N. 164 SENTENZA 23 giugno - 22 luglio 2021
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Paesaggio - Dichiarazione di notevole interesse pubblico dell'area alpina compresa tra il Comelico e la Val d'Ansiei, Comuni di Auronzo di Cadore, Danta di Cadore, Santo Stefano di Cadore, San Pietro di Cadore, San Nicolo' di Comelico e Comelico Superiore - Relativa disciplina specifica - Adozione con decreto del Direttore generale della Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio del Ministero per i beni e le attivita' culturali e per il turismo - Ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla Regione Veneto - Lamentata irragionevolezza, violazione delle competenze legislative e amministrative in materia di valorizzazione dei beni culturali e ambientali, governo del territorio, turismo e agricoltura, nonche' del principio di leale collaborazione - Spettanza allo Stato, e per esso alla richiamata direzione ministeriale, del potere esercitato. - Decreto del Direttore della direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio del Ministero per i beni e le attivita' culturali e per il turismo del 5 dicembre 2019, n. 1676. - Costituzione, artt. 3, 117, terzo e quarto comma, e 118.(GU n.30 del 28-7-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito del decreto del Direttore generale della direzione generale
archeologia, belle arti e paesaggio del Ministero per i beni e le
attivita' culturali e per il turismo del 5 dicembre 2019, n. 1676,
recante «Dichiarazione di notevole interesse pubblico dell'area
alpina compresa tra il Comelico e la Val d'Ansiei, Comuni di Auronzo
di Cadore, Danta di Cadore, Santo Stefano di Cadore, San Pietro di
Cadore, San Nicolo' di Comelico e Comelico Superiore», promosso dalla
Regione Veneto con ricorso notificato il 3 febbraio 2020, depositato
in cancelleria il 12 febbraio 2020, iscritto al n. 1 del registro
conflitti tra enti 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 2021 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Paolo Stella Richter e Franco Botteon per la
Regione Veneto e l'avvocato dello Stato Daniela Canzoneri, per il
Presidente del Consiglio dei ministri, questi ultimi due in
collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del
Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 23 giugno 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 3 febbraio 2020 e depositato il
successivo 12 febbraio, la Regione Veneto ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del
Direttore generale della direzione generale archeologia, belle arti e
paesaggio del Ministero per i beni e le attivita' culturali e per il
turismo del 5 dicembre 2019, n. 1676, recante «Dichiarazione di
notevole interesse pubblico dell'area alpina compresa tra il Comelico
e la Val d'Ansiei, Comuni di Auronzo di Cadore, Danta di Cadore,
Santo Stefano di Cadore, San Pietro di Cadore, San Nicolo' di
Comelico e Comelico Superiore».
La Regione reputa tale atto lesivo delle competenze legislative e
amministrative che le sono attribuite dagli artt. 117, commi terzo e
quarto, e 118 della Costituzione in materia di valorizzazione dei
beni culturali e ambientali, governo del territorio, turismo e
agricoltura. Esso sarebbe altresi' stato assunto in violazione del
principio di leale collaborazione.
2.- La ricorrente osserva che il decreto posto alla base del
conflitto e' stato adottato sulla base dell'art. 138, comma 3, del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), che attribuisce allo Stato il potere di dichiarare il
notevole interesse pubblico degli immobili e delle aree elencate
dall'art. 136 del medesimo testo normativo.
Cio' accade all'esito di un procedimento avviato da una proposta
motivata del soprintendente, previo parere della Regione interessata,
che lo esprime entro trenta giorni.
Tale iter e' "fatto salvo" rispetto al procedimento di
dichiarazione di notevole interesse pubblico che, invece, si conclude
con un provvedimento della Regione ai sensi dell'art. 140 cod. beni
culturali.
Nel caso oggetto del presente conflitto, il potere statale e'
stato esercitato con riferimento a porzioni del territorio regionale
che sono state ritenute rilevanti, in quanto «complessi di cose
immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore
estetico e tradizionale, inclusi i centri e i nuclei storici» (art.
136, comma 1, lettera c, cod. beni culturali) e in quanto «bellezze
panoramiche» e «punti di vista o di belvedere, accessibili al
pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze» (art.
136, comma 1, lettera d, cod. beni culturali).
Il decreto del 5 dicembre 2019 ha, in particolare, riconosciuto
alle aree della valle del Comelico «un aspetto unitario e uno
spiccato carattere di identita', di notevole interesse pubblico»,
poiche' segnate non solo da «bellezze naturali (Dolomiti) e siti
panoramici», ma da elementi morfologici che la rendono un «unicum
paesaggistico straordinariamente conservato».
Si e' pertanto assoggettato tale territorio alla disciplina d'uso
recata in apposito allegato al decreto oggetto di conflitto, la
cosiddetta «Relazione e Disciplina d'uso», che diviene parte
integrante del piano paesaggistico previsto dall'art. 143 cod. beni
culturali, e non puo' venire rimossa o modificata in sede di
redazione o revisione del piano, come prevede l'art. 140, comma 2,
del medesimo codice.
3.- La ricorrente reputa che, adottando il decreto del 5 dicembre
2019, e dunque individuando i beni paesaggistici che ne sono oggetto
in via unilaterale, e senza osservare il «procedimento ordinario»
facente capo alla Regione, lo Stato ne abbia leso le prerogative
costituzionali in materia di valorizzazione dei beni culturali e
ambientali e di governo del territorio (art. 117, terzo comma,
Cost.), nonche' di agricoltura e turismo (art. 117, quarto comma,
Cost.).
Difatti, da tali disposizioni costituzionali dovrebbe evincersi,
a parere della ricorrente, che la «competenza pianificatoria in
materia paesaggistica» non possa che essere esercitata congiuntamente
da Stato e Regioni, mediante l'elaborazione del piano paesaggistico.
Pertanto, il potere statale, previsto dall'art. 138, comma 3,
cod. beni culturali e concretamente azionato con il decreto oggetto
di conflitto, dovrebbe limitarsi ad «assoggettare singoli beni
immobili o un complesso degli stessi ad un vincolo specifico», ma non
potrebbe estendersi a «vaste aree geografiche, dalle connotazioni
varie e multiformi, per non dire disomogenee», allo scopo di
pianificarne dettagliatamente l'uso.
Nel caso di specie, lo Stato avrebbe illegittimamente adottato
«un vero e proprio atto di pianificazione», «di gran lunga eccedente
il fine di tutela del paesaggio», perche' la «Relazione e disciplina
d'uso» allegata al decreto del 5 dicembre 2019 conterrebbe «vincoli
puntuali, dettagliati e inderogabili» sull'uso del territorio, che
sarebbero propri dell'attivita' di pianificazione, anziche' di quella
concernente la dichiarazione di notevole interesse pubblico dei beni
paesaggistici.
Lo Stato avrebbe percio' menomato le competenze costituzionali
regionali, anzitutto appropriandosi, con la dichiarazione di notevole
interesse pubblico, del contenuto di pianificazione che dovrebbe
essere riservato al piano paesaggistico.
Cio' sarebbe ancora piu' grave, se si considera che il
procedimento di pianificazione paesaggistica, avviatosi nel 2009, e'
in corso e di prossima conclusione «quanto meno per stralci
progressivi», sicche' nessuna inerzia puo' essere contestata alla
Regione.
4.- Anche le competenze delle soprintendenze preposte alla tutela
paesaggistica e dei Comuni sarebbero state illegittimamente
compresse, per la medesima ragione. In particolare, i Comuni
avrebbero una competenza propria, ai sensi dell'art. 118 Cost.,
quanto all'adozione del piano regolatore, le cui scelte sull'uso del
territorio sarebbero pregiudicate dal contenuto di pianificazione
dettagliata del decreto oggetto di conflitto.
5.- In secondo luogo, sarebbe stato leso anche il principio di
leale collaborazione, posto che, esercitando il potere di cui
all'art. 138, comma 3, cod. beni culturali, il ruolo della Regione
sarebbe stato degradato all'espressione di un mero parere
obbligatorio.
Si sarebbe cosi' posta nel nulla tutta l'attivita' di
pianificazione fino ad allora svolta tra Stato e Regione, quando,
invece, in presenza di specifiche esigenze di tutela dell'area del
Comelico, sarebbe stato possibile «l'adozione congiunta di uno
stralcio del piano paesaggistico».
6.- La ricorrente nega, tuttavia, che tali esigenze
sussistessero, e ritiene che cio' costituisca un'ulteriore ragione di
menomazione della propria sfera di competenza.
Il decreto del 5 dicembre 2019, infatti, pur adottato «nelle more
della approvazione del piano paesaggistico», non pone in evidenza
alcun «rischio concreto di lesione per l'interesse paesaggistico», se
non con un riferimento ad un processo di spopolamento del versante,
che non avrebbe alcun rapporto con il bene giuridico oggetto di
tutela (cio' che sarebbe segno di «intrinseca contraddittorieta' ed
eccentricita' motivazionale»).
Anzi, la ricorrente osserva che la quasi totalita' del territorio
(96,6% comprensivo delle aree boschive) proposto alla dichiarazione
di notevole interesse pubblico e' gia' «assoggettato a tutela
paesaggistica», cosicche' non vi sarebbero state ragioni provvisorie
e interinali per imporre ulteriori vincoli.
Sarebbe percio' mancato il presupposto di esercizio del «potere
straordinario» previsto dall'art. 138, comma 3, cod. beni culturali.
7.- Inoltre, l'imposizione di una disciplina uniforme per un
territorio di notevole estensione, e che presenterebbe «situazioni
anche molto differenziate» implicherebbe un vizio di ragionevolezza
(art. 3 Cost.) e un difetto di proporzionalita', tale da comportare
l'annullamento del decreto oggetto di conflitto.
8.- La Regione Veneto lamenta, poi, che il decreto del 5 dicembre
2019 rechi previsioni inderogabili da parte del piano paesaggistico.
L'atto afferma, infatti, che la disciplina in esso contenuta «non e'
suscettibile di rimozioni o modifiche nel corso del procedimento di
redazione o revisione» del piano.
Posto che tale previsione riproduce quanto stabilito dall'art.
140, comma 2, cod. beni culturali, la ricorrente eccepisce la
illegittimita' costituzionale di tale disposizione di legge, in
riferimento agli artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 120
Cost., perche' sarebbe irragionevole, sproporzionato e lesivo delle
competenze regionali precludere la modificazione delle prescrizioni
contenute dalla dichiarazione di notevole interesse pubblico da parte
dell'atto di pianificazione, che, a sua volta, esige un continuo
aggiornamento.
9.- Infine, il decreto oggetto di conflitto sarebbe illegittimo,
perche', al pari dei piani paesaggistici, esso avrebbe dovuto essere
sottoposto alla valutazione ambientale strategica (VAS). Omettendo
tale iniziativa, lo Stato avrebbe leso l'art. 6, commi 1 e 2, lettera
a), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale).
10.- La Regione Veneto conclude chiedendo l'annullamento del
decreto del 5 dicembre 2019.
11.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile, e, nel
merito, non fondato.
12.- L'Avvocatura, premesso che l'atto oggetto di conflitto e'
stato impugnato anche innanzi al TAR Veneto, eccepisce
l'inammissibilita' del ricorso, perche' la Regione sarebbe priva di
attribuzioni costituzionali nella materia della tutela dell'ambiente,
riservata alla competenza legislativa esclusiva statale dall'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
13.- Sarebbero poi inammissibili alcune specifiche censure, che
non involgerebbero in nessun modo profili concernenti il riparto
delle competenze costituzionali.
In particolare, la Regione Veneto non potrebbe avanzare in sede
di conflitto tra enti rilievi sulla vastita' ed eterogeneita' del
territorio disciplinato dal decreto del 5 dicembre 2019, circostanza,
peraltro, che la ricorrente avrebbe indicato in modo totalmente
generico.
Sarebbe inoltre inammissibile la censura concernente la mancata
sottoposizione a VAS dell'atto oggetto di conflitto, posto che si
tratterebbe di vizio non ridondante sulla sfera di attribuzione
costituzionale della Regione.
Parimenti, la ricorrente non avrebbe indicato quali competenze
sue proprie sarebbero lese, quanto alla denunciata compressione delle
prerogative di soprintendenze e Comuni.
14.- Inammissibile per difetto di rilevanza, e comunque non
fondata, sarebbe l'eccezione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 140, comma 2, cod. beni culturali, che, oltretutto, avrebbe
dovuto investire l'art. 141, nella parte in cui si dichiara
applicabile l'art. 140, comma 2, appena menzionato, alle
dichiarazioni di notevole interesse pubblico adottate sulla base
dell'art. 138, comma 3, cod. beni culturali.
15.- Nel merito, l'Avvocatura osserva che il decreto oggetto di
conflitto reca prescrizioni d'uso di carattere generale, ovvero
valevoli per l'intero compendio, e di carattere specifico, ovvero
riferite ai contesti entro cui esso si articola.
Tutte tali prescrizioni hanno la finalita' conservativa che
l'art. 140, comma 2, cod. beni culturali attribuisce alla
dichiarazione di notevole interesse pubblico.
Si tratterebbe di prescrizioni, concernenti l'uso del territorio,
necessarie a «indirizzare l'esercizio del potere di autorizzazione
paesaggistica nei singoli casi», sicche' non sarebbe fondata la
censura della ricorrente, che le reputa eccedenti lo scopo, alla luce
del fatto che gran parte dell'area del Comelico e' gia' oggetto di
tutela paesaggistica.
