N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 giugno 2021
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in cancelleria il 21 giugno 2021 (della Regione autonoma Sardegna). Ambiente - Paesaggio - Provvedimenti della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Citta' metropolitana di Cagliari e le Province di Oristano e Sud Sardegna e della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Sassari e Nuoro recanti parere contrario al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica in relazione a istanze formulate ai sensi di disposizioni delle leggi regionali n. 8 del 2015 e n. 1 del 2021 - Denunciata omessa applicazione di disposizioni regionali vigenti - Istanza di sospensione. - Provvedimenti della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Citta' metropolitana di Cagliari e le Province di Oristano e Sud Sardegna dell'8 aprile 2021, prot. n. 11997/P, del 15 aprile 2021, prot. n. 13167/P e del 28 maggio 2021, prot. n. 19529; provvedimenti della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Sassari e Nuoro dell'11 maggio 2021, prot. n. 6889/P e del 19 maggio 2021, prot. nn. 7466/P e 7467/P; ulteriori provvedimenti, allo stato non notificati all'amministrazione regionale.(GU n.27 del 7-7-2021 )
Ricorso per conflitto di attribuzione per la Regione autonoma
della Sardegna, in persona del Presidente della Giunta Regionale
dott. Christian Solinas, con sede legale in Cagliari, Viale Trento n.
69, giusta deliberazione della Giunta regionale n. 12/1 del 4 giugno
2021 (doc. 1), rappresentata e difesa in forza di detta deliberazione
e di procura speciale a margine del presente atto, dal prof; avv.
Benedetto Ballero (codice fiscale BLLBDT44D02M016S) del foro di
Cagliari e dall'avv. Mattia Pani (codice fiscale PNAMTT74P02B354J)
dell'ufficio legale della Regione autonoma della Sardegna, ed
elettivamente domiciliato presso l'ufficio di rappresentanza della
Regione Sardegna in Roma, Via Lucullo n, 24 (ai sensi dell'art. 5
delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale si chiede che le comunicazioni e notificazioni siano
eseguite a mezzo posta certificata all'indirizzo pec
benedettoballero@legalmail.it , mapani@pec.regione.sardegna.it ovvero
via fax al n. 070/660503); ricorrente
contro:
- lo Stato nella persona del Presidente del Consiglio dei
Ministri in carica;
- il Ministero della cultura, nella persona del Ministro in
carica;
e contro:
- la soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la
citta' metropolitana di Cagliari e le Province di Oristano e sud
Sardegna, nella persona del legale rappresentante pro tempore;
- la soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le
Province di Sassari e di Nuoro, nella persona del legale
rappresentante pro tempore; resistenti
per la declaratoria che:
A) non spetta allo Stato, ed ai suoi organi amministrativi
disapplicare le leggi regionali vigenti, che devono essere sempre
rispettate non essendo ammissibile, per alcuna pubblica
amministrazione, compresa quella statale, sindacarne la legittimita'
costituzionale al fine di una loro disapplicazione con provvedimenti
amministrativi, con la logica conseguenza che sono percio'
illegittimi gli atti adottati dalle Soprintendenze della Sardegna e,
quindi, dal Ministero della Cultura, che hanno disposto di non
applicare (oltre che l'art. 31 della legge regionale n. 8/2015
riferito anch'esso agli aumenti volumetrici del c.d. «Piano Casa») la
legge regionale n. 1/2021 in quanto impugnata - ma non sospesa - dal
Governo nanti alla Corte costituzionale, che ancora non si e'
pronunciata;
B) Spetta alla Regione Sardegna:
b1) il potere di approvazione, in via esclusiva, del piano
paesistico, ai sensi dell'art. 6 del decreto del Presidente della
Repubblica 480/1985, fruendo eventualmente della collaborazione degli
organi statali competenti;
ovvero, in subordine
b2) il potere di approvazione del Piano paesistico spettante
alla Regione Sardegna va esercitato, in co-pianificazione con lo
Stato solo limitatamente alle materie di cui all'art. 143, comma 1
lettere b), c) d) del decreto legislativo n. 42/2004 e successive
modifiche e integrazioni;
ed in ogni caso spetta alla Sardegna
C) ai sensi dell'art. 3 lett. f) dello Statuto Speciale (L.C.
3/1948) e dell'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica
480/1975, la potesta' legislativa esclusiva in materia di urbanistica
e edilizia con anche il potere di intervenire in relazione ai profili
di tutela paesistico-ambientale connessi, e cio' nei soli limiti di
cui all'art. 3 dello Statuto Speciale e con la conseguenza che, per
tale profilo, non opera la previsione dell'art. 117 lett. s) della
Costituzione.
e per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione
- dei provvedimenti della Soprintendenza di Cagliari del 8
aprile 2021 prot. 11997/P, del 15 aprile 2021 prot. 13167/P e del 28
maggio 2021 prot. 19529 (docc. 2, 3 e 4);
- dei provvedimenti della Soprintendenza di Sassari dell'11
maggio 2021 n. 6889/P e del 19 maggio 2021 (due atti) prot. nn.
7466/P e n. 7467/P (docc. 5, 6 e 7);
- degli ulteriori provvedimenti (circa una decina o piu') non
meglio identificati, presumibilmente riferiti al periodo meta'
aprile/maggio 2021, allo stato non notificati all'Amministrazione
regionale, oltreche' dei provvedimenti pregressi, in ipotesi non
conosciuti ovvero emanati successivamente al presente atto ove e
nella misura in cui siano dotati di contenuto lesivo per la Regione
nei termini sopra indicati.
Fatto
La Regione Sardegna e' recentemente venuta a conoscenza del fatto
che le due Soprintendenze della Sardegna (Cagliari e Sassari),
evidentemente con l'avallo ed il coordinamento del Ministero della
cultura, hanno tenuto una condotta contraria alle potesta'
legislative attribuite dallo statuto speciale alla Sardegna, ed hanno
disposto in modo sistematico - da qui l'individuazione di un
comportamento di palese conflitto di attribuzioni la non applicazione
della legge regionale n. 1/2021.
La disapplicazione e' intervenuta sul mero presupposto che la
legge citata era stata impugnata dinanzi alla Corte costituzionale,
ad opera del Governo, ma mai sospesa, arrogandosi quindi il potere di
anticipare la decisione della Corte costituzionale, con un completo
stravolgimento dei principi e della distribuzione dei poteri sui
quali si fonda il giudizio di costituzionalita' delle leggi, secondo
la Costituzione Italiana del 1948.
Il comportamento di tali organi periferici del Ministero della
cultura - anche con la disapplicazione della precedente disciplina di
cui alla legge regionale n. 8 del 2015 - risulta ancor piu' grave in
quanto non solo e' stato deciso di non dare attuazione ad una legge
regionale vigente, ma si e' anche, piu' radicalmente, affermata la
potesta' legislativa univoca e sola dello Stato in materia di tutela
paesaggistico-ambientale, pure con riferimento alla Sardegna,
contestando quindi che alla stessa sia attribuita, in tale materia,
la potesta' legislativa esclusiva secondo quanto previsto dall'art.
6, del decreto del Presidente della Repubblica 480/1975, sebbene con
il rispetto dei limiti dell'art. 3 dello statuto speciale.
Avendo le due Soprintendenze svolto le sopra riportate
affermazioni in modo sostanzialmente analogo, si prende come base di
riferimento, il primo dei provvedimenti e-vocati in epigrafe (avente
la motivazione piu' ampia), quello della Soprintendenza di Cagliari,
reso, ai sensi dell'art. 146 del decreto legislativo n. 42/2004, in
data 8 aprile 2021 (doc. n. 2), nel quale in sede di conferenza di
servizi, avviata su istanza di un privato cittadino per la
realizzazione di un modesto incremento volumetrico (17 mq) di
un'abitazione, ai sensi della legge regionale n. 1/2021 che ha
modificato la legge regionale n. 8/2015, la stessa Soprintendenza ha
espresso il parere negativo disapplicando dichiaratamente le leggi
regionali n. 8/2015 e n. 1/2021, ed affermando che queste, senza
rispettare il principio di co-pianificazione, avrebbero
unilateralmente (senza cioe' il concorso dello Stato, o meglio senza
il loro apporto) disciplinato illegittimamente la materia in modo
difforme dall'art. 15 delle NTA del PPR.
Oltre al provvedimento dell'8 aprile 2021, la Soprintendenza di
Cagliari ha adottato, praticamente coevo a quello suindicato, un
ulteriore provvedimento, prot. 13167 - P del 15 aprile 2021 (doc. 3),
poi integrato nella motivazione, riferito ad un'altra pratica, che
peraltro alcuni anni prima, a normativa non modificata (PPR e legge
regionale n. 8/2015), aveva avuto il regolare N.O. della stessa
Soprintendenza.
Per comodita' espositiva, si trascrive il percorso motivazionale
del primo dei provvedimenti sopra indicati che, affermando in modo
espresso di non «dover» dare applicazione alla legge regionale
vigente, costituisce la prova dell'esistenza della violazione delle
attribuzioni regionali, anche di seguito meglio specificate e della
fondatezza quindi dell'odierno ricorso.
L'organo statale avvia scientemente il percorso di menomazione
della potesta' legislativa regionale, affermando innanzitutto che «
...le leggi urbanistiche regionali, ancorche' emanate in regime
straordinario ed urgente, non siano suscettibili di modificare,
eludere o derogare, alla disciplina contenuta nel Piano paesaggistico
vigente, se non ponendosi in irrimediabile contrasto con gli articoli
135, 143, 145 e 156 del decreto legislativo n. 42/2004, norme
fondamentali di riforma economico-sociale, interposte agli artt. 9 e
117, comma 2, lett. S) della Costituzione. Cio' vale anche per la
Regione Autonoma della Sardegna in ragione dell'art. 3 dello Statuto
Sardo» (cfr. doc. n. 2).
La Soprintendenza, dopo aver effettuato tale premessa, si erge a
Giudice (dichiarando in errore il TAR Sardegna che ha deciso
diversamente), avocandosi il potere di disapplicare direttamente
(potere peraltro non riconosciuto ad alcun Giudice dell'ordinamento
italiano) la legge regionale vigente, siccome ritenuta viziata da
incostituzionalita', perche' impugnata dal Governo, ed adotta percio'
il suo provvedimento prescindendo del tutto da tale normativa (da qui
il conflitto) che non applica.
In sostanza, un «Organo» dello Stato ossia la Soprintendenza che
opera quale Autorita' di amministrazione attiva nel rilascio dei
pareri in materia di tutela del paesaggio, disapplicando di fatto il
principio generale di separazione dei poteri, pone a fondamento del
proprio provvedimento di diniego un corollario di presunta
incostituzionalita' attraverso una sua autonoma valutazione che
precinde dal pronunciamento di codesta eccellentissima Corte e che,
usurpandone il relativo potere, ne anticipa i potenziali effetti
caducanti.
Ed infatti afferma poco dopo, con un respiro che travalica il
caso concreto, che «...posto il principio costituzionale di certezza
del diritto, questa Soprintendenza quale organo dello Stato preposto
per legge alla tutela del patrimonio culturale, nella fattispecie in
questione, cosi' come in tutti i casi in cui si riscontrino istanze
dirette all'ottenimento dei vantaggi volumetrici previsti di diritto
con una legge regionale in aree sottoposte a tutela ai sensi del
decreto legislativo. n. 42/2004 e del Piano Paesaggistico regionale,
ravvisa la necessita' di individuare una volta per tutte il quadro
normativo di riferimento, e dunque di verificare nello specifico se
il nuovo Piano Casa regionale, legge n. 1/2021 - sulla quale pende
peraltro giudizio di legittimita' costituzionale relativamente a 24
articoli su 30 - possa trovare applicazione rispetto ai beni oggetto
di tutela paesaggistica.» (ancora doc. n. 2).
