N. 139 SENTENZA 9 giugno - 6 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Proroga, a domanda, delle concessioni del demanio marittimo in essere al 31 dicembre 2018 fino al 31 dicembre 2033 - Estensione della durata degli atti concessori fino al termine del procedimento di proroga e, comunque, per un periodo massimo di un anno dalla data di entrata in vigore della legge regionale - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 18 maggio 2020, n. 8, art. 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e).(GU n.27 del 7-7-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 18 maggio 2020, n. 8
(Misure urgenti per far fronte all'emergenza epidemiologica da
COVID-19 in materia di demanio marittimo e idrico), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 16-23
luglio 2020, depositato in cancelleria il 23 luglio 2020, iscritto al
n. 61 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 2021 il Giudice
relatore Francesco Vigano';
uditi l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
deliberato nella camera di consiglio del 9 giugno 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 16-23 luglio 2020 e depositato in
cancelleria il 23 luglio 2020, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato l'art. 2 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 18 maggio 2020, n. 8 (Misure urgenti per far fronte
all'emergenza epidemiologica da COVID-19 in materia di demanio
marittimo e idrico), per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione.
1.1.- L'articolo impugnato prevede, al comma 1, che la validita'
delle concessioni con finalita' turistico-ricreativa e sportiva,
diportistica e attivita' cantieristiche connesse, nonche' con
finalita' di acquacoltura sia in mare che in laguna, in essere alla
data del 31 dicembre 2018, con scadenza antecedente al 2033, sia
estesa, a domanda dei concessionari, fino al 31 dicembre 2033. Il
comma 2 prevede poi che la «durata degli atti concessori» sia
prorogata fino al termine del procedimento di cui al comma 1,
comunque, per un periodo massimo di un anno decorrente dalla data di
entrata in vigore della legge regionale impugnata.
Rileva il ricorrente che la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia e' certamente titolare di una competenza statutaria in materia
di ittica, pesca e turismo, ed e' altresi' titolare delle funzioni
amministrative in materia di «demanio marittimo, lacuale e fluviale»,
quando l'utilizzazione abbia finalita' turistico-ricreativa.
Cionondimeno, la disciplina degli affidamenti delle concessioni su
tali aree afferirebbe alla materia della tutela della concorrenza, di
esclusiva competenza statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
La disciplina impugnata, estendendo a ulteriori concessioni
demaniali marittime la proroga ex lege disposta dall'art. 1, commi
682 e 683, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021), inciderebbe sull'assetto
concorrenziale dei mercati in termini tali da restringere il libero
estrinsecarsi delle iniziative imprenditoriali, invadendo cosi' la
competenza esclusiva dello Stato in materia, appunto, di tutela della
concorrenza.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile, e comunque infondato nel merito.
2.1.- Ad avviso della difesa regionale, il ricorso sarebbe
anzitutto inammissibile, non avendo il ricorrente assolto l'onere di
spiegare perche' alla Regione ad autonomia speciale dovrebbe essere
applicato il Titolo V della Costituzione e non lo statuto speciale.
2.2.- Nel merito, il ricorso sarebbe comunque infondato.
In via generale, le concessioni demaniali marittime
rientrerebbero infatti in diversi ambiti materiali, molti dei quali
di competenza regionale. La disciplina impugnata, in particolare,
sarebbe intervenuta nella materia delle concessioni «con finalita'
turistico ricreativa e sportiva, diportistica e attivita'
cantieristiche connesse, nonche' con finalita' di acquacoltura sia in
mare che in laguna», gia' disciplinate da tre leggi della Regione
Friuli-Venezia Giulia cui lo stesso art. 2 impugnato rinvia. Tali
leggi regionali, d'altra parte, gia' regolerebbero la durata delle
relative concessioni, senza essere mai state oggetto - con
l'eccezione della sola legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 21
aprile 2017, n. 10 (Disposizioni in materia di demanio marittimo
regionale, demanio ferroviario e demanio stradale regionale, nonche'
modifiche alle leggi regionali 17/2009, 28/2002 e 22/2006),
scrutinata dalla sentenza n. 109 del 2018 - di censure da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri.
L'art. 2 ora impugnato, dal canto suo, si limiterebbe a meglio
precisare e a dare attuazione alle previsioni della legge statale,
dettate per far fronte all'emergenza determinata dalla pandemia in
corso, peraltro nel pieno rispetto del diritto dell'Unione europea e
dei principi di imparzialita', trasparenza e pubblicita', da essa
espressamente richiamati.
3.- In prossimita' dell'udienza, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha depositato memoria, con la quale ha
anzitutto rilevato di avere impugnato innanzi a questa Corte, nelle
more del presente giudizio, l'art. 100 del decreto-legge 4 agosto
2020, n. 104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio
dell'economia), convertito, con modificazioni, nella legge 13 ottobre
2020, n. 126, che estende ad ulteriori concessioni demaniali la
proroga ex lege stabilita dall'art. 1, commi 682 e 683, della legge
n. 145 del 2018.
Ribadita poi l'eccezione di inammissibilita' dell'impugnazione
per non avere il ricorrente chiarito le ragioni dell'applicabilita'
del Titolo V della Costituzione in luogo delle norme statutarie, la
difesa regionale eccepisce altresi' l'inammissibilita' e, comunque,
l'improcedibilita' dell'impugnazione con specifico riferimento al
comma 2 dell'art. 2 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 8 del
2020, dal momento che l'art. 11, comma 4, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre 2020, n. 25 (Legge collegata alla
manovra di bilancio 2021-2023), entrato in vigore nelle more del
presente giudizio, estende sino al 31 dicembre 2021 la «proroga
tecnica» prevista dall'art. 2, comma 2, della legge regionale ora
impugnata, sicche' l'eventuale accoglimento del presente ricorso
lascerebbe comunque inalterato l'effetto della nuova disciplina, non
impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Nel merito, ribaditi gli argomenti gia' svolti nell'atto di
costituzione, la difesa regionale osserva che la censura statale
assumerebbe toni paradossali, dal momento che con la disciplina
contestata la Regione avrebbe addirittura esteso, in materie di
competenza regionale, la disciplina prevista in via generale dello
Stato per far fronte all'emergenza sanitaria in corso.
D'altra parte, la disciplina impugnata garantirebbe a ben
guardare in misura piu' ampia la concorrenza rispetto alla stessa
disciplina statale. A differenza di quest'ultima, che disporrebbe una
mera proroga ex lege sino al 2033 delle concessioni in scadenza, la
legge regionale qui all'esame subordinerebbe tale proroga alla
domanda dei concessionari, in presenza della quale si avvierebbe un
procedimento di affidamento imperniato sui principi di trasparenza,
pubblicita' e concorrenza, che prevedrebbe in particolare - ai sensi
dell'art. 7 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2017 -
la pubblicazione delle domande e la possibilita' per chiunque di
presentare osservazioni, opposizioni o istanze concorrenti entro i
venti giorni successivi. Tale procedimento sarebbe stato puntualmente
rispettato dall'amministrazione regionale dopo l'entrata in vigore
della disciplina impugnata, essendo state pubblicate ormai un
centinaio di domande di rinnovo, come da prospetto riepilogativo
prodotto in allegato alla memoria. In almeno un caso, poi, vi sarebbe
stata altresi' un'istanza di concessione concorrente. Cio' che
dimostrerebbe che «la disciplina regionale non restringe (ma - anzi -
amplia) il "libero esplicarsi delle iniziative imprenditoriali" e, in
ultima analisi, tutela adeguatamente (addirittura piu' della
disciplina statale) la concorrenza».
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato l'art. 2 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 18 maggio 2020, n. 8 (Misure urgenti per far
fronte all'emergenza epidemiologica da COVID-19 in materia di demanio
marittimo e idrico), per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione.
1.1.- L'articolo impugnato, rubricato «Modifica della durata
delle concessioni del demanio marittimo», dispone al comma 1 che,
«[a]ttesa anche l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e al fine di
garantire certezza alle situazioni giuridiche e assicurare
l'interesse pubblico all'ordinata gestione del demanio senza
soluzione di continuita', in conformita' alle previsioni dei commi
682 e 683 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), e nel rispetto dei
principi di imparzialita', trasparenza e pubblicita', la validita'
delle concessioni con finalita' turistico ricreativa e sportiva,
diportistica e attivita' cantieristiche connesse, nonche' con
finalita' di acquacoltura sia in mare che in laguna», disciplinate da
tre leggi regionali richiamate e «in essere alla data del 31 dicembre
2018, con scadenza antecedente al 2033», sia «estesa fino alla data
del 31 dicembre 2033 a domanda dei concessionari».
Il comma 2 prevede poi che «[l]a durata degli atti concessori e'
prorogata fino al termine del procedimento di cui al comma 1 e,
comunque, per un periodo massimo di un anno decorrente dalla data di
entrata in vigore» della legge regionale medesima.
1.2.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l'art. 2
impugnato, prevedendo una proroga sino al 2033 delle concessioni
menzionate, eccederebbe le competenze statutarie, incidendo nella
materia - riservata alla legislazione statale - della tutela della
concorrenza.
2.- Il ricorso e' ammissibile.
2.1.- La difesa regionale ha eccepito invero l'inammissibilita'
del ricorso, dal momento che il Presidente del Consiglio dei ministri
non avrebbe spiegato perche' dovrebbero trovare applicazione, nella
specie, le norme del Titolo V della Costituzione e non, invece, le
pertinenti norme dello statuto speciale.
L'eccezione, tuttavia, non e' fondata.
Il ricorso riconosce, infatti, che la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e' titolare di competenze legislative primarie
in materia di ittica, pesca e turismo, nonche' delle competenze
amministrative sul demanio marittimo, lacuale e fluviale; ma osserva
che il censurato art. 2 - introducendo una proroga delle concessioni
in essere sino al 2033 e, in tal modo, non consentendo di organizzare
procedure di selezione per l'accesso di nuovi operatori - limita la
concorrenza tra imprese, incidendo cosi' in una materia riservata
alla competenza esclusiva della legislazione statale.
Nella prospettiva del ricorrente, dunque, l'afferenza della
disciplina censurata alla materia della tutela concorrenza vale a
escludere che la Regione possa rivendicare qualsiasi propria
competenza statutaria, la quale pacificamente non comprende la
materia in questione (ex multis, sentenze n. 153 e n. 119 del 2019 e
n. 109 del 2018, tutte con specifico riferimento alla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia).
2.2.- Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
difesa regionale ha altresi' eccepito l'inammissibilita' o, comunque,
l'improcedibilita' dell'impugnazione relativa al comma 2 impugnato.
Osserva la difesa regionale che l'art. 11, comma 4, della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre 2020, n. 25 (Legge
collegata alla manovra di bilancio 2021-2023), entrato in vigore
nelle more del presente giudizio, estende sino al 31 dicembre 2021 la
«proroga tecnica» prevista dall'art. 2, comma 2, della legge
regionale ora impugnata; di talche' l'eventuale accoglimento del
ricorso con riferimento al comma 2 lascerebbe comunque inalterata la
proroga disposta da tale ius superveniens, non impugnato dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
Nemmeno tale eccezione e' fondata.
E' assorbente in proposito il rilievo che il comma 2 dell'art. 2
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2020 - che prevede
una proroga "tecnica" delle concessioni in essere sino al termine del
procedimento di rinnovo previsto dal comma 1 - e' disposizione
meramente ancillare rispetto al medesimo comma 1: di talche',
nell'ipotesi in cui solo quest'ultimo venisse dichiarato
costituzionalmente illegittimo, il comma 2 resterebbe comunque privo
di autonoma portata normativa.
3.- Nel merito, il ricorso e' fondato.
3.1.- Non v'e' dubbio che, come giustamente osserva la difesa
regionale, la disciplina delle concessioni demaniali interseca
numerosi ambiti materiali di competenza legislativa primaria della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia; ma e' altrettanto pacifico,
nella giurisprudenza di questa Corte, che discipline regionali le
quali dispongano proroghe o rinnovi automatici delle concessioni
demaniali in essere incidono sulla materia, di competenza esclusiva
statale, della tutela della concorrenza, ostacolando l'ingresso di
altri potenziali operatori economici nel mercato di riferimento
(sentenze n. 10 del 2021, n. 1 del 2019, n. 171 del 2013 e n. 213 del
2011).
3.2.- L'invasione della competenza statale non e' esclusa nemmeno
nell'ipotesi in cui la legislazione regionale si limiti - come accade
nella specie - a riprodurre, nella sostanza, una disciplina gia'
prevista dalla legislazione statale, e in particolare dall'art. 1,
commi 682 e 683, della legge n. 145 del 2018 e successive
modificazioni. Infatti, qualsiasi disciplina che comporti una
restrizione al libero accesso nel mercato di altri operatori, come
certamente accade quando si stabiliscano proroghe dei rapporti
concessori in corso, e' riservata dall'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., alla legislazione statale, restando invece
precluso qualsiasi intervento della legislazione regionale in questa
materia.
3.3.- Ne' persuade l'argomento della difesa regionale secondo cui
la disciplina in questa sede impugnata non introdurrebbe, in realta',
una proroga ex lege delle concessioni esistenti, bensi' una procedura
che consentirebbe la mera estensione della durata di tali concessioni
su domanda degli interessati, in esito a un procedimento trasparente
ed eventualmente comparativo, nel caso di presentazione di istanze
concorrenti relative alla medesima concessione. Cio' che
garantirebbe, ad avviso della Regione resistente, un livello di
tutela della concorrenza piu' elevato di quello garantito oggi dalla
legislazione statale, che prevede invece una generalizzata proroga -
appunto - ex lege, di quindici anni e quindi sino al 2033, delle
concessioni demaniali marittime.
Il tenore dell'art. 2, comma 1, impugnato, tuttavia, non supporta
una simile ricostruzione. Esso si limita infatti a stabilire che, in
presenza di domanda del titolare, la durata delle concessioni ivi
indicate, in essere alla data del 31 dicembre 2018 e con scadenza
antecedente al 2033, «e' estesa fino alla data del 31 dicembre 2033»:
senza alcun richiamo a procedure comparative che potrebbero essere
innescate da domande di concessione concorrenti, e senza alcun
espresso rinvio - in particolare - al procedimento disciplinato dalla
legge regionale n. 10 del 2017, che secondo la difesa regionale
troverebbe applicazione in questa ipotesi.
Tale conclusione non puo' essere revocata in dubbio dai documenti
prodotti in giudizio dalla difesa regionale, che attestano l'avvenuta
pubblicazione di un centinaio di domande di estensione della durata
delle relative concessioni ai sensi della disciplina all'esame e la
presentazione - in almeno un caso - di una domanda di concessione
concorrente, senza che sia noto, peraltro, quale esito abbia avuto
tale istanza. Ai fini della valutazione della legittimita'
costituzionale dell'art. 2 impugnato questa Corte non puo', infatti,
che muovere dal suo dato letterale, che subordina univocamente
l'effetto di "estensione" sino al 2033 della durata delle concessioni
esistenti alla data di entrata in vigore della legge regionale alla
sola condizione della domanda dell'interessato, e appare pertanto
atteggiarsi quale lex specialis rispetto ad ogni altra normativa -
inclusa la legge regionale n. 10 del 2017 - che disciplina il
procedimento di affidamento delle concessioni demaniali in parola.
Tanto basta a configurare l'effetto di "estensione" al 2033 della
durata delle concessioni come una sostanziale proroga delle
concessioni esistenti, eccedente per le ragioni anzidette la
competenza legislativa regionale.
3.4.- Da cio' discende l'illegittimita' costituzionale dell'art.
2 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2020, per contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 18 maggio 2020, n. 8 (Misure
urgenti per far fronte all'emergenza epidemiologica da COVID-19 in
materia di demanio marittimo e idrico).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Francesco VIGANO', Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 6 luglio 2021.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA