N. 70 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 ottobre 2020
Ordinanza del 20 ottobre 2020 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Manutencoop societa' cooperativa contro Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Anpal - Agenzia per le politiche attive del lavoro, Coopfond S.p.a.. Cooperative - Cooperative di produzione e lavoro - Esercizio dell'attivita' di somministrazione di lavoro - Requisiti giuridici - Obbligo della presenza di almeno sessanta soci e tra di essi, come socio sovventore, di almeno un fondo mutualistico. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), art. 5, comma 2, lettera e).(GU n.21 del 26-5-2021 )
IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
Ha pronunciato la presente ordinanza
sul ricorso numero di registro generale 4450 del 2020, proposto
da Manutencoop societa' cooperativa, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Fabio Francario, Maria Alessandra Sandulli, Alessandro Crosta, con
domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio
eletto presso lo studio Maria Alessandra Sandulli in Roma, corso
Vittorio Emanuele II n. 349;
contro Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Anpal -
Agenzia per le politiche attive del lavoro, in persona dei rispettivi
legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso cui domiciliano ex lege
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti:
Coopfond S.p.a. - non costituita in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 04936/2020, resa tra le
parti, concernente provvedimento di sospensione dell'autorizzazione
all'esercizio dell'attivita' di somministrazione di lavoro.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del
lavoro e delle politiche sociali e di Anpal - Agenzia per le
politiche attive del lavoro;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 settembre 2020 il
cons. Giovanni Pescatore e uditi per la parte appellante gli avvocati
Fabio Francario e Maria Alessandra Sandulli;
1. Manutencoop e' una cooperativa a mutualita' prevalente, dedita
alla somministrazione di lavoro in favore di societa', enti ed
associazioni.
2. L'art. 5, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n.
276/2003 prevede che le cooperative di produzione e lavoro per poter
esercitare l'attivita' di somministrazione di lavoro devono
soddisfare, oltre ai requisiti indicati al comma 1 e al comma 2 del
predetto art. 5, anche quello concernente la presenza, come socio
sovventore/finanziatore, di almeno un fondo mutualistico per la
promozione e lo sviluppo della cooperazione, di cui agli articoli 11
e 12 della legge 31 gennaio 1992 n. 59 e successive modifiche e
integrazioni.
3. Quest'ultima condizione e' venuta meno nel caso di specie a
seguito del recesso del socio avventore Coopfond S.p.a., comunicato a
Manutencoop con raccomandata del 21 dicembre 2018 e da quest'ultima
trasmesso ad ANPAL con nota dell'11 dicembre 2019.
4. L'ANPAL e' l'Agenzia nazionale per le politiche attive del
lavoro, deputata alla tenuta dell'albo, istituito presso il Ministero
del lavoro, al quale devono essere iscritti i soggetti privati
autorizzati a svolgere le attivita' di mediazione.
5. A seguito della comunicazione dell'intervenuto recesso,
l'ANPAL, con note del 12 dicembre 2019 e del 7 gennaio 2020, ha
formalmente invitato Manutencoop a regolarizzare la propria
posizione, ripristinando la presenza del socio sovventore ai sensi ed
in attuazione del menzionato art. 5, comma 2, lettera e), del decreto
legislativo n. 276/2003, ai fini del mantenimento della propria
iscrizione all'albo informatico delle Agenzie per il lavoro.
6. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio,
Manutencoop ha impugnato gli atti recanti l'invito alla
regolarizzazione del proprio assetto societario, evidenziando
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 2, lettera e), del
decreto legislativo n. 276/2003 sotto i diversi profili della
violazione dei principi di mutualita' (art. 45 della Costituzione),
di uguaglianza (art. 3 della Costituzione) di liberta' della
iniziativa economica (art. 41 della Costituzione), oltre che per
eccesso di delega legislativa (art. 76 della Costituzione).
7. Mediante ricorso per motivi aggiunti, l'impugnativa e' stata
estesa alla nota dell'ANPAL del 12 febbraio 2020 prot. n. 0000019,
con la quale e' stata disposta nei confronti di Manutencoop la
sospensione dell'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' di
somministrazione di lavoro ed e' stato ulteriormente precisato che,
trascorsi ulteriori sessanta giorni dalla data di ricezione della
nota medesima, l'amministrazione avrebbe adottato «... il
provvedimento di revoca dell'autorizzazione a tempo indeterminato e
di contestuale cancellazione dalla sezione I di albo informatico
delle agenzie per il lavoro».
In aggiunta alle deduzioni gia' prospettate nel ricorso
introduttivo, nei motivi aggiunti e' stata formulata una ulteriore
censura, rubricata «violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990»,
intesa a lamentare la carenza motivazionale del provvedimento del 19
febbraio 2020, nella parte in cui non fa menzione della proposizione
del ricorso giurisdizionale avverso le comunicazioni del 12 dicembre
2019 e del 7 gennaio 2020.
8. Il ricorso e' stato respinto dal Tribunale amministrativo
regionale Lazio, Sezione Terza Quater, con pronuncia n. 4936/2020.
Il giudice di primo grado ha innanzitutto escluso la possibilita'
di una lettura costituzionalmente orientata della disposizione
normativa contestata (e, dunque, il carattere meramente facoltativo e
non obbligatorio della presenza del socio sovventore), evidenziando
il tenore precettivo chiaro ed univoco dell'art. 5, come tale
insuscettibile di interpretazioni niente piu' che letterali.
Indi, ricostruito il quadro normativo di riferimento, il
Tribunale amministrativo regionale ha riconosciuto la rilevanza delle
questioni poste ma ne ha statuito altresi' la manifesta infondatezza,
sostenendo che:
l'art. 5, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n.
276/2003 non si pone in contrasto con l'art. 45 della Costituzione in
quanto, nello stabilire che il socio sovventore debba essere
costituito da un fondo mutualistico per la promozione e lo sviluppo
della cooperazione, esso realizza l'obiettivo della c.d. «mutualita'
esterna» o «di sistema». Detta finalita' sistematica trova ampio
riconoscimento nelle disposizioni della legge n. 59/1992, rispetto
alle quali la ricorrente non ha sollevato dubbi di legittimita'
costituzionale;
neppure e' ravvisabile la violazione dell'art. 76 della
Costituzione, in quanto il decreto legislativo 10 settembre 2003, n.
276, e' stato adottato in attuazione delle deleghe in materia di
«occupazione e mercato del lavoro» di cui alla legge 14 febbraio
2003, n. 30, e la specifica disposizione contestata (art. 5, comma 2,
lettera e) del decreto legislativo n. 276/2003) risulta perfettamente
coerente con l'oggetto della delega legislativa;
e' stata esclusa anche la violazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, sospettata per il
fatto che il legislatore delegato ha previsto l'obbligatoria presenza
di un socio sovventore in forma di fondo mutualistico solo per le
cooperative che svolgono attivita' di somministrazione di lavoro e
non anche per tutte le societa' cooperative.
Al riguardo il primo giudice ha osservato che tale scelta origina
dallo specifico oggetto e ambito applicativo delle deleghe in materia
di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge n. 30/2003; ed
ha aggiunto che la condizione delle cooperative che svolgono
attivita' di somministrazione di lavoro, con riguardo all'oggetto
sociale e statutario, non e' comunque equiparabile a quella delle
cooperative che operano in altri settori;
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha infine
ritenuto che la previsione dell'obbligatoria presenza del socio
sovventore, sub specie di fondo mutualistico, non puo' rappresentare
un serio ostacolo alla liberta' della iniziativa economica e non
integra, quindi, una violazione dell'art. 41 della Costituzione, in
quanto la quota della partecipazione sociale non e' definita in
misura fissa, sicche' essa puo' essere anche minima (come nel caso
della Coopfond S.p.a., gia' detentrice in Manutencoop di una quota
societaria di circa 25 euro).
9. L'appello qui in esame fonda su una riproposizione
dell'apparato di deduzioni censorie avanzate in primo grado e su una
contestazione della insufficienza delle clausole motivazionali
adottate dal giudice di primo grado, ritenute da Manutencoop
tautologiche, stereotipe e lapidarie, quindi sostanzialmente elusive
delle questioni poste.
10. Si sono costituiti in giudizio il Ministero del lavoro e
delle politiche sociali e l'ANPAL - Agenzia per le politiche attive
del lavoro, replicando alle deduzioni avversarie.
11. In data antecedente all'udienza camerale del 2 luglio 2020,
fissata per la discussione dell'istanza cautelare, la societa'
cooperativa ricorrente, onde scongiurare qualsiasi rischio
d'interruzione dell'attivita', ha acquisito nella propria compagine
sociale un fondo mutualistico diverso da Coopfond, pur precisando di
non voler prestare alcuna acquiescenza ai provvedimenti impugnati e
di conservare integro l'interesse al loro annullamento.
Conseguentemente l'ANPAL, con provvedimento direttoriale generale
n. 80 del 1° luglio 2020, notificato in pari data all'appellante, ha
revocato il provvedimento di sospensione impugnato, ripristinando
l'autorizzazione a tempo indeterminato all'esercizio dell'attivita'
di somministrazione.
12. Da questo fatto sopravvenuto hanno tratto spunto sia
l'ordinanza n. 3977/2020, con la quale e' stata respinta (per assenza
del periculum in mora) l'istanza cautelare avanzata da Manutencoop;
sia l'eccezione di sopravvenuta improcedibilita' dell'appello,
sollevata dalle parti appellate con memoria depositata il 3 settembre
2020, per essere venuto meno il provvedimento impugnato, oggetto del
ricorso.
13. Espletato lo scambio delle memorie ex art. 73 c.p.a., la
causa e' stata infine discussa e posta in decisione all'udienza
pubblica del 24 settembre 2020.
14. All'esito, la Sezione ritiene di accogliere l'eccezione di
legittimita' costituzionale della norma istitutiva dell'obbligo,
gravante sulla societa' cooperativa che abbia per oggetto sociale
prevalente l'attivita' di somministrazione di lavoro, di avere nella
propria compagine sociale, onde poter svolgere la suddetta attivita',
almeno un fondo mutualistico come socio sovventore.
Si tratta, come gia' esposto, dell'art. 5, comma 2, lettera e),
del decreto legislativo n. 276/2003, il quale espressamente prevede
che «Per l'esercizio delle attivita' di cui all'articolo 20, oltre ai
requisiti di cui al comma 1, e' richiesta:.. e) nel caso di
cooperative di produzione e lavoro, oltre ai requisiti indicati al
comma 1 e nel presente comma 2, la presenza di almeno sessanta soci e
tra di essi, come socio sovventore, almeno un fondo mutualistico per
la promozione e lo sviluppo della cooperazione, di cui agli articoli
11 e 12 della legge 31 gennaio 1992, n. 59, e successive
modificazioni».
15. II Collegio osserva anzitutto che la questione e' rilevante,
perche' la norma citata e' certamente dirimente ai fini della
soluzione della fattispecie oggetto del giudizio, come reso evidente
dal contenuto degli atti impugnati che la assumono a proprio ed
esclusivo fondamento.
I motivi di appello, coincidenti con altrettanti profili della
questione di costituzionalita', rivestono inoltre carattere
assorbente, perche' dalla fondatezza di uno di essi conseguirebbe
raccoglimento dell'impugnazione e la conseguente positiva delibazione
anche del ricorso di primo grado.
I provvedimenti impugnati verrebbero infatti a mancare della
relativa base giuridica, non esistendo piu' la norma istitutiva
dell'obbligo del quale si intende esigere, da parte di ANPAL,
l'adempimento.
16. Sempre in punto rilevanza della questione, il Collegio non
ritiene di poter accedere alla prospetta eccezione di
improcedibilita' dell'appello.
Vero e', infatti, che a seguito del provvedimento direttoriale
generale n. 80 del 1° luglio 2020 e' stato revocato il provvedimento
di sospensione dell'autorizzazione all'esercizio dell'attivita' di
somministrazione di lavoro, in precedenza adottato dall'ANPAL nei
confronti di Manutencoop con nota del 12 febbraio 2020 prot. n.
0000019.
Nondimeno:
detto provvedimento di revoca e' meramente conseguente alla
scelta di Manutencoop di acquisire nella propria compagine sociale un
fondo mutualistico diverso da Coopfond, onde scongiurare, nelle more
del giudizio, qualsiasi possibilita' di rischio d'interruzione
dell'attivita';
la scelta di Manutencoop e' stata piu' volte motivata come
opzione di carattere meramente prudenziale e provvisoria, non
interpretabile come atto di acquiescenza alle posizioni di Anpal (si
veda la memoria depositata da Manutencoop il 24 luglio 2020);
tale scelta si e' imposta alla luce della nota ANPAL del 12
febbraio 2020 con la quale veniva preannunciato a Manutencoop che,
trascorsi ulteriori sessanta giorni dalla ricezione della nota
stessa, l'amministrazione avrebbe adottato un «.. provvedimento di
revoca dell'autorizzazione a tempo indeterminato e di contestuale
cancellazione dalla sezione I di albo informatico delle agenzie per
il lavoro» (v. nota 12 febbraio 2020);
il meccanismo della revoca definitiva dell'autorizzazione
rinviene la propria fonte nel regolamento di cui al decreto
ministeriale del 23 dicembre 2003 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana - n. 53 del 3 marzo 2004) ove si
prevede (art. 7) che al soggetto destinatario del provvedimento di
sospensione venga assegnato un ulteriore termine di sessanta giorni
per adeguarsi a quanto richiesto o fornire chiarimenti. Solo
all'inutile decorso di tale termine, ovvero nell'ipotesi in cui
chiarimenti forniti non siano ritenuti sufficienti
dall'amministrazione vigilante, segue il provvedimento di revoca
definitiva dell'autorizzazione;
sul piano formale, pur a fronte dell'intervenuta revoca
dell'appena richiamata nota del 12 febbraio 2020, l'impugnativa
conserva un sostrato oggettivo nelle intimazioni del 12 dicembre 2019
e del 7 gennaio 2020, rispetto alle quali permane l'interesse della
ricorrente alla definizione di un diverso assetto regolatorio della
materia e del quadro dei principi normativi;
puo' quindi dirsi configurabile, sia pure a parti invertite,
una situazione analoga a quella in cui, disposta la sospensione
cautelare degli effetti di un provvedimento, l'amministrazione vi si
adegui mediante l'adozione di un atto consequenziale al contenuto
dell'ordinanza cautelare. In ambedue i casi posti a confronto
(divergenti solo per la parte contendente che nell'una ipotesi e
nell'altra si allinea interinalmente alle posizioni dell'altra) non
puo' aversi improcedibilita' del ricorso, ne' cessazione della
materia del contendere, giacche' l'adozione non spontanea dell'atto
ha una rilevanza solo provvisoria, valida in attesa che la sentenza
di merito accerti se le determinazioni impugnate siano o meno
legittime;
in conclusione, al fondo dell'assetto provvisorio degli
interessi determinatosi «pendente lite» si coglie in capo alla parte
appellante un interesse alla petizione di principio ancora vivo,
concreto e necessitante di tutela.
17. Per effetto dell'atto di revoca datato 1° luglio 2020,
risulta invece improcedibile la censura (dedotta con i motivi
aggiunti al ricorso di primo grado) concernente la carenza di
motivazione della nota del 12 febbraio 2020.
18. La questione di legittimita' costituzionale di che trattasi
risulta altresi' non manifestamente infondata, in relazione ai
diversi profili formulati nel giudizio di primo grado e riproposti
tal quali nel presente grado di giudizio (ai motivi A, B, C, D, E).
La sua esposizione impone la previa illustrazione del quadro
normativo di riferimento:
i) la categoria del socio sovventore e' stata introdotta nel
regime cooperativo dalla legge n. 59/1992, al fine di consentire
all'impresa cooperativa l'acquisizione di risorse finanziarie anche
da parte di terzi, diversi dai soci cooperatori, e a questi ultimi di
divenire soci senza vincolo mutualistico, ma per finalita' puramente
lucrativa (fatta salva la residuale possibilita' di cumulare le due
qualita', in se' autonome, di sovventore e cooperatore). Ammettendo
una contingentata presenza di capitale di rischio nel patrimonio
sociale, si e' operato un temperamento (entro limiti ben precisi)
dell'altrimenti tradizionale divieto per le cooperative di
intraprendere operazioni speculative con terzi;
ii) in particolare, l'art. 4 della predetta legge ha esteso
alle societa' cooperative e ai loro consorzi, con esclusione delle
societa' e dei consorzi operanti nel settore dell'edilizia abitativa,
l'applicazione del primo e del secondo comma dell'articolo 2548 del
codice civile e, quindi, la «possibilita'» di prevedere a livello
statutario la figura del socio sovventore.
Si tratta di figura sui generis, non necessariamente provvista
degli specifici requisiti soggettivi richiesti per partecipare
all'attivita' mutualistica e nei confronti della quale lo scambio con
la cooperativa si concretizza esclusivamente nell'apporto di capitale
a fronte di una remunerazione dello stesso. Il socio sovventore puo'
essere eletto amministratore ma la maggioranza del Consiglio di
amministrazione deve essere composta da soci cooperatori; al
contempo, i voti attribuiti ai soci sovventori non devono superare
1/3 dei voti spettanti a tutti i soci; anche la sua remunerazione
incontra limiti massimi non superabili.
iii) l'art. 11 della legge n. 59/1992, rubricato «Fondi
mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione», a
sua volta ha previsto:
al primo comma, la possibilita' per le associazioni nazionali
di rappresentanza, assistenza e tutela del movimento cooperativo,
riconosciute ai sensi dell'art. 5 del citato decreto legislativo del
Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577 e per quelle
riconosciute in base a leggi emanate da regioni a statuto speciale,
di costituire fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo
della cooperazione, gestiti senza scopo di lucro da societa' per
azioni o da associazioni;
al comma 3, la possibilita' per i fondi mutualistici di
promuovere la costituzione di societa' cooperative o di loro
consorzi, nonche' di assumere partecipazioni in societa' cooperative
o in societa' da queste controllate e di finanziare specifici
programmi di sviluppo di societa' cooperative o di loro consorzi,
organizzare o gestire corsi di formazione professionale del personale
dirigente amministrativo o tecnico del settore della cooperazione,
promuovere studi e ricerche su temi economici e sociali di rilevante
interesse per il movimento cooperativo;
al comma 4, l'obbligo in capo alle societa' cooperative ed ai
loro consorzi, aderenti alle associazioni riconosciute di cui al
primo periodo del comma 1, di destinare alla costituzione e
all'incremento di ciascun fondo costituito dalle associazioni cui
aderiscono una quota degli utili annuali pari al 3 per cento: si
tratta d una forma di autocontribuzione obbligatoria, finalizzata
alla promozione e al finanziamento di nuove imprese e di iniziative
di sviluppo del movimento cooperativo;
al comma 5, l'obbligo di devolvere ai fondi di cui al comma 1
il patrimonio residuo delle cooperative in liquidazione, dedotti il
capitale versato e rivalutato e i dividendi eventualmente maturati,
di cui al primo comma, lettera c), dell'art. 26 del citato decreto
legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n.
1577;
al comma 6, l'obbligo per le societa' cooperative e i loro
consorzi non aderenti alle associazioni riconosciute di cui al primo
periodo del comma 1, o aderenti ad associazioni che non abbiano
costituito il fondo di cui al comma 1, di assolvere agli obblighi di
cui ai commi 4 e 5, secondo quanto previsto all'art. 20;
al comma 10, la decadenza dai benefici fiscali e di altra
natura concessi ai sensi della normativa vigente per le societa'
cooperative e i loro consorzi che non ottemperano alle disposizioni
di cui all'art. 11;
iv) l'art. 20 della legge n. 59/1992 prevede la soppressione
della gestione fuori bilancio relativa al «Fondo contributi di
pertinenza del Ministero del lavoro e della previdenza sociale per le
spese relative alle ispezioni ordinarie» e lo stanziamento di
appositi capitoli da istituire nello stato di previsione del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale e da alimentarsi
anche con il gettito dei contributi di cui all'articolo 11, comma6,
della medesima legge;
v) ebbene, l'obbligo per le societa' cooperative ed i loro
consorzi, aderenti alle associazioni nazionali di rappresentanza,
assistenza e tutela del movimento cooperativo, di destinare alla
costituzione e all'incremento di ciascun fondo costituito dalle
associazioni cui aderiscono una quota degli utili annuali (pari al 3
per cento), realizza la cosiddetta «mutualita' esterna» o «di
sistema», per effetto della quale lo scopo mutualistico non si
realizza solo nell'ambito della compagine societaria (in favore dei
soci lavoratori, soci produttori o soci consumatori), ma assume una
valenza piu' ampia, appunto «di sistema»;
vi) con il decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e'
stata data attuazione alle deleghe in materia di occupazione e
mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30.
Per l'effetto:
l'art. 4 del predetto decreto legislativo ha istituito presso
il Ministero del lavoro delle politiche sociali un apposito albo
delle agenzie per il lavoro ai fini dello svolgimento delle attivita'
di somministrazione, intermediazione, ricerca e selezione del
personale, supporto alla ricollocazione professionale (articolato in
cinque sezioni);
l'art. 5 del decreto legislativo n. 276/2003 ha individuato i
requisiti giuridici e finanziari richiesti per l'iscrizione nel
predetto albo, richiedendo al comma 2, lettera e), per le cooperative
di produzione e lavoro, oltre al possesso degli altri requisiti
indicati al comma 1 e al comma 2, la presenza di almeno sessanta soci
e tra di essi, come socio sovventore, almeno di un fondo mutualistico
per la promozione e lo sviluppo della cooperazione, di cui agli
articoli 11 e 12 della legge 31 gennaio 1992, n. 59, e successive
modificazioni.
19. Cosi' tracciato il quadro normativo di riferimento, il
Collegio ritiene di condividere le considerazioni espresse dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio secondo le quali non
pare praticabile un'interpretazione costituzionalmente orientata
dell'art. 5, comma 2, lettera e), del decreto legislativo n.
276/2003, che giunga a ravvisare in capo alle cooperative di
produzione e lavoro cooperativa la sussistenza di una mera facolta',
e non gia' di un vero e proprio obbligo, di assicurare comunque nella
propria compagine la presenza di un fondo mutualistico come socio
sovventore.
A tale ipotesi di lettura osta il tenore precettivo chiaro ed
univoco dell'art. 5, non suscettibile di interpretazioni alternative
a quella letterale.
20. Quanto ai profili di non manifesta infondatezza, e'
prioritario considerare che l'assetto introdotto dalla legge n.
59/1992 impediva di considerare la figura del socio sovventore come
necessaria e indefettibile per il perseguimento della finalita'
mutualistica dell'impresa cooperativa, in quanto la sua presenza era
prevista come meramente «facoltativa»; e tale (cioe' meramente
facoltativa) era anche l'opzione di adesione ai fondi mutualistici
finalizzata all'adempimento degli scopi di mutualita' esterna.
20.1) La flessibilita' insita nella libera scelta rimessa alla
societa' era idonea a garantire la necessaria conciliazione tra due
valori confliggenti: la garanzia della capacita' di acquisizione dei
mezzi finanziari con modalita' non riconducibili al principio
mutualistico e la salvaguardia del carattere identitario dell'impresa
cooperativa.
20.2) Ebbene, le disposizioni della legge n. 59/1992 sono qui
richiamate come norme interposte del giudizio di costituzionalita',
in quanto specificano il contenuto della mutualita' e il limite
massimo di tollerabilita' della sua dilatazione.
20.3) La diversa e innovativa imposizione dell'obbligo di
assumere una forma che preveda la necessaria compresenza di soci
cooperatori e soci sovventori, introdotta dall'art. 5, comma 2,
lettera e) del decreto legislativo n. 276/2003, impone alle societa'
cooperativa (in particolare a quelle attive nel settore della
somministrazione di lavoro) un assetto costitutivo non compatibile
con lo spirito mutualistico e, quindi, violativo dell'art. 45 della
Costituzione, in quanto implicante, tra i contenuti essenziali e
vincolati del contratto associativo, la presenza di una figura
(quella del socio sovventore) rispondente ad una logica antitetica a
quella del socio cooperatore.
20.4) Come noto, lo scopo mutualistico differenzia l'impresa
cooperativa dall'impresa privata avente scopo di lucro ed implica che
la partecipazione del socio cooperatore sia motivata dalla sola
finalita' di consentirgli di conseguire beni e servizi (socio
consumatore), ovvero occasioni di lavoro (socio lavoratore) a
condizioni piu' favorevoli di quelle vigenti nel libero mercato.
Anche ai diversi fini dell'attribuzione di taluni benefici
fiscali le cooperative devono svolgere la loro attivita'
prevalentemente in favore dei soci o comunque avvalersi, nello
svolgimento dell'attivita', delle prevalenti prestazioni lavorative
dei soci; ed il carattere di mutualita' si riscontra finanche nella
particolare organizzazione dell'impresa cooperativa, la cui
governance e' ispirata al criterio della assoluta equipollenza di
tutti i soci (principio «una testa un voto»).
L'investitore non trova, dunque, in ambito cooperativo un
contesto favorevole al conseguimento dei suoi obiettivi speculativi,
che sono orientati, a contrario, alla redditivita' dell'investimento
(in termini di dividendi e patrimonializzazione della partecipazione)
e alla possibilita' di influire sui destini societari (in proporzione
al numero di azioni detenute).
20.5) Il sospetto - ingenerato dalla introduzione, ad opera della
legge n. 59/1992, della figura del socio sovventore - che la causa
sociale della cooperativa fosse diventata mista, cioe' mutualistica e
lucrativa ad un tempo, e' stato fugato proprio dalla considerazione
che la presenza del socio sovventore era prevista come meramente
eventuale e non necessaria.
Detta condizione limite e', appunto, saltata nell'assetto
legislativo del 2003.
21. La prescrizione introdotta dall'art. 5, comma 2, lettera e)
del decreto legislativo n. 276/2003, oltre ad apportare una
significativa forzatura nel modello generale della struttura
societaria cooperativa, non pare adeguatamente giustificabile neppure
alla luce delle finalita' di realizzazione degli scopi della cd.
«mutualita' esterna» o «di sistema» introiettate nel sistema dalla
legge del 1992.
21.1) Con questa espressione si fa riferimento, come si e' gia'
accennato, ad un fenomeno di dilatazione dello scopo sociale
mutualistico verso finalita' solidaristiche di carattere piu'
generale, al quale sono funzionali tanto la contribuzione annuale
obbligatoria quanto la devoluzione finale del patrimonio residuo, di
cui all'art. 11, commi 4, 5 e 6, della legge n. 59/1992.
Attraverso l'intervento partecipativo dei fondi mutualistici ed
il riverbero della contribuzione a beneficio del mondo della
cooperazione si intende favorire la nascita di nuove societa' e il
rafforzamento di quelle esistenti, indi, piu' in generale, lo
sviluppo e il miglioramento del sistema cooperativo del quale la
singola cooperativa costituisce cellula produttiva e fattore
propulsivo.
21.2) Ebbene, il rafforzamento solidaristico del «sistema» della
cooperazione ex art. 45 della Costituzione si realizza, nelle
intenzioni del legislatore del 1992, non soltanto tramite un'ampia
normativa di agevolazione e di sostegno, ma anche attraverso forme di
finanziamento dall'interno del sistema stesso e cio', appunto,
tramite vincoli imposti alle singole cooperative per quanto riguarda
la destinazione sia di una parte degli utili netti annuali - che
nella percentuale stabilita dalla legge devono essere devoluti ai
Fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione
- sia di una parte del patrimonio per il quale e' prevista la stessa
sorte in caso di trasformazione e di scioglimento.
Il vincolo di destinazione di tali fondi e' inoltre garantito dal
fatto che l'oggetto sociale dei fondi mutualistici deve consistere
esclusivamente nella promozione e nel finanziamento di nuove imprese
o di iniziative di sviluppo della cooperazione.
21.3) E' cruciale osservare, tuttavia, ai fini della valutazione
di non manifesta infondatezza qui condotta, che la legge del 1992
consente modalita' alternative di assolvimento di tali fini di
«mutualita' esterna», in quanto prevede che la cooperativa non
aderente alle associazioni riconosciute, o aderente ad associazioni
che non abbiano costituito il fondo, possa (senza aderire al fondo
mutualistico) limitarsi ad effettuare il versamento in favore del
fondo appositamente costituito presso il Ministero del lavoro (art.
11, comma 6).
Analoga filosofia permea la previsione di cui all'art. 4 della
stessa legge n. 59 del 1992 e la «possibilita'», ivi riconosciuta
alle societa' cooperative e ai loro consorzi, di prevedere a livello
statutario la figura del socio sovventore cosi da aprirsi alla
contribuzione e al finanziamento esterno.
21.4) Appare lecito sostenere che l'evoluzione in «obbligo» (per
effetto del decreto legislativo n. 273/2003) di quella che in origine
si profilava come una mera «facolta'» di accesso a soci speculativi,
costituisca un irragionevole irrigidimento della disciplina di
settore, in quanto travalicante il limite cruciale della
ragionevolezza e della ponderata funzionalita' agli intenti
perseguiti dal legislatore.
La normativa del 2003 impone alle cooperative di realizzare in
forme vincolanti e cogenti gli stessi obiettivi che l'assetto
legislativo del 1992 consentiva di perseguire in forme compatibili
con le libere scelte imprenditoriali della singola societa'
cooperativa e con la preservazione dei suoi tratti costitutivi.
22. Sotto un terzo profilo, la necessaria compresenza di soci
cooperatori e soci sovventori (e, tramite questi, delle associazioni
nazionali di rappresentanza e tutela del movimento cooperativo: v.
infra) implica una alterazione delle regole della concorrenza e del
mercato, in quanto rende cogente una forma necessaria per l'esercizio
dell'impresa cooperativa in materia di somministrazione e
intermediazione lavoro, anche laddove i requisiti
economico-finanziari richiesti per l'iscrizione all'albo risultino
diversamente soddisfatti dalla societa' cooperativa.
22.1) Opportunamente osserva in proposito la parte appellante che
la disposizione sospettata di incostituzionalita', oltre ad imporre
la presenza del fondo mutualistico nella compagine societaria,
produce l'ulteriore effetto di obbligare la cooperativa ad aderire
alle associazioni nazionali di rappresentanza e tutela del movimento
cooperativo, dalle quali i fondi mutualistici promanano.
Cio' in quanto tutti i Fondi mutualistici esistenti, istituiti
dai principali organismi associativi nazionali nell'attuare la
suddetta normativa, subordinano la possibilita' di partecipazione
alla previa adesione, della societa' cooperativa, all'organismo
associativo nazionale che ha istituito Fondo.
22.2) Ne viene che ad una societa' cooperativa e' preclusa la
possibilita' di esercitare l'attivita' d'intermediazione se la stessa
non presenta un socio sovventore che sia fondo mutualistico e se non
aderisce previamente ad uno degli organismi associativi nazionali
esistenti.
E' quanto accaduto nel caso di specie, in quanto il recesso di
Coopfond (societa' istituita da Legacoop) da Manutencoop, avvenuto in
data 21 dicembre 2018, e' conseguente al recesso comunicato da
Manutencoop a Legacoop il 10 settembre 2018.
22.3) La ricaduta di tale assetto sul piano dei principi e'
quella di una sospetta irragionevole compressione della liberta'
d'iniziativa economica in ambito cooperativo (art. 41 della
Costituzione).
Ed, invero, una volta superato (per effetto della riforma Biagi)
il regime di monopolio pubblico nel settore del collocamento,
l'attivita' d'intermediazione non sembra rivelare piu' alcuna
specialita' che possa giustificarne un trattamento differenziato e
piu' restrittivo rispetto alle altre attivita' pure generalmente, e
senza particolari limitazioni, esercitabili in forma cooperativa.
Onde operare nel settore e' certamente opportuno che vengano
richieste garanzie di serieta' e di solidita' finanziaria ed
economica agli operatori, dunque anche alle societa' cooperative.
Nondimeno, l'imposizione alle sole societa' cooperative dedite alla
intermediazione lavoro, in aggiunta alle garanzie generalmente
richieste a tutti gli altri operatori, della condizione aggiuntiva
della necessaria partecipazione di un fondo mutualistico nella
compagine sociale, appare frutto di una scelta priva di motivate
ragioni ed implicante una altrettanto immotivata restrizione della
liberta' d'iniziativa economica (articoli 3 e 45 della Costituzione).
23. Sotto un ulteriore ma correlato profilo, e' lecito dubitare
della legittimita' della norma in relazione al parametro di cui
all'art. 3 della Costituzione, proprio con riguardo all'effetto
scriminante da essa scaturente di rendere obbligatoria l'adesione
della societa' cooperativa a un fondo mutualistico nel solo caso
dello svolgimento di attivita' di somministrazione di lavoro.
23.1) Cio' avviene in contrasto con lo scopo istituzionale dei
fondi mutualistici che, come si e' ampiamente dedotto, vengono
appunto istituiti per promuovere e sviluppare una mutualita' generale
(o di sistema), non di settore.
23.2) Ne' pare sostenibile l'argomento per cui nello specifico e
delicato settore dell'intermediazione di lavoro solo la
partecipazione di un fondo mutualistico garantirebbe, oltre ad una
qualificata garanzia di solidita' finanziaria, la rispondenza della
cooperativa alle finalita' di mutualita' e, dunque, la prevenzione di
forme abusive di esercizio dell'attivita'.
Come si e' gia' esposto, il sistema disciplinato agli articoli 4
e 5 del decreto legislativo n. 276/2003 predispone, oltre ad una
serie di stringenti requisiti giuridici e finanziari, un sistema di
vigilanza ministeriale permanente sulle attivita' svolte dagli
operatori nel campo della intermediazione lavoro ed un articolato
sistema di rilascio dell'autorizzazione che passa attraverso una fase
di autorizzazione provvisoria cui fa seguito, previa verifica dei
requisiti e del corretto andamento dell'attivita' svolta,
l'autorizzazione in via definitiva.
23.3) Aggiungasi che la norma in questione (art. 5, comma 2,
lettera e) del decreto legislativo n. 276/2003) non fissa la quota
partecipativa del fondo mutualistico, limitandosi a stabilirne la
obbligatoria presenza ai fini della iscrizione all'albo delle Agenzie
per il lavoro: il valoro irrisorio e praticamente solo simbolico
della partecipazione sociale detenuta da Coopfond in Manutencoop (25
euro) la dice lunga sull'inconferenza del richiamo a una esigenza di
garantire la solidita' finanziaria del soggetto cooperativo.
24. Ultima ma non meno rilevante e' la tematica dell'eccesso di
delega (art. 76 della Costituzione).
24.1) In proposito occorre considerare che le disposizioni recate
dall'art. 5, comma 2, lettera e) del decreto legislativo n. 276/2003,
pur incidendo profondamente sui principi fondamentali ed essenziali
del regime giuridico cooperativo, sono state emanate in attuazione di
una delega concessa per dettare i «principi fondamentali in materia
di disciplina dei servizi per l'impiego, con particolare riferimento
al sistema del collocamento, pubblico e privato, e di
somministrazione di manodoperda» (art. 1 della legge 14 febbraio
2003, n. 30).
Si puo' dunque ritenere che il mandato contenuto nella delega
potesse consentire, in virtu' dei criteri direttivi come in essa
specificati, una rimodulazione del regime autorizzatorio in relazione
alla natura giuridica dell'intermediario, non anche una rivisitazione
e un'alterazione della stessa natura giuridica del soggetto
intermediario.
24.2) Sotto il profilo dell'art. 76 della Costituzione, rileva,
dunque, come profilo di sospetta incostituzionalita', la circostanza
che siano stati modificati principi generali e fondamentali del
regime giuridico cooperativo, senza che tale possibilita' fosse stata
considerata come possibile oggetto della delega legislativa.
24.3) Mette conto considerare, nel medesimo senso, che, nel
dichiarare infondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata nei confronti delle nuove norme in materia di societa'
cooperative dettate dalla legge n. 59/1992, per supposta invasione di
competenze legislative regionali, la Corte costituzionale aveva
motivato la pronuncia proprio precisando che «si tratta di aspetti
concernenti la disciplina delle figure soggettive, la struttura delle
cooperative, l'impostazione generale delle finalita' mutualistiche,
indipendentemente dai settori nei quali le cooperative operano e
della disciplina delle materie che formano oggetto della loro
attivita', in ordine alle quali si esprimono competenze regionali non
idonee a toccare o ad assorbire la disciplina delle figure soggettive
della cooperazione, affidate alla competenza statale. Le disposizioni
della legge n. 59 del 1992 disciplinano appunto questi aspetti comuni
e generali della cooperazione, della condizione dei soggetti quanto
all'ammissibilita' dei soci, delle modalita' di iscrizione in
registri gia' previsti, delle forme di solidarieta' nell'ambito del
movimento cooperativo» (Corte costituzionale n. 115/1993).
Nel caso di specie, a contrario, non e' implausibile sostenere
che la disposizione contestata ecceda il limite della materia della
«disciplina dei servizi per l'impiego» prevista dalla legge delega
(Riforma Biagi), avendo essa finito per invadere - e illegittimamente
stravolgere - quella dei principi generali e fondamentali della
disciplina in materia di societa' cooperative.
25. Alla luce delle considerazioni che precedono, appare pertanto
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 2, lettera e), del decreto
legislativo n. 276/2003, nella parte in cui prevede che «Per
l'esercizio delle attivita' di cui all'art. 20, oltre ai requisiti di
cui al comma 1, e' richiesta:.. e) nel caso di cooperative di
produzione e lavoro, oltre ai requisiti indicati al comma 1 e nel
presente comma 2, la presenza di almeno sessanta soci e tra di essi,
come socio sovventore, almeno un fondo mutualistico per la promozione
e lo sviluppo della cooperazione, di cui agli articoli 11 e 12 della
legge 31 gennaio 1992, n. 59, e successive modificazioni».
26. Ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato e'
sospeso fino alla definizione dell'incidente di costituzionalita'.
27. Ai sensi dell'art. 23, quarto comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, la presente ordinanza sara' comunicata alle parti
costituite, notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata anche al Presidente del Senato della Repubblica e al
Presidente della Camera dei deputati.
28. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine
alle spese resta riservata alla decisione definitiva.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza):
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 2,
lettera e), del decreto legislativo n. 276/2003, nei limiti di cui in
motivazione, in relazione agli articoli 3, 41, 45 e 76 della
Costituzione;
ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
ordina che, a cura della segreteria della sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno
24 settembre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Roberto Garofoli, Presidente;
Giulio Veltri, consigliere;
Stefania Santoleri, consigliere;
Giovanni Pescatore, consigliere, estensore;
Raffaello Sestini, consigliere.
Il Presidente: Garofoli
L'estensore: Pescatore