Cosi' argomentando, l'Organo statale di Cagliari, citando
impropriamente le sentenze di codesta Ecc. ma Corte nn. 11/2016,
89/2016 e 178/208, - cosi' come fa, secondo quanto poi si vedra'
anche la Soprintendenza di Sassari - prosegue stabilendo che «...le
leggi urbanistiche regionali non possano derogare al Piano
paesaggistico, sospendendone l'efficacia, atteso che, secondo una
precisa scelta del legislatore del Codice decreto legislativo n.
42/2004, sarebbe il Piano Paesaggistico, e non la legge regionale, I
'unico strumento attraverso il quale pianificare le trasformazioni
del territorio e stabilire le specifiche regole per la sua corretta
destinazione d'uso.» (doc. 2).
Cio', dopo aver affermato la non pertinenza della sentenza della
Corte costituzionale n. 308/2013 e senza mai menzionare la precedente
sentenza della Corte n. 51/2006, dalle quali, invece, si ricavano
principi ben diversi, in ordine alla ripartizione delle competenze in
materia di tutela del paesaggio, tra Stato e Regione Sardegna, come
di seguito verra' meglio ricostruito.
L'ufficio comunale che, invece, aveva formulato una proposta di
parere favorevole, applicando la legge regionale n. 1/2021 e traendo
lo spunto proprio dalla su ricordata decisione n. 308/2013 (oltre che
in piena sintonia con le sentenze del Giudice amministrativo locale,
tra le tante TAR Sardegna n. 331/2017), viene dunque tacciato di
incompetenza - non nel senso di carenza di attribuzione, ma di
ignoranza - che si desumerebbe anche dal fatto che avrebbe per
l'appunto applicato la legge regionale e, dunque, ritenuto
realizzabile l'intervento.
La Soprintendenza in proposito sostiene infatti che «...il fatto
stesso che il suddetto responsabile del servizio applichi la norma
derogatoria in area paesaggistica, parrebbe deporre nel senso di una
carenza delle competenze tecnico scientifiche in materia di tutela
del paesaggio...» (doc. 2).
La disapplicazione della legge regionale e la menomazione delle
attribuzioni legislative della Regione Sardegna, si conclude, con
l'ammonimento rivolto all'ufficio comunale ‑ forse per dare un
segnale di indirizzo a tutti gli uffici tecnici dei Comuni della
Sardegna e alle strutture competenti in materia paesaggistica della
Regione ‑ di aver commesso, nell'applicare la legge regionale, un
grave reato (pur non espressamente qualificato, ma ben evincibile) e,
quindi, con la segnalazione del «fatto» ai Carabinieri, destinatari
anch'essi del parere in esame.
Un forzato messaggio a conformarsi quanto prima per tutti i
Comuni e per la stessa Regione: «Si sottolinea infine che la scelta
operata dall'Ufficio tutela del paesaggio del Comune di Villasimius
di applicazione della legge urbanistica n. 1/2021, conduce
all'attribuzione di vantaggi volumetrici in area paesaggistica e
quindi all'elusione della disciplina cogente derivante dal decreto
legislativo n. 42/2004 e dal connesso piano paesaggistico della
Sardegna, e su tale circostanza e' obbligo di quest'ufficio
provvedere ad informare l'Autorita' Giudiziaria» (doc. 2).
Il provvedimento in esame, al pari di tutti gli altri in
precedenza indicati, si chiude quindi con la conseguente
disapplicazione della legge regionale e l'espressione del «...parere
contrario al rilascio della autorizzazione paesaggistica delle opere
in oggetto».
Analoga motivazione e' contenuta anche nei provvedimenti
adottati, tra meta' aprile e maggio 2021 (docc. 5, 6 e 7), dalla
Soprintendenza di Sassari riferiti per lo piu' ad incrementi
volumetrici su immobili in area agricola priva di vincoli
paesaggistici, formulando (unitamente ad alcuni rilievi di merito
assolutamente strumentali perche' costituenti la fotocopia l'uno
dell'altro) affermazioni che fanno impropriamente risalire le sue
decisioni a codesta eccellentissima Corte costituzionale dalla quale
prendono lo spunto affermando che il provvedimento di diniego sarebbe
dettato dall'applicazione delle sentenze della Corte n. 189/2016 e
178/2018.
La soprintendenza di Sassari, infatti, testualmente sostiene
(cfr. doc. n. 5) che «la Regione Autonoma della Sardegna deve
rispettare la competenza esclusiva statale in materia di tutela
paesaggistica e non puo' assumere unilateralmente statuizioni
derogatorie o sottrarre a tale tutela porzioni di territorio» [cioe'
tutto il territorio regionale deve essere oggetto di
co-pianificazione (v. motivo 2 che segue), e la Regione non avrebbe
potesta' legislativa esclusiva sulla tutela del paesaggio (v. motivo
n. 3)], e prosegue poi: «considerato che la citata legge regionale n.
1/2021 e' stata impugnata dal Governo ... .... », e «considerato
quindi che l'intervento di ampliamento in esame non e' pertanto
ammissibile sulla base delle sentenze della Corte costituzionale
sopra richiamate esprime parere negativo» (ancora doc. n. 5).
In tutti i casi sopra indicati ciascuna delle due Soprintendenze
ha formulato strumentalmente, come detto, anche alcuni marginali
rilievi di merito sull'impatto paesaggistico dell'intervento
urbanistico/edilizio proposto, pur se il basilare motivo di rigetto
e' costituito dalla espressa disapplicazione delle leggi regionali,
considerando le stesse illegittime per l'avvenuta impugnazione da
parte del Governo.
Emerge, comunque, da tutti i provvedimenti delle due
Soprintendenze - la linea della Soprintentendenza di Sassari e' stata
anche riportata dal quotidiano la Nuova Sardegna del 23 maggio 2021
pag. 38, Olbia. (doc. 8) - che non si tratta di decisioni occasionali
ed estemporanee.
Si tratta di una iniziativa strutturata e metodica, avallata dal
Ministero, con il presumibile e concreto rischio che verra'
certamente replicata nel tempo, per rafforzare l'invito a non
presentare nuove pratiche in base alla legge regionale vigente, cosi'
bloccando non solo la concreta applicazione delle due leggi
regionali, una delle quali peraltro, la legge regionale n. 8/2015,
mai impugnata e da tutti sinora regolarmente applicata, ma la stessa
potesta' legislativa in tali materie da parte di una Regione speciale
qual e' appunto la Sardegna.
Orbene, tali provvedimenti denunciano il contestato
comportamento, rendendo necessario sollevare il presente conflitto di
attribuzioni da parte della Regione Sardegna, per le seguenti ragioni
di
Diritto
I
1) Violazione degli artt. 3 e 4 della legge costituzionale n.
3/1948 (Statuto Speciale della Regione Sardegna), Violazione
dell'art. 10 della legge costituzionale 3/2001, degli artt. 116, 117,
127, 134 e 136 della Costituzione, violazione dell'art. 6 del decreto
del Presidente della Repubblica 480/1975, per la mancata applicazione
di una legge regionale vigente.
I provvedimenti oggetto dell'odierna impugnativa affermano
esplicitamente di non dover applicare disposizioni legislative
approvate dalla Regione Sardegna e segnatamente alle leggi regionali
1/2021 e 8/2015 (docc. 9 e 10), perche', pur se pacificamente
vigenti, la prima e' stata impugnata dal Governo.
Invece le leggi regionali devono essere applicate sino ad una
loro eventuale pronuncia di illegittimita' costituzionale, che e'
attivita' riservata esclusivamente a codesta eccellentissima Corte
costituzionale, ai sensi dell'art. 134 Cost., norma dunque violata
nel caso in esame.
In proposito si veda la sentenza n. 285/1990 di Codesta
eccellentissima Corte, pronunciata in un conflitto di attribuzioni in
cui la disapplicazione di una norma regionale era stata effettuata
dalla Corte di Cassazione.
Ora, le affermazioni di principio rese in tal sede, con
riferimento ad una Regione ordinaria (non avente quindi una potesta'
legislativa esclusiva in determinate materie) ben si attagliano anche
al caso di specie: «3.2. - Quanto al punto se venga o meno in
discussione una menomazione di una competenza costituzionalmente
attribuita alla Regione, non puo' esservi dubbio che la prospettata
disapplicazione di leggi regionali, sia sotto il profilo di una loro
equiparazione ad atti amministrativi, sia in quanto ritenute
costituzionalmente illegittime, violi, ove accertata, le invocate
norme costituzionali e incida, in particolare, sulla competenza
legislativa garantita alla Regione dall'art. 117, primo comma.
Ne' ha pregio l'argomento addotto dall'Avvocatura dello Stato
secondo cui gli effetti della sentenza sarebbero limitati all'oggetto
del giudizio, cosi' che la legge regionale continuerebbe integra a
spiegare la sua efficacia in via generale: l'efficacia della legge
sta proprio nell'obbligo del giudice di applicarla nel caso concreto
che gli e' sottoposto. La disapplicazione della legge anche in un
solo caso - come esattamente osserva la difesa della Regione - viene
a negarne la intrinseca natura, e costituisce pertanto una lesione
del potere legislativo regionale.».
Nel caso in esame, pertanto, va ribadito che la potesta'
legislativa, riconosciuta in via generale alle Regioni Italiane ed in
particolare alla Regione Sardegna ‑ in quanto titolare quest'ultima
di plurime potesta' legislative, a prescindere dalla materia in cui
la potesta' si esplichi, attribuitale dagli articoli 116, 117 cost.,
10 legge costituzionale 3/2001 ed artt. 3 e 4 Statuto speciale e
dall'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 480/1975 ‑
implica e presuppone, pena la violazione delle appena citate
disposizioni costituzionali, che le norme di legge promulgate dalla
Regione siano efficaci e vincolanti nell'intero territorio della
Regione, dovendo essere applicate e rispettate da tutti i soggetti,
pubblici e privati, che su di questo operino e compiano atti
giuridici, ivi compresi gli organi dello Stato deputati a rilasciare,
in base alla legge anche regionale, un parere ai sensi dell'art. 146
del Codice Urbani.
La Soprintendenza, pertanto, quale «Organo» dello Stato che opera
quale Autorita' di amministrazione attiva nel rilascio dei pareri in
materia di tutela del paesaggio, deve sempre e comunque applicare la
legislazione regionale vigente (pur se la ritenesse non legittima,
dato che non compete alla stessa un tale giudizio finale), e cio' a
prescindere dalla materia trattata dalla Regione, ordinaria o
speciale, che la ha approvata; e cio' non potendosi sostituire a
codesta eccellentissima Corte in valutazioni «anticipatorie» di
giudizi di costituzionalita' che ad essa non competono per carenza
assoluta del relativo potere.
La disapplicazione della legge regionale n. 8/2015 (peraltro
neppure impugnata a suo tempo in via diretta, pur avendo analoghi
contenuti rispetto a quella recente del 2021) e della legge regionale
n. 1/2021, perpetrata attraverso gli odiernamente atti contestati, si
fonda in realta' nella negazione «in assoluto» del potere legislativo
regionale, pur se invece e' incontestabile che la potesta'
legislativa riconosciuta statutariamente alla Regione Sardegna dagli
artt. 3 e 4 Statuto, dall'art. 6 del decreto del Presidente della
Repubblica 480/1975 e dagli articoli 116, 117 cost. 10 legge
costituzionale 3/2001, non puo' essere contestata dai soggetti,
pubblici e privati, che operano nel territorio regionale, quand'anche
si tratti di organi periferici dello Stato.
Ne' appare corretto vestire tale netta disapplicazione di una
legge vigente, con il ricorso alla formula di stile della
interpretazione costituzionalmente ammissibile, che certo e'
consentita anche all'amministrazione, se ed in quanto e' tale, ma che
non puo' che aversi considerando ed interpretando la legge vigente, e
non certo svolgendo il ragionamento anticipatorio di una pronuncia
del giudice delle legge non ancora intervenuta ma che di fatto
determina la soppressione della norma regionale vigente, come se non
esistesse.
II
Le argomentazioni addotte dalle Soprintendenze della Sardegna per
giustificare la disapplicazione - in se' comunque illegittima ‑ della
legge regionale consistono quindi:
A) sulla necessita' di una co-pianificazione paesistica
Stato-Regione (vedi successivo motivo n. 2) non solo generalizzata
(ed illimitata) ma addirittura ben piu' ampia di quella prevista per
le Regioni Ordinarie, e
B) sulla totale insussistenza di una qualsivoglia potesta'
legislativa esclusiva della Regione Sardegna in materia di tutela del
paesaggio, perche' al contrario la materia sarebbe riservata
solamente alla competenza esclusiva dello Stato, in materia di tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali di cui all'art.
117 lett. s).
Tali affermazioni di contestazione dei poteri della Regione sono
comunque infondate nel merito ed anche sotto questo profilo si
pongono in violazione delle norme di rango costituzionale sulle
potesta' attribuite alla Regione Sardegna e percio' rilevanti ai fini
del conflitto di attribuzione.
A) Il potere di pianificazione paesaggistica tra Stato e Regione.
2) Violazione e falsa applicazione degli articoli 116, 117, della
Costituzione. Violazione dell'art. 3 dello Statuto Speciale per la
Sardegna (legge costituzionale n. 3/1948). Violazione dell'art. 6 del
decreto del Presidente della Repubblica 480/1975 (Nuove norme di
attuazione dello statuto speciale della regione autonoma della
Sardegna), in ordine alla competenza esclusivamente regionale per
l'appravazione del Piano paesistico.
Ovvero in subordine
in ordine alla sussistenza di un obbligo di co-pianificazione ma
solo per le materie di cui alle lettere b), c) e d) dell'art. 143 del
decreto legislativo n. 42/2004, come per le altre Regioni.
Con il presente ricorso, pertanto, si richiede altresi' che la
Corte costituzionale stabilisca, con riferimento alla Regione
Sardegna, quale sia il regime delle competenze costituzionali.
Gli atti impugnati, come detto, rifiutano di applicare le due
leggi regionali sopra richiamate, la L.R 8/2015 e la legge regionale
n. 1/2021, anche in quanto l'organo statale afferma (pur non
potendolo sindacare) che le stesse violerebbero il principio di
co-pianificazione tra Stato e Regione.
Alla luce di quanto sopra esposto, pertanto, il conflitto di
attribuzione non puo' non essere esteso, anche alla contestazione,
sollevata dallo Stato alla Regione che, in materia urbanistica e di
tutela del paesaggio, tutto il territorio della Sardegna dovrebbe
essere oggetto di co-pianificazione, ben oltre quanto previsto per le
stesse Regioni Ordinarie, pur se invece la gia' ricordata sentenza
della Corte costituzionale n. 308/2013, ha stabilito che , «l'art.
135 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nel testo in
vigore dal 2008, stabilisce, all'ultimo periodo del comma 1,
l'obbligo della elaborazione congiunta dei piani paesaggistici tra
Ministero e Regioni «limitatamente ai beni paesaggistici di cui
all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste
dal medesimo art. 143», e che «dall'esame delle norme statali
rilevanti, considerate anche nella loro successione cronologica, si
desume, quindi, chiaramente l'inesistenza di un obbligo di
pianificazione congiunta, per i beni paesaggistici individuati
dall'art. 17, comma 3, lettera g), delle norme tecniche ed in specie
per le cosiddette zone umide».
La Regione Sardegna, quindi - pur se in via subordinata chiede
che venga ribadito quanto sopra esposto non potendo certo esserle
riconosciuta una potesta' pianificatoria pari o addirittura inferiore
a quella delle Regioni ordinarie (come verra' di seguito esposto) -
per quanto riguarda i suoi poteri di programmazione paesistica, si
trova costretta a sottoporre alla superma Corte costituzionale la
richiesta che vengano rispettate le sue competenze statutarie e venga
riconosciuta la non sussistenza di alcun obbligo di co-pianificazione
paesaggistica con lo Stato.
L'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 480/1975
(doc. 11), infatti, quale norma di attuazione dello Statuto speciale
della Sardegna sopra indicata - che costituisce, secondo quanto
sempre affermato dalla giurisprudenza costituzionale, un (pur
anomalo) atto legislativo rinforzato, non modificabile da leggi
ordinarie - impone di riesaminare il rapporto tra Stato e Regione
Sardegna, alla luce di tale disposizione che contrasta nettamente con
gli atti delle Soprintendenze della Sardegna impugnati, che
vorrebbero invece una generale co-pianificazione paesistica su tutte
le aree dell'isola.
Spetta pero' alla Corte costituzionale, e non certo alla
Soprintendenza o al Ministero della cultura, stabilire se il
principio di co-pianificazione - che si trae e viene espresso da una
legge ordinaria dello Stato, il decreto legislativo n. 42/2004 e
successive modifiche e integrazioni - debba essere riferito anche ad
una specifica attribuzione di competenza fatta dalla norma di
attuazione dello Statuto, ossia se tale principio possa condizionare
pure il contenuto della suddetta norma che sullo stesso oggetto
(competenza all'approvazione) decide diversamente e stabilisce il
soggetto competente ad approvare un atto amministrativo, quale e' il
PPR, prevedendo non un obbligo ma una mera possibilita' di
collaborazione Stato - Regione.
Con la conseguenza che in tal caso il principio di
co-pianificazione desunto da una successiva modifica del decreto
legislativo n. 42/2004, continuerebbe ad operare per le altre Regioni
cui non e' attribuita una siffatta competenza esclusiva, ma non
potrebbe essere operante per la Sardegna; in tal caso neppure come
limite all'attivita' legislativa, perche' escluso da una norma di
valore superiore nella gerarchia delle fonti.
L'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 480/1975,
infatti, afferma testualmente che: «Sono trasferite alla Regione
autonoma della Sardegna le attribuzioni gia' esercitate dagli organi
centrali e periferici del Ministero della pubblica istruzione ai
sensi della legge 6 agosto 1967, n. 765 ed attribuite al Ministero
per i beni culturali e ambientali con decreto-legge 14 dicembre 1974,
n. 657, convertito in legge 29 gennaio 1975, n. 5, nonche' da organi
centrali e periferici di altri Ministeri. Il trasferimento predetto
riguarda altresi' la redazione e l'approvazione dei piani
territoriali paesistici di cui all'art. 5 della legge 29 giugno 1939,
n. 1497».
Definita in tal modo, puntualmente, con atti cui la legge
ordinaria dello Stato deve sottostare - cosa che non avviene per
altre Regioni - l'attribuzione della competenza alla Regione
Sardegna, (cosi' come richiamata nella citata sentenza di codesta
eccellentissima Corte n. 51/2006), rende non rilevanti i riferimenti
in varie occasioni fatti dall'avvocatura generale, al potere di
approvazione dei piani paesistici contenuto nella L. 431/1985 e nel
decreto legislativo n. 42/2004, leggi ordinarie e quindi
sottoordinate alla norma di attuazione, in quanto non e' ipotizzabile
che quest'ultima previsione, sub-costituzionale e sovra-legislativa,
possa essere contraddetta da principi espressi appunto da leggi
ordinarie dello Stato, quali che siano.
Cio' tanto piu' che la norma di attuazione dello statuto speciale
prosegue all'ultimo comma precisando quale debba essere il ruolo e la
posizione del competente Ministero, il cui apporto meramente
collaborativo, peraltro e' stato richiamato anche in una disposizione
di siffatta natura e rilevanza.
Tale comma, infatti, non prevede certo alcuna forma di
copianificazione tra Stato e Regione Sardegna ma al contrario afferma
che «La regione potra' avvalersi, per la redazione dei predetti
piani, della collaborazione degli organi statali preposti alla tutela
delle bellezze naturali e panoramiche».
Dovrebbe derivare da cio' che l'elaborazione e l'approvazione del
PPR sia di competenza esclusiva della Regione Sardegna che potra'
discrezionalmente «avvalersi, per la redazione dei predetti piani,
della collaborazione degli organi statali preposti alla tutela delle
bellezze naturali e panoramiche», e quindi anche di quelle
Soprintendenze che ora ne contestano la legislazione.
Cio', del resto, come e' avvenuto con il PPR del 2006 oggi
vigente, che non e' stato frutto di una co-pianificazione con il
Ministero, ma che e' stato elaborato ed approvato unicamente dalla
Regione Sardegna.
Tanto piu' che la Sardegna e' antesignana nella tutela del
paesaggio essendosi sempre mossa in attuazione dell'art. 9 della
Costituzione; e cio' non solo perche' e' stata piu' volte apprezzata
anche da codesta eccellentissima Corte per i contenuti del PPR, ma
anche perche', sin dal 1976 ha stabilito un vincolo di
inedificabilita' assoluta con riferimento ai 150 metri dal mare
(portati poi a 300 metri nel 1993), cosa che nessuna legge nazionale
ha mai disposto in tutto il territorio della Repubblica (cfr. docc.
12 - 15).
Si chiede pertanto che la Corte costituzione voglia affermare la
insussitenza in Sardegna di un obbligo di pianificazione paesistica
tra Stato e Regione riconoscendo la competenza esclusiva che alla
Regione deriva dall'art. 6 del decreto del Presidente della
Repubblica 480/1975.
In via meramente subordinata
Rispetto all'affermazione di un piu' ampio obbligo di
co-pianificazione imposto dagli atti ministeriali impugnati che di
fatto priverebbero la Regione - pur essendo essa dotata di competenza
legislativa esclusiva in materia di urbanistica ed edilizia con
annessa potesta' di disciplinare anche i conseguenti aspetti di
tutela del paesaggio - di ogni possibilita' di intervento legislativo
in materia urbanistica, edilizia e paesistica per il governo del
proprio territorio, si chiede che la Corte costituzionale voglia
ribadire quantomeno che, cosi' come pacificamente previsto per le
Regioni ordinarie - che pur a differenza della Sardegna non hanno
costituzionalmente e per effetto dell'enorme statutarie alcuna
competenza in materia di tutela del paesaggio - operi anche per essa
stessa l'obbligo di co-pianificazione, come limite, solo per le
materie di cui all'art. 143 comma 1 lett. b), c) e d) del decreto
legislativo n. 42/2004 e successive modifiche e integrazioni
Si richiede pertanto, subordinatamente (rispetto a quanto sopra
sostenuto), che venga ribadito che sussiste anche per la Sardegna, ma
limitatamente, per i profili paesaggistici, alle aree di cui all'art.
143, comma l lettere b), c) d) del decreto legislativo. 42/2004, tale
obbligo di co-pianificazione, conformemente, del resto, a quanto gia'
affermato, in ossequio alle decisioni della Corte costituzionale
(sentenza n. 308/2013), dal Consiglio Regionale della Sardegna con
l'approvazione della legge regionale del 13 luglio 2020, n. 21,
pubblicata sul BURAS n. 40 del 13 luglio 2020 (doc. 16), recante
«Norme di interpretazione autentica del Piano Paesaggistico
Regionale», legge pero' anch'essa impugnata dal Governo ed ora
sottoposta all'esame di codesta eccellentissima Corte.
In tale ipotesi, quindi, la Regione anche sul piano legislativo
non potra' disporre, con riguardo alla disciplina delle aree oggetto
di co-pianificazione, perche' in tal caso la legge non rispetterebbe
tale principio di co-pianificazione, che costituisce - se non viene
modificato, con riferimento al sopra ricordato art. 6 delle norme di
attuazione, l'orientamento consolidato anche di codesta
eccellentissima Corte ‑ un sicuro vincolo anche per la legge
regionale , ex art, 3 Statuto speciale, essendo stato sempre
ritenuto, anche con riguardo alla Sardegna, una norma fondamentale di
riforma economico sociale che per lo Statuto speciale della Sardegna
un limite alla potesta' legislativa esclusiva della Regione.
La Regione, pertanto, potrebbe legiferare in materia paesistica
ma nel rispetto di tutti i limiti posti dallo Statuto speciale.
B) La potesta' legislativa esclusiva della Regione Sardegna in
materia di tutela paesaggistico-ambientale.
3) Violazione dell'art. 3 lett. f) dello Statuto speciale per la
Sardegna (legge costituzionale n. 3/1948). Violazione dell'art. 6 del
decreto del Presidente della Repubblica 480/1975 (Nuove norme di
attuazione dello statuto speciale della regione autonoma della
Sardegna), per il mancato rispetto delle competenze legislative
esclusive statutariamente riconosciute alla Regione Sardegna.
Come noto, ai sensi dell'art. 3 lettera f) del proprio statuto,
la Regione Sardegna e' titolare di potesta' legislativa esclusiva in
materia di edilizia ed urbanistica, che deve considerarsi estesa,
alla luce della previsione dell'art. 6 del decreto del Presidente
della Repubblica 480/1975, anche alla tutela del paesaggio,
disponendo anche del relativo potere di approvazione in via esclusiva
dei piani paesaggistici.
Codesta eccellentissima Corte, gia' oltre quindici anni orsono,
nella sentenza n. 51/2006, ha infatti chiarito che «la Regione
Sardegna dispone, nell'esercizio delle proprie competenze statutarie
in tema di edilizia ed urbanistica, anche del potere di intervenire
in relazione ai profili di tutela paesistico-ambientale. Cio' sia sul
piano amministrativo che sul piano legislativo (in forza del
cosiddetto «principio del parallelismo» di cui all'art. 6 dello
statuto speciale), fatto salvo, in questo secondo caso, il rispetto
dei limiti espressamente individuati nell'art. 3 del medesimo statuto
in riferimento alle materie affidate alla potesta' legislativa
primaria della Regione (l'armonia con la Costituzione e con i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e il rispetto
degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonche'
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica).».
L'assunto e' stato ribadito anche nella sentenza n. 308/2013
nella quale si e' poi espressamente affermato che «Pertanto, la
Regione ben poteva, nell'esercizio della propria competenza
legislativa primaria, intervenire sulla regolamentazione
paesaggistica dei suddetti beni, anche attraverso una norma di
interpretazione autentica, non essendo vincolata a coinvolgere, ne'
in via preventiva, ne' in via successiva, i competenti organi
statali».
Va quindi affermato che, sussistendo una potesta' legislativa
esclusiva della Regione Sardegna estesa ai profili della tutela
paesistico-ambientale, quantomeno nei limiti sopra ricordati, non
puo' operare in Sardegna in termini assoluti ed automatici la
previsione della competenza univoca ed esclusiva statale di cui
all'art. 117 Costituzione, lett. s) per la tutela del paesaggio e,
quindi, una preclusione generale a legiferare per la Sardegna posto
che, al contrario, la legge regionale ben puo' legittimamente
regolamentare la materia paesaggistica pur con i limiti di cui
all'art. 3 dello Statuto; per l'effetto sono percio' illegittimi gli
atti impugnati nella misura in cui violano le competenze legislative
regionali.
La persistente disapplicazione della legge regionale n. 8/2015 e
della legge regionale n. 1/2021, affermata dagli atti impugnati con
il presente ricorso, pertanto, disattende i dettami di codesta
eccellentissima Corte.
Peraltro se venisse riconosciuto secondo quanto sopra esposto nel
precedente motivo 2, che non sussiste, in alcun caso, un obbligo di
co-pianificazione Stato-Regione, per quanto riguarda la redazione ed
approvazione del piano paesistico, ne deriverebbe che lo stesso non
opererebbe neppure con riferimento all'integrazione del limite per la
disciplina delle materie di cui al primo comma dell'art. 143 del
decreto legislativo n. 42/2004.
Essendo, cioe', la pianificazione paesistica una competenza
esclusiva della Regione Sardegna, ne deriverebbe, di conseguenza, che
il principio di co-pianificazione per le materie sopra indicate non
sussisterebbe con riguardo alla Regione ricorrente (perche' derogato
de una norma di attuazione statutaria come noto di rango
gerarchicamente superiore alla legge ordinaria), per cui esso non
potrebbe neppure operare quale principio fondamentale di norme
economico sociali, costituenti un limite all'attivita' legislativa.
In sostanza tale pretesa di co-pianificazione non potrebbe
costituire quindi un limite, ai sensi dell'art. 3, lett. f) dello
Statuto speciale, per l'attivita' legislativa regionale, la quale
risulta essere soggetta solamente ai limiti statutari e percio' alle
ben differenti norme fondamentali di riforma economico sociale che si
traggono dalla legislazione statale quali, in primo luogo, il decreto
legislativo n. 42/2004, e ai principi generali dell'ordinamento,
della Costituzione e all'interesse dello Stato e delle altre Regioni.
Istanza di sospensione
Nell'interesse della Regione Sardegna si formula altresi' istanza
di sospensione dell'efficacia degli atti impugnati.
Quanto al fumus, si rinvia alla superiore espositiva.
Il pregiudizio grave ed irreparabile e le gravi ragioni richieste
dall'art. 40 della legge n. 87/1953, derivano dalla estrema gravita'
per l'ordinamento costituzionale che un organo amministrativo si
arroghi il potere di disapplicare leggi vigenti della Regione.
E' d'altronde evidente che in caso di mancata sospensione dei
provvedimenti statali, con affermazione della sussistenza almeno di
un fumus sulla fondatezza della rivendicazione di competenza da parte
della Regione Sardegna, verrebbe perseguito - con grave danno
all'economia dell'Isola, specie in un momento di pandemia come
l'attuale - l'intento di sistematica disapplicazione della legge da
parte delle due Soprintendenze, creandosi incertezza anche in tutti i
funzionari comunali e regionali che debbono adottare atti in
materia di urbanistica e di paesaggio e che non saprebbero se e come
rispettare la volonta' sovrana della Regione, senza vedersi segnalati
al Giudice penale, sia pur arbitrariamente, come ha fatto la
Soprintendenza di Cagliari.
Oltre a cio' va anche considerato che le leggi regionali n.
8/2015 e n. 1/2021 stabiliscono l'ammissibilita' di molti suoi
interventi solo entro il 31 dicembre 2023 (art. 37 legge regionale n.
8/2015 come novellata dalla legge regionale n. 1/2021).
E' dunque quanto mai opportuno che gli effetti degli atti
impugnati siano subito sospesi ex art. 40 da codesta eccellentissima
Corte.
P.Q.M.
Si conclude affinche' codesta eccellentissima Corte
costituzionale:
- dichiari che non spetta allo Stato, e per esso alla
Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la citta'
metropolitana di Cagliari e le province di Oristano e Sud Sardegna ed
alla Soprintendenza per le Province di Sassari e Nuoro, disapplicare
le leggi vigenti, ed ancorche' impugnate dal Governo, ed in
particolare le leggi regionali n. 8/2015 e n. 1/2021, e per l'effetto
annulli i provvedimenti prot. 11997 - P dell'8 aprile 2021, e prot.
13167 - P del 15 aprile 2021 (Cagliari) e del 28 maggio 2021, ed in
data 11 maggio 2021, 19 maggio 2021 ed ancora 19 maggio 2021,
rispettivamente prot. nn. 6889/P, 7466/P, e 7467/P (Sassari) ed ogni
altro allo stato non conosciuto;
- affermi che la Regione Sardegna ha una competenza esclusiva
per l'elaborazione e l'approvazione della programmazione paesistica,
potendosi avvalere della collaborazione degli organi decentrati
ministeriali;
- ovvero in subordine ribadisca rispetto alla precedente
conclusione, che l'obbligo di co-pianificazione, anche per la Regione
Sardegna, sussiste ma e' limitato, per i profili paesaggistici, alle
materie sopra indicate delle lettere b), c), d) dell'art. 143, comma
1 del decreto legislativo. 42/2004
- ribadisca che la Regione Sardegna dispone di potesta'
legislativa esclusiva in materia di urbanistica ed edilizia, estesa
anche ai connessi profili di tutela del paesaggio, con il rispetto
dei soli limiti indicati all'art. 3 dello Statuto speciale, ivi
compresa - nella ipotesi subordinata sopra indicata - come norma
fondamentale di riforma economico sociale anche l'obbligo di
co-pianificazione per i profili paesaggistici nelle materie
suindicate.
- confermi che, in caso di accoglimento della domanda
principale, in applicazione dell'art. 6 della norma di attuazione,
non sussistendo un obbligo di co-pianificazione, tale principio non
opererebbe neppure come limite dell'attivita' legislativa.
In via istruttoria si deposita:
1) delibera di giunta regionale n. 12/1 del 4 giugno 2021;
2) parere della Soprintendenza Archeologia, belle arti e
paesaggio per la citta' metropolitana di Cagliari e le province di
Oristano e Sud Sardegna prot. 11997 - P in data 8 aprile 2021;
3) parere della Soprintendenza Archeologia, belle arti e
paesaggio per la citta' metropolitana di Cagliari e le province di
Oristano e Sud Sardegna prot. 13167 - P in data 15 aprile 2021;
4) parere della Soprintendenza Archeologia, belle arti e
paesaggio per la citta' metropolitana di Cagliari e le province di
Oristano e Sud Sardegna prot. 19529 del 28 maggio 2021;
5) parere della Soprintendenza Archeologia, belle arti e
paesaggio per le province di Sassari e Nuoro prot. 6889/P dell'11
maggio 2021;
6) parere della Soprintendenza Archeologia, belle arti e
paesaggio per le province di Sassari e Nuoro prot. 7466/P del 19
maggio-2021;
7) parere della Soprintendenza Archeologia, belle arti e
paesaggio per le province di Sassari e Nuoro prot. 7467/P del 19
maggio 2021;
8) articolo La Nuova Sardegna del 23 maggio 2021;
9) legge regionale n. 1/2021;
10) legge regionale n. 8/2015;
11) decreto del Presidente della Repubblica 480/1975;
12) legge regionale n. 10/1976;
13) legge regionale n. 17 /1981;
14) legge regionale n. 23/1993;
15) legge regionale n. 8/2004;
16) legge regionale n. 21/2020;
17) NTA PPR.
Cagliari - Roma, li' 4 giugno 2021
prof. avv. Benedetto Ballero
avv. Mattia Pani