioni o da associazioni; al comma 3, la possibilita' per i fondi mutualistici di promuovere la costituzione di societa' cooperative o di loro consorzi, nonche' di assumere partecipazioni in societa' cooperative o in societa' da queste controllate e di finanziare specifici programmi di sviluppo di societa' cooperative o di loro consorzi, organizzare o gestire corsi di formazione professionale del personale dirigente amministrativo o tecnico del settore della cooperazione, promuovere studi e ricerche su temi economici e sociali di rilevante interesse per il movimento cooperativo; al comma 4, l'obbligo in capo alle societa' cooperative ed ai loro consorzi, aderenti alle associazioni riconosciute di cui al primo periodo del comma 1, di destinare alla costituzione e all'incremento di ciascun fondo costituito dalle associazioni cui aderiscono una quota degli utili annuali pari al 3 per cento: si tratta d una forma di autocontribuzione obbligatoria, finalizzata alla promozione e al finanziamento di nuove imprese e di iniziative di sviluppo del movimento cooperativo; al comma 5, l'obbligo di devolvere ai fondi di cui al comma 1 il patrimonio residuo delle cooperative in liquidazione, dedotti il capitale versato e rivalutato e i dividendi eventualmente maturati, di cui al primo comma, lettera c), dell'art. 26 del citato decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577; al comma 6, l'obbligo per le societa' cooperative e i loro consorzi non aderenti alle associazioni riconosciute di cui al primo periodo del comma 1, o aderenti ad associazioni che non abbiano costituito il fondo di cui al comma 1, di assolvere agli obblighi di cui ai commi 4 e 5, secondo quanto previsto all'art. 20; al comma 10, la decadenza dai benefici fiscali e di altra natura concessi ai sensi della normativa vigente per le societa' cooperative e i loro consorzi che non ottemperano alle disposizioni di cui all'art. 11; iv) l'art. 20 della legge n. 59/1992 prevede la soppressione della gestione fuori bilancio relativa al «Fondo contributi di pertinenza del Ministero del lavoro e della previdenza sociale per le spese relative alle ispezioni ordinarie» e lo stanziamento di appositi capitoli da istituire nello stato di previsione del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e da alimentarsi anche con il gettito dei contributi di cui all'articolo 11, comma6, della medesima legge; v) ebbene, l'obbligo per le societa' cooperative ed i loro consorzi, aderenti alle associazioni nazionali di rappresentanza, assistenza e tutela del movimento cooperativo, di destinare alla costituzione e all'incremento di ciascun fondo costituito dalle associazioni cui aderiscono una quota degli utili annuali (pari al 3 per cento), realizza la cosiddetta «mutualita' esterna» o «di sistema», per effetto della quale lo scopo mutualistico non si realizza solo nell'ambito della compagine societaria (in favore dei soci lavoratori, soci produttori o soci consumatori), ma assume una valenza piu' ampia, appunto «di sistema»; vi) con il decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e' stata data attuazione alle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30. Per l'effetto: l'art. 4 del predetto decreto legislativo ha istituito presso il Ministero del lavoro delle politiche sociali un apposito albo delle agenzie per il lavoro ai fini dello svolgimento delle attivita' di somministrazione, intermediazione, ricerca e selezione del personale, supporto alla ricollocazione professionale (articolato in cinque sezioni); l'art. 5 del decreto legislativo n. 276/2003 ha individuato i requisiti giuridici e finanziari richiesti per l'iscrizione nel predetto albo, richiedendo al comma 2, lettera e), per le cooperative di produzione e lavoro, oltre al possesso degli altri requisiti indicati al comma 1 e al comma 2, la presenza di almeno sessanta soci e tra di essi, come socio sovventore, almeno di un fondo mutualistico per la promozione e lo sviluppo della cooperazione, di cui agli articoli 11 e 12 della legge 31 gennaio 1992, n. 59, e successive modificazioni. 19. Cosi' tracciato il quadro normativo di riferimento, il Collegio ritiene di condividere le considerazioni espresse dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio secondo le quali non pare praticabile un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 5, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n. 276/2003, che giunga a ravvisare in capo alle cooperative di produzione e lavoro cooperativa la sussistenza di una mera facolta', e non gia' di un vero e proprio obbligo, di assicurare comunque nella propria compagine la presenza di un fondo mutualistico come socio sovventore. A tale ipotesi di lettura osta il tenore precettivo chiaro ed univoco dell'art. 5, non suscettibile di interpretazioni alternative a quella letterale. 20. Quanto ai profili di non manifesta infondatezza, e' prioritario considerare che l'assetto introdotto dalla legge n. 59/1992 impediva di considerare la figura del socio sovventore come necessaria e indefettibile per il perseguimento della finalita' mutualistica dell'impresa cooperativa, in quanto la sua presenza era prevista come meramente «facoltativa»; e tale (cioe' meramente facoltativa) era anche l'opzione di adesione ai fondi mutualistici finalizzata all'adempimento degli scopi di mutualita' esterna. 20.1) La flessibilita' insita nella libera scelta rimessa alla societa' era idonea a garantire la necessaria conciliazione tra due valori confliggenti: la garanzia della capacita' di acquisizione dei mezzi finanziari con modalita' non riconducibili al principio mutualistico e la salvaguardia del carattere identitario dell'impresa cooperativa. 20.2) Ebbene, le disposizioni della legge n. 59/1992 sono qui richiamate come norme interposte del giudizio di costituzionalita', in quanto specificano il contenuto della mutualita' e il limite massimo di tollerabilita' della sua dilatazione. 20.3) La diversa e innovativa imposizione dell'obbligo di assumere una forma che preveda la necessaria compresenza di soci cooperatori e soci sovventori, introdotta dall'art. 5, comma 2, lettera e) del decreto legislativo n. 276/2003, impone alle societa' cooperativa (in particolare a quelle attive nel settore della somministrazione di lavoro) un assetto costitutivo non compatibile con lo spirito mutualistico e, quindi, violativo dell'art. 45 della Costituzione, in quanto implicante, tra i contenuti essenziali e vincolati del contratto associativo, la presenza di una figura (quella del socio sovventore) rispondente ad una logica antitetica a quella del socio cooperatore. 20.4) Come noto, lo scopo mutualistico differenzia l'impresa cooperativa dall'impresa privata avente scopo di lucro ed implica che la partecipazione del socio cooperatore sia motivata dalla sola finalita' di consentirgli di conseguire beni e servizi (socio consumatore), ovvero occasioni di lavoro (socio lavoratore) a condizioni piu' favorevoli di quelle vigenti nel libero mercato. Anche ai diversi fini dell'attribuzione di taluni benefici fiscali le cooperative devono svolgere la loro attivita' prevalentemente in favore dei soci o comunque avvalersi, nello svolgimento dell'attivita', delle prevalenti prestazioni lavorative dei soci; ed il carattere di mutualita' si riscontra finanche nella particolare organizzazione dell'impresa cooperativa, la cui governance e' ispirata al criterio della assoluta equipollenza di tutti i soci (principio «una testa un voto»). L'investitore non trova, dunque, in ambito cooperativo un contesto favorevole al conseguimento dei suoi obiettivi speculativi, che sono orientati, a contrario, alla redditivita' dell'investimento (in termini di dividendi e patrimonializzazione della partecipazione) e alla possibilita' di influire sui destini societari (in proporzione al numero di azioni detenute). 20.5) Il sospetto - ingenerato dalla introduzione, ad opera della legge n. 59/1992, della figura del socio sovventore - che la causa sociale della cooperativa fosse diventata mista, cioe' mutualistica e lucrativa ad un tempo, e' stato fugato proprio dalla considerazione che la presenza del socio sovventore era prevista come meramente eventuale e non necessaria. Detta condizione limite e', appunto, saltata nell'assetto legislativo del 2003. 21. La prescrizione introdotta dall'art. 5, comma 2, lettera e) del decreto legislativo n. 276/2003, oltre ad apportare una significativa forzatura nel modello generale della struttura societaria cooperativa, non pare adeguatamente giustificabile neppure alla luce delle finalita' di realizzazione degli scopi della cd. «mutualita' esterna» o «di sistema» introiettate nel sistema dalla legge del 1992. 21.1) Con questa espressione si fa riferimento, come si e' gia' accennato, ad un fenomeno di dilatazione dello scopo sociale mutualistico verso finalita' solidaristiche di carattere piu' generale, al quale sono funzionali tanto la contribuzione annuale obbligatoria quanto la devoluzione finale del patrimonio residuo, di cui all'art. 11, commi 4, 5 e 6, della legge n. 59/1992. Attraverso l'intervento partecipativo dei fondi mutualistici ed il riverbero della contribuzione a beneficio del mondo della cooperazione si intende favorire la nascita di nuove societa' e il rafforzamento di quelle esistenti, indi, piu' in generale, lo sviluppo e il miglioramento del sistema cooperativo del quale la singola cooperativa costituisce cellula produttiva e fattore propulsivo. 21.2) Ebbene, il rafforzamento solidaristico del «sistema» della cooperazione ex art. 45 della Costituzione si realizza, nelle intenzioni del legislatore del 1992, non soltanto tramite un'ampia normativa di agevolazione e di sostegno, ma anche attraverso forme di finanziamento dall'interno del sistema stesso e cio', appunto, tramite vincoli imposti alle singole cooperative per quanto riguarda la destinazione sia di una parte degli utili netti annuali - che nella percentuale stabilita dalla legge devono essere devoluti ai Fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione - sia di una parte del patrimonio per il quale e' prevista la stessa sorte in caso di trasformazione e di scioglimento. Il vincolo di destinazione di tali fondi e' inoltre garantito dal fatto che l'oggetto sociale dei fondi mutualistici deve consistere esclusivamente nella promozione e nel finanziamento di nuove imprese o di iniziative di sviluppo della cooperazione. 21.3) E' cruciale osservare, tuttavia, ai fini della valutazione di non manifesta infondatezza qui condotta, che la legge del 1992 consente modalita' alternative di assolvimento di tali fini di «mutualita' esterna», in quanto prevede che la cooperativa non aderente alle associazioni riconosciute, o aderente ad associazioni che non abbiano costituito il fondo, possa (senza aderire al fondo mutualistico) limitarsi ad effettuare il versamento in favore del fondo appositamente costituito presso il Ministero del lavoro (art. 11, comma 6). Analoga filosofia permea la previsione di cui all'art. 4 della stessa legge n. 59 del 1992 e la «possibilita'», ivi riconosciuta alle societa' cooperative e ai loro consorzi, di prevedere a livello statutario la figura del socio sovventore cosi da aprirsi alla contribuzione e al finanziamento esterno. 21.4) Appare lecito sostenere che l'evoluzione in «obbligo» (per effetto del decreto legislativo n. 273/2003) di quella che in origine si profilava come una mera «facolta'» di accesso a soci speculativi, costituisca un irragionevole irrigidimento della disciplina di settore, in quanto travalicante il limite cruciale della ragionevolezza e della ponderata funzionalita' agli intenti perseguiti dal legislatore. La normativa del 2003 impone alle cooperative di realizzare in forme vincolanti e cogenti gli stessi obiettivi che l'assetto legislativo del 1992 consentiva di perseguire in forme compatibili con le libere scelte imprenditoriali della singola societa' cooperativa e con la preservazione dei suoi tratti costitutivi. 22. Sotto un terzo profilo, la necessaria compresenza di soci cooperatori e soci sovventori (e, tramite questi, delle associazioni nazionali di rappresentanza e tutela del movimento cooperativo: v. infra) implica una alterazione delle regole della concorrenza e del mercato, in quanto rende cogente una forma necessaria per l'esercizio dell'impresa cooperativa in materia di somministrazione e intermediazione lavoro, anche laddove i requisiti economico-finanziari richiesti per l'iscrizione all'albo risultino diversamente soddisfatti dalla societa' cooperativa. 22.1) Opportunamente osserva in proposito la parte appellante che la disposizione sospettata di incostituzionalita', oltre ad imporre la presenza del fondo mutualistico nella compagine societaria, produce l'ulteriore effetto di obbligare la cooperativa ad aderire alle associazioni nazionali di rappresentanza e tutela del movimento cooperativo, dalle quali i fondi mutualistici promanano. Cio' in quanto tutti i Fondi mutualistici esistenti, istituiti dai principali organismi associativi nazionali nell'attuare la suddetta normativa, subordinano la possibilita' di partecipazione alla previa adesione, della societa' cooperativa, all'organismo associativo nazionale che ha istituito Fondo. 22.2) Ne viene che ad una societa' cooperativa e' preclusa la possibilita' di esercitare l'attivita' d'intermediazione se la stessa non presenta un socio sovventore che sia fondo mutualistico e se non aderisce previamente ad uno degli organismi associativi nazionali esistenti. E' quanto accaduto nel caso di specie, in quanto il recesso di Coopfond (societa' istituita da Legacoop) da Manutencoop, avvenuto in data 21 dicembre 2018, e' conseguente al recesso comunicato da Manutencoop a Legacoop il 10 settembre 2018. 22.3) La ricaduta di tale assetto sul piano dei principi e' quella di una sospetta irragionevole compressione della liberta' d'iniziativa economica in ambito cooperativo (art. 41 della Costituzione). Ed, invero, una volta superato (per effetto della riforma Biagi) il regime di monopolio pubblico nel settore del collocamento, l'attivita' d'intermediazione non sembra rivelare piu' alcuna specialita' che possa giustificarne un trattamento differenziato e piu' restrittivo rispetto alle altre attivita' pure generalmente, e senza particolari limitazioni, esercitabili in forma cooperativa. Onde operare nel settore e' certamente opportuno che vengano richieste garanzie di serieta' e di solidita' finanziaria ed economica agli operatori, dunque anche alle societa' cooperative. Nondimeno, l'imposizione alle sole societa' cooperative dedite alla intermediazione lavoro, in aggiunta alle garanzie generalmente richieste a tutti gli altri operatori, della condizione aggiuntiva della necessaria partecipazione di un fondo mutualistico nella compagine sociale, appare frutto di una scelta priva di motivate ragioni ed implicante una altrettanto immotivata restrizione della liberta' d'iniziativa economica (articoli 3 e 45 della Costituzione). 23. Sotto un ulteriore ma correlato profilo, e' lecito dubitare della legittimita' della norma in relazione al parametro di cui all'art. 3 della Costituzione, proprio con riguardo all'effetto scriminante da essa scaturente di rendere obbligatoria l'adesione della societa' cooperativa a un fondo mutualistico nel solo caso dello svolgimento di attivita' di somministrazione di lavoro. 23.1) Cio' avviene in contrasto con lo scopo istituzionale dei fondi mutualistici che, come si e' ampiamente dedotto, vengono appunto istituiti per promuovere e sviluppare una mutualita' generale (o di sistema), non di settore. 23.2) Ne' pare sostenibile l'argomento per cui nello specifico e delicato settore dell'intermediazione di lavoro solo la partecipazione di un fondo mutualistico garantirebbe, oltre ad una qualificata garanzia di solidita' finanziaria, la rispondenza della cooperativa alle finalita' di mutualita' e, dunque, la prevenzione di forme abusive di esercizio dell'attivita'. Come si e' gia' esposto, il sistema disciplinato agli articoli 4 e 5 del decreto legislativo n. 276/2003 predispone, oltre ad una serie di stringenti requisiti giuridici e finanziari, un sistema di vigilanza ministeriale permanente sulle attivita' svolte dagli operatori nel campo della intermediazione lavoro ed un articolato sistema di rilascio dell'autorizzazione che passa attraverso una fase di autorizzazione provvisoria cui fa seguito, previa verifica dei requisiti e del corretto andamento dell'attivita' svolta, l'autorizzazione in via definitiva. 23.3) Aggiungasi che la norma in questione (art. 5, comma 2, lettera e) del decreto legislativo n. 276/2003) non fissa la quota partecipativa del fondo mutualistico, limitandosi a stabilirne la obbligatoria presenza ai fini della iscrizione all'albo delle Agenzie per il lavoro: il valoro irrisorio e praticamente solo simbolico della partecipazione sociale detenuta da Coopfond in Manutencoop (25 euro) la dice lunga sull'inconferenza del richiamo a una esigenza di garantire la solidita' finanziaria del soggetto cooperativo. 24. Ultima ma non meno rilevante e' la tematica dell'eccesso di delega (art. 76 della Costituzione). 24.1) In proposito occorre considerare che le disposizioni recate dall'art. 5, comma 2, lettera e) del decreto legislativo n. 276/2003, pur incidendo profondamente sui principi fondamentali ed essenziali del regime giuridico cooperativo, sono state emanate in attuazione di una delega concessa per dettare i «principi fondamentali in materia di disciplina dei servizi per l'impiego, con particolare riferimento al sistema del collocamento, pubblico e privato, e di somministrazione di manodoperda» (art. 1 della legge 14 febbraio 2003, n. 30). Si puo' dunque ritenere che il mandato contenuto nella delega potesse consentire, in virtu' dei criteri direttivi come in essa specificati, una rimodulazione del regime autorizzatorio in relazione alla natura giuridica dell'intermediario, non anche una rivisitazione e un'alterazione della stessa natura giuridica del soggetto intermediario. 24.2) Sotto il profilo dell'art. 76 della Costituzione, rileva, dunque, come profilo di sospetta incostituzionalita', la circostanza che siano stati modificati principi generali e fondamentali del regime giuridico cooperativo, senza che tale possibilita' fosse stata considerata come possibile oggetto della delega legislativa. 24.3) Mette conto considerare, nel medesimo senso, che, nel dichiarare infondata la questione di legittimita' costituzionale sollevata nei confronti delle nuove norme in materia di societa' cooperative dettate dalla legge n. 59/1992, per supposta invasione di competenze legislative regionali, la Corte costituzionale aveva motivato la pronuncia proprio precisando che «si tratta di aspetti concernenti la disciplina delle figure soggettive, la struttura delle cooperative, l'impostazione generale delle finalita' mutualistiche, indipendentemente dai settori nei quali le cooperative operano e della disciplina delle materie che formano oggetto della loro attivita', in ordine alle quali si esprimono competenze regionali non idonee a toccare o ad assorbire la disciplina delle figure soggettive della cooperazione, affidate alla competenza statale. Le disposizioni della legge n. 59 del 1992 disciplinano appunto questi aspetti comuni e generali della cooperazione, della condizione dei soggetti quanto all'ammissibilita' dei soci, delle modalita' di iscrizione in registri gia' previsti, delle forme di solidarieta' nell'ambito del movimento cooperativo» (Corte costituzionale n. 115/1993). Nel caso di specie, a contrario, non e' implausibile sostenere che la disposizione contestata ecceda il limite della materia della «disciplina dei servizi per l'impiego» prevista dalla legge delega (Riforma Biagi), avendo essa finito per invadere - e illegittimamente stravolgere - quella dei principi generali e fondamentali della disciplina in materia di societa' cooperative. 25. Alla luce delle considerazioni che precedono, appare pertanto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n. 276/2003, nella parte in cui prevede che «Per l'esercizio delle attivita' di cui all'art. 20, oltre ai requisiti di cui al comma 1, e' richiesta:.. e) nel caso di cooperative di produzione e lavoro, oltre ai requisiti indicati al comma 1 e nel presente comma 2, la presenza di almeno sessanta soci e tra di essi, come socio sovventore, almeno un fondo mutualistico per la promozione e lo sviluppo della cooperazione, di cui agli articoli 11 e 12 della legge 31 gennaio 1992, n. 59, e successive modificazioni». 26. Ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato e' sospeso fino alla definizione dell'incidente di costituzionalita'. 27. Ai sensi dell'art. 23, quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la presente ordinanza sara' comunicata alle parti costituite, notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata anche al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati. 28. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese resta riservata alla decisione definitiva.
P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza): dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n. 276/2003, nei limiti di cui in motivazione, in relazione agli articoli 3, 41, 45 e 76 della Costituzione; ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; ordina che, a cura della segreteria della sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 24 settembre 2020 con l'intervento dei magistrati: Roberto Garofoli, Presidente; Giulio Veltri, consigliere; Stefania Santoleri, consigliere; Giovanni Pescatore, consigliere, estensore; Raffaello Sestini, consigliere. Il Presidente: Garofoli L'estensore: Pescatore