N. 169 SENTENZA 27 maggio - 23 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' civile - Responsabilita' dei magistrati per i danni cagionati nell'esercizio della funzione giurisdizionale - Abolizione del c.d. filtro di ammissibilita' dell'azione risarcitoria - Denunciata irragionevolezza, disparita' di trattamento, violazione dei principi di soggezione del giudice solo alla legge, nonche' di autonomia, indipendenza, terzieta' e imparzialita' della magistratura, sia ordinaria sia delle giurisdizioni speciali - Non fondatezza delle questioni. - Legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 9, comma 1, come modificato dall'art. 6, comma 1, della legge 27 febbraio 2015, n. 18. - Costituzione, artt. 3, 101, secondo comma, 104, primo comma, e 108.(GU n.30 del 28-7-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 1,
della legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati
nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilita' civile
dei magistrati), come modificato dall'art. 6, comma 1, della legge 27
febbraio 2015, n. 18 (Disciplina della responsabilita' civile dei
magistrati), promossi dal Giudice istruttore del Tribunale ordinario
di Salerno con due ordinanze del 29 giugno e del 13 agosto 2020,
iscritte, rispettivamente, al n. 141 del registro ordinanze 2020 e al
n. 13 del registro ordinanze 2021 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno
2020 e n. 7, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 28 aprile 2021 il Giudice
relatore Franco Modugno;
deliberato nella camera di consiglio del 27 maggio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con due ordinanze, di analogo tenore, del 29 giugno 2020
(r.o. n. 141 del 2020) e del 13 agosto 2020 (r.o. n. 13 del 2021), il
Giudice istruttore del Tribunale ordinario di Salerno ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3, 101, secondo comma, 104, primo comma, e
108 della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 9, comma 1, della legge 13 aprile 1988, n. 117
(Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati), come modificato
dall'art. 6, comma 1, della legge 27 febbraio 2015, n. 18 (Disciplina
della responsabilita' civile dei magistrati), nella parte in cui -
secondo l'unica interpretazione della disposizione che il giudice a
quo ritiene possibile - impone «al Tribunale investito dell'azione di
risarcimento dei danni nei confronti dello Stato per la
responsabilita' dei Magistrati di trasmettere immediatamente, per il
solo fatto della proposizione della domanda giudiziale, sempre e
comunque, gli atti del procedimento al Procuratore Generale presso la
Corte di Cassazione, determinando cosi' l'obbligo per quest'ultimo di
esercitare, nei confronti dei Magistrati i cui atti, comportamenti e
provvedimenti si assumono forieri di danno, l'azione disciplinare,
per i fatti che hanno dato luogo alla proposizione della domanda
risarcitoria».
1.1.- Il rimettente premette di essere investito, quale giudice
istruttore, di giudizi promossi nei confronti dello Stato per il
risarcimento dei danni provocati da atti, comportamenti e
provvedimenti di alcuni magistrati ordinari.
Nel corso dei procedimenti, il difensore delle parti attrici ha
chiesto che venga disposta la trasmissione degli atti al Procuratore
generale presso la Corte di cassazione, ai sensi dell'art. 9 della
legge n. 117 del 1988, per l'esercizio obbligatorio dell'azione
disciplinare nei confronti dei medesimi magistrati relativamente ai
fatti posti a fondamento dell'azione risarcitoria.
1.2.- Al riguardo, il giudice a quo rileva che l'art. 5, comma 5,
della legge n. 117 del 1988, nella formulazione anteriore alla
riforma operata con la legge n. 18 del 2015, stabiliva che «[s]e la
domanda e' dichiarata ammissibile, il tribunale ordina la
trasmissione di copia degli atti ai titolari dell'azione disciplinare
[...]», subordinando cosi' tale provvedimento al superamento del
cosiddetto filtro di ammissibilita' dell'azione di responsabilita'
civile previsto dallo stesso art. 5 della legge n. 117 del 1988.
L'art. 9, comma l, della legge n. 117 del 1988 prevedeva, a sua
volta, che il Procuratore generale presso la Corte di cassazione
dovesse esercitare l'azione disciplinare, nei confronti dei
magistrati ordinari per i fatti che hanno dato causa all'azione di
risarcimento, entro due mesi dalla comunicazione di cui al citato
comma 5 dell'art. 5.
L'art. 3, comma 2, della legge n. 18 del 2015 ha, peraltro,
abrogato integralmente l'art. 5 della legge n. 117 del 1988,
eliminando cosi' il filtro di ammissibilita' dell'azione
risarcitoria, la quale va dunque trattata e istruita a prescindere da
qualsiasi vaglio preliminare circa il rispetto dei termini e la
sussistenza dei presupposti di cui agli artt. 2, 3 e 4 della legge n.
117 del 1988, nonche' in ordine alla sua non manifesta infondatezza.
Al contempo, l'art. 6, comma 1, della legge n. 18 del 2015 ha
modificato l'art. 9, comma 1, della legge n. 117 del 1988,
sopprimendo il riferimento al termine di due mesi dalla comunicazione
di cui all'art. 5, comma 5, della stessa legge, di modo che la
disposizione attualmente recita: «[i]l procuratore generale presso la
Corte di cassazione per i magistrati ordinari o il titolare
dell'azione disciplinare negli altri casi devono esercitare l'azione
disciplinare nei confronti del magistrato per i fatti che hanno dato
causa all'azione di risarcimento, salvo che non sia stata gia'
proposta».
Ad avviso del rimettente, in seguito a tali modifiche, l'art. 9,
comma 1, della legge n. 117 del 1988 sarebbe suscettibile di un'unica
interpretazione: il tribunale, investito dell'azione di
responsabilita' civile per danni cagionati nell'esercizio delle
funzioni giudiziarie, sarebbe tenuto - per il solo fatto della
proposizione dell'azione - a trasmettere copia degli atti al titolare
dell'azione disciplinare, cosi' da consentire l'obbligatorio
esercizio di quest'ultima.
Tale interpretazione si imporrebbe anzitutto per il tenore
letterale della norma, che fa riferimento all'esercizio dell'azione
disciplinare da parte del Procuratore generale «per i fatti che hanno
dato causa all'azione di risarcimento», e non per la decisione che
definisce il giudizio: dunque, per i fatti come rappresentati
nell'atto introduttivo.
Militerebbero nella stessa direzione anche ragioni di ordine
logico e sistematico, che imporrebbero di valorizzare la portata
innovativa della legge n. 18 del 2015. Al fine di assicurare
l'obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione disciplinare per i fatti
in questione, si renderebbe necessario che il giudice adito con
l'azione risarcitoria trasmetta gli atti al Procuratore generale,
quale effetto automatico della mera proposizione della domanda.
Il momento dal quale sorge l'obbligo di trasmissione degli atti
non potrebbe essere individuato, d'altra parte, nella decisione sulla
domanda, ne' tanto meno nel suo passaggio in giudicato, ponendosi
simili soluzioni in contrasto con l'art. 6, comma 2, della legge n.
117 del 1988, secondo cui la decisione pronunciata nel giudizio
promosso contro lo Stato non fa stato nel procedimento disciplinare.
L'insorgenza dell'obbligo di trasmissione degli atti non potrebbe
neppure essere collegata alla instaurazione del giudizio di rivalsa
nei confronti del magistrato, da parte dello Stato condannato al
risarcimento dei danni, poiche' il legislatore ha scartato tale
soluzione, che pure era stata prospettata nel disegno di legge di
iniziativa governativa A.S. n. 1626 (art. 3, comma 3).
1.3.- L'esito interpretativo ora esposto genererebbe, tuttavia,
seri dubbi sulla legittimita' costituzionale dell'attuale testo
dell'art. 9, comma 1, della legge n. 117 del 1988.
Le questioni sarebbero rilevanti nei giudizi a quibus - aventi ad
oggetto l'azione risarcitoria nei confronti dello Stato per attivita'
riferibili a magistrati ordinari - in quanto, non essendo stata
ancora disposta la trasmissione degli atti al Procuratore generale
presso la Corte di cassazione, il rimettente, quale «assegnatario del
procedimento», sarebbe tenuto a provvedervi.
Peraltro, sottolinea il giudice a quo, come chiarito da questa
Corte (sono citate le sentenze n. 18 del 1989, n. 196 del 1982 e n.
125 del 1977), debbono ritenersi influenti sul giudizio anche le
norme che, pur non essendo direttamente applicabili nel processo
principale, attengono allo status del giudice, alla sua composizione,
nonche', in generale, alle garanzie e ai doveri che riguardano il suo
operare.
1.4.- Quanto, poi, alla non manifesta infondatezza, la norma
censurata - secondo il rimettente - si porrebbe in contrasto,
anzitutto, con l'art. 3 Cost., per contrasto con il principio di
ragionevolezza.
Con la sentenza n. 164 del 2017, questa Corte ha ritenuto che
l'abolizione del filtro di ammissibilita' - in precedenza previsto
per evitare la proposizione di azioni risarcitorie infondate e non
compromettere la serenita' nell'espletamento delle funzioni
giudiziarie - si giustifichi nell'ottica di assicurare l'effettivita'
della tutela giurisdizionale del cittadino, senza che ne risulti
pregiudicato l'equo contemperamento dei contrapposti interessi in
gioco (il quale e' stato realizzato dal legislatore della riforma per
altra via: mantenendo, cioe', il divieto dell'azione diretta contro
il magistrato; prevedendo, poi, presupposti autonomi e piu'
restrittivi per l'azione di rivalsa contro il magistrato, attivabile
solo se e dopo che lo Stato sia rimasto soccombente nel giudizio di
danno; mantenendo, infine, un limite della misura della rivalsa).
Tale ragionamento non sarebbe, tuttavia, estensibile all'obbligo
di trasmissione degli atti per l'esercizio immediato dell'azione
disciplinare, previsto - secondo il giudice a quo - dalla norma
denunciata. Tale azione riguarda, infatti, il rapporto di impiego
sussistente tra lo Stato e il magistrato e la violazione degli
obblighi funzionali da esso scaturenti, senza alcuna incidenza sulla
posizione del soggetto che ha proposto l'azione risarcitoria, il
quale non trae nessun vantaggio dall'avvio del procedimento
disciplinare, ne' tanto meno dall'applicazione di sanzioni
disciplinari al magistrato, di modo che l'obbligo in questione
resterebbe privo di giustificazione.
L'irragionevolezza della norma censurata si coglierebbe,
peraltro, anche sotto quattro ulteriori profili.
In primo luogo, l'obbligo in discorso modificherebbe
sensibilmente l'assetto della responsabilita' disciplinare dei
magistrati: esito, questo, estraneo agli obiettivi della legge n. 18
del 2015, con la quale il legislatore intendeva solo regolare in
termini piu' rigorosi i rapporti risarcitori tra lo Stato e i
cittadini, in modo da superare i profili di contrasto della
precedente disciplina con il diritto comunitario posti in evidenza
dalla Corte di giustizia dell'Unione europea.
Altro profilo di irragionevolezza risiederebbe nel fatto che,
cosi' come interpretato, l'art. 9, comma l, della legge n. 117 del
1988 stabilirebbe una sorta di pregiudizialita' dell'azione di
responsabilita' civile rispetto a quella disciplinare, in antitesi
con quanto previsto dal comma 2 dello stesso articolo, il quale, nel
prevedere che «[g]li atti del giudizio disciplinare possono essere
acquisiti, su istanza di parte o d'ufficio, nel giudizio di rivalsa»,
consente una qualche incidenza del giudizio disciplinare su quello di
responsabilita' civile - sia pure in sede di rivalsa - e non il
contrario.
In terzo luogo, poi, la norma censurata confliggerebbe con il
principio generale di autonomia della responsabilita' disciplinare
rispetto alla responsabilita' civile, sancito dall'art. 20 del
decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109 (Disciplina degli
illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative sanzioni e della
procedura per la loro applicabilita', nonche' modifica della
disciplina in tema di incompatibilita', dispensa dal servizio e
trasferimento di ufficio dei magistrati, a norma dell'articolo 1,
comma 1, lettera f, della legge 25 luglio 2005, n. 150), secondo cui
«[l']azione disciplinare e' promossa indipendentemente dall'azione
civile di risarcimento del danno [...]» (comma 1).
La disposizione colliderebbe, infine, con il principio di
tipicita' degli illeciti disciplinari dei magistrati, i quali, ai
sensi degli artt. 2, 3 e 4 del d.lgs. n. 109 del 2006, costituiscono
un numerus clausus. L'esercizio obbligatorio dell'azione
disciplinare, per il semplice fatto della proposizione dell'azione
risarcitoria, darebbe vita, di contro, a un illecito disciplinare
"processuale" a carattere atipico, dalla portata potenzialmente
illimitata, svuotando di significato la tipizzazione operata dal
citato decreto legislativo.
L'art. 3 Cost. sarebbe violato, peraltro, anche sul versante
della disparita' di trattamento.
Diversamente dall'art. 14 (recte: 15), comma 1, del d.lgs. n. 109
del 2006, il quale esige, per il promovimento dell'azione
disciplinare da parte del Procuratore generale presso la Corte di
cassazione, che sia presentata una «denuncia circostanziata»
(contenente, cioe', «tutti gli elementi costitutivi di una
fattispecie disciplinare»), la norma censurata imporrebbe di
procedere disciplinarmente per il solo fatto che e' stata proposta
un'azione di risarcimento dei danni contro lo Stato, a prescindere da
qualsiasi valutazione prognostica sulla sua fondatezza.
1.5.- La norma censurata si porrebbe, altresi', in contrasto con
gli artt. 101, secondo comma, e 104, primo comma, Cost., in quanto
idonea a pregiudicare il principio di soggezione del giudice solo
alla legge e a menomare le garanzie di autonomia, indipendenza,
terzieta' e imparzialita' della magistratura.
L'obbligo in parola potrebbe essere, infatti, sfruttato dai
soggetti che si assumono danneggiati per influenzare le decisioni del
magistrato, turbandone la serenita'. Proponendo l'azione risarcitoria
nei confronti dello Stato, la parte interessata verrebbe a
coinvolgere automaticamente il magistrato non solo in un giudizio di
responsabilita' civile, connesso al diritto di difesa della parte
stessa, ma anche in un procedimento disciplinare, che espone il
magistrato al rischio di applicazione di sanzioni a carattere
afflittivo.
Con la citata sentenza n. 164 del 2017, questa Corte ha ritenuto
che la soppressione del filtro di ammissibilita' non violi i principi
di autonomia, indipendenza, terzieta' e imparzialita' del giudice, in
quanto la serenita' del giudice resta salvaguardata dal fatto che
egli non e' parte del giudizio per il risarcimento dei danni previsto
dalla legge n. 117 del 1988 (il quale si svolge tra il soggetto che
si asserisce danneggiato e lo Stato), nonche' dal mantenimento di una
misura massima della rivalsa. Questi presidi non operano, pero',
rispetto all'esercizio obbligatorio dell'azione disciplinare, cui la
trasmissione degli atti e' strumentale, posto che l'azione si svolge
direttamente nei confronti del magistrato, ne' e' prevista alcuna
limitazione delle conseguenze pregiudizievoli derivanti
dall'eventuale applicazione di sanzioni disciplinari.
1.6.- Per le ragioni ora esposte, la norma censurata violerebbe
anche l'art. 108 Cost., laddove stabilisce che la legge assicura
l'indipendenza dei giudici speciali, dato che l'obbligo di
trasmissione degli atti riguarderebbe, ai sensi dell'art. 9, comma 1,
della legge n. 117 del 1988, anche magistrati diversi da quelli
ordinari, compromettendo in tal modo la loro indipendenza, terzieta'
e imparzialita'.
2.- E' intervenuto in entrambi giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha chiesto che le questioni siano
dichiarate inammissibili o infondate.
2.1.- Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, le questioni
sarebbero inammissibili anzitutto perche' sollevate dal giudice
istruttore senza il vaglio del collegio, il quale avrebbe dovuto
essere investito della decisione ai sensi dell'art. 189 del codice di
procedura civile, trattandosi di controversie attribuite al tribunale
in composizione collegiale, in virtu' dell'art. 50-bis, primo comma,
numero 7), cod. proc. civ.
Le questioni sarebbero, in ogni caso, prive di rilevanza nei
giudizi a quibus. Con esse il rimettente ha, infatti, censurato
l'obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione disciplinare derivante,
in assunto, dalla norma denunciata: azione rispetto alla quale il
giudice a quo non ha alcuna competenza.
Peraltro, quando pure si accertasse che l'asserito obbligo di
esercizio dell'azione disciplinare, per il solo fatto dell'avvenuta
proposizione di un'azione risarcitoria, e' illegittimo, da cio' non
discenderebbe l'illegittimita' dell'obbligo di immediata trasmissione
degli atti al Procuratore generale presso la Corte di cassazione. Una
volta rimosso, infatti, l'obbligo di esercizio dell'azione
disciplinare, la trasmissione degli atti risulterebbe del tutto
innocua e inidonea a ledere i principi costituzionali richiamati dal
rimettente.
Anche con riguardo al petitum, d'altro canto, le questioni
presenterebbero tratti di equivocita' tali da renderle inammissibili.
Dal tenore delle ordinanze di rimessione, parrebbe, infatti, che, per
ricondurre a legittimita' costituzionale la norma censurata, occorra
ripristinare il testo che essa aveva prima della novella del 2015, in
base al quale il titolare dell'azione disciplinare doveva esercitarla
entro due mesi dalla comunicazione di cui al comma 5 dell'art. 5
della legge n. 117 del 1988. Ma, per conseguire questo risultato,
occorrerebbe che fosse dichiarata illegittima anche l'abrogazione del
citato art. 5, disposta dalla stessa legge n. 18 del 2015:
declaratoria che il giudice a quo omette di chiedere.
2.2.- Nel merito, le questioni sarebbero - secondo l'Avvocatura
dello Stato - in ogni caso non fondate.
In primo luogo, riguardo all'unico tema sul quale il giudice a
quo e' effettivamente chiamato a pronunciarsi - ossia l'obbligo di
immediata trasmissione di copia degli atti al titolare dell'azione
disciplinare - il percorso argomentativo svolto nelle ordinanze di
rimessione risulterebbe errato.
L'abrogazione del filtro di ammissibilita' ha portato, infatti,
con se' l'abrogazione dell'obbligo di comunicazione del superamento
del "filtro", il riferimento al quale e' stato, quindi, espunto
dall'art. 9, comma 1, della legge n. 117 del 1988: con la conseguenza
che nessuna norma prevede oggi un obbligo di comunicazione degli atti
al Procuratore generale presso la Corte di cassazione, ne', tanto
meno, che tale obbligo debba essere adempiuto in qualche preciso
momento processuale.
Un simile obbligo non potrebbe neppure essere desunto da altre
norme, e in particolare dal censurato art. 9, comma 1, della legge n.
117 del 1988, il quale si limita attualmente a prevedere che il
Procuratore generale debba esercitare l'azione disciplinare nei
confronti del magistrato per i fatti che hanno dato causa all'azione
di risarcimento, salvo sia stata gia' proposta. Nessun argomento
potrebbe essere tratto, in particolare, dalla locuzione «per i fatti
che hanno dato causa all'azione di risarcimento», la quale - anche a
volerla intendere come riferita ai fatti indicati nell'atto di
citazione - nulla dice riguardo al momento e al modo in cui il
Procuratore generale debba venirne a conoscenza.
Se il legislatore avesse voluto imporre l'immediata trasmissione
degli atti ai titolari dell'azione disciplinare non avrebbe mancato,
d'altra parte, di stabilirlo espressamente, allo stesso modo in cui
in precedenza aveva imposto espressamente la trasmissione del
provvedimento che dichiarava la domanda ammissibile.
Anche sul piano logico e sistematico, sarebbe peraltro evidente
che, se aveva un senso imporre la trasmissione del provvedimento che
riconosceva l'ammissibilita' della domanda e far decorrere da essa il
termine per l'esercizio dell'azione disciplinare, perche' quel vaglio
attribuiva un particolare peso alla domanda in termini di fumus boni
iuris, una volta che il vaglio preliminare e' venuto meno non avrebbe
senso un obbligo di immediata trasmissione degli atti e di immediato
esercizio dell'azione disciplinare, sulla base di una mera
prospettazione di parte.
2.3.- Parimente infondato si rivelerebbe l'ulteriore assunto del
rimettente, in base al quale i titolari dell'iniziativa nel
procedimento disciplinare sarebbero tenuti ad esercitare l'azione
dopo aver ricevuto gli atti e senza alcun vaglio dei fatti indicati
nell'atto di citazione.
Se si raffronta il testo originario della norma censurata con
quello vigente, quel che si coglie e' che, mentre in precedenza vi
era l'obbligo di procedere disciplinarmente entro due mesi dalla
valutazione di ammissibilita' della domanda civile, ora - caduto il
vaglio di ammissibilita' - quell'obbligo e' venuto meno. Il che
sarebbe del tutto comprensibile, proprio perche' il vaglio di
ammissibilita' colorava di un fumus boni iuris l'azione civile e
poteva quindi costituire un'idonea base per l'avvio dell'azione
disciplinare, peraltro in un contesto normativo - quello del 1988 -
nel quale non vi era il principio di tipicita' dell'illecito
disciplinare.
Venuto meno il vaglio e, con esso, il termine fisso per
procedere, si sono riespanse in toto le norme generali di cui al
d.lgs. n. 109 del 2006, sulla responsabilita' disciplinare dei
magistrati. Nel prevedere che il Procuratore generale presso la Corte
di cassazione debba esercitare l'azione disciplinare per i fatti che
hanno dato causa all'azione di risarcimento, la norma censurata non
farebbe, in effetti, che riaffermare quanto gia' previsto a livello
generale dall'art. 14, comma 3, del citato decreto legislativo, in
base al quale «[i]l Procuratore generale presso la Corte di
cassazione ha l'obbligo di esercitare l'azione disciplinare».
Questa previsione, peraltro, ha il solo scopo di escludere che il
Procuratore generale abbia un potere discrezionale: ma cio' non
significa che l'azione disciplinare vada immancabilmente esercitata,
solo perche' da qualcuno viene rappresentato un illecito
disciplinare. L'esercizio dell'azione si impone solo ove un illecito,
fra quelli tipizzati dallo stesso d.lgs. n. 109 del 2006, sia
effettivamente ravvisato: e cio' vale anche rispetto alla previsione
dell'art. 9, comma 1, della legge n. 117 del 1988, la quale -
contrariamente a quanto sostenuto dal giudice a quo - non e', dunque,
in contrasto con il sistema della responsabilita' disciplinare dei
magistrati.
D'altra parte, l'art. 15 del d.lgs. n. 109 del 2006 consente a
chiunque di presentare una «denuncia circostanziata», ossia
contenente «tutti gli elementi costitutivi di una fattispecie
disciplinare». Nulla impedirebbe, pertanto, agli attori nei giudizi
civili trattati dal giudice a quo di presentare una simile denuncia
al titolare dell'azione disciplinare.
Considerato in diritto
1.- Con due ordinanze di analogo tenore, il Giudice istruttore
del Tribunale ordinario di Salerno dubita, in riferimento agli artt.
3, 101, secondo comma, 104, primo comma, e 108 della Costituzione,
della legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 1, della legge
13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati
nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilita' civile
dei magistrati), come modificato dall'art. 6, comma 1, della legge 27
febbraio 2015, n. 18 (Disciplina della responsabilita' civile dei
magistrati), nella parte in cui - secondo l'unica interpretazione
della disposizione censurata che il rimettente ritiene possibile -
impone al tribunale investito dell'azione contro lo Stato per il
risarcimento dei danni conseguenti a condotte o provvedimenti di un
magistrato di trasmettere immediatamente, per il solo fatto della
proposizione della domanda, copia degli atti al Procuratore generale
presso la Corte di cassazione, al fine dell'obbligatorio esercizio,
da parte di quest'ultimo, dell'azione disciplinare nei confronti del
magistrato per i fatti che hanno dato causa alla domanda
risarcitoria.
In tale lettura, la norma censurata violerebbe anzitutto l'art. 3
Cost., per contrasto con il principio di ragionevolezza sotto
molteplici profili.
L'obbligo in questione non sarebbe, infatti, sorretto da alcuna
ragione giustificatrice, legata all'esigenza di assicurare
l'effettivita' della tutela giurisdizionale del soggetto che si
assume illegittimamente danneggiato, il quale non trae alcun
vantaggio dall'esercizio dell'azione disciplinare o dall'applicazione
di una sanzione disciplinare nei confronti del magistrato.
Il meccanismo denunciato modificherebbe, inoltre, sensibilmente
l'assetto della responsabilita' disciplinare dei magistrati, malgrado
non fosse questo l'obiettivo della legge n. 18 del 2015, con la quale
il legislatore intendeva solo regolare in termini piu' rigorosi i
rapporti risarcitori tra lo Stato e i cittadini; istituirebbe,
altresi', una sorta di pregiudizialita' dell'azione di
responsabilita' civile rispetto a quella disciplinare, in contrasto
logico con quanto previsto dal comma 2 dello stesso art. 9 della
legge n. 117 del 1988, il quale consente una qualche incidenza del
giudizio disciplinare su quello di responsabilita' civile (almeno in
sede di rivalsa), e non viceversa; si porrebbe in contrasto, ancora,
con i principi di autonomia della responsabilita' civile rispetto
alla responsabilita' disciplinare e di tipicita' degli illeciti
disciplinari dei magistrati, accolti dal decreto legislativo 23
febbraio 2006, n. 109 (Disciplina degli illeciti disciplinari dei
magistrati, delle relative sanzioni e della procedura per la loro
applicabilita', nonche' modifica della disciplina in tema di
incompatibilita', dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio
dei magistrati, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera f, della
legge 25 luglio 2005, n. 150).
L'art. 3 Cost. sarebbe leso anche sotto il profilo della
ingiustificata disparita' di trattamento. Diversamente dall'art. 15,
comma 1, del d.lgs. n. 109 del 2006 - il quale esige, per il
promovimento dell'azione disciplinare, che sia presentata una
«denuncia circostanziata» - la norma censurata imporrebbe di
procedere disciplinarmente per il solo fatto che e' stata proposta
un'azione per il risarcimento di danni conseguenti all'esercizio di
funzioni giudiziarie: e cio' - stante l'avvenuta abolizione del
cosiddetto filtro di ammissibilita' della domanda - a prescindere da
qualsiasi valutazione prognostica sulla sua fondatezza.
Risulterebbero violati, inoltre, gli artt. 101, secondo comma, e
104, primo comma, Cost., in quanto l'obbligo censurato si tradurrebbe
in uno strumento utilizzabile per influenzare le decisioni del
magistrato e turbarne la serenita', compromettendo cosi' il principio
di soggezione del giudice solo alla legge e le garanzie di autonomia,
indipendenza, terzieta' e imparzialita' della magistratura.
Per le stesse ragioni, la norma denunciata si porrebbe, infine,
in contrasto con l'art. 108 Cost., che garantisce l'indipendenza dei
giudici speciali, in quanto l'obbligo in discorso riguarderebbe anche
magistrati diversi da quelli ordinari, compromettendo quindi la loro
indipendenza, terzieta' e imparzialita'.
2.- Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche,
sicche' i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con
unica decisione.
3.- Nell'affrontare il thema decidendum, occorre muovere da una
ricostruzione della genesi dei problemi di legittimita'
costituzionale sottoposti a questa Corte.
3.1.- Nel sistema delineato dalla legge n. 117 del 1988, in
un'ottica di contemperamento dei contrapposti interessi in gioco, chi
si reputa ingiustamente danneggiato per effetto di comportamenti,
atti o provvedimenti di un magistrato, posti in essere con dolo o
colpa grave nell'esercizio delle sue funzioni, ovvero per effetto di
diniego di giustizia, non puo' agire per il risarcimento direttamente
nei confronti del magistrato (salvo che il fatto costituisca reato:
art. 13, comma 1), ma solo contro lo Stato (art. 2, comma 1). Ove
resti soccombente, lo Stato esercitera' a sua volta azione di rivalsa
nei confronti del magistrato (art. 7), peraltro con un limite di
importo, pari a una frazione (un terzo, oggi la meta') del suo
stipendio annuale netto al momento della proposizione della domanda
di risarcimento (art. 8, comma 3).
Nell'intento di bloccare, comunque sia, sul nascere iniziative
pretestuose o maliziose, atte a turbare il sereno svolgimento delle
funzioni giudiziarie, l'art. 5 della legge n. 117 del 1988
assoggettava in origine la domanda risarcitoria nei confronti dello
Stato al cosiddetto filtro di ammissibilita'. Alla prima udienza, il
giudice istruttore doveva rimettere, cioe', le parti al collegio
affinche' deliberasse in camera di consiglio, nei quaranta giorni
successivi, sull'ammissibilita' della domanda. Quest'ultima era
dichiarata inammissibile quando non risultassero rispettati i termini
e i presupposti di proponibilita' normativamente stabiliti (artt. 2,
3 e 4 della legge n. 117 del 1988), ovvero quando apparisse
manifestamente infondata.
In forza del comma 5 dello stesso art. 5, ove la domanda fosse
stata dichiarata viceversa ammissibile, il tribunale, nel disporre la
prosecuzione del processo, avrebbe dovuto altresi' ordinare la
trasmissione di copia degli atti ai titolari dell'azione
disciplinare.
Correlativamente, l'art. 9, comma 1, della legge n. 117 del 1988
stabiliva che il Procuratore generale presso la Corte di cassazione,
per i magistrati ordinari, o il titolare dell'azione disciplinare,
negli altri casi, dovessero «esercitare l'azione disciplinare nei
confronti del magistrato per i fatti che hanno dato causa all'azione
di risarcimento, salvo che non sia stata gia' proposta, entro due
mesi dalla comunicazione di cui al comma 5 dell'art. 5» (ferma
restando la facolta' del Ministro della giustizia - altro titolare
dell'azione disciplinare nei confronti dei magistrati ordinari - di
esercitare l'azione stessa ai sensi dell'art. 107, secondo comma,
Cost.).
In sintesi, dunque, se la domanda di risarcimento contro lo Stato
superava il vaglio preliminare di ammissibilita', il tribunale adito
era tenuto a trasmettere gli atti ai titolari dell'azione
disciplinare, i quali dovevano esercitarla, per i fatti posti a base
della domanda (salvo quanto previsto riguardo al Ministro della
giustizia), entro due mesi dalla trasmissione.
Questo meccanismo era calibrato sulla disciplina vigente al
momento del varo della legge n. 117 del 1988. All'epoca, il sistema
della responsabilita' disciplinare dei magistrati si imperniava,
infatti, sulla previsione di un unico illecito disciplinare
"atipico", descritto, cioe', con formola estremamente generica, la
quale poteva prestarsi, almeno astrattamente, a ricomprendere le
ipotesi di dolo, colpa grave e denegata giustizia assunte come
generatrici di responsabilita' civile (art. 18 del regio decreto
legislativo 31 maggio 1946, n. 511, recante «Guarentigie della
magistratura»).
Al tempo stesso, l'azione disciplinare era, per regola generale,
facoltativa (art. 14, primo comma, numero 1, della legge 24 marzo
1958, n. 195, recante «Norme sulla costituzione e sul funzionamento
del Consiglio superiore della Magistratura»). La norma censurata
aveva, in quest'ottica, una chiara giustificazione: prevedendo
l'obbligo di esercitare l'azione nel caso di dichiarazione di
ammissibilita' della domanda risarcitoria, essa introduceva una
deroga al principio generale.
3.2.- Il quadro normativo di riferimento e', pero', radicalmente
mutato a seguito del d.lgs. n. 109 del 2006, con il quale e' stata
introdotta una nuova regolamentazione della responsabilita'
disciplinare dei magistrati, ispirata a principi esattamente opposti
a quelli ora ricordati.
Sul piano sostanziale, il nuovo sistema si impernia, infatti,
sulla tipizzazione degli illeciti: le sanzioni disciplinari possono
essere inflitte, cioe', solo qualora risulti integrata una delle
fattispecie analiticamente descritte negli artt. 2, 3 e 4 del d.lgs.
n. 109 del 2006, e sempre che non entri in gioco la clausola
limitativa di cui all'art. 3-bis, in base alla quale l'illecito
disciplinare non e' configurabile «quando il fatto e' di scarsa
rilevanza». Tra le ipotesi di responsabilita' civile, delineate dalla
legge n. 117 del 1988, e le ipotesi di responsabilita' disciplinare,
individuate dal d.lgs. n. 109 del 2006, non vi e', peraltro,
necessaria coincidenza: nel senso, in particolare, che le prime
possono non rientrare tra le seconde.
Al contempo, l'esercizio dell'azione disciplinare da parte del
Procuratore generale presso la Corte di cassazione e' divenuto, in
via generale, obbligatorio (art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 109 del
2006).
Nell'intento di evitare che - a fronte della proliferazione di
denunce ed esposti da parte di privati - la nuova regola portasse a
un sovraccarico della giustizia disciplinare, sono state peraltro
introdotte, oltre alla ricordata clausola sulla scarsa rilevanza del
fatto (art. 3-bis del d.lgs. n. 109 del 2006), specifiche regole
procedurali, intese a selezionare le notizie che giustificano il
promovimento dell'azione.
Si e' richiesto cosi', anzitutto, che il Procuratore generale
venga posto a conoscenza del fatto a mezzo di una «denuncia
circostanziata», intendendosi per tale quella che «contiene tutti gli
elementi costitutivi di una fattispecie disciplinare»; in caso
contrario, essa «non costituisce notizia di rilievo disciplinare»
(art. 15, comma 1, del d.lgs. n. 109 del 2006).
Si e' prefigurata, poi, una fase cosiddetta predisciplinare,
intesa a verificare preventivamente, tramite sommarie indagini (art.
15, comma 1, del d.lgs. n. 209 del 2006), la notizia di illecito e la
plausibilita' di una conseguente incolpazione.
Si e' stabilito, infine, che il Procuratore generale proceda
all'archiviazione diretta della notizia - non soggetta, cioe', a
controllo giurisdizionale - se la condotta risulta disciplinarmente
irrilevante ai sensi dell'art. 3-bis, se la denuncia non e'
circostanziata, se il fatto non rientra in alcuna delle ipotesi
previste dalla legge, o se dalle indagini espletate il fatto risulta
inesistente o non commesso; cio', salvo diverso avviso del Ministro
della giustizia, cui il provvedimento e' comunicato (art. 16, comma
5-bis, del d.lgs. n. 109 del 2006).
E' sorto, di conseguenza, il problema di come coniugare tale
mutato assetto della responsabilita' disciplinare con la previsione
della legge sulla responsabilita' civile - quella, appunto, dell'art.
9, comma 1, della legge n. 117 del 1988 - che ricollegava, con
apparente indefettibile automatismo, il promovimento dell'azione
disciplinare alla dichiarazione di ammissibilita' della domanda
risarcitoria contro lo Stato.
3.3.- I problemi di coordinamento tra le due forme di
responsabilita' si sono, peraltro, acuiti a seguito della successiva
riforma della disciplina della responsabilita' civile dei magistrati
operata dalla legge n. 18 del 2015 (che e' quella che da' adito agli
odierni incidenti di legittimita' costituzionale): riforma alla cui
radice si colloca l'esigenza di rimuovere profili di contrasto della
normativa previgente con il diritto comunitario posti in evidenza
dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (Corte di giustizia,
grande sezione, sentenza 13 giugno 2006, in causa C-173/03, Traghetti
del Mediterraneo spa; Corte di giustizia, sentenza 24 novembre 2011,
in causa C-379/10, Commissione europea contro Repubblica italiana).
In concreto, la novella legislativa ha operato una serie di
interventi espansivi dell'area della responsabilita' civile che vanno
di la' da quanto strettamente necessario a tale fine, con l'effetto,
tra l'altro, di ampliare lo iato tra i fatti generatori di
responsabilita' civile e le ipotesi "tipizzate" di responsabilita'
disciplinare.
Quel che piu' conta agli odierni fini e', pero', che la legge n.
18 del 2015, con il suo art. 3, comma 2, ha soppresso il filtro di
ammissibilita' della domanda risarcitoria contro lo Stato
(rivelatosi, a giudizio del legislatore della riforma, troppo
selettivo nell'esperienza applicativa), abrogando in toto l'art. 5
della legge n. 117 del 1988: compreso, dunque, il comma 5, che
prevedeva la trasmissione degli atti ai titolari dell'azione
disciplinare nel caso di dichiarazione di ammissibilita' della
domanda.
Di riflesso, l'art. 6, comma 1, della legge n. 18 del 2015 ha
modificato l'art. 9, comma 1, della legge n. 117 del 1988,
sopprimendo l'inciso - che definiva il termine (ma anche il
presupposto) per l'esercizio obbligatorio dell'azione disciplinare -
«entro due mesi dalla comunicazione di cui al comma 5 dell'art. 5».
Il risultato e' che la disposizione censurata recita attualmente,
in modo secco, nel suo primo periodo: «[i]l procuratore generale
presso la Corte di cassazione per i magistrati ordinari o il titolare
dell'azione disciplinare negli altri casi devono esercitare l'azione
disciplinare nei confronti del magistrato per i fatti che hanno dato
causa all'azione di risarcimento, salvo che non sia stata gia'
proposta».
4.- E' su questo quadro che si innestano gli odierni incidenti di
legittimita' costituzionale.
Il giudice a quo si trova investito, quale giudice istruttore, di
due cause promosse nei confronti dello Stato per il risarcimento dei
danni derivati, in assunto, da comportamenti, atti e provvedimenti di
alcuni magistrati ordinari. In tale veste, il rimettente e' stato
sollecitato dal difensore delle parti attrici a trasmettere copia
degli atti al Procuratore generale presso la Corte di cassazione,
affinche' eserciti l'azione disciplinare nei confronti dei magistrati
interessati.
Secondo il giudice a quo, a fronte degli interventi operati dalla
legge n. 18 del 2015, l'unica interpretazione possibile dell'art. 9,
comma 1, della legge n. 117 del 1988 sarebbe, in effetti, la
seguente: il tribunale adito con l'azione risarcitoria dovrebbe
trasmettere immediatamente copia degli atti al Procuratore generale,
il quale, a sua volta, sarebbe tenuto - per il solo fatto della
proposizione della domanda e a prescindere da ogni valutazione
prognostica sulla sua fondatezza - ad esercitare l'azione
disciplinare nei confronti del magistrato per i fatti posti a base
della domanda.
Tale interpretazione si giustificherebbe, sia per il tenore
letterale della norma, che prevede l'esercizio dell'azione
disciplinare «per i fatti che hanno dato causa all'azione di
risarcimento», ossia per i fatti come rappresentati nell'atto
introduttivo del giudizio, e non per la decisione che lo definisce;
sia per ragioni di ordine logico e sistematico, che imporrebbero di
valorizzare la portata innovativa della legge n. 18 del 2015. Al fine
di assicurare l'obbligatorio esercizio dell'azione disciplinare per i
fatti in questione, occorrerebbe, d'altra parte, che il Procuratore
generale sia posto a conoscenza dei fatti stessi e, dunque, che il
giudice chiamato a conoscere dell'azione risarcitoria gli trasmetta
gli atti quale «effetto automatico» della proposizione della domanda.
Siffatti esiti interpretativi genererebbero, peraltro, i dubbi di
legittimita' costituzionale sottoposti al vaglio di questa Corte,
sintetizzati al punto 1 che precede.
5.- Cio' chiarito, occorre prendere preliminarmente in esame le
plurime eccezioni di inammissibilita' formulate dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Nessuna di esse si rivela, peraltro, fondata.
5.1.- Non lo e', anzitutto, quella relativa al supposto difetto
di legittimazione del giudice a quo, derivante dal fatto che le cause
previste dalla legge n. 117 del 1988 sono devolute al tribunale in
composizione collegiale (art. 50-bis, primo comma, numero 7, del
codice di procedura civile): circostanza che - a parere della difesa
dello Stato - non avrebbe consentito al giudice istruttore di
sollevare le questioni senza il vaglio del collegio.
In senso contrario, va rilevato che, per costante giurisprudenza
di questa Corte, nei giudizi civili attribuiti al tribunale in
composizione collegiale, il giudice istruttore non puo' sollevare
questioni di legittimita' costituzionale delle norme da applicare per
la definizione della controversia, la cui identificazione e
valutazione spetta al collegio, ma puo' bene sollevare questioni
relative a norme che egli stesso debba applicare per adottare
provvedimenti attribuiti alla sua competenza (tra le altre, sentenza
n. 204 del 1997 e n. 84 del 1996; ordinanze n. 266 del 2014, n. 552
del 2000 e n. 295 del 1996).
La trasmissione degli atti al titolare dell'azione disciplinare -
cui l'odierno rimettente e' stato sollecitato - e' provvedimento che,
di per se', evidentemente non attiene alla definizione della causa
risarcitoria promossa nei confronti dello Stato, traducendosi in una
semplice comunicazione. E' vero che, nel sistema anteriore alla legge
n. 18 del 2015, la trasmissione doveva essere ordinata dal collegio;
ma cio' solo perche', in quel sistema, essa era configurata come
adempimento "appendicolare" alla dichiarazione di ammissibilita'
della domanda risarcitoria: pronuncia, questa, demandata al collegio,
in ragione del suo carattere decisorio (art. 5, comma 5, ultimo
periodo, della legge n. 117 del 1988).
Non e', dunque, implausibile la tesi del rimettente, secondo la
quale - una volta svincolata dal vaglio di ammissibilita' e collegata
alla semplice proposizione della domanda - la trasmissione dovrebbe
essere disposta dal giudice istruttore, in quanto «assegnatario del
procedimento»: donde la sua legittimazione a censurare, sul piano
della legittimita' costituzionale, la norma dalla quale il relativo
obbligo deriva. Non si potrebbe, del resto, ipotizzare che il compito
in questione gravi piuttosto sul presidente del tribunale in virtu'
del combinato disposto degli artt. 2, comma 1, lettera dd), e 14,
comma 4, del d.lgs. n. 109 del 2006, i quali pongono, in via
generale, a carico dei dirigenti degli uffici l'obbligo di comunicare
alla Procura generale presso la Corte di cassazione i fatti di
rilievo disciplinare di cui siano venuti conoscenza. Come emerge dal
citato art. 2, comma 1, lettera dd), l'obbligo del dirigente
dell'ufficio concerne, infatti, gli illeciti disciplinari posti in
essere da magistrati appartenenti all'ufficio da lui diretto:
laddove, per converso, il magistrato la cui condotta ha dato luogo
alla domanda risarcitoria non puo' mai prestare servizio presso il
tribunale chiamato a decidere sulla domanda stessa, essendo cio'
escluso dalla regola di competenza stabilita dall'art. 4, comma 1,
della legge n. 117 del 1988.
5.2.- Parimente non fondata e' l'ulteriore eccezione
dell'Avvocatura dello Stato di inammissibilita' per difetto di
rilevanza, basata sulla considerazione che, con le questioni
sollevate, il rimettente mira, nella sostanza, a contestare
l'obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione disciplinare che
deriverebbe dalla norma denunciata: azione rispetto alla quale il
giudice a quo non ha, comunque sia, alcuna competenza.
Nella prospettiva ermeneutica del rimettente, la rimozione
dell'obbligo di esercizio dell'azione disciplinare per i fatti che
hanno dato causa all'azione di risarcimento travolgerebbe
automaticamente anche l'obbligo - ad esso "servente" - di
trasmissione degli atti al Procuratore generale, posto altrimenti a
carico del rimettente stesso. Di qui, dunque, la rilevanza delle
questioni (per una ipotesi strutturalmente analoga, sentenze n. 96
del 2020 e n. 109 del 2017).
5.3.- Insussistente si palesa, infine, l'eccepita equivocita' e
inadeguatezza del petitum.
Contrariamente a quanto ventila l'Avvocatura generale dello
Stato, gli incidenti di legittimita' costituzionale non sono
finalizzati a conseguire il ripristino del testo della norma
denunciata anteriore alla novella legislativa del 2015, in base al
quale il titolare dell'azione disciplinare doveva esercitarla entro
due mesi dalla comunicazione di cui al comma 5 dell'art. 5 della
legge n. 117 del 1988 (operazione che richiederebbe anche la
declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'abrogazione del
citato art. 5, rimasta estranea al petitum).
Sia dal dispositivo, sia dal tenore complessivo delle ordinanze
di rimessione, emerge con chiarezza come il giudice a quo non intenda
affatto riesumare il vecchio istituto del filtro di ammissibilita'
(la cui soppressione e' gia' stata ritenuta non costituzionalmente
illegittima da questa Corte con la sentenza n. 164 del 2017). Quel
che il rimettente chiede e' l'ablazione pura e semplice dell'obbligo
di esercizio dell'azione disciplinare delineato dalla norma censurata
e, conseguentemente, dell'obbligo di trasmissione degli atti ad esso
strumentale.
6.- Se pure, dunque, ammissibili, le questioni non sono pero' nel
merito fondate.
Il presupposto ermeneutico su cui poggiano i quesiti risulta,
infatti, non corretto, nella parte che rileva ai fini dello scrutinio
di legittimita' costituzionale.
6.1.- Pur nell'attuale assenza di una espressa indicazione in tal
senso, il rimettente ricava non implausibilmente dal disposto della
norma censurata l'obbligo, per il giudice investito dell'azione di
risarcimento di danni cagionati da magistrati ordinari nell'esercizio
delle loro funzioni, di rimettere copia degli atti al Procuratore
generale presso la Corte di cassazione.
La perdurante previsione dell'obbligo di esercizio dell'azione
disciplinare per i fatti che hanno dato causa all'azione di
risarcimento presuppone, in effetti, l'esistenza di adeguati canali
informativi del titolare dell'azione disciplinare riguardo alle
vicende atte a rendere operante l'obbligo stesso. La trasmissione
degli atti dei giudizi risarcitori assicura, per l'appunto, al
Procuratore generale presso la Corte di cassazione una "finestra
conoscitiva" - non lasciata alla sola iniziativa, meramente
eventuale, delle parti interessate - riguardo alle condotte dei
magistrati che si assumono aver prodotto danni ingiusti con dolo o
colpa grave, ovvero per effetto di denegata giustizia.
6.2.- Il giudice a quo non puo' essere seguito, per converso,
allorche' ulteriormente suppone - ed e' questo, in effetti, il
profilo su cui si focalizzano le sue censure - che il Procuratore
generale sia tenuto immancabilmente ad esercitare l'azione
disciplinare non appena abbia notizia della pendenza di un giudizio
risarcitorio.
Benche' supportata, in apparenza, dalla lettera della
disposizione censurata, tale conclusione e' da escludere sulla base
di un'interpretazione sistematica che tenga conto della ratio della
riforma di cui alla legge n. 18 del 2015. Del resto essa e' scartata
in modo pressoche' corale dai suoi interpreti, e non risponde, in
fatto, alla consolidata prassi operativa della Procura generale
presso la Corte di cassazione.
Gia' prima di tale riforma - allorquando la disposizione
denunciata collegava l'obbligo di esercizio dell'azione disciplinare
alla dichiarazione di ammissibilita' della domanda risarcitoria - si
era ritenuto, in effetti, necessario coordinare tale previsione con
il nuovo assetto della responsabilita' disciplinare dei magistrati
introdotto dal d.lgs. n. 109 del 2006: traendosi da cio' la
conclusione per cui la comunicazione dell'avvenuto superamento del
filtro di ammissibilita' non imponeva, per cio' solo, di avviare
l'azione disciplinare, in difetto di una condotta classificabile nel
catalogo degli illeciti stabilito dal citato decreto legislativo.
Cio', sia per una ragione procedurale, legata al fatto che il nuovo
sistema - caratterizzato in termini di regola, e non di eccezione,
dalla obbligatorieta' dell'iniziativa del Procuratore generale -
contempla appunto per questo una fase cosiddetta predisciplinare di
valutazione (anche con acquisizioni "istruttorie" in senso lato)
della natura «circostanziata» dell'addebito disciplinare e della
plausibilita' dell'incolpazione, in difetto della quale e' prevista
l'archiviazione diretta del caso da parte del Procuratore generale,
salva diversa determinazione del Ministro della giustizia (art. 16,
comma 5-bis); sia per una ragione sostanziale, connessa alla
circostanza che il principio di legalita' e tassativita'
dell'illecito disciplinare, che si esprime nel catalogo chiuso degli
artt. 2, 3 e 4 del d.lgs. n. 109 del 2006, impedisce che si possa
promuovere un'azione disciplinare per un fatto - quale che ne sia la
fonte di informazione - che non vi rientra.
Tale indirizzo appare a maggior ragione giustificato dopo la
caduta del filtro di ammissibilita', conseguente alla legge n. 18 del
2015.
Per quanto puo' desumersi dai lavori parlamentari, la
soppressione, nell'art. 9, comma 1, della legge n. 117 del 1988,
dell'inciso «entro due mesi dalla comunicazione di cui al comma 5
dell'articolo 5» e' stata suggerita da una mera esigenza di
coordinamento con l'avvenuta abrogazione dell'intero art. 5, senza
che essa sia stata accompagnata da alcuna volonta' di innovare al
sistema della responsabilita' disciplinare, e senza neppure che il
legislatore si sia posto il problema di coordinare, nel resto, la
disciplina dell'obbligatorieta' dell'azione disciplinare, come
concepita nel 1988, con la successiva ridefinizione sostanziale e
procedurale del sistema disciplinare, realizzata nel 2006. La
soppressione dell'inciso trae, infatti, origine da una proposta di
emendamento al disegno di legge A.S. n. 1070, presentata nella seduta
della Commissione giustizia del Senato della Repubblica del 5
novembre 2014 in sede di coordinamento e approvata senza alcuna
discussione.
Nemmeno consta alcun indice di una eventuale volonta' legislativa
di innovare al principio di autonomia dell'azione disciplinare
rispetto all'azione civile di danno, stabilito dall'art. 20, comma 1,
del d.lgs. n. 109 del 2006 (in forza del quale «[l]'azione
disciplinare e' promossa indipendentemente dall'azione civile di
risarcimento del danno [...]»): principio che riflette le differenze
tra le due forme di responsabilita' (la responsabilita' civile
attiene ai rapporti del magistrato con le parti processuali o altri
soggetti a causa di eventuali errori o inosservanze nell'esercizio
delle funzioni, mentre la responsabilita' disciplinare consegue alla
violazione dei doveri funzionali del magistrato nei confronti dello
Stato-datore di lavoro), e che trova altresi' riscontro nella
previsione dell'art. 6, comma 2, della legge n. 117 del 1988 - non
incisa dalla riforma del 2015 - secondo cui la decisione pronunciata
nel giudizio risarcitorio non fa stato nel procedimento disciplinare.
In quest'ottica, va escluso che la legge di riforma della
responsabilita' civile dei magistrati abbia mutato, anche solo pro
parte, la struttura del sistema di giustizia disciplinare: sicche',
in sostanza, per quanto attiene a tale sistema, e' la legge n. 117
del 1988 a dover essere armonizzata con l'assetto del d.lgs. n. 109
del 2006, e non viceversa.
E' giocoforza, di conseguenza, concludere che i presupposti per
l'esercizio, sia pure obbligatorio, dell'azione disciplinare non sono
stati rivisitati dalla modifica della legge n. 117 del 1988. Da un
lato, dunque, il promovimento di tale azione richiede, comunque sia,
l'acquisizione della notizia circostanziata di un fatto riconducibile
ad una delle ipotesi tipiche previste dalla legge, e non puo'
fondarsi sulla semplice notizia della pendenza di una causa
risarcitoria, la quale, di per se', non e' sussumibile in alcuna
fattispecie; dall'altro lato, ove pure la domanda risarcitoria
presenti le caratteristiche di una «notizia circostanziata» di
illecito disciplinare, cio' non esclude la necessita' di svolgere
accertamenti predisciplinari, intesi a verificare che quella notizia
abbia una qualche consistenza (e non attenga, altresi', a un fatto di
scarsa rilevanza, ai sensi dell'art. 3-bis del d.lgs. n. 109 del
2006).
6.3.- Alla luce di quanto precede, le discrasie della norma in
esame con la disciplina del d.lgs. n. 109 del 2006, denunciate dal
rimettente come lesive dei principi di ragionevolezza e di
eguaglianza, si palesano insussistenti; cadono, al tempo stesso, i
sospetti di violazione dei principi di soggezione del giudice solo
alla legge e di autonomia, indipendenza, terzieta' e imparzialita'
della magistratura.
Una volta escluso l'ipotizzato indefettibile esercizio
dell'azione disciplinare per la mera proposizione della domanda
risarcitoria - come assumono le ordinanze di rimessione in ragione di
una non corretta interpretazione della disposizione censurata e della
disciplina di riferimento - l'obbligo di trasmissione degli atti alla
Procura generale, che il rimettente plausibilmente reputa insito nel
disposto della norma censurata, si rivela "innocuo" per i valori
costituzionali evocati, lasciando ferma l'esigenza della verifica
circa l'effettiva ricorrenza dei presupposti per l'esercizio - sia
pur obbligatorio - dell'azione disciplinare, nei termini dianzi
indicati. Viene meno, di conseguenza, il timore che il meccanismo
possa essere maliziosamente utilizzato da soggetti interessati al
fine di incidere sull'indipendenza e sulla serenita' di giudizio del
magistrato.
7.- Sulla base delle considerazioni esposte, le questioni vanno
dichiarate non fondate.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 9, comma 1, della legge 13 aprile 1988, n. 117
(Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati), come modificato
dall'art. 6, comma 1, della legge 27 febbraio 2015, n. 18 (Disciplina
della responsabilita' civile dei magistrati), sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 101, secondo comma, 104, primo comma, e 108
della Costituzione, dal Giudice istruttore del Tribunale ordinario di
Salerno con le ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 maggio 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2021.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE