N. 158 SENTENZA 9 giugno - 20 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Toscana - Controllo della fauna selvatica - Piani di controllo degli ungulati nei parchi regionali e nelle aree protette - Adozione rimessa al soggetto gestore e, in caso di sua inadempienza e in presenza di danni alla produzione agricola, alla Giunta regionale - Prelievo delle specie in deroga - Divieto di cumulo con il numero totale di capi abbattibili di fauna migratoria - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Toscana 15 luglio 2020, n. 61, artt. 24 e 30. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s).(GU n.29 del 21-7-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 24 e 30
della legge della Regione Toscana 15 luglio 2020, n. 61 (Gestione e
tutela della fauna selvatica sul territorio regionale. Modifiche alla
l.r. 3/1994), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 9-14 settembre 2020, depositato in cancelleria
il 18 settembre 2020, iscritto al n. 83 del registro ricorsi 2020 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 2021 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la
Regione Toscana;
deliberato nella camera di consiglio del 9 giugno 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 18 settembre 2020 (reg. ric. n. 83
del 2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 24 e 30 della legge della
Regione Toscana 15 luglio 2020, n. 61 (Gestione e tutela della fauna
selvatica sul territorio regionale. Modifiche alla l.r. 3/1994), in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in relazione, rispettivamente, all'art. 22, comma 6,
della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette) e all'art. 18, comma 4, della legge 11 febbraio 1992, n.
157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio).
2.- L'art. 24 della legge reg. Toscana n. 61 del 2020 ha
sostituito l'art. 28-bis della legge della Regione Toscana 12 gennaio
1994, n. 3 (Recepimento della legge 11 febbraio 1992, n. 157 "Norme
per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio") e ha aggiunto il comma 11, in base al quale «[n]ei parchi
regionali e nelle aree protette di cui alla l.r. 30/2015, il soggetto
gestore adotta piani di controllo degli ungulati che tengono conto
delle densita' sostenibili di cui al comma 1 e degli effettivi
danneggiamenti alle coltivazioni agricole, anche limitrofi ai propri
confini, e ai boschi. In caso di inadempienza e in presenza di danni
alla produzione agricola, anche nelle aree limitrofe, la Giunta
regionale interviene ai sensi dell'articolo 37».
2.1.- Il Presidente del Consiglio ritiene la norma invasiva della
competenza statale esclusiva in materia di tutela ambientale in
quanto in contrasto con l'art. 22, comma 6, della legge n. 394 del
1991, per il quale i prelievi faunistici e gli abbattimenti selettivi
nei parchi e nelle aree protette regionali devono avvenire in
conformita' al regolamento del parco o, qualora non esista, alle
direttive regionali, per iniziativa e sotto la responsabilita' e
sorveglianza dell'organismo di gestione del parco e devono essere
attuati dal personale dipendente dal parco o da personale
autorizzato.
La difesa dello Stato sottolinea che la disciplina recata dalla
legge n. 394 del 1991 in materia di parchi e aree protette va
ricondotta alla materia ambientale e che lo standard minimo di tutela
uniforme nazionale di tali aree e' garantito dall'esistenza di un
ente gestore a cui e' affidata la predisposizione, la vigilanza e
l'attuazione di strumenti programmatici, quali il regolamento e il
piano del parco, per la valutazione della rispondenza delle attivita'
svolte nei parchi con le esigenze di protezione ambientale, ivi
inclusi gli abbattimenti selettivi.
2.2.- Secondo il Presidente del Consiglio per effetto della norma
impugnata tale assetto sarebbe radicalmente modificato potendo la
Regione intervenire nelle aree protette, per prevenire o eliminare i
danni alle produzioni agricole, mediante il controllo faunistico
attribuitole dall'art. 37 della legge reg. Toscana n. 3 del 1994 ed
esercitabile, ai sensi del comma 4-ter del medesimo articolo, anche
con l'impiego dei cacciatori abilitati, dei soggetti preposti alla
vigilanza venatoria, dei proprietari o dei conduttori dei fondi
interessati e delle squadre di caccia al cinghiale indicate
dall'Ambito territoriale di caccia (ATC).
3.- Con lo stesso ricorso e' stato impugnato anche l'art. 30
della legge reg. Toscana n. 61 del 2020, che ha aggiunto il comma
2-ter all'art. 37-bis della legge reg. Toscana n. 3 del 1994,
prevedendo che «[i]l limite al prelievo delle specie in deroga non si
cumula con il numero totale di capi di fauna migratoria stabilito
dall'articolo 4, comma 1, della legge regionale 10 giugno 2002 n. 20
(Calendario venatorio e modifiche alla legge regionale 12 gennaio
1994, n. 3 - Recepimento della Legge 11 febbraio 1992, n. 157 "Norme
per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio")».
3.1.- La disposizione sarebbe in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 18 della
legge n. 157 del 1992 che, al comma 4, per assicurare la tutela
ambientale delle specie, non ammetterebbe eccezioni all'obbligo di
indicare nel calendario venatorio regionale il carniere giornaliero
massimo di capi abbattibili.
La norma regionale impugnata, derogando a tale obbligo, avrebbe
illegittimamente invaso la sfera di competenza esclusiva in materia
ambientale del legislatore statale, incidendo in peius sulle
prescrizioni poste a tutela della fauna selvatica.
4.- Si e' costituita la Regione Toscana eccependo l'infondatezza
dei motivi del ricorso e deducendo che la propria normativa in
materia di parchi regionali sarebbe coerente con la legge quadro
statale; in particolare, la Regione ha rilevato che, ai sensi
dell'art. 15 della legge della Regione Toscana 19 marzo 2015, n. 30
(Norme per la conservazione e la valorizzazione del patrimonio
naturalistico-ambientale regionale. Modifiche alla l.r. 24/1994, alla
l.r. 65/1997, alla l.r. 24/2000 ed alla l.r. 10/2010) - che ha
abrogato, con l'art. 140, comma 1, lettera a), la legge regionale 11
aprile 1995, n. 49 (Norme sui parchi, le riserve naturali e le aree
naturali protette di interesse locale), di recepimento della legge
quadro statale n. 394 del 1991 - la gestione dei parchi regionali e'
affidata ad enti di gestione appositamente istituiti, mentre la
gestione delle riserve compete ad apposite strutture della Giunta,
giusto quanto stabilito dall'art. 50 dello statuto della Regione
Toscana.
Inoltre, la Regione Toscana ha rilevato che l'art. 27, comma 8,
della legge reg. Toscana n. 30 del 2015 individua, quale strumento di
gestione, il piano integrato per il parco, comprensivo delle
iniziative volte a prevenire e mitigare i danni all'agricoltura
prodotti dalla fauna selvatica, e che l'art. 49 della stessa legge
regionale n. 30 del 2015 autorizza interventi di contenimento nelle
riserve naturali per la conservazione degli equilibri faunistici ed
ambientali, in conformita' a quanto stabilito dall'art. 22, comma 6,
della legge n. 394 del 1991.
4.1.- Secondo la resistente la norma impugnata andrebbe letta
alla luce delle previsioni della legge reg. Toscana 30 del 2015 cosi'
da risultare rispettosa dell'art. 22, comma 6, della legge n. 394 del
1991; in particolare, dalla lettura integrata di tali disposizioni,
deriverebbe che i piani di controllo degli ungulati previsti dalla
norma impugnata sono adottati dall'ente gestore (coincidente con la
Regione per le riserve regionali e con un ente di sua diretta
emanazione per i parchi regionali); i prelievi e gli abbattimenti nei
parchi avvengono secondo quanto stabilito dal piano integrato del
parco e, solo qualora esso manchi, secondo le direttive della
Regione, a cui compete la gestione delle riserve regionali per mezzo
della Giunta; i prelievi vengono eseguiti sotto la diretta
responsabilita' dell'organismo di gestione del parco o della riserva
regionale.
5.- La Regione ha segnalato che la norma impugnata non riguarda
tutte le specie animali, ma solo gli ungulati, particolarmente
dannosi per le colture agricole e l'habitat.
6.- In relazione ai motivi di illegittimita' costituzionale
collegate ai soggetti esecutori degli abbattimenti nelle aree
protette, la Regione ha eccepito l'inammissibilita' della doglianza,
in quanto rivolta all'art. 37, comma 4-ter, della legge reg. Toscana
n. 3 del 1994, che non e' stato oggetto di specifica impugnazione.
6.1.- In ogni caso, anche tale censura sarebbe infondata poiche'
l'intervento sostitutivo regionale e' previsto solo in caso di
inadempienza dei gestori dei parchi e delle aree protette, in
coerenza con l'art. 19 della legge n. 157 del 1992 che attribuisce
alle Regioni la competenza ad autorizzare piani di abbattimento
quando i metodi ecologici di controllo della fauna selvatica si
rivelino inefficaci.
7.- Quanto alla seconda norma impugnata, l'art. 30 della legge
reg. Toscana n. 61 del 2020, la norma costituirebbe espressione del
potere di deroga di cui all'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992 e
all'art. 9 della direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli
uccelli selvatici e, quindi, sarebbe estranea all'art. 18 della legge
n. 157 del 1992 che lo Stato avrebbe erroneamente indicato quale
norma interposta e a cui la Regione avrebbe dato attuazione con una
diversa previsione, l'art. 4, comma 1, della legge della Regione
Toscana 10 giugno 2002, n. 20, recante «Calendario venatorio e
modifiche alla legge regionale 12 gennaio 1994, n. 3 (Recepimento
della legge 11 febbraio 1992, n. 157 "Norme per la protezione della
fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio")», per cui i
capi di selvaggina abbattibile con prelievo venatorio sono venti al
giorno.
7.1.- La natura eccezionale del potere di deroga di cui all'art.
19-bis della legge n. 157 del 1992 e all'art. 9 della direttiva
2009/147/CE si evincerebbe dalla specifica disciplina, riassunta
dalla Regione, per cui l'esercizio del potere presuppone l'adozione
di uno specifico provvedimento contenente l'indicazione dei
presupposti e delle condizioni della deroga, la valutazione del
perche' non ci siano altre soluzioni soddisfacenti, l'indicazione
delle specie che formano oggetto del prelievo, dei mezzi, degli
impianti e dei metodi di prelievo autorizzati, delle condizioni di
rischio, delle circostanze di tempo e di luogo del prelievo, del
numero dei capi giornalmente e complessivamente prelevabili nel
periodo, dei controlli e delle particolari forme di vigilanza cui il
prelievo e' soggetto e degli organi incaricati della vigilanza.
7.2.- Infine, la resistente ha sottolineato che i soggetti
abilitati al prelievo in deroga sono individuati dalle Regioni e sono
muniti di un apposito tesserino, sul quale devono essere annotati i
capi oggetto di deroga subito dopo il loro recupero; le Regioni
devono prevedere sistemi periodici di verifica allo scopo di
sospendere tempestivamente il provvedimento di deroga qualora sia
accertato il raggiungimento del numero di capi autorizzato al
prelievo o dello scopo, in data antecedente a quella originariamente
prevista.
7.3.- In attuazione delle suddette disposizioni, l'art. 37-bis
della legge reg. Toscana n. 3 del 1994, come novellato dalla norma
regionale impugnata, avrebbe previsto che l'esercizio del potere in
deroga, proprio perche' funzionale a prevenire i gravi danni
all'agricoltura arrecati dalla fauna nociva, avvenga a prescindere
dal numero massimo di capi da abbattere stabilito a fini venatori,
coerentemente con la legge n. 157 del 1992, che non imporrebbe di
cumulare il limite al prelievo in deroga con il numero totale di capi
di fauna migratoria stabilito nel calendario venatorio.
8.- Con successiva memoria il Presidente del Consiglio ha
eccepito che il piano di controllo degli ungulati integrerebbe uno
strumento programmatorio aggiuntivo rispetto al regolamento del parco
o dell'area protetta e al piano del parco o al piano di gestione
della riserva, previsti dalla legge statale, e rientrerebbe nella
piu' ampia attivita' di pianificazione della Giunta, di cui all'art.
28 della legge reg. Toscana n. 3 del 1994, in materia di gestione
faunistico-venatoria degli ungulati, estranea alla disciplina delle
aree protette, tanto che la norma impugnata autorizza la Giunta ad
intervenire in sostituzione del gestore del parco inadempiente
all'obbligo di predisporre il piano di controllo degli ungulati o di
darvi concreta attuazione.
La collocazione del suddetto piano nell'ambito del controllo
faunistico di cui all'art. 28-bis, comma 3, della legge reg. Toscana
n. 3 del 1994, sarebbe in contrasto con la disciplina statale che,
per le aree protette, contempla quali strumenti di pianificazione
solo il regolamento del parco, il piano per il parco e il piano
pluriennale economico sociale per la promozione delle attivita'
compatibili.
La norma regionale impugnata avrebbe, quindi, ecceduto i limiti
delle attribuzioni regionali, per cui, ai sensi dell'art. 23 della
legge n. 394 del 1991, alla legge regionale spetta solo definire la
perimetrazione provvisoria e le misure di salvaguardia, individuare
il soggetto gestore del parco e gli elementi del piano del parco,
nonche' i principi del regolamento.
9.- Quale ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale la
difesa dello Stato ha rappresentato che l'art. 22, comma 6, della
legge n. 394 del 1991 consente i prelievi e gli abbattimenti
selettivi nelle aree protette solo per la ricomposizione degli
squilibri ecologici, mentre l'adozione del piano di controllo degli
ungulati puo' essere determinato anche dalla necessita' di prevenire
i danneggiamenti alle coltivazioni agricole.
10.- Inoltre, l'intervento sostitutivo della Giunta in caso di
inadempienza del soggetto gestore del parco consentirebbe l'esercizio
del controllo faunistico regionale di cui all'art. 37 della legge
reg. Toscana n. 3 del 1994 anche nelle zone protette, che sono
sottratte alla regolamentazione della legge n. 157 del 1992, a cui la
stessa legge reg. Toscana n. 3 del 1994 ha dato attuazione, e
sottoposte alla disciplina speciale recata dalla legge n. 394 del
1991.
11.- Pertanto, la norma regionale impugnata, esorbitando dai
limiti delle attribuzioni regionali e prevedendo un intervento della
Giunta regionale che si sostituisce al soggetto gestore per
salvaguardare interessi che non vengono in rilievo nella legge
statale (la tutela delle colture agricole minacciate dagli ungulati),
avrebbe illegittimamente abbassato il livello di tutela ambientale
prescritto dal legislatore statale.
12.- In riferimento all'altra disposizione impugnata, l'art. 30
della legge reg. Toscana n. 61 del 2020, la difesa dello Stato ha
contestato la riconducibilita' della previsione al potere di cui
all'art. 19, comma 2-bis, della legge n. 157 del 1992, che si
riferirebbe ai prelievi in deroga al divieto assoluto di uccisione di
alcune specie di uccelli selvatici previsto dalla direttiva
2009/147/CE, e ha ribadito che la norma impugnata, consentendo lo
sforamento del massimale giornaliero di avifauna migratrice
abbattibile, si porrebbe in contrasto con l'art. 18 della legge n.
157 del 1992, che impone di fissare il limite inderogabile di capi di
selvaggina abbattibili quotidianamente da ciascun soggetto abilitato,
abbassando il livello di tutela ambientale prescritto dal legislatore
statale.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 24 e 30 della
legge della Regione Toscana 15 luglio 2020, n. 61 (Gestione e tutela
della fauna selvatica sul territorio regionale. Modifiche alla l.r.
3/1994) per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, in relazione, rispettivamente, all'art. 22, comma
6, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette) e all'art. 18, comma 4, della legge 11 febbraio 1992, n.
157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio).
2.- La prima delle norme impugnate, l'art. 24 della legge reg.
Toscana n. 61 del 2020, prevede che nei parchi regionali e nelle aree
protette il soggetto gestore adotti piani di controllo degli
ungulati, tenendo conto delle densita' sostenibili e degli effettivi
danneggiamenti alle coltivazioni agricole, anche limitrofe ai propri
confini, e ai boschi. In caso di inadempienza e in presenza di danni
alla produzione agricola, anche nelle aree limitrofe, la Giunta
regionale interviene ai sensi dell'art. 37 della legge della Regione
Toscana 12 gennaio 1994, n. 3 (Recepimento della legge 11 febbraio
1992, n. 157 «Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma
e per il prelievo venatorio»).
La difesa dello Stato ritiene la previsione impugnata in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione all'art. 22, comma 6, della legge quadro n. 394 del 1991,
secondo cui, nelle aree protette e nelle riserve naturali, le
attivita' consentite sono disciplinate dal regolamento e dal piano
del parco, di competenza dell'ente gestore; la norma statale prevede
che i prelievi e gli abbattimenti selettivi avvengano in conformita'
al regolamento del parco e, solo qualora esso non sia stato adottato,
in base alle direttive regionali. Tale attivita' deve svolgersi,
comunque, per iniziativa e sotto la responsabilita' e sorveglianza
dell'organismo di gestione del parco, che ne cura l'attuazione a
mezzo del personale dipendente dal parco o di altro personale
all'uopo autorizzato.
Il contrasto della norma regionale impugnata rispetto alla
previsione statale sarebbe evidente per lo strumento prescelto, il
piano di controllo degli ungulati non previsto dal legislatore
statale, per le condizioni a cui e' subordinata la sua adozione, che
includono la prevenzione dei danni alle attivita' agricole, e per il
fatto che, ai sensi dell'art. 37, comma 4-quater, della legge reg.
Toscana n. 3 del 1994 richiamato dalla disposizione impugnata, la
Regione possa avvalersi per il controllo faunistico in qualsiasi
periodo dell'anno dei cacciatori abilitati, delle guardie venatorie,
dei proprietari o conduttori dei fondi interessati e delle squadre di
caccia al cinghiale indicate dall'Ambito territoriale di caccia
(ATC).
3.- In via preliminare va esaminata l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla Regione, secondo cui i motivi di
ricorso, lamentando l'utilizzo di personale diverso da quello del
parco per gli abbattimenti, andrebbero riferiti all'art. 37, comma
4-ter, della legge reg. Toscana n. 3 del 1994, che non e' stato
oggetto di specifica impugnazione.
3.1.- L'eccezione non e' fondata.
3.2.- Rispetto a tale profilo, il vulnus di costituzionalita'
denunciato nel ricorso dello Stato deriva dalla possibilita' che,
nelle aree protette, in caso di inadempienza del gestore del parco,
gli abbattimenti selettivi siano demandati alla Giunta regionale che
esercita il potere di controllo faunistico attribuitole dall'art. 37
della legge reg. Toscana n. 3 del 1994.
Quest'ultima norma viene, dunque, in rilievo al solo fine di
identificare le modalita' operative della Giunta, conseguentemente la
censura di costituzionalita' viene riferita dal ricorrente al solo
art. 24 della legge reg. Toscana n. 61 del 2020 che prevede
l'intervento sostitutivo della Regione.
4.- Nel merito la questione non e' fondata.
4.1.- La difesa dello Stato ritiene che l'individuazione, da
parte della norma impugnata, di uno strumento di pianificazione per
il controllo degli ungulati nelle aree protette e a tutela
dell'agricoltura abbassi il livello di tutela ambientale prescritto
dal legislatore statale che invece, in tali aree, consente gli
abbattimenti e i prelievi al solo fine di ricomporre gli squilibri
ecologici e solo se eseguiti sotto la responsabilita' e la
sorveglianza dell'organismo di gestione del parco, ai sensi dell'art.
22, comma 6, della legge n. 394 del 1991.
4.2.- La giurisprudenza di questa Corte e' costante
nell'affermare che l'ambiente, attribuito alla competenza esclusiva
del legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., costituisce un «"valore" costituzionalmente protetto, che, in
quanto tale, delinea una sorta di materia "trasversale", in ordine
alla quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere
regionali, spettando [invece] allo Stato le determinazioni che
rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero
territorio nazionale (sentenza n. 407 del 2002)» (sentenza n. 121 del
2018); pertanto la disciplina statale costituisce un limite per le
Regioni e le Province autonome nell'esercizio delle proprie
competenze che concorrono con quella dell'ambiente, salva la facolta'
di dettare prescrizioni che elevino il livello di tutela ambientale
previsto dal legislatore statale (ex multis, sentenze n. 66 del 2018,
n. 199 del 2014, n. 246 e n. 145 del 2013).
4.3.- Con specifico riferimento alle aree protette e ai parchi
naturali, il modello di tutela e' contenuto nella legge n. 394 del
1991 che detta «i principi fondamentali della materia, ai quali la
legislazione regionale e' chiamata ad adeguarsi, assumendo dunque
anche i connotati di normativa interposta (sentenze n. 14 del 2012,
n. 108 del 2005 e n. 282 del 2000)» (sentenza n. 212 del 2014); tale
modello e' imperniato sull'esistenza di un ente gestore dell'area
protetta, sulla predisposizione di strumenti programmatici e
gestionali e sulla funzione di controllo del loro rispetto,
attribuita all'ente gestore, e tali prescrizioni integrano lo
standard minimo uniforme di tutela nazionale (sentenza n. 121 del
2018).
In particolare, la legge quadro sulle aree protette ha previsto
che la gestione dei parchi nazionali sia affidata ad un soggetto
dotato di personalita' giuridica di diritto pubblico, l'ente parco, e
che le finalita' istitutive siano realizzate attraverso appositi
strumenti di gestione: il regolamento che disciplina le attivita'
consentite nel territorio del parco (art. 11); il piano per il parco,
che ha il compito di organizzare il territorio in aree e parti
caratterizzate da differenti forme di uso, godimento e tutela (art.
12); il piano pluriennale economico-sociale per la promozione delle
attivita' compatibili, che e' volto a favorire lo sviluppo delle
collettivita' residenti nel parco o nei territori adiacenti (art.
14).
4.4.- Analogo modello di tutela e' previsto per i parchi e per le
aree naturali protette regionali, che sono istituiti con legge
regionale e affidati ad un soggetto gestore e per i quali sono
previsti, quali strumenti di attuazione delle finalita' di tutela, il
piano e il regolamento per il parco e il piano pluriennale economico
e sociale per la promozione delle attivita' compatibili.
4.5.- La ratio ispiratrice di tale disciplina non e' solo quella
di garantire la conservazione dell'ambiente, ma anche la sua
valorizzazione, assicurando, in una prospettiva dinamica, la sua
integrazione con le attivita' antropiche. A tal fine sono previsti
gli specifici strumenti pianificatori per la regolazione delle
svariate attivita' antropiche consentite all'interno dei parchi e
delle aree protette, per la promozione di iniziative di sviluppo
economico-sociale.
La disciplina regionale oggetto di impugnazione non si discosta
da tale finalita'; la centralita' della pianificazione, infatti, e'
ribadita dalla previsione di uno specifico piano per il controllo
degli ungulati che, rispetto al singolo provvedimento amministrativo
di autorizzazione agli abbattimenti e ai prelievi selettivi,
incrementa il livello di tutela, essendo il piano frutto di
un'istruttoria ad ampio spettro e di una ponderazione complessiva
degli interessi per il raggiungimento di obiettivi di lungo e medio
periodo.
Pertanto, la previsione della norma impugnata, nel disporre un
ulteriore strumento di pianificazione, e' conforme alla norma
interposta e, quindi, non e' sotto tale aspetto costituzionalmente
illegittima.
5.- Quanto alla censura riferita ai presupposti e alle condizioni
per l'adozione del piano, che l'art. 24 della legge reg. Toscana n.
61 del 2020 individua anche nell'esigenza di prevenire i danni alle
produzioni agricole, va rilevato che questi sono in linea con l'art.
22, comma 6, della legge n. 394 del 1991, il quale autorizza gli
abbattimenti e i prelievi per ricomporre gli squilibri ecologici, non
potendo questi ultimi essere ricondotti alle sole esigenze di
conservazione della consistenza delle popolazioni faunistiche.
Infatti, come si e' detto, l'impianto generale della legge quadro
riferisce la tutela dell'area protetta alla necessita' di realizzare
l'integrazione dell'uomo con l'ambiente e, quindi, implica
necessariamente il dato della presenza delle attivita' antropiche al
suo interno e dell'impatto della fauna selvatica su tali attivita',
in special modo con riferimento agli ungulati, la cui popolazione ha
assunto dimensioni preoccupanti per le attivita' agricole.
5.1.- In tal senso le linee guida per la gestione dei cinghiali
nelle aree protette, elaborate dall'Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) e dal Ministero
dell'ambiente (odierno Ministero della transizione ecologica), hanno
evidenziato che la dizione "ricomposizione degli squilibri
ecologici", di cui all'art. 22, comma 6, della legge n. 394 del 1991,
non puo' prescindere dalla considerazione dei danni provocati dagli
stessi animali alle attivita' agricole in relazione al fatto che
«l'integrazione tra uomo e ambiente naturale e la salvaguardia delle
attivita' agro-silvo-pastorali vengono annoverate tra le finalita'
istitutive piu' significative di un'area protetta».
5.2.- Pertanto, una disciplina che, come quella censurata, si fa
carico di tali esigenze all'interno di uno specifico strumento di
pianificazione, quale il piano di controllo degli ungulati, non
comporta un abbassamento del livello di tutela ambientale prescritto
dal legislatore statale, ponendosi, anzi, in un'ottica di maggiore
garanzia della conservazione degli equilibri complessivi dell'area
protetta che includono la presenza dell'uomo.
6.- Quanto poi all'intervento sostitutivo della Giunta regionale,
va ricordato che l'art. 19 della legge n. 157 del 1992 attribuisce
alla stessa la competenza in materia di controllo faunistico anche a
tutela delle coltivazioni agricole.
Ora, queste ultime, gravemente danneggiate dal proliferare dei
cinghiali, sono situate, sia all'interno sia all'esterno dell'area
protetta, e le coltivazioni contigue ai parchi e alle riserve
naturali non potrebbero essere protette dalle incursioni dei
cinghiali provenienti dalle suddette aree.
Pertanto, a fronte dell'inadempienza del soggetto gestore del
parco relativamente all'attivita' di controllo degli ungulati, il
legislatore regionale e' opportunamente intervenuto, tutelando cosi'
sia gli equilibri ecologici all'interno delle aree protette, sia le
produzioni agricole nelle aree limitrofe, gli uni e le altre
compromesse dall'eccessiva proliferazione dei cinghiali.
6.1.- La norma regionale impugnata, quindi, integrando le
prescrizioni statali mediante la previsione di uno specifico
strumento pianificatorio di controllo, che e' rimesso in prima
battuta al soggetto gestore del parco e solo eventualmente
all'attivita' della Giunta regionale, individua un meccanismo di
chiusura del sistema idoneo a fronteggiare eventuali situazioni di
carenza di controllo e a bilanciare le contrapposte esigenze in modo
conforme alla Costituzione.
7.- Con lo stesso ricorso il Presidente del Consiglio ha
impugnato l'art. 30 della legge reg. Toscana n. 61 del 2020 che,
intervenendo sull'art. 37-bis della legge reg. Toscana n. 3 del 1994,
ha aggiunto il comma 2-ter, in base al quale il limite al prelievo
delle specie in deroga non si cumula con il totale dei capi
abbattibili stabilito dall'art. 4, comma 1, della legge della Regione
Toscana 10 giugno 2002, n. 20, recante «Calendario venatorio e
modifiche alla legge regionale 12 gennaio 1994, n. 3 (Recepimento
della legge 11 febbraio 1992, n. 157 "Norme per la protezione della
fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio")».
Il Presidente del Consiglio ritiene la previsione in contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione
all'art. 18 della legge n. 157 del 1992, che impone alle Regioni di
indicare nel calendario venatorio il numero giornaliero di capi di
fauna migratoria abbattibile e che non sarebbe derogabile da alcuna
disposizione.
7.1.- La questione non e' fondata.
7.2.- La norma impugnata ha modificato l'art. 37-bis della legge
n. 3 del 1994, che si riferisce al prelievo in deroga di cui all'art.
9 della direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli
selvatici, attuato, nel nostro ordinamento, dall'art. 19-bis della
legge n. 157 del 1992 che ne consente il prelievo in deroga agli
ordinari divieti di cattura e uccisione.
7.3.- La direttiva n. 2009/147/CE relativa alla conservazione
degli uccelli selvatici pone il generale divieto di cattura,
uccisione, distruzione dei nidi, detenzione di uova e di esemplari
vivi o morti, disturbo ingiustificato o eccessivo degli uccelli
selvatici, tuttavia, ai sensi dell'art. 9 della stessa direttiva, e'
prevista la possibilita' di derogare al divieto quando non vi siano
altre soluzioni soddisfacenti e in presenza di specifiche esigenze.
In particolare, la deroga puo' essere autorizzata nell'interesse
della salute, della sicurezza pubblica e di quella aerea; per
prevenire gravi danni alle colture, al bestiame, ai boschi, alla
pesca e alle acque; per la protezione della flora e della fauna; ai
fini della ricerca e dell'insegnamento, del ripopolamento e della
reintroduzione nonche' per l'allevamento connesso a tali operazioni;
per consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo
selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di
determinati uccelli in piccole quantita'.
7.4.- L'istituto previsto dall'art. 18 della legge n. 157 del
1992, evocato come parametro interposto, si differenzia dal
successivo art. 19-bis, in quanto perseguono diverse finalita'. Il
primo, che pone un limite al prelievo venatorio, e' dettato dalla
necessita' di bilanciare la tutela dell'ambiente con l'attivita' di
caccia, mentre l'autorizzazione al prelievo in deroga e' disposta per
consentire l'abbattimento o la cattura di uccelli appartenenti alle
specie protette in ragione di specifiche esigenze concrete,
temporaneamente circoscritte.
7.5.- L'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992 prevede, infatti,
che le deroghe possono essere disposte dalle regioni e province
autonome, con atto amministrativo, in via eccezionale e per periodi
limitati, previa analisi puntuale dei presupposti e delle condizioni
che le giustificano e con specifica indicazione delle specie
cacciabili, dei mezzi, degli impianti e dei metodi di prelievo
autorizzati, nonche' delle condizioni di rischio e delle circostanze
di tempo e di luogo del prelievo, del numero dei capi giornalmente e
complessivamente prelevabili nel periodo, dei controlli che verranno
effettuati e degli organi a cio' incaricati.
Inoltre, lo stesso art. 19-bis prevede che le Regioni dispongano
sistemi periodici di verifica allo scopo di sospendere
tempestivamente il provvedimento di deroga qualora sia accertato il
raggiungimento del numero di capi autorizzato al prelievo o dello
scopo, in data antecedente a quella originariamente prevista.
7.6.- Sono, dunque, le specifiche esigenze in vista delle quali
viene disposta la deroga a caratterizzare l'istituto di cui all'art.
19-bis della legge n. 157 del 1992 e a condizionare il computo dei
capi da abbattere, nonche' a determinare, eventualmente, la
sospensione dell'efficacia della deroga, qualora sia accertato
l'avvenuto raggiungimento dello scopo perche' la consistenza della
popolazione da prelevare si sia ridotta per effetto di altri fattori,
quali, eventualmente, lo stesso esercizio della caccia.
8.- L'art. 18 legge n. 157 del 1992, che lo Stato ha indicato
quale norma interposta, disciplina, invece, l'esercizio
dell'attivita' venatoria, indicando le specie cacciabili e i periodi
in cui puo' essere esercitata; il comma 4 dell'art. 18 impone alle
Regioni di indicare il numero massimo di capi da abbattere per
ciascuna giornata di attivita' venatoria, in coerenza con il regime
della caccia programmata a cui e' informata la legge n. 157 del 1992,
che mira a contemperare le esigenze di tutela della fauna selvatica e
la necessita' della conservazione delle sue capacita' riproduttive e
del mantenimento di una densita' ottimale con la disciplina
dell'esercizio venatorio.
9.- Pertanto, il numero dei capi complessivi giornalieri
cacciabili con riferimento alle specie nocive oggetto della deroga
non debbono essere computati nel numero massimo dei capi previsti
giornalmente dalla caccia programmata giacche' altrimenti i
cacciatori sarebbero disincentivati all'abbattimento dei capi nocivi
in favore di altre specie piu' appetibili.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 24 e 30 della legge della Regione Toscana 15 luglio 2020,
n. 61 (Gestione e tutela della fauna selvatica sul territorio
regionale. Modifiche alla l.r. 3/1994), promosse, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in
relazione, rispettivamente, all'art. 22, comma 6, della legge 6
dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette) e all'art.
18, comma 4, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2021.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE