N. 113 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 2021
Ordinanza del Tribunale di Bergamo del 29 gennaio 2021 nel procedimento civile promosso da C. C. J. c/ INPS - Istituto nazionale di previdenza sociale e Comune di Bergamo. Assistenza e solidarieta' sociale - Straniero - Reddito di inclusione (ReI) - Requisiti di residenza e di soggiorno - Previsione per i richiedenti, cittadini di paesi terzi, del possesso del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo. - Decreto legislativo 15 settembre 2017, n. 147 (Disposizioni per l'introduzione di una misura nazionale di contrasto alla poverta'), art. 3, comma 1, lettera a), numero 1).(GU n.34 del 25-8-2021 )
TRIBUNALE ORDINARIO DI BERGAMO
Sezione Lavoro
Ordinanza ex art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87
Il Giudice del lavoro di Bergamo, dott.ssa Monica Bertoncini,
nella causa iscritta al n. 107/19 R.G., sul ricorso depositato il 18
gennaio 2019 nella controversia promossa da C C J , rappresentata e
difesa dagli avv.ti A. Guariso del foro di Milano e I. Traina del
foro di Bergamo, in virtu' di mandato allegato al ricorso
introduttivo del giudizio ricorrente contro Comune di Bergamo,
rappresentato e difeso dagli avv.ti V. Gritti e S. Mangili come da
procura allegata alla memoria difensiva convenuto contro Inps,
rappresentato e difeso dagli avv. A. Imparato come da procura
allegata alla memoria di costituzione
convenuto
Il giudice, sciogliendo la riserva assunta all'udienza del 19
gennaio 2021, sul ricorso promosso ai sensi dell'art. 28, decreto
legislativo n. 150/11, osserva quanto segue:
la ricorrente, cittadina boliviana soggiornante in Italia dal
2010, il 6 marzo 2018 ha presentato domanda cartacea finalizzata ad
ottenere il reddito di inclusione.
Tale domanda e' stata respinta dal Comune di Bergamo, non essendo
stata inoltrata con modalita' telematiche, nonche' per il mancato
possesso del permesso di lungo periodo.
La C C ha chiarito di non essere stata in grado di presentare la
domanda telematicamente, in quanto il sistema non le consentiva di
procedere se non dichiarando (falsamente) di essere titolare di
permesso di lungo periodo.
La ricorrente, nel riferire di essere in possesso di tutti i
requisiti previsti dal decreto legislativo n. 147/17 per beneficiare
del reddito di inclusione, ad eccezione del permesso di lungo
periodo, eccepiva in questa sede l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, decreto legislativo n. 147/17 nella parte in cui prevede
che i cittadini di nazionalita' extra UE debbano essere titolari, per
l'accesso al beneficio, di un permesso di soggiorno di lungo periodo.
Il Comune di Bergamo, costituitosi in giudizio, nel ribadire che
la domanda era stata respinta in quanto non presentata mediante lo
sportello web, nonche' per il mancato possesso di un permesso di
soggiorno di lungo periodo, contestava la riconducibilita' della
prestazione alla Direttiva 2011/18, in quanto la finalita' (contrasto
alla poverta') della norma incriminata non sarebbe inclusa
nell'elenco dei rischi di cui all'art. 3 del Regolamento n. 883/04.
Secondo il Comune, pure la discrezionalita' con cui la
provvidenza viene attribuita, conservata e revocata, osterebbe alla
sua riconduzione nell'alveo delle prestazioni di sicurezza sociale
definite dalla giurisprudenza della CGUE.
L'INPS, costituitosi a sua volta in giudizio, dopo aver
preliminarmente eccepito l'inammissibilita' del ricorso, negava la
sussistenza della dedotta illegittimita' costituzionale della norma.
In proposito, l'Inps, nel chiarire come il reddito di inclusione
sia «misura unica a livello nazionale di contrasto alla poverta' ed
all'esclusione sociale», ricordava come la direttiva 2011/98 non
fosse stata recepita dall'ordinamento italiano e non fosse
applicabile, in quanto non munita del carattere di auto-esecutivita'.
L'Inps escludeva comunque che il reddito di inclusione fosse
riconducibile nell'alveo dell'art. 12 della Direttiva 2011/98, non
appartenendo all'elenco dei rischi dell'art. 3 del regolamento CEE
833/04, anche in considerazione del fatto che il suo riconoscimento
presentava elementi di discrezionalita', essendo condizionato alla
sottoscrizione di un progetto personalizzato, secondo la previsione
dell'art. 6, decreto legislativo n. 147/17 definito a seguito della
valutazione multidimensionale del bisogno e che doveva essere
sottoscritto da tutti i componenti del nucleo familiare.
Tutto cio' premesso, si osserva:
Va innanzi tutto ritenuta ammissibile l'azione proposta dalla
ricorrente, dovendosi sul punto evidenziare che si tratta di azione
contro la discriminazione e non di azione in materia previdenziale,
con conseguente inapplicabilita' della disciplina di cui agli
articoli 409 e 442 e seguenti del codice di procedura civile.
La domanda della sig.ra C C ha ad oggetto l'accertamento della
discriminazione, la sua cessazione, la rimozione degli effetti e,
quale conseguenza di cio', l'erogazione della prestazione, che quindi
rappresenta lo strumento di rimozione degli effetti della condotta
ritenuta discriminatoria, per cui correttamente e' stato attivato il
procedimento di cui all'art. 28, decreto legislativo n. 150/11 e non
l'ordinaria azione di cui agli articoli 409 e 442 e seguenti del
codice di procedura civile.
Sul punto vi e' ampia giurisprudenza di merito, concorde nel
ritenere che quando l'azione esercitata ha ad oggetto una condotta
asseritamente discriminatoria e non la concessione diretta della
prestazione (sebbene questa sia comunque richiesta sotto il profilo
della eliminazione degli effetti pregiudizievoli della condotta
discriminatoria), non si verte nell'ambito di ricorso giurisdizionale
avverso provvedimento di rigetto di prestazioni previdenziali, ma
nell'ambito di un'azione del tutto diversa, che non soggiace ad
alcuna preventiva domanda amministrativa nei confronti dell'Inps,
convenuto in giudizio solo quale ente tenuto all'erogazione della
prestazione, una volta riconosciuta la discriminatorieta' della
condotta (v., tra le molte, Corte App. Brescia, sent. 442/17).
Non osta, poi, all'ammissibilita' del ricorso il fatto che sia
stata data applicazione ad una norma di diritto positivo in quanto la
nozione di discriminazione accolta dalla normativa europea e dalla
legislazione nazionale e' di tipo oggettivo e ha riguardo all'effetto
pregiudizievole prodotto da qualsiasi disposizione, criterio, prassi,
atto, patto o comportamento, indipendentemente dalla motivazione e
dall'intenzione di chi li pone in essere.
Per la soluzione della controversia e' dirimente la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, lett. a) punto 1)
decreto legislativo n. 147/17 (vigente al momento della richiesta
della prestazione) nella parte in cui limita soggettivamente
l'accesso al reddito di inclusione, ai cittadini dell'Unione o loro
familiare titolare del diritto di soggiorno o del diritto di
soggiorno permanente, ovvero ai cittadini di paesi terzi in possesso
del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo,
escludendo gli stranieri in possesso di permesso di soggiorno per
motivi di lavoro (o per altri motivi).
La domanda di concessione del reddito di inclusione e' stata
presentata dalla C il 6 marzo 2018, quando la disposizione censurata
era pienamente vigente, ragion per cui raccoglimento del ricorso le
darebbe diritto a percepire la prestazione dal primo mese successivo
a quello di presentazione della domanda (secondo quanto avviene
normalmente per le prestazioni assistenziali) sino a tutto il marzo
2019, considerato che il reddito di inclusione e' stato abrogato a
decorrere dal 1° aprile 2019 per effetto dell'art. 11, comma 1,
decreto-legge n. 4/19 che lo ha sostituito con il reddito di
cittadinanza.
L'art. 13, comma l, decreto-legge n. 4/19, che ha dettato le
disposizioni transitorie e di armonizzazione tra la vecchina e la
nuova prestazione, ha previsto che dal 1° marzo 2019 il reddito di
inclusione non poteva piu' essere richiesto e a decorrere dal
successivo mese di aprile non era piu' ne' riconosciuto, ne'
rinnovato, mentre per coloro ai quali il beneficio fosse stato
riconosciuto in data anteriore al mese di aprile 2019, il beneficio
avrebbe continuato ad essere erogato per la durata inizialmente
prevista, fatta salva la possibilita' di presentare domanda per il
reddito di cittadinanza.
Di conseguenza, ribadendo che la domanda della C e' del 6 marzo
2018 mentre il rigetto del Comune di Bergamo e' del 21 marzo 2018, e'
evidente che la verifica della legittimita' costituzionale della
disposizione censurata deve essere effettuata avuto riguardo al
momento in cui la prestazione e' stata richiesta e negata dall'ente,
poiche', come noto, l'accoglimento dell'azione giudiziaria
comporterebbe il riconoscimento della prestazione «ora per allora»
(ovvero dall'aprile 2018) e sino al momento in cui questa e' stata
abrogata ovvero sino a tutto il marzo 2019.
Di conseguenza, in applicazione di tale principio e di quello
dettato dall'art. 13, comma 1, decreto-legge n. 4/19, il
riconoscimento della prestazione «ora per allora» (ovvero a decorrere
dall'aprile 2018) comporterebbe il pagamento dei retei non percepiti
da tale data sino al marzo 2019 (non risultando che la ricorrente
abbia presentato domanda di reddito di cittadinanza).
Peraltro, nell'ambito del presente giudizio e' pacifica
l'applicabilita' della disposizione censurata, tant'e' che negli atti
di causa, ne' il Comune di Bergamo, ne' l'Inps hanno mai richiamato
la disciplina transitoria di cui all'art. 13, decreto-legge n. 4/19,
benche' questa fosse gia' in vigore al momento della costituzione in
giudizio delle amministrazioni.
Queste ultime, nel costituirsi in giudizio, hanno solo negato che
la C possegga tutti i requisiti per il riconoscimento del reddito di
inclusione (in quanto priva del permesso di soggiorno di lungo
periodo), ma mai hanno sostenuto che la successiva abrogazione della
prestazione potrebbe determinare il rigetto della sua domanda.
In altri termini, le difese svolte nel presente giudizio rendono
manifesto quanto gia' sopra chiarito, ovvero che la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della norma condurrebbe al
riconoscimento della prestazione a favore della ricorrente (entro i
limiti temporali individuati dal legislatore).
Del resto, si tratta di principi gia' affermati dalla Suprema
Corte con riferimento a situazioni assimilabili.
Ad esempio, riguardo al decreto-legge n. 113/18 che ha abrogato
la protezione umanitaria e il relativo permesso di soggiorno, la
cassazione civile, con la sentenza n. 4890/19 ha stabilito il
principio di diritto secondo cui la novella «non trova applicazione
in relazione alle domande di riconoscimento di un permesso di
soggiorno per motivi umanitari proposte prima dell'entrata in vigore
(5 ottobre 2018) della nuova legge» (cass. civ., sez. I., 4890/19).
Tant'e' che qualora venga accerta la sussistenza dei presupposti
per il permesso umanitario sulla base delle norme abrogate, «fara'
seguito il rilascio da parte del Questore di un permesso di soggiorno
contrassegnato dalla dicitura "casi speciali" e soggetto alla
disciplina e all'efficacia temporale prevista dall'art. 1, comma 9,
di detto decreto legge», cosi' esplicitando in maniera chiarissima
che la sussistenza dei requisiti del diritto azionato in base ad una
norma successivamente abrogata deve essere effettuata con riferimento
alla normativa vigente al momento della domanda (quindi prima della
sua successiva eliminazione dall'ordinamento).
Del resto, dal tenore degli articoli 11 e 13, decreto-legge n.
4/19 si evince chiaramente che l'abrogazione del reddito di
inclusione non e' stata disposta con efficacia retroattiva, ma solo a
decorrere dal 1° aprile 2019, secondo la previsione dell'art. 11,
decreto-legge n. 4/19.
Coerentemente, l'art. 13, primo comma, decreto-legge n. 4/19 ha
esplicitato che a decorrere dal 1° marzo 2019 il beneficio non poteva
piu' essere richiesto, ma veniva fatto salvo quello che fosse stato
riconosciuto in data anteriore all'aprile 2019, che avrebbe
continuato «ad essere erogato per la durata inizialmente prevista,
fatta salva la possibilita' di presentare domanda per il reddito di
cittadinanza».
Per quanto attiene invece alla rilevanza della questione di
costituzionalita', occorre chiarire come non siano in discussione
tutti gli altri requisiti per l'accesso al beneficio, essendo
controverso solo l'aspetto inerente all'estensione soggettiva del
beneficio medesimo, posto che la ricorrente, non cittadina italiana,
ne' comunitaria, e' priva di permesso di soggiorno di lunga durata.
La C , al momento della domanda, risultava residente in Italia,
in via continuativa, da almeno due anni e sussistevano, altresi', il
requisito di cui all'art. 3, comma 1, lett. b), decreto legislativo
n. 147/17, relativo alla condizione economica del richiedente,
nonche' quello di cui all'art. 2, comma 1, lett. a), decreto
legislativo n. 147/17 essendovi nel nucleo familiare un componente di
eta' minore di anni 18 (tutte circostanze documentate e comunque non
contestate dalle parti convenute).
Ne' rileva il fatto che la domanda sia stata presentata in forma
cartacea, anziche' telematicamente, trattandosi solo di irregolarita'
formale, peraltro imputabile alla strutturazione del sistema, che non
incide sul riconoscimento della prestazione, ove sussista il diritto.
L'art. 2, comma 2, decreto legislativo n. 147/17 definisce il
«ReI» come «una misura a carattere universale, condizionata alla
prova dei mezzi e all'adesione a un progetto personalizzato di
attivazione e di inclusione sociale e lavorativa finalizzato
all'affrancamento dalla condizione di poverta'» e la «poverta'»,
nella definizione offerta dall'art. 1, comma 1, lett. a), decreto
legislativo n. 147/17, e' quella «condizione del nucleo familiare la
cui situazione economica non permette di disporre dell'insieme di
beni e servizi necessari a condurre un livello di vita dignitoso,
come definita, ai soli fini dell'accesso al reddito di inclusione,
all'articolo 3».
Il richiamato articolo 3, decreto legislativo n. 147/17, in
ordine alla condizione economica necessaria per l'accesso al
beneficio, prevede che il nucleo familiare del richiedente debba
«essere in possesso congiuntamente di: 1) un valore dell'ISEE, in
corso di validita', non superiore ad euro 6.000; 2) un valore
dell'ISRE non superiore ad euro 3.000; 3) un valore del patrimonio
immobiliare, diverso dalla casa di abitazione, non superiore ad euro
20.000; 4) un valore del patrimonio mobiliare, non superiore ad una
soglia di euro 6.000, accresciuta di euro 2.000 per ogni componente
il nucleo familiare successivo al primo, fino ad un massimo di euro
10.000; 5) un valore non superiore alle soglie di cui ai numeri l e 2
relativamente all'ISEE e all'ISRE riferiti ad una situazione
economica aggiornata nei casi e secondo le modalita' di cui agli
articoli 10 e 11; c) con riferimento al godimento di beni durevoli e
ad altri indicatori del tenore di vita, il nucleo familiare deve
trovarsi congiuntamente nelle seguenti condizioni: 1) nessun
componente intestatario a qualunque titolo o avente piena
disponibilita' di autoveicoli, ovvero motoveicoli immatricolati la
prima volta nei ventiquattro mesi antecedenti la richiesta, fatti
salvi gli autoveicoli e i motoveicoli per cui e' prevista una
agevolazione fiscale in favore delle persone con disabilita' ai sensi
della disciplina vigente; 2) nessun componente intestatario a
qualunque titolo o avente piena disponibilita' di navi e imbarcazioni
da diporto di cui all'articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 18
luglio 2005, n. 171».
La condizione di poverta' e di bisogno economico deve essere
integrata dalla sussistenza di un altro requisito, rappresentato
dalla presenza, nel nucleo familiare, di almeno una delle seguenti
condizioni: «a) presenza di un componente di eta' minore di anni 18;
b) presenza di una persona con disabilita' e di almeno un suo
genitore ovvero di un suo tutore; c) presenza di una donna in stato
di gravidanza accertata. La documentazione medica attestante lo stato
di gravidanza e la data presunta del parto e' rilasciata da una
struttura pubblica e allegata alla richiesta del beneficio, che puo'
essere presentata non prima di quattro mesi dalla data presunta del
parto; d) presenza di almeno un lavoratore di eta' pari o superiore a
55 anni, che si trovi in stato di disoccupazione» (art. 3, comma 2,
decreto legislativo n. 147/17).
In tema di diritti essenziali, la Corte costituzionale ha gia'
avuto modo di chiarire che la valutazione in termini di
«essenzialita'» della prestazione deve essere effettuata «alla luce
della configurazione normativa e della funzione sociale» che questa
e' chiamata a svolgere nel sistema, verificando se «integri o meno un
rimedio destinato a consentire il concreto soddisfacimento dei
"bisogni primari" inerenti alla stessa sfera di tutela della persona
umana, che e' compito della Repubblica promuovere e salvaguardare;
rimedio costituente, dunque, un diritto fondamentale perche' garanzia
per la stessa sopravvivenza del soggetto. D'altra parte, la
giurisprudenza della Corte di Strasburgo ha sottolineato come, "in
uno Stato democratico moderno, molti individui, per tutta o parte
della loro vita, non possono assicurare il loro sostentamento che
grazie a delle prestazioni di sicurezza o di previdenza sociale".
Sicche', "da parte di numerosi ordinamenti giuridici nazionali viene
riconosciuto che tali individui sono bisognosi di una certa sicurezza
e prevedono, dunque, il versamento automatico di prestazioni, a
condizione che siano soddisfatti i presupposti stabiliti per il
riconoscimento dei diritti in questione" (la gia' citata decisione
sulla ricevibilita del 6 luglio 2005, Staic ed altri contro Regno
Unito). Ove, pertanto, si versi in tema di provvidenza destinata a
far fronte al "sostentamento" della persona, qualsiasi discrimine tra
cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello
Stato, fondato su requisiti diversi dalle condizioni soggettive,
finirebbe per risultare in contrasto con il principio sancito
dall'art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, avuto
riguardo alla relativa lettura che, come si e' detto, e' stata in
piu' circostanze offerta dalla Corte di Strasburgo.» (cosi', in
motivazione, Corte costituzionale sent. 187/2010).
Non v'e' dubbio che il reddito di inclusione, in quanto
«finalizzato all'affrancamento dalla condizione di poverta'» debba
essere iscritto tra i diritti essenziali nei limiti e per le
finalita', appunto essenziali, che la Corte costituzionale - anche
alla luce degli enunciati della Corte di Strasburgo - «ha additato
come parametro di ineludibile uguaglianza di trattamento tra
cittadini e stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello
Stato» (cosi', in motivazione, Corte costituzionale sent. 187/2010).
A cio' non e' ostativo il fatto che non si tratti di prestazione
di invalidita', in quanto il nucleo dei diritti essenziali deve
essere certamente delineato con riguardo all'attuale e mutato
contesto economico/sociale, tale, come sopra evidenziato, da indurre
il legislatore ad introdurre prestazioni nuove, finalizzate a
fronteggiare la situazione di vera e propria poverta' che colpisce
numerosi nuclei familiari.
Per tali ragioni, come correttamente evidenziato dalla
ricorrente, il diritto ad un'esistenza libera e dignitosa e' oggi
precondizione del lavoro e non viceversa, per cui in quest'ottica si
deve oggi procedere ad una lettura coordinata degli articoli 2, 3 e
38 Costituzione.
Nell'odierno sistema economico/sociale il lavoro, molto spesso,
non e' piu' sufficiente ad assicurare agli individui un'esistenza
libera e dignitosa e per tale ragione lo Stato interviene sempre di
piu' con misure di sostegno e supporto.
Gia' nella decisione n, 40/2013 la Corte costituzionale ha
ribadito, sulla scorta di precedenti pronunce, che nel caso «di
provvidenze destinate al sostentamento della persona nonche' alla
salvaguardia di condizioni di vita accettabili per il contesto
familiare (...) - qualsiasi discrimina fra cittadini e stranieri
legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato, fondato su
requisiti diversi da quelli previsti per la generalita' dei soggetti,
finisce per risultare in contrasto con il principio di non
discriminazione di cui all'art. 14 della CEDO, avuto riguardo alla
interpretazione rigorosa che di tale norma e' stata offerta dalla
giurisprudenza della Corte europea».
Infine, che la condizione di «poverta'» impedisca il godimento
dei diritti essenziali e' un dato di fatto, tant'e' che, pur nella
novita' delle previsioni di cui al decreto legislativo n. 147/17, in
molteplici disposizioni, tanto costituzionali, quanto legislative
affiora il concetto di poverta' economica come elemento ostativo al
godimento di diritti fondamentali, e che lo Stato cerca di
contrastare, attraverso il principio di solidarieta', anche
economica, di cui all'art. 2 Costituzione.
E' stato correttamente osservato in dottrina come la poverta'
economica compaia in molteplici previsioni costituzionali, primo fra
tutti l'art. 3, comma 2, Costituzione, che identifica anche negli
ostacoli «di ordine economico» le barriere da rimuovere.
Ai «non abbienti» l'art. 24, comma 3, Costituzione assicura, «con
appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi in giudizio».
La formazione della famiglia e l'adempimento dei conseguenti
compiti sono agevolati, secondo l'art. 31, primo comma, Costituzione
«con misure economiche e altre provvidenze», mentre «cure gratuite»
sono garantite «agli indigenti» dall'art. 32, primo comma,
Costituzione.
L'inabilita' al lavoro, tale da impedire il conseguimento dei
mezzi necessari per vivere, determina, in base all'art. 38, primo
comma, Costituzione il «diritto al mantenimento e all'assistenza
sociale» e «mezzi adeguati alle loro esigenze di vita» sono
assicurati dal secondo comma del medesimo art. 38 Costituzione ai
lavoratori colpiti da infortuni, malattia, invalidita', vecchiaia e
disoccupazione involontaria.
La Costituzione e' quindi intrisa di disposizioni che si pongono
l'obiettivo di contrastare la poverta' economica, ovvero quella
condizione di assenza dei mezzi finanziari tale da impedire
l'esercizio dei diritti fondamentali e di godere, conseguentemente,
di una esistenza libera e dignitosa.
In base a queste considerazioni non puo' dubitarsi che la
prestazione di cui, trattasi, in quanto finalizzata
«all'affrancamento dalla condizione di poverta'» abbia come obiettivo
quello di assicurare a determinati nuclei familiari quell'esistenza
libera e dignitosa che tutti, in uno Stato democratico, dovrebbero
avere, per cui certamente si tratta di prestazione interna al nucleo
dei bisogni essenziali che, in quanto tale, non puo' subire
limitazioni (tant'e' che il ReI, secondo il comma 13 dell'art. 2
decreto legislativo n. 147/17 costituiva «livello essenziale delle
prestazioni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m),
della Costituzione, nel limite delle risorse disponibili nel Fondo
Poverta'»).
Pertanto, qualora lo Stato decida di erogare determinate
prestazioni riconducibili nell'ambito della «essenzialita'», la
scelta legislativa di introdurre particolari limitazioni per il
godimento di tali diritti fondamentali della persona, riconosciuti
invece ai cittadini dell'Unione, e' soggetta ad un vaglio di
legittimita' costituzionale (cosi', in motivazione, Corte
costituzionale sent. 187/2010 nel richiamare la sua sentenza n. 306
del 2008).
Di conseguenza, per le suesposte argomentazioni la previsione
dell'art. 3, decreto legislativo n. 147/17, nella parte in cui
prevede, per l'accesso al ReI (reddito di inclusione), che i
cittadini di nazionalita' extra UE debbano essere titolari di un
permesso di soggiorno di lungo periodo, escludendo gli stranieri in
possesso di permesso di soggiorno per motivi di lavoro (o per altri
motivi), si pone in contrasto con i principi di cui agli articoli 2,
3, 31, 38, 117 della Costituzione, nonche' con l'art. 14 della CEDU.
In ogni caso, quandanche si trattasse di prestazione esterna al
nucleo dei bisogni essenziali, la limitazione contenuta nella
disposizione censurata sarebbe comunque irragionevole e quindi ancora
una volta in contrasto con l'art. 3 Costituzione.
Infatti, se e' vero che il legislatore puo' legittimamente
decidere di circoscrivere la platea dei beneficiari di determinate
prestazioni sociali, l'eventuale limitazione «deve pur sempre
rispondere al principio di ragionevolezza ex art. 3 Costituzione» e
«tale principio puo' ritenersi rispettato solo qualora esista una
"causa normativa" della differenziazione, che sia "giustificata da
una ragionevole correlazione tra la condizione a cui e' subordinata
l'attribuzione del beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne
condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio" (sentenza
n. 107 del 2018). Una simile ragionevole causa normativa puo' in
astratto consistere nella richiesta di un titolo che dimostri il
carattere non episodico o di breve durata della permanenza sul
territorio dello Stato: anche in questi casi, peraltro, occorre pur
sempre che sussista una ragionevole correlazione tra la richiesta e
le situazioni di bisogno o di disagio, in vista delle quali le
singole prestazioni sono state previste (sentenza n. 133 del 2013)»
(cosi', in motivazione, Corte costituzionale, sent. 166 del 2018).
Con la citata sentenza, la Corte costituzionale, con riferimento
ad una prestazione diretta a soddisfare il soddisfacimento dei
bisogni abitativi primari di una persona che versasse in condizione
di poverta', ha ritenuto irragionevole il discrimina rappresentato,
per gli stranieri, dalla lunga protrazione nel tempo del richiesto
radicamento territoriale (sentenza n. 133 del 2013) (cosi', in
motivazione, Corte costituzionale, sent. 166 del 2018).
Nella situazione in esame, la norma gia' contempla(va) il
requisito del radicamento, essendo richiesto dall'art. 3, comma 1,
lett. a) n. 2, decreto legislativo n. 147/17 l'essere «residente in
Italia, in via continuativa, da almeno due anni al momento di
presentazione della domanda», per cui l'esclusione dei cittadini
extracomunitari sprovvisti del permesso di lungo soggiorno va, di
fatto, a penalizzare proprio i nuclei familiari piu' bisognosi,
tradendo l'intento dichiarato dal legislatore.
Infatti, molto spesso, i cittadini extracomunitari non riescono a
richiedere il permesso di lungo soggiorno, in quanto titolari di un
reddito inferiore a quello (pur basso) prescritto a tal fine
dall'art. 9 T.U. immigrazione (che deve essere non inferiore
all'assegno sociale, nel 2018, pari ad euro 5.824,00).
Quindi, assai di frequente i cittadini extracomunitari sprovvisti
del permesso di soggiorno di lungo periodo sono piu' poveri e piu'
bisognosi di quelli che ne sono provvisti, ma nonostante cio' sono
stati esclusi dalla possibilita' di accedere ad una misura
dichiaratamente finalizzata all'inserimento sociale ed
all'affrancamento dalla poverta'. Nella presente situazione valgono,
a maggior ragione, le argomentazioni gia' recentemente evidenziate
dalla Corte di cassazione con l'ordinanza di rimessione n. 16164/19
relativa all'art. l, comma 125, legge n. 190/14 con cui sono stati
irragionevolmente esclusi dal beneficio i nati o gli adottati tra il
1° gennaio 2015 ed il 31 dicembre 2017 da genitori cittadini
extracomunitari che fruiscono di redditi non superiori ad euro
7.000,00 o ad euro 25.000,00 legalmente residenti in Italia in base
ad idoneo permesso di soggiorno e lavoro, ma sprovvisti del permesso
di lungo soggiornanti.
Nella fattispecie in esame la disparita' di trattamento e quindi
l'irragionevolezza della norma e' ancor piu' evidente laddove, oltre
a richiedersi il requisito del radicamento nello Stato Italiano
attraverso i due anni di residenza continuativa, si ritiene
necessario, per i cittadini extracomunitari, il permesso di lungo
soggiorno, cosi' escludendo tutti coloro che ne siano sprovvisti,
spesso per ragioni di reddito, benche' residenti legittimamente da
molti anni nel territorio italiano.
Neppure la disposizione oggetto di censura nel presente giudizio,
al pari di quella vagliata dalla Corte di cassazione, si raccorda con
la previsione dell'art. 42 decreto legislativo n. 286/98 che, in
materia di assistenza sociale, riconosce la generale parita' di
trattamento tra i cittadini italiani e quelli extracomunitari
titolari di permesso di soggiorno e lavoro validi per almeno un anno.
Come gia' rilevato, si tratta, pure in tal caso, di una
disciplina contrastante con il principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Costituzione, essendo stato introdotto un elemento di
distinzione arbitrario, nella mancanza di alcuna ragionevole
correlazione tra la residenza protratta per il tempo necessario
all'ottenimento del permesso di lungo soggiorno e la situazione di
disagio economico che il legislatore ha posto alla base della
provvidenza.
Ne' si comprende la ragione per cui il legislatore non ha
ritenuto sufficiente, quale elemento indicativo di uno stabile
radicamento sul territorio, il requisito della residenza continuativa
biennale, pretendendo il permesso di lungo soggiorno.
Anche il reddito di inclusione era un beneficio assai limitato
nel tempo, diretto a fronteggiare una situazione contingente di
bisogno, nell'ottica di un reinserimento economico/sociale, tant'e'
che era «riconosciuto per un periodo continuativo non superiore a
diciotto mesi», non poteva essere rinnovato se non trascorsi almeno
sei mesi da quando ne era cessato il godimento ed in caso di rinnovo
la durata era fissata, in sede di prima applicazione, per un periodo
non superiore a dodici mesi (art. 4, comma 5, decreto legislativo n.
147/17).
Ne', come evidenziato dalla Corte di cassazione con l'ordinanza
n. 16164/19, rilevano in questa sede le argomentazioni svolte dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 50 del 2019 con riferimento
all'assegno sociale, trattandosi di una misura differente, rivolta a
chi ha compiuto 65 anni di eta' e che persegue finalita' diverse
dalla prestazione in esame che afferisce, come osservato, a bisogni
primari ed essenziali della persona.
La disposizione si pone quindi in contrasto, oltre che con l'art.
3 Costituzione, con gli articoli 20, 21, 33 e 34 CDFUE che enunciano
il principio di uguaglianza e di non discriminazione, garantiscono
«la protezione della famiglia sul piano giuridico, economico e
sociale» (art. 33, 1° comma, CDFUE) e «il diritto all'assistenza
sociale e all'assistenza abitativa volte a garantire un'esistenza
dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti,
secondo le modalita' stabilite dal diritto comunitario e le
legislazioni», cio' «al fine di lottare contro l'esclusione sociale e
la poverta'» (art. 34, comma 3, CDFUE).
A nulla rileva, inoltre, il fatto che la legge richieda un
progetto personalizzato, poiche' questo si colloca in una fase
successiva alla sussistenza di tutti i requisiti preliminari, tra cui
rientra l'aspetto relativo alla platea dei beneficiari.
Deve infine escludersi che la prestazione in esame ricada
nell'ambito di operativita' della direttiva 2011/18, non rientrando
nell'elenco dei rischi di cui all'art. 3 del Regolamento n. 883/04.
Il regolamento si applica infatti a «tutte le legislazioni
relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti:
a) le prestazioni di malattia;
b) le prestazioni di maternita' e di paternita' assimilate;
c) le prestazioni d'invalidita';
d) le prestazioni di vecchiaia;
e) le prestazioni per i superstiti;
f) le prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie
professionali;
g) gli assegni in caso di morte;
h) le prestazioni di disoccupazione;
i) le prestazioni di pensionamento anticipato;
j) le prestazioni familiari (art. 3, comma 1, regolamento CEE
883/04).
Secondo l'art. 1, lett. z) del Regolamento per prestazioni
familiari si intendono «tutte le prestazioni in natura o in denaro
destinate a compensare i carichi familiari, ad esclusione degli
anticipi sugli assegni alimentari e degli assegni speciali di nascita
o di adozione menzionati nell'allegato I».
La finalita' della prestazione in esame, diversamente da altre,
non pare quella di compensare i carichi familiari, poiche' il suo
riconoscimento non e' subordinato alla sussistenza di nucleo
familiare numericamente consistente, ma alla situazione di poverta'
del nucleo familiare, che puo' essere semplicemente composto anche da
solo due persone, come nel caso dell'art. 3, comma 2, lett. c),
decreto legislativo n. 147/17 (che richiede la presenza di due sole
persone, una delle quali in stato di gravidanza accertata).
Cio' che si comprende da una disamina complessiva del disposto
normativo e' che il reddito di inclusione aveva la chiara e
dichiarata finalita' di aiutare nuclei familiari in situazione di
poverta' ed in cui questa situazione di poverta' economica si
accompagnava ad una situazione di particolare svantaggio derivante
dalla presenza, nel nucleo familiare, di soggetti deboli e non
lavorativamente attivi, come figli minori, donne in gravidanza,
disabili o disoccupati.
Non si tratta pero' di una misura di sostegno finalizzata a
compensare carichi familiari, ma a sollevare dallo stato di bisogno
nuclei familiari anche piccoli, affrancandoli dalla condizione di
poverta' attraverso l'erogazione di un sussidio economico e la
predisposizione di un «progetto personalizzato di attivazione e di
inclusione sociale e lavorativa», da qui l'inapplicabilita' della
direttiva 2011/98.
In ogni caso, quand'anche la direttiva 2011/98 fosse applicabile,
cio' non impedirebbe un vaglio di legittimita' della disposizione per
le motivazioni gia' esposte dalla Corte di cassazione con la
richiamata ordinanza n. 16164/19, che si intendono qui richiamate.
Si rende quindi necessario investire la Corte costituzionale
della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lett. a), n. 1), decreto legislativo n. 147/17 nella parte in cui
prevede, per l'accesso al ReI (reddito di inclusione) che i cittadini
di nazionalita' extra UE debbano essere titolari di un permesso di
soggiorno di lungo periodo, escludendo gli stranieri legalmente
soggiornanti poiche' in possesso di permesso di soggiorno per motivi
di lavoro (o per altri motivi), norma che, in virtu' delle
considerazioni sopra esposte, e' rilevante nell'ambito del giudizio
instaurato dalla ricorrente.
Inoltre la questione non appare manifestamente infondata, posto
che la norma introduce una ingiustificata ed irragionevole
discriminazione a sfavore dei cittadini di paesi terzi legittimamente
soggiornanti nel territorio dello Stato Italiano, ma sprovvisti del
permesso di lungo soggiorno, in violazione degli art. 2, 3, 31, 38,
117 della Costituzione, dell'art. 14 CEDU e degli articoli 20, 21, 33
e 34 CDFUE.
Per completezza, infine, con riferimento all'eccezione di
inammissibilita' della questione sollevata dall'Avvocatura dello
Stato nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale, occorre
ricordare che non sarebbe la prima volta in cui la Corte dichiara
l'illegittimita' costituzionale di una disposizione nazionale per
aver subordinato l'erogazione di una prestazione
previdenziale/assistenziale a favore di uno straniero al possesso, da
parte del medesimo straniero, del permesso di soggiorno di lungo
periodo (v. Corte costituzionale 306/08 in tema di indennita' di
accompagnamento; sent. 187/10 in tema di assegno mensile di
invalidita'; sent. 329/11 in tema di indennita' di frequenza).
P. Q. M.
Il Tribunale di Bergamo, in funzione di giudice del lavoro,
sospende il giudizio e dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, ordinando che, a cura della cancelleria, l'ordinanza
di rimessione alla Corte costituzionale sia notificata alle parti in
causa, al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Bergamo, 29 gennaio 2021
Il giudice del lavoro: Bertoncini