Difatti, osserva l'Avvocatura, quest'ultima tutela deriverebbe
dai vincoli «a macchia di leopardo» posti dall'art. 142 cod. beni
culturali, che recano mere «misure di salvaguardia», consegnate «ai
singoli provvedimenti autorizzatori», mentre il decreto del 5
dicembre 2019 appronta «linee generali preventive, prevedibili e atte
a rendere coordinato e coerente l'esercizio del potere di
autorizzazione».
Andrebbe percio' escluso che la dichiarazione di notevole
interesse pubblico si sia sovrapposta illegittimamente al contenuto
dei piani paesaggistici, alla cui elaborazione partecipa la Regione.
I piani, infatti, non servirebbero a individuare «i valori
paesaggistici eminenti», ma solo a «operare un rilievo della valenza
paesaggistica, anche non eminente, dell'intero territorio regionale».
La funzione di selezionare anche «intere aree geografiche» per il
preminente connotato paesaggistico sarebbe propria della sola
dichiarazione di notevole interesse pubblico, sicche' «i due
provvedimenti e procedimenti operano, insomma, su piani funzionali e
contenutistici diversi».
16.- La Regione Veneto avrebbe percio' torto a sostenere che il
decreto oggetto di conflitto abbia ecceduto dalle sue finalita',
surrogando il piano paesaggistico, tanto piu' che il piano sarebbe in
corso di elaborazione da parte della Regione da circa dodici anni,
allo stato senza esito. Quindi, l'Avvocatura reputa «del tutto fuori
luogo invocare una presunta mancanza di leale cooperazione tra Stato
e Regione», visto che «la conclusione del procedimento di
pianificazione e' ancora lontana».
17.- Ne' sarebbero ravvisabili vizi nel procedimento osservato.
Il potere statale previsto dall'art. 138, comma 3, cod. beni
culturali sarebbe esercitabile, anche in difetto di un rischio
concreto di lesione dell'interesse paesaggistico. Nel caso di specie,
esso, attraverso le prescrizioni specifiche contenute nel decreto
oggetto di conflitto, avrebbe anche tenuto conto della specificita'
delle aree entro cui si ripartisce il territorio soggetto a tutela.
Infine, la tutela paesaggistica sarebbe preordinata anche ad
arrestare il «degrado» delle aree di pregio, sicche' sarebbe congruo
che essa risponda a fenomeni di abbandono del versante, di
spopolamento e di declino dell'agricoltura.
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto ha promosso conflitto di attribuzione (reg.
confl. enti n. 1 del 2020) nei confronti dello Stato, in relazione al
decreto del Direttore generale della direzione generale archeologia,
belle arti e paesaggio del Ministero per i beni e le attivita'
culturali e per il turismo del 5 dicembre 2019, n. 1676, recante
«Dichiarazione di notevole interesse pubblico dell'area alpina
compresa tra il Comelico e la Val d'Ansiei, Comuni di Auronzo di
Cadore, Danta di Cadore, Santo Stefano di Cadore, San Pietro di
Cadore, San Nicolo' di Comelico e Comelico Superiore».
Con tale atto, adottato ai sensi dell'art. 138, comma 3, del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), e' stato dichiarato il notevole interesse pubblico di
un'area del territorio veneto, reputata «bellezza panoramica» «avente
valore estetico e tradizionale», in base all'art. 136 cod. beni
culturali.
Alla dichiarazione si e' accompagnata l'imposizione di una
specifica disciplina, contenuta nella relazione allegata al decreto,
con cui sono dettate le prescrizioni concernenti le componenti
morfologiche del paesaggio ed i limiti ai quali soggiacciono gli
interventi ammissibili.
1.1.- Il decreto oggetto di conflitto e' stato impugnato innanzi
al TAR Veneto, cio' che non incide sull'ammissibilita' del presente
ricorso (sentenza n. 17 del 2020).
2.- La ricorrente reputa l'atto lesivo delle competenze
legislative e amministrative che le sono attribuite dagli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 118 della Costituzione in materia di
valorizzazione dei beni culturali e ambientali, governo del
territorio, turismo e agricoltura. Esso sarebbe altresi' stato
assunto in violazione del principio di leale collaborazione.
La Regione Veneto sostiene che, nel vincolare con apposite
prescrizioni, puntuali, dettagliate e inderogabili, una intera area
geografica del territorio, lo Stato avrebbe menomato le attribuzioni
costituzionali regionali attinenti allo sviluppo urbanistico e alla
fruizione dell'ambiente, soffocando ogni spazio di autonoma
concretizzazione di esse.
Cio' sarebbe avvenuto nell'esercizio, in difetto dei presupposti,
del potere straordinario e di urgenza conferito allo Stato dall'art.
138, comma 3, cod. beni culturali, nell'ambito di un procedimento ove
la partecipazione regionale e' degradata all'espressione di un mero
parere obbligatorio, ma non vincolante.
Sarebbe cosi' stato eluso il principio di elaborazione congiunta
tra Stato e Regione del piano paesaggistico (la cui adozione sarebbe
stata imminente), posto che quest'ultimo, in base all'art. 140, comma
2, cod. beni culturali e' tenuto a recepire la dichiarazione di
notevole interesse pubblico, che non e' suscettibile di rimozioni o
modifiche.
3.- In via preliminare, debbono essere dichiarati inammissibili i
profili del conflitto che non trovano corrispondenza, quanto ai
parametri costituzionali indicati e ai motivi di censura che ne sono
tratti, nella delibera con cui la Giunta regionale ha autorizzato la
proposizione del ricorso (sentenze n. 252 del 2013 e n. 311 del
2008).
Si tratta, anzitutto, dei termini del conflitto basati sull'art.
117, quarto comma, Cost. in tema di agricoltura e turismo.
Inammissibile e' anche, per la medesima ragione, la deduzione
svolta con il ricorso in ordine alla illegittima compressione delle
competenze urbanistiche dei Comuni e delle prerogative delle
soprintendenze ai beni culturali.
Infine e' inammissibile, per lo stesso motivo, il profilo del
conflitto incentrato sulla mancata sottoposizione a valutazione
ambientale strategica del decreto oggetto di causa.
4.- Peraltro, quest'ultima censura si rivela inammissibile anche
perche' con essa la ricorrente si limita a denunciare un profilo di
violazione di legge, anziche' a dedurre, come e' in questa sede
necessario, la menomazione delle proprie attribuzioni costituzionali.
Analoga inammissibilita' colpisce, percio', anche le censure con
le quali si lamenta che il vincolo abbia un carattere irragionevole e
sproporzionato, alla luce delle caratteristiche morfologiche
dell'area che vi e' interessata, posto che con cio' non si pone in
dubbio la spettanza del potere statale o il difetto dei presupposti
che lo giustificano, ma la mera illegittimita' del suo esercizio in
concreto, alla luce delle effettive condizioni dei luoghi.
Spetta percio' al giudice comune vigilare sulla corretta
applicazione dell'art. 136 cod. beni culturali, anche con riguardo
non tanto alla vastita', ma soprattutto alla omogeneita' dei beni
avvinti dalla medesima dichiarazione di notevole interesse pubblico
(sentenze n. 17 del 2020, n. 259 del 2019, n. 255 del 2019, n. 224
del 2019 e n. 10 del 2017).
5.- L'assoluta estraneita' della censura alla sfera di competenze
costituzionali della Regione costituisce ulteriore causa di
inammissibilita' del ricorso, nella parte in cui si lamenta l'omessa
attivazione del procedimento di valutazione ambientale strategica,
ovvero di un procedimento ove sono destinati ad emergere interessi
facenti capo esclusivamente allo Stato (sentenza n. 219 del 2015).
Per la medesima ragione, la denunciata lesione delle prerogative
delle soprintendenze statali ai beni culturali e' inammissibile,
anche perche' indifferente rispetto alle attribuzioni della Regione
ricorrente.
6.- Quest'ultima, poi, si reputa menomata nella propria sfera di
competenza costituzionale dalla previsione, contenuta nel decreto
oggetto di conflitto, per la quale la dichiarazione di notevole
interesse pubblico costituisce parte integrante del piano
paesaggistico, e non ne puo' essere modificata.
Posto che, per tale parte, il decreto in oggetto e' meramente
riproduttivo dell'art. 140, comma 2, cod. beni culturali, la Regione
eccepisce la illegittimita' costituzionale di tale ultima
disposizione normativa, in riferimento agli artt. 3, 97, 117, terzo e
quarto comma, 118 e 120 Cost.
Cosi' operando, la ricorrente incorre pero' nel divieto
processuale, in sede di conflitto tra enti, di porre in discussione
la legittimita' costituzionale della disciplina primaria di cui
l'atto oggetto di conflitto e' applicativo, benche' essa non fosse
stata a suo tempo impugnata nel termine di decadenza concesso per
proporre questioni di legittimita' costituzionale in via principale.
Difatti, «a garanzia, nei loro stessi confronti, della certezza
del diritto si richiede che Stato e Regione intervengano in termini
tassativamente fissati a promuovere direttamente il giudizio di
legittimita' costituzionale. Tale garanzia verrebbe meno se, con la
possibilita' di sollevare conflitti di attribuzione per atti
meramente esecutivi o applicativi, restasse aperta indefinitamente
nel tempo la possibilita' della impugnativa delle leggi da parte di
soggetti che hanno omesso di proporla in via diretta, nei termini
stabiliti dalle norme che regolano l'azione dei soggetti e degli
organi costituzionali al fine di assicurare il rispetto della
Costituzione e l'unita' dell'ordinamento giuridico positivo»
(sentenza n. 140 del 1970; in seguito, nello stesso senso, sentenze
n. 149 del 2009, n. 375 del 2008 e n. 334 del 2000).
7.- Per analoga ragione, il ricorso e' inammissibile, nella parte
in cui lamenta che, nel procedimento previsto dall'art. 138, comma 3,
cod. beni culturali, il coinvolgimento della Regione avvenga solo con
parere obbligatorio, ma non vincolante, atteso che cio' e' stabilito
espressamente dalla legge, non impugnata a suo tempo, con lo stesso
comma 3 dell'art. 138 appena citato.
8.- Per il resto, e contrariamente a quanto eccepito
dall'Avvocatura generale dello Stato, il ricorso e' ammissibile,
poiche' la Regione sostiene che le proprie competenze costituzionali
in tema di valorizzazione dei beni culturali e ambientali e di
governo del territorio siano state menomate, in spregio alla leale
collaborazione, a causa dell'esercizio di una competenza statale con
carenza di potere in concreto (sentenza n. 255 del 2019). Sarebbero
cioe' mancati i presupposti per attivare il potere di vincolo proprio
dello Stato, sicche' esso avrebbe trasmodato nella compressione delle
concomitanti prerogative costituzionali della Regione (per
l'ammissibilita' di conflitto promosso dalla Regione avverso una
dichiarazione statale di notevole interesse pubblico di bene
culturale, sentenza n. 334 del 1998).
Difatti, questa Corte ha da lungo tempo affermato e costantemente
ribadito che «la figura dei conflitti di attribuzione non si
restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del
medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per
se', ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo
esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto»
(sentenza n. 259 del 2019).
Nel caso di specie, siffatta menomazione si riferirebbe alla
elaborazione congiunta del piano paesaggistico e al governo del
territorio nel suo sviluppo urbanistico, ovvero a sfere il cui
esercizio sarebbe stato compromesso dal decreto oggetto di conflitto.
9.- Il ricorso, tuttavia, non e' fondato.
9.1.- Sul piano delle competenze costituzionali attinenti ai beni
paesaggistici, questa Corte ha gia' precisato che «[l]a tutela
ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed
unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore
primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello
Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli
altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle
Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei
beni culturali e ambientali. In sostanza, vengono a trovarsi di
fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla
conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla
fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni» (sentenza n.
367 del 2007; in seguito, nello stesso senso, sentenze n. 66 del
2018, n. 11 del 2016, n. 309 del 2011, n. 101 del 2010, n. 226 del
2009, n. 180 del 2008 e n. 378 del 2007).
9.2.- Da tale postulato conseguono alcuni corollari.
Anzitutto, e' evidente che il potere conferito allo Stato di
vincolare un bene in ragione delle sue intrinseche qualita'
paesaggistiche (sentenza n. 56 del 1968) non costituisce una
deviazione dall'impianto costituzionale, come invece suggerisce la
ricorrente quando sostiene che tale attivita' dovrebbe
necessariamente confluire in un atto oggetto di «elaborazione
congiunta» con la Regione interessata.
E' vero il contrario: il conferimento allo Stato della competenza
legislativa esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), e con
esso della potesta' di individuare il livello di governo piu' idoneo
ad esercitare le relative funzioni amministrative, rende del tutto
coerente con il disegno costituzionale la previsione, oggi codificata
dall'art. 138, comma 3, cod. beni culturali, secondo cui l'autorita'
statale possa autonomamente rinvenire in un bene le caratteristiche
che lo rendono meritevole di tutela, anche se la Regione nel cui
territorio il bene si trova dovesse essere di contrario avviso.
Tale principio, gia' espresso da questa Corte con la sentenza n.
334 del 1998, a maggior ragione va ribadito nella vigenza del nuovo
Titolo V della Parte II della Costituzione, che ha ulteriormente
rafforzato la competenza statale nel campo della tutela
dell'ambiente.
Non vi e', percio', alcunche' di straordinario o di eccezionale
nella potesta' oggi riconosciuta ad un organo statale dall'art. 138,
comma 3, cod. beni culturali, posto che essa, invece, e' il naturale
sviluppo delle attribuzioni dello Stato in tale materia.
Anzi, «e' necessario che restino inequivocabilmente attribuiti
allo Stato, ai fini della tutela, la disciplina e l'esercizio
unitario delle funzioni destinate alla individuazione dei beni
costituenti il patrimonio culturale nonche' alla loro protezione e
conservazione» (sentenza n. 140 del 2015).
9.3.- Naturalmente, nulla vieta alla legislazione statale di
coinvolgere le Regioni nella funzione amministrativa di identificare
i beni degni di tutela, tanto piu' che si tratta di un compito
logicamente e giuridicamente distinto, ma senza dubbio preliminare, e
percio' connesso, a successivi interventi di valorizzazione, che
rientrano nella competenza concorrente (sentenze n. 138 del 2020 e n.
140 del 2015).
Allo stato attuale della legislazione, cio' avviene sia mediante
l'espressione di un parere regionale non vincolante nell'ambito del
procedimento avviato dallo Stato, sia per mezzo dell'emanazione
diretta, nel procedimento che fa capo alla Regione stessa, del
provvedimento di tutela, ma sulla base della proposta alla quale e'
giunta una commissione cui devono partecipare anche organi statali
(artt. 137 e 140 cod. beni culturali).
Infine, il piano paesaggistico, che ha una funzione di
pianificazione necessariamente ricognitiva degli immobili e delle
aree dichiarati di notevole interesse pubblico, riveste anche una
funzione eventualmente dichiarativa di nuovi vincoli (art. 143, comma
1, lettera d, cod. beni culturali), alla quale la Regione partecipa
attraverso l'elaborazione congiunta di tale atto (da ultimo, sentenza
n. 240 del 2020).
Il legislatore ordinario si e' percio' ispirato in tale materia
ad una logica incrementale delle tutele che e' del tutto conforme al
carattere primario del bene ambientale, cui peraltro si riferisce,
collocato fra i principi fondamentali della Repubblica, l'art. 9
Cost. (sentenze n. 367 del 2007, n. 183 del 2006, n. 641 del 1987 e
n. 151 del 1986).
Tale logica, dal lato della Regione, opera sul piano
procedimentale per addizione, e mai per sottrazione, nel senso che la
competenza regionale puo' essere spesa al solo fine di arricchire il
catalogo dei beni paesaggistici, in virtu' della conoscenza che ne
abbia l'autorita' piu' vicina al territorio ove essi sorgono, e non
gia' di alleggerirlo in forza di considerazioni confliggenti con
quelle assunte dallo Stato, o comunque mosse dalla volonta' di
affermare la prevalenza di interessi opposti, facenti capo
all'autonomia regionale, come accade nel settore del governo del
territorio.
Per questa ragione, e' conforme al riparto costituzionale delle
competenze che il piano paesaggistico regionale - ove non sia la sede
di diversi apprezzamenti legati anche alla dimensione urbanistica del
territorio - e' tenuto a recepire le scelte di tutela paesaggistica,
senza capacita' di alterarle neppur sul piano delle prescrizioni
d'uso. Altrimenti, esso potrebbe divenire l'occasione per ridurre lo
standard di tutela dell'ambiente in forza di interessi divergenti,
anziche' la sede deputata a collocare armonicamente siffatti
interessi sub valenti nella cornice gia' intagliata secondo la
preminente prospettiva della conservazione del paesaggio.
L'occasione, vale a dire, per degradare «la tutela paesaggistica -
che e' prevalente - in una tutela meramente urbanistica» (sentenza n.
437 del 2008).
In particolare, il principio di elaborazione congiunta del piano
paesaggistico, ovvero di un atto di competenza della Regione, non
significa che in difetto del consenso di quest'ultima lo Stato non
possa vincolare alcun bene. Al contrario, esso indica che
un'attivita' propria della Regione (e, alla quale, pertanto, va da
se' che essa partecipi), ove confluiscano apprezzamenti attinenti sia
al paesaggio, sia al governo del territorio, non possa essere
esercitata unilateralmente, estromettendo l'autorita' centrale dal
processo decisionale (sentenze n. 240 del 2020; n. 86 del 2019; n.
178 del 2018; n. 68 del 2018; n. 64 del 2015; n. 211 del 2013 e n.
437 del 2008).
9.4.- Il secondo corollario, gia' ben presente nella
giurisprudenza costituzionale, consiste infatti nella "prevalenza"
assiomatica della tutela dell'ambiente sugli interessi
urbanistico-edilizi (sentenza n. 11 del 2016), quando, naturalmente,
la dichiarazione di notevole interesse pubblico sia stata
legittimamente adottata con riferimento alle categorie di beni
elencate dall'art. 136 cod. beni culturali.
Non spetta percio' alla Regione opporre alla scelta di tutela
conservativa compiuta dallo Stato l'esigenza di alterare il bene
paesaggistico nell'ottica dello sviluppo del territorio e
dell'incentivo alle attivita' economiche che vi si svolgono, mentre
un profilo di intervento dinamico, che coinvolge la Regione, puo'
legittimamente articolarsi in attivita' finalizzate alla promozione e
al sostegno della conoscenza, fruizione e conservazione del
patrimonio culturale (sentenze n. 138 del 2020 e n. 71 del 2020).
Sotto tale aspetto, e' del tutto connaturato alla finalita' di
conservazione del paesaggio che la dichiarazione di notevole
interesse pubblico non si limiti a rilevare il valore paesaggistico
di un bene, ma si accompagni a prescrizioni intese a regolamentarne
l'uso, fino alla possibilita' di vietarlo del tutto, come questa
Corte ha recentemente sottolineato (sentenze n. 246 del 2018 e n. 172
del 2018).
Con cio', in linea di principio, la dichiarazione non si
sovrappone alla disciplina urbanistica ed edilizia di competenza
regionale e locale, ma piuttosto specifica se e in quale misura
quest'ultima possa esercitarsi, in forma compatibile con la vocazione
alla conservazione del pregio paesaggistico propria dell'immobile o
dell'area vincolata.
La circostanza che larga parte del territorio interessato dalla
dichiarazione sia gia' tutelata per legge ai sensi dell'art. 142 cod.
beni culturali non toglie, percio', che la dichiarazione di notevole
interesse pubblico possa sopraggiungere, proprio al fine di
arricchire con maggiori dettagli lo specifico grado di protezione di
cui i beni inseriti nell'area debbono godere.
10.- Sulla base di queste premesse, appare chiaro che spettava
allo Stato adottare il decreto oggetto di conflitto, poiche' esso
corrisponde all'esercizio di un'attribuzione costituzionale declinata
dalla legge con l'art. 138, comma 3, cod. beni culturali,
insuscettibile, nel caso concreto, di pregiudicare le competenze
della Regione Veneto in tema di valorizzazione dei beni culturali e
di governo del territorio.
10.1.- In senso opposto, non vale obiettare che, alla data di
adozione dell'atto oggetto di conflitto, era da lungo tempo in corso
il procedimento per approvare congiuntamente il piano paesaggistico
regionale, sicche' imporre il vincolo al di fuori di tale sede
violerebbe il principio di leale collaborazione.
Difatti, si e' gia' osservato che, in base alla logica
incrementale della tutela paesaggistica, e' ininfluente sulla
preliminare dichiarazione di notevole interesse pubblico la
circostanza che Stato e Regione non concordino, eventualmente,
sull'introduzione in sede di pianificazione di un nuovo vincolo ai
sensi dell'art. 143, comma 1, lettera d), cod. beni culturali.
Il piano e' infatti tenuto a recepire i vincoli gia' formatisi,
proprio perche' nel disegno costituzionale, poi attuato dal
legislatore ordinario, non compete alla Regione paralizzare le scelte
di tutela compiute dai competenti organi statali.
Ne consegue che l'imposizione del vincolo e' stata disposta
"nelle more della redazione del piano paesaggistico" non perche'
quest'ultimo sia destinato ad incidere su tale scelta, ma, piu'
semplicemente, perche' la finalita' di conservazione non e' stata di
fatto ancora perseguita dallo Stato in occasione dell'approvazione
dello strumento di pianificazione, fermo restando che e' rimessa alla
discrezionalita' dell'organo statale competente optare per tale
soluzione, ovvero procedere unilateralmente.
In quest'ultimo caso, poi, non e' affatto necessario, come invece
sostiene la ricorrente, che vi siano ragioni di urgenza. L'art. 138,
comma 3, cod. beni culturali riflette, come si e' visto, l'esercizio
di una competenza costituzionale propria dello Stato, che
quest'ultimo, secondo la logica incrementale delle tutele, puo'
esercitare senza alcun condizionamento legato a fattori temporali o
contingenti, ovvero alla sfera di competenza regionale.
11.- Il ricorso e' percio' privo di fondamento.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spettava allo Stato, e per esso al Direttore
generale della direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio
del Ministero per i beni e le attivita' culturali e per il turismo,
adottare il decreto 5 dicembre 2019, n. 1676, recante «Dichiarazione
di notevole interesse pubblico dell'area alpina compresa tra il
Comelico e la Val d'Ansiei, Comuni di Auronzo di Cadore, Danta di
Cadore, Santo Stefano di Cadore, San Pietro di Cadore, San Nicolo' di
Comelico e Comelico Superiore».
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 22 luglio 2021.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE