N. 179 SENTENZA 6 - 30 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Marche - Nomina dei direttori di dipartimento delle aziende del Servizio sanitario regionale (SSR) - Requisiti di competenza e di professionalita' richiesti - Inclusione dei dirigenti sanitari - Violazione dei principi fondamentali della legislazione statale nella materia della tutela della salute - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Marche 9 luglio 2020, n. 30, art. 1. - Costituzione, art. 117, terzo comma.(GU n.31 del 4-8-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Marche 9 luglio 2020, n. 30 (Modifica alla legge
regionale 20 giugno 2003, n. 13 "Riorganizzazione del Servizio
Sanitario Regionale"), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 14-17 settembre 2020, depositato
in cancelleria il 18 settembre 2020, iscritto al n. 84 del registro
ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 45, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 2021 il Giudice relatore
Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Ruggero Di Martino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione
Marche, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto
del Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 6 luglio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 14-17 settembre 2020 e depositato
il 18 settembre 2020 (reg. ric. n. 84 del 2020), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, l'art. 1 della legge della Regione
Marche 9 luglio 2020, n. 30 (Modifica alla legge regionale 20 giugno
2003, n. 13, "Riorganizzazione del Servizio Sanitario regionale").
Il ricorrente evidenzia che i commi 3 e 4 dell'art. 8 della legge
della Regione Marche 20 giugno 2003, n. 13 (Riorganizzazione del
Servizio Sanitario regionale), come sostituiti dall'art. 1 della
legge regionale impugnata, regolamentano il procedimento di nomina
dei direttori di dipartimento delle aziende ospedaliere e
dell'azienda sanitaria unica regionale (ASUR) della Regione Marche,
limitandosi a stabilire che questi debbano essere individuati dal
direttore generale tra i dirigenti delle professioni sanitarie delle
rispettive aree di competenza.
Tali disposizioni, ad avviso del ricorrente, si porrebbero in
palese contrasto con la norma statale di cui all'art. 17-bis, comma
2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), costituente principio fondamentale della
legislazione statale in materia di «tutela della salute» ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., che espressamente prescrive che:
«[i]l direttore di dipartimento e' nominato dal direttore generale
fra i dirigenti con incarico di direzione delle strutture complesse
aggregate nel dipartimento».
2.- Con atto depositato il 5 ottobre 2020, la Regione Marche si
e' costituita in giudizio, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
non fondato.
La Regione contesta, in particolare, la qualificazione come
principio fondamentale in materia di «tutela della salute» dell'art.
17-bis, comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992, invocato dal ricorrente
quale parametro interposto violato dalle norme impugnate.
Ad avviso della difesa regionale tale assunto sarebbe errato in
quanto le norme legislative statali in materia di organizzazione e
gestione delle aziende sanitarie non assumono - per cio' solo - la
natura e la qualifica di principi fondamentali, con il conseguente
effetto di risultare inderogabili per la legislazione regionale.
La Regione ritiene, in particolare, che la tesi dell'Avvocatura
generale dello Stato sia contraddetta dalla circostanza che il
richiamato art. 17-bis, comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992 e' stato
introdotto nel corpo di tale atto normativo dall'art. 15 del decreto
legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione
del Servizio sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge
30 novembre 1998, n. 419), nel vigore del riparto costituzionale
delle competenze legislative anteriore alla riforma di cui alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), per cui la disposizione statale
potrebbe essere qualificata come «norma di dettaglio cedevole», ossia
come norma immediatamente efficace e auto-applicativa, ma derogabile
dall'intervento successivo del legislatore regionale, proprio perche'
non costituente principio fondamentale della materia.
La difesa regionale rileva, infine, che anche a voler ammettere,
in via subordinata, che l'art. 17-bis, comma 2, del d.lgs. n. 502 del
1992 costituisca effettivamente principio fondamentale della materia
«tutela della salute», le norme regionali impugnate non potrebbero
necessariamente ritenersi, per il solo fatto di non richiamare
espressamente la disposizione statale, in contrasto con questa,
risultando possibile una loro interpretazione costituzionalmente
orientata.
3.- Con memoria integrativa depositata il 1° marzo 2021, la
difesa regionale ha ribadito le argomentazioni gia' illustrate
nell'atto di costituzione in giudizio e ha insistito per
l'accoglimento delle conclusioni ivi formulate.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 84 del
2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Marche 9 luglio 2020, n. 30 (Modifica alla legge regionale 20 giugno
2003, n. 13, "Riorganizzazione del Servizio Sanitario regionale").
Ad avviso del ricorrente la legge regionale impugnata, che nel
suo unico comma sostituisce interamente l'art. 8 della legge reg.
Marche n. 13 del 2003, nello stabilire che i direttori di
dipartimento possano essere nominati tra i semplici dirigenti delle
professioni sanitarie, si porrebbe in contrasto con la norma statale
di cui all'art. 17-bis, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), costituente
principio fondamentale della legislazione statale in materia di
«tutela della salute» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., che
prescrive, invece, che i direttori di dipartimento debbano essere
individuati dal direttore generale nell'ambito dei dirigenti con
incarico di direzione delle strutture complesse aggregate del
dipartimento.
2.- La Regione Marche si e' costituita in giudizio chiedendo il
rigetto del ricorso, sulla base dell'assunto che l'art. 17-bis, comma
2, del d.lgs. n. 502 del 1992 non costituirebbe principio
fondamentale in materia di «tutela della salute» e che, comunque,
anche laddove si ritenesse fondata la ricostruzione avanzata dal
ricorrente, le norme regionali impugnate potrebbero essere
interpretate in senso conforme ai requisiti stabiliti dalla
disciplina statale.
3.- Preliminare all'esame del merito delle questioni e' la
delimitazione del thema decidendum.
Infatti, benche' il ricorrente denunci l'intero testo della legge
reg. Marche n. 30 del 2020, le censure formulate nel ricorso si
appuntano esclusivamente sui commi 3 e 4 dell'art. 8 della legge
della Regione Marche 20 giugno 2003, n. 13 (Riorganizzazione del
Servizio Sanitario regionale), come sostituiti dall'art. 1 della
legge reg. Marche n. 30 del 2020.
Risultano, invece, sostanzialmente estranee all'impugnativa -
alla luce dei profili enunciati nel ricorso - le altre norme
contenute nella legge reg. Marche n. 30 del 2020.
4.- Con riferimento alle norme cui l'impugnativa va limitata, la
questione e' fondata.
4.1.- E', innanzitutto, necessario individuare l'ambito materiale
nel quale si collocano le disposizioni regionali impugnate, che
disciplinano il procedimento di nomina dei direttori di dipartimento
delle aziende ospedaliere e dell'azienda sanitaria unica regionale
(ASUR) della Regione Marche.
Questa Corte ha gia' avuto modo di ricondurre alla materia
«tutela della salute» la disciplina degli incarichi della dirigenza
sanitaria (sentenze n. 129 del 2012, n. 233 e n. 181 del 2006),
rilevando in particolare «la stretta inerenza che tutte le norme de
quibus presentano con l'organizzazione del servizio sanitario
regionale e, in definitiva, con le condizioni per la fruizione delle
prestazioni rese all'utenza, essendo queste ultime condizionate,
sotto molteplici aspetti, dalla capacita', dalla professionalita' e
dall'impegno di tutti i sanitari addetti ai servizi, e segnatamente
di coloro che rivestono una posizione apicale (sentenze n. 181 del
2006 e n. 50 del 2007)» (sentenza n. 371 del 2008).
Le norme in esame vanno, pertanto, ricondotte, conformemente alla
prospettazione dell'Avvocatura generale dello Stato, nell'ambito
della competenza legislativa concorrente in materia di «tutela della
salute» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
4.2.- In questa prospettiva, il ricorrente sostiene che l'art.
17-bis, comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992 costituisca espressione
di un principio fondamentale della materia «tutela della salute», per
cui le norme impugnate, omettendo ogni riferimento ai requisiti
stabiliti dalla disposizione statale per la nomina dei direttori di
dipartimento, eccederebbero dalla sfera di competenza legislativa
riservata alla Regione ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Va preliminarmente evidenziato che il modello dipartimentale
rappresenta uno degli schemi organizzativi piu' diffusi nella sanita'
italiana (il comma 1 dell'art. 17-bis del d.lgs. n. 502 del 1992
stabilisce che: «[l]'organizzazione dipartimentale e' il modello
ordinario di gestione operativa di tutte le attivita' delle Aziende
sanitarie») e che alla organizzazione dipartimentale della sanita'
corrisponde una disciplina degli incarichi direttivi posta dallo
stesso d.lgs. n. 502 del 1992, cosi' come progressivamente modificato
ed integrato dal legislatore.
In proposito, va notato che la disciplina della dirigenza
pubblica in materia sanitaria costituisce un modello che presenta
numerose peculiarita' rispetto alle previsioni generali del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e che
trova spiegazione nella considerazione che la dirigenza sanitaria
opera nell'ambito, estremamente sensibile, dei diritti sociali
costituzionalmente garantiti. A questa e' richiesta una particolare
competenza, non solo professionale e tecnica, ma anche gestionale.
In particolare, il processo di regionalizzazione e di
aziendalizzazione del servizio sanitario avviato dal d.lgs. n. 502
del 1992 ha cercato di ovviare alle diffuse inefficienze che si erano
registrate nell'organizzazione della sanita', prevedendo l'innesto di
criteri imprenditoriali e di moduli aziendalistici
nell'organizzazione del servizio pubblico e disegnando un sistema di
tendenziale separazione tra politica e amministrazione.
In questa prospettiva, al vertice dell'azienda sanitaria e' stato
posto il direttore generale quale organo monocratico, con «[t]utti i
poteri di gestione» dell'azienda (art. 3, comma 6, del d. lgs. n. 502
del 1992), al quale spetta la responsabilita' della direzione
dell'azienda sanitaria e la cui nomina, riservata alla
discrezionalita' politica della Giunta regionale, deve rispettare il
possesso degli specifici requisiti stabiliti dall'art. 3-bis del
d.lgs. 502 del 1992 e dagli artt. 1 e 2 del decreto legislativo 4
agosto 2016, n. 171, recante «Attuazione della delega di cui
all'articolo 11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di dirigenza sanitari», potendo essere operata la
scelta esclusivamente tra i soggetti iscritti nel relativo elenco
nazionale.
4.3.- Il particolare rilievo attribuito dalla disciplina statale
ai requisiti di competenza e di professionalita', che lo stesso
direttore generale deve possedere, permette di cogliere la specifica
ratio della norma contenuta nel comma 2 dell'art. 17-bis del d.lgs.
n. 502 del 1992, ai sensi della quale: «[i]l direttore di
dipartimento e' nominato dal direttore generale fra i dirigenti con
incarico di direzione delle strutture complesse aggregate nel
dipartimento».
Alla discrezionalita' politica che, in ogni caso,
contraddistingue la nomina del direttore generale si affiancano,
infatti, i vincoli posti dalla disciplina statale nella scelta dei
direttori di dipartimento; questi ultimi, infatti, non possono essere
individuati nell'ambito generico dei dirigenti sanitari, ma tra i
piu' qualificati direttori delle strutture complesse aggregate nel
dipartimento stesso.
La normativa statale, imponendo al direttore generale di
selezionare il direttore di dipartimento fra i dirigenti aventi tali
incarichi, pone un chiaro ed inderogabile limite al potere
discrezionale di nomina spettante all'organo apicale, fissando alcuni
specifici requisiti che hanno l'evidente scopo di assicurare la
competenza, la professionalita' e la specifica esperienza del
soggetto chiamato alla guida del dipartimento.
In questa prospettiva, emerge chiaramente che i criteri posti
dall'art. 17-bis, comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992 costituiscono
espressione di un principio fondamentale della legislazione statale,
vincolante la legislazione regionale di dettaglio in materia di
«tutela della salute», volto a disciplinare in modo uniforme, a
livello nazionale, la procedura di nomina dei direttori di
dipartimento delle aziende sanitarie.
4.4.- Quanto rilevato consente di escludere l'esperibilita' di
un'interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni
regionali censurate volta al coordinamento sistematico con la
disciplina statale.
Il contenuto e la funzione svolta dalla suddetta norma statale
nel sistema ne attestano, infatti, inequivocabilmente, in conformita'
alla costante giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze
n. 44 del 2021; n. 78 del 2020; n. 164 del 1 2019; n. 246 e n. 94 del
2018; n. 16 del 2010 e n. 268 del 2007), la natura di principio
fondamentale della legislazione statale. Pertanto, stante il
contrasto delle disposizioni denunciate con il principio fondamentale
della legislazione statale in materia di «tutela della salute»
evocato dal ricorrente, deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Marche n. 30 del 2020,
limitatamente alla parte in cui sostituisce l'art. 8, commi 3 e 4,
della legge reg. Marche n. 13 del 2003.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Marche 9 luglio 2020, n. 30 (Modifica alla legge
regionale 20 giugno 2003, n. 13, "Riorganizzazione del Servizio
Sanitario regionale"), limitatamente alla parte in cui sostituisce
l'art. 8, commi 3 e 4, della legge della Regione Marche 20 giugno
2003, n. 13 (Riorganizzazione del Servizio Sanitario Regionale).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 30 luglio 2021.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA